楊愛(ài)平 林振群

回歸20 年來(lái)，澳門特別行政區(qū)政府（以下簡(jiǎn)稱“澳門特區(qū)政府”）持續(xù)實(shí)施了“借力”發(fā)展的區(qū)域合作策略，為澳門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展贏得了額外的空間與資源，確保了澳門特色“一國(guó)兩制”的巨大成功。這表現(xiàn)在：澳門不僅牢固確立了以憲法和澳門基本法為基礎(chǔ)的憲制秩序，治理體系日益完善；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，居民生活持續(xù)改善，社會(huì)保持穩(wěn)定和諧，多元文化交相輝映。①相較于其他地區(qū)，澳門開(kāi)展區(qū)域合作不但具有國(guó)際交流的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)以及中西交融的文化優(yōu)勢(shì)，更具有“一國(guó)兩制”的核心優(yōu)勢(shì)②。因此，對(duì)于特區(qū)政府而言，開(kāi)展區(qū)域合作不僅是澳門作為外向型“微型經(jīng)濟(jì)體”尋找發(fā)展突破口的必然選擇，③還是當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元化的重要途徑。④近年來(lái)，隨著區(qū)域合作廣度和深度的不斷推進(jìn)，澳門與內(nèi)地的區(qū)域合作空間、領(lǐng)域、層級(jí)呈現(xiàn)出全面鋪開(kāi)、規(guī)模擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，但囿于“微型經(jīng)濟(jì)體”的天然約束，⑤澳門的區(qū)域合作逐漸步入“瓶頸期”，出現(xiàn)了“小馬拉大車”的窘境。在這種情況下，澳門特區(qū)政府需以珠澳合作開(kāi)發(fā)橫琴為原點(diǎn)，適時(shí)評(píng)估回歸20 年來(lái)的區(qū)域合作發(fā)展策略，制定更為精準(zhǔn)的未來(lái)合作路向。對(duì)此，習(xí)近平主席2018 年10 月第四次視察橫琴時(shí)專門指出：“建設(shè)橫琴新區(qū)的初心就是為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件。橫琴有粵澳合作的先天優(yōu)勢(shì)，要加強(qiáng)政策扶持，豐富合作內(nèi)涵，拓展合作空間，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具活力?！睉?yīng)該說(shuō)，習(xí)主席第四次視察橫琴時(shí)的講話，不僅對(duì)珠澳橫琴合作有直接的精準(zhǔn)施策意義，而且對(duì)澳門與內(nèi)地其它區(qū)域合作也具戰(zhàn)略指導(dǎo)價(jià)值，有著很強(qiáng)的政治鞭策意蘊(yùn)和豐富的政策含義。那么，為何邁入“成年”的澳門特區(qū)政府，其區(qū)域合作態(tài)勢(shì)會(huì)出現(xiàn)“小馬拉大車”的矛盾與窘境？這種矛盾與窘境有何現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)？在新時(shí)代背景下，澳門特區(qū)政府又當(dāng)采取何種區(qū)域合作策略，擺脫“小馬拉大車”的窘境，進(jìn)而開(kāi)創(chuàng)一種區(qū)域合作新路徑？為此，本文提出區(qū)域合作市場(chǎng)的需求—供給分析框架，并據(jù)此區(qū)分“低度合作”、“泛化合作”與“精準(zhǔn)合作”三種不同的區(qū)域合作策略，對(duì)上述問(wèn)題加以闡釋。

一、區(qū)域合作市場(chǎng)的需求—供給分析框架

（一）區(qū)域合作市場(chǎng)的概念及區(qū)域合作策略的三種類型

區(qū)域合作是市場(chǎng)環(huán)境下政府間趨利避害的理性選擇結(jié)果。按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·李嘉圖的定義，所謂區(qū)域合作是在某一特定區(qū)域中，不同利益主體由于資源稀缺性的制約產(chǎn)生相互依賴的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益增進(jìn)目的的行為。⑥作為一個(gè)資源稀缺的微型經(jīng)濟(jì)體，為達(dá)致增進(jìn)澳門整體利益的目的，澳門特區(qū)政府必然要采取揚(yáng)長(zhǎng)避短的策略，與其它地區(qū)開(kāi)展合作即資源交易行為。政府間的這種合作行為，實(shí)際上類似于公共選擇理論中的政治市場(chǎng)交易現(xiàn)象。為此，本文借用公共選擇理論的學(xué)理視角，提出區(qū)域合作市場(chǎng)的需求—供給分析框架加以解釋。

根據(jù)公共選擇理論可知，在政治市場(chǎng)中，需求者（選民、利益集團(tuán)）和供給者（政治家、官員）作為交易主體通過(guò)民主選票選擇能給自己帶來(lái)最大利益的政治家、政策法案和法律制度，需求供給雙方、交易的物品以及交易的政治導(dǎo)向是政治市場(chǎng)的三大特征。⑦我們認(rèn)為，區(qū)域合作市場(chǎng)也類似于政治市場(chǎng)，因?yàn)樗瑯泳哂腥齻€(gè)特征：首先，在交易（區(qū)域合作）中，政府既可以是合作的需求者，也可以是合作的供給者，即存在區(qū)域合作的需求供給雙方；其次，在區(qū)域合作市場(chǎng)中，交易的是政府間的合作資源，如合作項(xiàng)目、合作平臺(tái)、合作地域等；最后，區(qū)域合作市場(chǎng)的交易兼具效益取向和政治導(dǎo)向，即在區(qū)域合作市場(chǎng)上，政府間合作的發(fā)生不僅要考慮合作產(chǎn)生的成本與收益，同時(shí)還需要兼顧乃至首先滿足上級(jí)的政治要求，帶有一定的非自愿性、不平等性和強(qiáng)制性特點(diǎn)。尤其在“一國(guó)兩制”的制度環(huán)境下，澳門與內(nèi)地政府的區(qū)域合作受到國(guó)家宏觀政策調(diào)整的影響。因此，本文提出區(qū)域合作市場(chǎng)的概念，并將其定義為：在政府間開(kāi)展的區(qū)域合作中，區(qū)域合作的需求方政府和供給方政府作為政治市場(chǎng)上的交易主體，通過(guò)合作策略選擇能為自身帶來(lái)合作收益的各種合作對(duì)象與資源。

那么具體而言，在區(qū)域合作市場(chǎng)中，合作需求方政府與合作供給方政府是如何互動(dòng)，采取合作策略，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益與政治目的？我們認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)的區(qū)域合作實(shí)踐中，合作供給方政府是相對(duì)主動(dòng)的，因而供給方政府的區(qū)域合作供給能力決定著何種區(qū)域合作策略最適宜供給方政府。從理論上看，存在三種合作策略選擇，即泛化合作、精準(zhǔn)合作與低度合作。泛化合作指的是某一政府在較大的區(qū)域空間內(nèi)就多領(lǐng)域事務(wù)與多個(gè)政府開(kāi)展合作的區(qū)域合作策略；精準(zhǔn)合作指的是某一政府在相對(duì)較小的區(qū)域空間內(nèi)就專門領(lǐng)域事務(wù)與若干個(gè)政府進(jìn)行深度合作的區(qū)域合作策略；而低度合作則是指某一政府在相對(duì)較小的區(qū)域空間內(nèi)就個(gè)別領(lǐng)域事務(wù)與少數(shù)幾個(gè)政府保持溝通聯(lián)系。比如，澳門回歸前囿于當(dāng)時(shí)的歷史條件，除水電和農(nóng)副產(chǎn)品等由內(nèi)地政府供給澳門外，澳門與內(nèi)地地方政府很少開(kāi)展其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的合作，因而屬于低度合作類型（如下表所示）。

表 泛化合作、精準(zhǔn)合作、低度合作類型劃分表

（二）區(qū)域合作市場(chǎng)的需求—供給能力分析框架

一般而言，在泛化合作中，區(qū)域合作需求旺盛，即合作供給方政府面臨著較多的交易選擇。在一定的區(qū)域空間范圍內(nèi)形成了由多個(gè)合作需求方政府和單個(gè)合作供給方政府組成的區(qū)域合作市場(chǎng)。此時(shí)，單個(gè)合作供給方政府選取“合作通吃”的原則，與多個(gè)合作需求方政府均開(kāi)展合作。在精準(zhǔn)合作中，區(qū)域合作需求仍然旺盛，但區(qū)域合作的供給方政府基于自身的能力考慮，不再滿足所有的區(qū)域合作需求，而是采取“合作最優(yōu)”的原則，挑選效益取向和政治導(dǎo)向雙優(yōu)的需求方開(kāi)展合作。在低度合作中，由于區(qū)域合作需求較為平淡，合作供給方政府往往采取消極的合作原則，合作行為并不活躍。可見(jiàn)，在區(qū)域合作市場(chǎng)中，泛化合作、精準(zhǔn)合作和低度合作是三種截然不同的區(qū)域合作策略。

從區(qū)域合作市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)邏輯看，泛化合作更側(cè)重于“量”的擴(kuò)張，屬于外延型合作發(fā)展思路。它更大限度地拓寬了政府的區(qū)域發(fā)展空間、領(lǐng)域與對(duì)象，從理論上講為政府的發(fā)展提供了更多的潛在機(jī)遇。但泛化合作在“量”上對(duì)合作供給方政府的供給能力的要求較高，因?yàn)槊鎸?duì)大量的區(qū)域合作對(duì)象以及紛繁復(fù)雜的區(qū)域合作事務(wù)，合作供給方政府不僅需要具備充足的區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)，還需要提供與之匹配的地區(qū)資源。而精準(zhǔn)合作更側(cè)重于“質(zhì)”的挖掘，屬于內(nèi)涵型合作發(fā)展思路。精準(zhǔn)合作涉及的合作空間范圍較小、合作領(lǐng)域較精、合作對(duì)象較準(zhǔn)，它需要合作供給方政府能準(zhǔn)確尋找合作的對(duì)象、領(lǐng)域，制定出符合政府所處環(huán)境的區(qū)域合作路徑，使政府避免開(kāi)展成效較低的區(qū)域合作?？梢?jiàn)，精準(zhǔn)合作在“質(zhì)”的層面對(duì)政府的區(qū)域合作供給能力提出了新的要求。由于低度合作是回歸前和回歸初期的合作類型，故本文不作進(jìn)一步分析。

根據(jù)上述，在區(qū)域合作市場(chǎng)上，合作供給方政府對(duì)合作策略的選擇要充分考慮到自身的合作供給能力。無(wú)論從“量”還是“質(zhì)”的意義上說(shuō)，政府的區(qū)域合作供給能力均取決于資源的充沛程度和優(yōu)質(zhì)程度，政府所擁有資源的多寡、優(yōu)劣影響著政府開(kāi)展區(qū)域合作的力度、廣度與深度。就現(xiàn)實(shí)而言，影響政府區(qū)域合作供給能力的資源有很多，本文將其抽象歸類為有形資源與無(wú)形資源兩大類型。所謂有形資源主要包括組織建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)兩大要素，前者是指供給方政府內(nèi)部從事區(qū)域合作事務(wù)機(jī)構(gòu)的狀況，比如機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員配置、財(cái)務(wù)狀況等；后者是指供給方政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況，包括比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)是什么。而無(wú)形資源則主要指開(kāi)展區(qū)域合作的政策大環(huán)境。為進(jìn)一步論述的需要，本文將影響區(qū)域合作供給方政府供給能力的要素歸納為三大要素，即組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及政策環(huán)境。

圖 區(qū)域合作市場(chǎng)的需求—供給分析框架

二、回歸以來(lái)澳門特區(qū)政府“泛化合作”策略的形成及其表征

（一）泛化合作策略的歷史形成

從歷史變遷的角度看，澳門特區(qū)政府泛化合作策略的形成有一個(gè)漸進(jìn)演化的過(guò)程。它不完全是特區(qū)政府主動(dòng)為之的結(jié)果，某種意義上講更受國(guó)家治理港澳的政策及重大戰(zhàn)略調(diào)適的影響。澳門回歸前，受制于當(dāng)時(shí)的歷史條件，澳門與內(nèi)地政府的合作需求較少，當(dāng)時(shí)主要限于水電及農(nóng)副產(chǎn)品等生活必需物資的合作供給方面，因此，屬于一種低度合作的策略類型。

1999 年澳門回歸祖國(guó)后，在“一國(guó)兩制”的制度環(huán)境下，有了祖國(guó)的強(qiáng)大后盾和依靠，當(dāng)家做主的澳門特區(qū)政府從一開(kāi)始就展露出要和內(nèi)地開(kāi)展區(qū)域合作的強(qiáng)烈愿望。比如，首任行政長(zhǎng)官何厚鏵在其第一份施政報(bào)告中就指出：“祖國(guó)的改革開(kāi)放政策正加速推行,世貿(mào)的進(jìn)入指日可待,西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)在今年將邁出實(shí)質(zhì)性的步伐，祖國(guó)的發(fā)展進(jìn)步為澳門提供了許多發(fā)展的機(jī)會(huì)……區(qū)域合作有所加強(qiáng)。”⑧而在第二份施政報(bào)告中，他更是明確提出了加強(qiáng)區(qū)域合作的愿景及策略：“加強(qiáng)區(qū)域合作是我們的優(yōu)先考慮……我們既可以使有限的發(fā)展空間大大延伸，也可以充分利用內(nèi)地的人才和物質(zhì)資源來(lái)提升我們的生產(chǎn)力和產(chǎn)品檔次?！雹帷皬牡鼐壓托б娼嵌瓤紤]，我們會(huì)在互補(bǔ)互惠的基礎(chǔ)上，首先加強(qiáng)與鄰近地區(qū)，尤其是廣東西部地區(qū)、珠海和香港在旅游、經(jīng)貿(mào)以至出口加工等方面的合作；同時(shí)，我們亦會(huì)逐步加強(qiáng)與內(nèi)地其他省市的協(xié)作關(guān)系，藉此進(jìn)一步拓展我們的發(fā)展空間，尋找并把握更多的發(fā)展機(jī)遇”。⑩在強(qiáng)烈的區(qū)域合作動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，2001 年澳門特區(qū)政府與廣東省政府建立了“粵澳高層會(huì)晤制度”及雙方的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，推進(jìn)雙方的經(jīng)貿(mào)交流與合作。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，鑒于澳門“微型經(jīng)濟(jì)體”的天然缺陷以及當(dāng)時(shí)所處的內(nèi)外部環(huán)境，澳門回歸前的低度合作以及回歸初期的區(qū)域合作，無(wú)論是澳葡政府抑或澳門特區(qū)政府都是以合作需求方的姿態(tài)出現(xiàn)的。

但隨著2003 年《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡(jiǎn)稱“CEPA”）和2004 年《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱“泛珠協(xié)議”）的簽署實(shí)施，澳門的區(qū)域合作生態(tài)和策略從此發(fā)生了顯著的變化。此時(shí)，在CEPA 的制度框架下，除了廣東（尤其是珠海）是澳門的當(dāng)然合作伙伴外，理論上講內(nèi)地的所有地方政府都成為澳門的潛在合作對(duì)象。尤其是在“9+2”的泛珠三角區(qū)域合作框架下，該區(qū)域的9 個(gè)省級(jí)政府均成為了澳門事實(shí)上的合作伙伴。即使不考慮北京、上海兩地的特定合作需求，澳門特區(qū)政府的省級(jí)合作對(duì)象便由廣東一家突變?yōu)? 個(gè)省份。同時(shí)，CEPA 和泛珠協(xié)議的落地實(shí)施，使泛珠三角區(qū)域其他8 個(gè)（廣東除外）省級(jí)政府敏銳意識(shí)到：與澳門特區(qū)政府開(kāi)展區(qū)域合作，享有“一國(guó)兩制”下諸多的制度紅利和政策優(yōu)勢(shì)，具有潛在的經(jīng)濟(jì)效益和政治收益，應(yīng)當(dāng)加快與澳門的合作步伐，分得泛珠三角區(qū)域合作市場(chǎng)上的“一杯羹”。由此可看出，區(qū)域合作政策環(huán)境的第一波變化，悄然使澳門特區(qū)政府在區(qū)域合作市場(chǎng)上的角色發(fā)生了歷史性變化，即由回歸前低度合作時(shí)期和回歸初“吃不飽”時(shí)期的需求者角色，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦饾u飽和階段的供給者角色，而內(nèi)地地方政府則變成了區(qū)域合作市場(chǎng)上的需求者角色。從此，澳門特區(qū)政府開(kāi)始擁有了區(qū)域合作的“賣方市場(chǎng)”優(yōu)勢(shì)，泛化合作的策略初現(xiàn)端倪。

后來(lái)，隨著2008 年《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《珠三角規(guī)劃綱要》）、2011 年《粵澳合作框架協(xié)議》以及2015 年《廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》等政策文件的陸續(xù)實(shí)施，澳門與內(nèi)地政府開(kāi)展區(qū)域合作的制度紅利和政策優(yōu)惠得到進(jìn)一步的疊加。這無(wú)疑是一件好事，但同時(shí)也是一把雙刃劍。因?yàn)樗馕吨阂环矫?，澳門特區(qū)政府的合作需求方突然“擴(kuò)容”了很多，不僅包括原來(lái)泛珠三角區(qū)域的9 個(gè)省級(jí)政府及京、滬等優(yōu)先合作對(duì)象，而且還涵蓋了珠三角的9 個(gè)城市；另一方面，《粵澳合作框架協(xié)議》的實(shí)施，意味著澳門與廣東省政府的合作必須“提質(zhì)”，進(jìn)入到一個(gè)跨境公共治理的深度合作階段。因此，區(qū)域合作政策環(huán)境的持續(xù)調(diào)整變化，重塑著澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作生態(tài)；區(qū)域合作“擴(kuò)容”和“提質(zhì)”的雙重要求，既擴(kuò)大了澳門在區(qū)域合作中的“賣方市場(chǎng)”優(yōu)勢(shì)，也對(duì)澳門特區(qū)政府的供給能力提出了更多、更高的要求，澳門這架“小馬”已經(jīng)面臨“拉大車”的瓶頸，泛化合作的格局最終形成。

（二）泛化合作策略的主要表征

從澳門區(qū)域合作的需求方來(lái)看，大多數(shù)內(nèi)地地方政府表現(xiàn)出合作需求旺盛、合作積極性高的特點(diǎn)，對(duì)此本文不作進(jìn)一步討論。下面?zhèn)戎貜暮献鞴┙o方（澳門特區(qū)政府）的角度，分析泛化合作策略的幾個(gè)特點(diǎn)：

1.合作的地域空間大而遠(yuǎn)

回歸20 年來(lái)，澳門特區(qū)政府不斷拓展合作的地域空間，迄今形成了由近及遠(yuǎn)、國(guó)內(nèi)與國(guó)外并舉的空間合作格局。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，澳門的合作地區(qū)主要包括廣東珠三角地區(qū)、泛珠三角區(qū)域、京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)。澳門的區(qū)域合作對(duì)象越來(lái)越多，覆蓋的地域空間極其廣闊乃至遙遠(yuǎn)。

澳門與內(nèi)地開(kāi)展合作最多的地區(qū)當(dāng)屬?gòu)V東，而澳門與廣東的合作，其首選的空間對(duì)象肯定是毗鄰的珠海橫琴；次近的有珠三角西岸城市如中山、江門；再其次是省會(huì)城市廣州；此外就是深圳、東莞、佛山、肇慶、惠州等城市；如再延伸到“環(huán)珠三角”地區(qū)，澳門的合作對(duì)象可能是河源、清遠(yuǎn)、陽(yáng)江、汕頭等城市。在泛珠三角區(qū)域合作框架下，澳門的區(qū)域合作空間陡然得到延伸。自2004 年以來(lái)，澳門特區(qū)政府通過(guò)泛珠協(xié)議逐步與滇、川、黔、桂、湘、贛、閩、瓊8 個(gè)省份及香港特別行政區(qū)建立了合作關(guān)系，尤其是閩澳、川澳、黔澳兩兩合作機(jī)制得以常態(tài)化運(yùn)作。

在京津冀地區(qū)，最主要是京澳合作、津澳合作和冀澳合作。京澳交流歷史悠久，自回歸前夕澳門就開(kāi)始與北京建立緊密的合作關(guān)系，尤其是2016 年兩地政府共同啟動(dòng)“京澳合作伙伴行動(dòng)”以后，雙方的合作邁入了新的臺(tái)階。津澳合作相較于京澳合作歷史要晚一些，2011 年，津澳雙方簽署了涉及兩地經(jīng)貿(mào)、旅游、文化、教育合作的四項(xiàng)協(xié)議，深化兩地合作。2019 年，冀澳雙方簽署了雄安新區(qū)建設(shè)、經(jīng)貿(mào)及中醫(yī)藥的合作備忘錄和協(xié)議，支持雄安新區(qū)建設(shè)，為張家口市冬奧會(huì)培訓(xùn)旅游人才。

在長(zhǎng)三角地區(qū)，澳門最主要與上海、江蘇、浙江開(kāi)展了相關(guān)合作。滬澳合作歷史和基礎(chǔ)較為深厚，2018 年滬澳兩地又簽署《關(guān)于共同舉辦“滬澳合作主題年”的備忘錄》等四個(gè)備忘錄；2019 年，“滬澳合作會(huì)議機(jī)制”正式簽約，進(jìn)一步提升了雙方的合作規(guī)格。蘇澳合作和浙澳合作是近年來(lái)澳門與長(zhǎng)三角地區(qū)合作的新增長(zhǎng)點(diǎn)。蘇澳雙方于2016 年簽署了合作備忘錄，擬在江蘇省常州市共同開(kāi)發(fā)建設(shè)“蘇澳合作園區(qū)”；2020 年2 月，江蘇省政府出臺(tái)《關(guān)于深化蘇港澳多領(lǐng)域合作若干措施》，推動(dòng)實(shí)施四大計(jì)劃26 條措施，深化蘇港澳多領(lǐng)域合作。而浙澳合作目前主要依托“浙澳（安吉）經(jīng)貿(mào)合作區(qū)”，該合作區(qū)于2019 年1 月獲得浙江省政府批復(fù)正式設(shè)立，成為浙江參與“一帶一路”、走向葡語(yǔ)國(guó)家的新平臺(tái)。

2.合作的領(lǐng)域廣而泛

從澳門與內(nèi)地的區(qū)域合作來(lái)看，澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作領(lǐng)域大致歷經(jīng)了兩個(gè)10 年的遞進(jìn)變化過(guò)程：在回歸后的第一個(gè)10 年里，澳門與內(nèi)地的區(qū)域合作主要集中于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域；自2011 年《粵澳合作框架協(xié)議》簽署實(shí)施開(kāi)始，澳門與內(nèi)地尤其是廣東的區(qū)域合作便呈現(xiàn)出“全面鋪開(kāi)”的泛化合作特質(zhì)，合作的領(lǐng)域延展到項(xiàng)目合作、平臺(tái)合作和合作區(qū)建設(shè)等不同方面。

回歸初期，澳門各方面百?gòu)U待興，為改變回歸前澳門經(jīng)濟(jì)連年負(fù)增長(zhǎng)的慘淡局面，澳門特區(qū)政府急需通過(guò)加強(qiáng)與內(nèi)地政府的經(jīng)貿(mào)交流合作，提振經(jīng)濟(jì)士氣。因此，回歸后的首個(gè)10 年時(shí)間，粵澳合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、CEPA、泛珠協(xié)議、《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》等合作機(jī)制與合作協(xié)議所確定的區(qū)域合作內(nèi)容，均主要側(cè)重于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域。以泛珠協(xié)議的文本為例，其中約定的合作領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)與投資、商務(wù)與貿(mào)易等10 個(gè)方面，最主要內(nèi)容集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。2011 年，時(shí)任國(guó)家副主席習(xí)近平見(jiàn)證了《粵澳合作框架協(xié)議》的簽約儀式，這標(biāo)志著粵澳合作進(jìn)入了全面合作時(shí)期。從此，粵澳合作的內(nèi)容已經(jīng)由早期的經(jīng)貿(mào)合作為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榭缃缁A(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、營(yíng)商環(huán)境、社會(huì)公共服務(wù)、區(qū)域合作規(guī)劃、重點(diǎn)合作平臺(tái)6 大領(lǐng)域，可以說(shuō)進(jìn)入到跨境公共治理階段。同時(shí)還需看到，除了上述全面鋪開(kāi)的合作領(lǐng)域外，澳門與廣東之外的其他地方政府的合作，還拓展到扶貧和產(chǎn)業(yè)園區(qū)乃至“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的嘗試。比如，澳門與泛珠三角區(qū)域的貴州從江、廣西百色等地建立了扶貧幫扶機(jī)制；又如，澳門分別與江蘇、浙江探索建設(shè)的“蘇澳（常州）合作園區(qū)”“浙澳（安吉）經(jīng)貿(mào)合作區(qū)”，正是“飛地經(jīng)濟(jì)”的一種嘗試。

3.合作的對(duì)象層級(jí)多而密

在泛化合作的區(qū)域合作市場(chǎng)上，澳門雖小，但作為合作供給方，有著多重身份和角色，因而在開(kāi)展區(qū)域合作過(guò)程中，澳門與合作需求方之間形成了多而密的層級(jí)關(guān)系。

首先，在世界貿(mào)易組織中，澳門與香港、臺(tái)灣和歐盟一樣享有獨(dú)立關(guān)稅區(qū)地位，因而澳門利用這種獨(dú)特地位既可以與葡萄牙、巴西、東帝汶等葡語(yǔ)國(guó)家開(kāi)展經(jīng)貿(mào)合作，也可以和世界貿(mào)易組織、歐盟、亞太經(jīng)合組織等超國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作。其次，澳門是“一國(guó)兩制”下的特別行政區(qū)，在我國(guó)的憲制秩序下相當(dāng)于一個(gè)省級(jí)行政單位，因此，澳門特區(qū)政府可以省級(jí)政府的名義與包含廣東在內(nèi)的所有內(nèi)地省級(jí)政府開(kāi)展合作，比如現(xiàn)有的粵澳合作、京澳合作、滬澳合作等。最后，從粵港澳大灣區(qū)城市群的角度看，澳門又是大灣區(qū)城市群中11 個(gè)城市之一，因此，澳門還可以城市的身份開(kāi)展與大灣區(qū)其他10 個(gè)城市之間的密切合作，形成了諸多市際合作的模式。

三、“小馬拉大車”：泛化合作策略面臨的瓶頸及其供給能力分析

回歸以來(lái)的第二個(gè)10 年，澳門的區(qū)域合作之路逐步走向了泛化合作的格局，并有形成路徑依賴之勢(shì)。毋庸置疑，泛化合作策略逐步形成的10 年，也正是澳門成功實(shí)踐澳門特色“一國(guó)兩制”的10 年。因此，必須充分肯定泛化合作策略在澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要?dú)v史地位。但冷靜來(lái)看，泛化合作策略已凸顯出不少矛盾，面臨“小馬拉大車”的瓶頸。而之所以面臨這些矛盾與瓶頸，可以從澳門作為合作供給方政府的供給能力方面加以解釋。

（一）泛化合作策略凸顯出“小馬拉大車”的瓶頸

如前所述，合作資源是政府在區(qū)域合作市場(chǎng)中的交易品，可以是政府間的合作項(xiàng)目、合作平臺(tái)、合作開(kāi)發(fā)區(qū)等。當(dāng)前，澳門特區(qū)政府的泛化合作策略面臨合作資源的深度不夠、持續(xù)性不足、針對(duì)性不強(qiáng)以及同構(gòu)化問(wèn)題等矛盾和瓶頸。

1.合作資源的深度不夠

合作資源的深度不夠，是指澳門特區(qū)政府雖與相關(guān)地方建立了合作關(guān)系，達(dá)成了有意向的項(xiàng)目合作協(xié)議，但實(shí)際執(zhí)行中卻表現(xiàn)出力度不夠的問(wèn)題，許多合作項(xiàng)目?jī)H停留于表面，未能有效地開(kāi)展深度合作。這也是區(qū)域合作過(guò)程中政府間合作協(xié)議執(zhí)行力出現(xiàn)偏差的普遍現(xiàn)象。11比如，自2004 年泛珠協(xié)議簽署以來(lái)，澳門與內(nèi)地的9 個(gè)省級(jí)政府均簽署了相關(guān)的合作協(xié)議，建立了合作關(guān)系。但除粵澳合作深入開(kāi)展，閩澳合作、川澳合作、黔澳合作較有亮點(diǎn)外，其它如湘澳合作、贛澳合作、滇澳合作、瓊澳合作長(zhǎng)期處于不慍不火的狀態(tài)。澳門與這些地方主要限于招商引資、產(chǎn)品展銷、文化旅游等較淺層次的交流與合作，較少簽訂實(shí)質(zhì)性的合作協(xié)議并推動(dòng)落實(shí)。在澳門特區(qū)政府與京津冀區(qū)域、長(zhǎng)三角區(qū)域相關(guān)地方政府的合作中，也有類似的表現(xiàn)。

2.合作資源的持續(xù)性不足

合作資源的持續(xù)性不足，是指澳門特區(qū)政府雖與相關(guān)地方建立了合作關(guān)系，也簽訂了合作協(xié)議，但這種合作處于不太穩(wěn)定、不太可持續(xù)的狀態(tài)。以津澳合作為例，津澳雙方政府于2011 年就簽署了《津澳進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)貿(mào)交流合作備忘錄》等四個(gè)合作協(xié)議，旨在深化兩地在經(jīng)貿(mào)、旅游、文化、教育領(lǐng)域的合作，但10 年快過(guò)去了，津澳雙方的區(qū)域合作成果卻乏善可陳。而在合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面，問(wèn)題更為凸顯。比如，2016 年，蘇澳政府雙方簽署了《關(guān)于聯(lián)合籌建蘇澳合作園區(qū)的備忘錄》，試圖建設(shè)“飛地園區(qū)”，但該計(jì)劃至今擱淺；又如，穗澳雙方政府也于2014 年提議在南沙新區(qū)建設(shè)穗澳合作產(chǎn)業(yè)園，但時(shí)至今日也未能塵埃落定。

3.合作資源的針對(duì)性不強(qiáng)

合作資源的針對(duì)性不強(qiáng)，是指澳門特區(qū)政府雖與相關(guān)地方搭建了許多合作項(xiàng)目或平臺(tái)，確立了合作關(guān)系，但事實(shí)上未能找準(zhǔn)合作定位精準(zhǔn)施策。眾所周知，澳門開(kāi)展區(qū)域合作的核心目標(biāo)應(yīng)該是“去博彩化”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適度多元化，但多年來(lái)尤其是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略提出之前，澳門特區(qū)政府與合作需求方政府在合作資源的投放針對(duì)性方面不夠精準(zhǔn)，甚至存在“為了合作而合作”的現(xiàn)象。例如，橫琴新區(qū)是推進(jìn)珠澳合作、粵澳合作的核心區(qū)域，其開(kāi)發(fā)成效是推進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化的示范點(diǎn)和看點(diǎn)所在。但客觀而言，由于珠澳雙方在合作過(guò)程中的某些目標(biāo)差異和利益分歧，橫琴合作開(kāi)發(fā)曾一度出現(xiàn)針對(duì)性不強(qiáng)的社會(huì)非議。對(duì)此，2018 年10 月習(xí)近平主席在第四次視察橫琴時(shí)鄭重指出，建設(shè)橫琴新區(qū)要不忘“為澳門產(chǎn)業(yè)多元發(fā)展創(chuàng)造條件”的初心。應(yīng)該說(shuō)，習(xí)主席這個(gè)講話意味深長(zhǎng)，是對(duì)合作資源針對(duì)性不強(qiáng)的重要政策警示。

4.合作資源的同構(gòu)化問(wèn)題

合作資源的同構(gòu)化問(wèn)題，主要表現(xiàn)為澳門與內(nèi)地省市的區(qū)域合作中，同時(shí)與多個(gè)合作對(duì)象建設(shè)或打造了雷同的合作項(xiàng)目、平臺(tái)乃至產(chǎn)業(yè)合作園，導(dǎo)致合作中的“內(nèi)耗性”競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。顯然，合作資源同構(gòu)化問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，不利于澳門特區(qū)政府開(kāi)展可持續(xù)的區(qū)域合作。一方面，大量雷同、類似的合作項(xiàng)目或平臺(tái)消耗了澳門特區(qū)政府的資金、人才、技術(shù)以及市場(chǎng)資源；另一方面，不同地區(qū)的“內(nèi)耗性”競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上削弱了相關(guān)領(lǐng)域的合作成效。12以產(chǎn)業(yè)園合作為例，橫琴、中山、江門、廣州等地市乃至江蘇、浙江、廣西等省區(qū)，都希望與澳門開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園合作，但相互之間沒(méi)有達(dá)成協(xié)調(diào)的分工合作關(guān)系。因此，各地為了在區(qū)域合作市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，難免相互爭(zhēng)奪合作資源，影響到合作的實(shí)際成效。

（二）從澳門特區(qū)政府的供給能力看泛化合作“小馬拉大車”的瓶頸

根據(jù)上述區(qū)域合作市場(chǎng)的需求—供給分析框架，澳門泛化合作的區(qū)域合作策略之所以遭遇各種矛盾與瓶頸，乃是因?yàn)殡S著區(qū)域合作廣度和深度的不斷延展，澳門特區(qū)政府的供給能力既無(wú)法在“量”上有效地滿足旺盛的區(qū)域合作需求，也未能在“質(zhì)”上得到全面提升，面臨供給能力不足的弱項(xiàng)與短板。下面從組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及政策環(huán)境三個(gè)層面進(jìn)行具體分析。

1.組織建設(shè)

組織建設(shè)是指因應(yīng)區(qū)域合作的需要，澳門特區(qū)政府內(nèi)設(shè)的區(qū)域合作事務(wù)機(jī)構(gòu)的狀況，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、財(cái)務(wù)狀況等因素。回歸20 年來(lái)，澳門特區(qū)政府逐步重視區(qū)域合作的組織建設(shè)，雖有長(zhǎng)足進(jìn)步，但仍滿足不了泛化合作的超荷需求。

回歸初期，澳門與內(nèi)地的區(qū)域合作緊鑼密鼓開(kāi)展起來(lái)，2001 年粵澳雙方建立了粵澳合作高層會(huì)晤和聯(lián)席會(huì)議機(jī)制；2003 年簽署實(shí)施了CEPA；2004 年簽署實(shí)施泛珠協(xié)議。但在回歸后的較長(zhǎng)一段時(shí)間，澳門特區(qū)政府一直未設(shè)立一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與內(nèi)地區(qū)域合作事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，相關(guān)的職能只是散落并交由經(jīng)濟(jì)局、特首辦等機(jī)構(gòu)來(lái)兼職行使。直至2010 年12 月，澳門特區(qū)政府成立了政策研究室，才在該機(jī)構(gòu)下設(shè)了“對(duì)外合作交流小組”，集中處理涉內(nèi)地合作交流事務(wù)。但事實(shí)上，當(dāng)時(shí)的政策研究室只是一個(gè)“項(xiàng)目組”性質(zhì)的非常規(guī)政府組成部門。由此可見(jiàn)，回歸后的前10 年，澳門特區(qū)政府雖在施政方向和策略上愈發(fā)重視與內(nèi)地的廣泛合作，但對(duì)區(qū)域合作組織建設(shè)的工作重視不夠，這顯然有違澳門與內(nèi)地區(qū)域合作的實(shí)際需要，制約了自身的區(qū)域合作供給能力。

十八大以來(lái)，國(guó)家相繼提出“一帶一路”建設(shè)和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略，為更好地對(duì)接澳門與“一帶一路”尤其是內(nèi)地的合作政策與事務(wù)，澳門特區(qū)政府相繼設(shè)立了“一帶一路”建設(shè)工作委員會(huì)、建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并將原來(lái)的政策研究室重組為政策研究和區(qū)域發(fā)展局（以下簡(jiǎn)稱為“政發(fā)局”），下設(shè)區(qū)域發(fā)展廳、政策研究廳兩個(gè)職能廳及一個(gè)綜合支援廳。毋庸置疑，新組建的政發(fā)局在機(jī)構(gòu)名稱、法定地位、組織規(guī)模與部門預(yù)算方面均優(yōu)于先前的政策研究室，表明其在澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作事務(wù)中扮演了更加重要角色。首先，從該機(jī)構(gòu)名稱可看出，澳門特區(qū)政府意識(shí)到區(qū)域合作事務(wù)已經(jīng)成為特區(qū)政府要處理的常規(guī)性、繁雜性事務(wù)，而且有日益疊加之勢(shì)，必須組建專門的職能部門加以應(yīng)對(duì)。其次，就其法定地位來(lái)看，政發(fā)局已是特區(qū)政府的一個(gè)常規(guī)組成部門而非“項(xiàng)目組”性質(zhì)機(jī)構(gòu)，而且直接隸屬于行政長(zhǎng)官辦公室，擁有更足夠的合法性。再次，政發(fā)局下內(nèi)設(shè)了區(qū)域發(fā)展廳和政策研究廳兩個(gè)職能廳，與先前的政策研究室相比，職能廳的設(shè)置及力量重組擴(kuò)大了政發(fā)局的組織規(guī)模。目前該局編制人員規(guī)模為領(lǐng)導(dǎo)及主管12 人、高級(jí)技術(shù)員60 人、技術(shù)員24 人、其他人員24 人。13最后，從部門預(yù)算看，2019 年澳門特區(qū)政府的年度預(yù)算為103,343,952,900 澳門元；政發(fā)局的年度預(yù)算為81,961,800 澳門元，約占全年政府預(yù)算的0.08%14，如果從受特區(qū)政府監(jiān)管和監(jiān)督的所有實(shí)體（含局級(jí)機(jī)構(gòu)和“項(xiàng)目組”性質(zhì)機(jī)構(gòu)在內(nèi)70 個(gè)左右）來(lái)看，這個(gè)預(yù)算規(guī)模對(duì)一個(gè)局級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)偏少，基本處于末端位置。

上述情況說(shuō)明，進(jìn)入粵港澳大灣區(qū)合作時(shí)代，澳門特區(qū)政府強(qiáng)化了對(duì)區(qū)域合作的組織建設(shè)。但還需注意到幾點(diǎn)：其一，政發(fā)局有兩大職能范疇，目前的人員和預(yù)算規(guī)模實(shí)際要分?jǐn)偟较略O(shè)的兩個(gè)廳；就區(qū)域發(fā)展廳的人員和預(yù)算規(guī)模占整個(gè)特區(qū)政府的規(guī)模來(lái)看，就顯得勢(shì)單力薄了。其二，區(qū)域發(fā)展廳有兩大職能模塊，即統(tǒng)籌與中央政府有關(guān)部門的溝通聯(lián)絡(luò)；統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)及推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的各方面工作，包括與內(nèi)地及其他地區(qū)的交流合作，所涉事務(wù)面大而廣。其三，在與其他機(jī)構(gòu)關(guān)系上，政發(fā)局尤其是區(qū)域發(fā)展廳除了完成自身的工作職責(zé)外，必要的時(shí)候還需為粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)、“一帶一路”建設(shè)工作委員會(huì)等諸多議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提供運(yùn)作所需的行政、技術(shù)及后勤支援。由此可進(jìn)一步看出，澳門特區(qū)政府區(qū)域合作的組織能力建設(shè)雖得到了一定加強(qiáng)，但真正從事區(qū)域合作事務(wù)的區(qū)域發(fā)展廳仍面臨事多人少的矛盾。在泛化合作日益形成路徑依賴的合作生態(tài)下，組織建設(shè)依然是掣肘澳門特區(qū)政府區(qū)域合作供給能力的重要因素。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)是開(kāi)展政府間合作與交流的核心資源和項(xiàng)目依托，它關(guān)系到政府拿什么拳頭產(chǎn)品來(lái)與他方合作的問(wèn)題。從這個(gè)意義上看，一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況及其優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)無(wú)疑是影響政府供給能力的又一重要因素。就澳門的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)和優(yōu)劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)來(lái)看，澳門“一賭獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)格局實(shí)際就是泛化合作策略難以持續(xù)的癥結(jié)所在。

由于歷史的原因，澳門形成了博彩業(yè)為主導(dǎo)的畸形產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)。回歸以來(lái)，博彩業(yè)及博彩中介業(yè)是澳門產(chǎn)業(yè)的核心支撐，生產(chǎn)總額占比遠(yuǎn)高于非博彩業(yè)，2013 年博彩業(yè)占澳門生產(chǎn)總值的比重甚至達(dá)到了63.1%。15雖然博彩業(yè)貢獻(xiàn)了澳門一半以上的GDP 和財(cái)稅收入，同時(shí)也帶動(dòng)了酒店、旅游、會(huì)展、文化創(chuàng)意等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但以博彩業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實(shí)際上不利于澳門特區(qū)政府開(kāi)展更多的區(qū)域合作。其因有三：第一，博彩業(yè)在內(nèi)地是一種政府禁止的非法產(chǎn)業(yè)。因此，澳門特區(qū)政府無(wú)法將博彩業(yè)作為其優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)來(lái)宣傳招商，這導(dǎo)致其與內(nèi)地政府開(kāi)展合作時(shí)無(wú)法將自身的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)（資源）轉(zhuǎn)化為有效的區(qū)域合作供給。第二，博彩業(yè)對(duì)就業(yè)者的學(xué)歷要求并不高，且吸收了澳門1/5 的就業(yè)人口。16這制約了澳門就業(yè)人口教育程度的提升，不利于澳門與內(nèi)地開(kāi)展技術(shù)型、創(chuàng)新型的區(qū)域合作項(xiàng)目。第三，博彩業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的前向關(guān)聯(lián)和后向關(guān)聯(lián)均不強(qiáng)，難以發(fā)揮起具有整體拉動(dòng)作用的中間產(chǎn)業(yè)的功能。17同時(shí)，博彩業(yè)帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)利益又為博彩業(yè)的存續(xù)提供了極大的黏性，使澳門一直難以構(gòu)建起現(xiàn)代意義上的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

因此，回歸以來(lái)澳門始終無(wú)法發(fā)揮主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群的集聚效應(yīng)，更無(wú)法借用自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)來(lái)與內(nèi)地政府開(kāi)展區(qū)域合作；在旅游、酒店、中醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)處在爬坡發(fā)展，但相對(duì)博彩業(yè)而言未取得顛覆性優(yōu)勢(shì)的情況下，澳門的泛化合作策略仍將面臨結(jié)構(gòu)性矛盾與瓶頸，難以在短期內(nèi)擺脫“小馬拉大車”的窘境。

3.政策環(huán)境

在“一國(guó)兩制”的制度環(huán)境下，澳門與內(nèi)地地方政府均是中央政府治下的地方政府，必須落實(shí)和響應(yīng)中央涉港澳治理的相關(guān)政策。因此，回歸以來(lái)的不同時(shí)期，國(guó)家治理港澳的政策及重大發(fā)展戰(zhàn)略的變化調(diào)整，對(duì)澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作發(fā)展策略有重要乃至決定性影響，這也是理解澳門區(qū)域合作策略變化的一個(gè)重要變量。

回歸前的低度合作時(shí)期和回歸初期的區(qū)域合作，澳門特區(qū)政府是以合作需求者的姿態(tài)出現(xiàn)的，那時(shí)的澳門在區(qū)域合作市場(chǎng)上處于“買方市場(chǎng)”的劣勢(shì)。但后來(lái)隨著澳門與內(nèi)地區(qū)域合作政策的不斷調(diào)整，如CEPA、泛珠協(xié)議、《珠三角發(fā)展規(guī)劃綱要》、《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》、《粵澳合作框架協(xié)議》、《廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》等政策的陸續(xù)出臺(tái)，越來(lái)越多的省市政府想利用“一國(guó)兩制”的制度紅利和政策優(yōu)惠，與澳門開(kāi)展區(qū)域合作。結(jié)果，合作需求方政府的不斷增加，使澳門特區(qū)政府在區(qū)域合作市場(chǎng)上的地位就發(fā)生了根本性改變，即由過(guò)往的合作需求者變成了合作供給方，從“買方市場(chǎng)”劣勢(shì)地位轉(zhuǎn)變?yōu)椤百u方市場(chǎng)”的優(yōu)勢(shì)地位。由此，澳門特區(qū)政府的泛化合作策略便漸次形成。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中央通過(guò)頂層設(shè)計(jì)提出了“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)兩個(gè)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略，這使澳門特區(qū)政府面臨新的極其重要的區(qū)域合作政策環(huán)境的變化。“一帶一路”建設(shè)需要澳門在協(xié)助國(guó)家走出去戰(zhàn)略中肩負(fù)更多、更重要的任務(wù)，而粵港澳大灣區(qū)建設(shè)則要求澳門更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展、融入國(guó)家發(fā)展大局。兩個(gè)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略的政策疊加起來(lái)，賦予了澳門“一中心、一平臺(tái)、一基地”的全新定位。在這個(gè)全新定位下，國(guó)家對(duì)澳門的區(qū)域合作目標(biāo)和策略有了諸多新要求。

為此，澳門特區(qū)政府不能再沿襲傳統(tǒng)的泛化合作策略，更不能滿足于泛化合作策略下“賣方市場(chǎng)”的地位而固步自封，而是要積極響應(yīng)國(guó)家對(duì)澳門的使命要求，重新審視新時(shí)期澳門區(qū)域合作的目標(biāo)和策略。正是從這個(gè)意義上講，區(qū)域合作政策環(huán)境的新變化，對(duì)澳門的泛化合作策略提出了轉(zhuǎn)型的要求?；蛘哒f(shuō)，泛化合作策略長(zhǎng)此以往下去，將越來(lái)越與“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)兩個(gè)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略格格不入。澳門迫切需要尋找精準(zhǔn)合作的切入點(diǎn)18，以完成國(guó)家賦予的新使命和新要求。

四、結(jié)論與政策思考

（一）研究結(jié)論

本文運(yùn)用區(qū)域合作市場(chǎng)的需求—供給分析框架，結(jié)合回歸以來(lái)澳門區(qū)域合作發(fā)展策略的歷史變遷特點(diǎn)，對(duì)澳門特區(qū)政府泛化合作策略的形成、表征、瓶頸及成因進(jìn)行了分析，形成以下幾個(gè)結(jié)論：

首先，澳門特區(qū)政府的泛化合作策略是一個(gè)歷史漸進(jìn)生成的過(guò)程，不是特區(qū)政府主動(dòng)為之的結(jié)果，很大程度上受國(guó)家的港澳治理政策及重大發(fā)展戰(zhàn)略變化的影響?；貧w前和回歸初期，澳門的區(qū)域合作策略屬于低度合作策略。自2003 年以后，隨著涉港澳政策以及澳門區(qū)域政策的陸續(xù)出臺(tái)、調(diào)整和疊加，澳門特區(qū)政府在區(qū)域合作市場(chǎng)上逐漸由早先的需求者角色轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o者角色，并形成了泛化合作策略的路徑依賴。

其次，合作的地域空間大而遠(yuǎn)、合作的領(lǐng)域廣而泛、合作的對(duì)象層級(jí)密而多，是澳門泛化合作策略的最主要表征。在泛化合作策略影響下，澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作發(fā)展面臨合作資源的深度不夠、持續(xù)性不足、針對(duì)性不強(qiáng)以及同構(gòu)化問(wèn)題等矛盾和瓶頸，需要加以理性檢討和戰(zhàn)略評(píng)估。

最后，泛化合作策略之所以面臨諸多矛盾與瓶頸，根源在于澳門特區(qū)政府作為合作供給方政府，其供給能力存在結(jié)構(gòu)性短板與弱項(xiàng)。從組織建設(shè)看，近年來(lái)特區(qū)政府雖強(qiáng)化了區(qū)域合作事務(wù)機(jī)構(gòu)的配置，但受組織規(guī)模的限制，該機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)區(qū)域合作事務(wù)的能力并未得到“質(zhì)”的提升。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，非博彩行業(yè)尚未形成相對(duì)博彩業(yè)的顛覆性優(yōu)勢(shì)，致使澳門與內(nèi)地的合作難以形成真正的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)局面。從政策環(huán)境看，政策環(huán)境的最新變化，對(duì)多點(diǎn)開(kāi)花、全面鋪開(kāi)的泛化合作策略提出了變革要求。

（二）實(shí)施精準(zhǔn)合作策略的幾點(diǎn)政策思考

澳門回歸20 多年來(lái)，澳門特區(qū)政府和社會(huì)各界人士同心協(xié)力，開(kāi)創(chuàng)了澳門歷史上最好的發(fā)展局面，譜寫了具有澳門特色的“一國(guó)兩制”成功實(shí)踐的華彩篇章。在新時(shí)代背景下，澳門特區(qū)政府有必要全面檢討泛化合作策略，并因應(yīng)“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)建設(shè)兩大國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略需求，實(shí)施精準(zhǔn)合作的區(qū)域合作發(fā)展新策略。

一是要堅(jiān)持國(guó)家所需和區(qū)域所需、澳門所長(zhǎng)的總體思路，扮演好“精準(zhǔn)聯(lián)系人”角色，開(kāi)展基于優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的精準(zhǔn)領(lǐng)域合作。未來(lái)應(yīng)緊緊抓住“一中心、一平臺(tái)、一基地”的最大優(yōu)勢(shì)和特色做文章，重點(diǎn)在旅游休閑、葡語(yǔ)國(guó)家合作、文化交流、科技創(chuàng)新、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域與各地區(qū)開(kāi)展區(qū)域合作，從而打造出更具深度、更具持續(xù)性和針對(duì)性、更有效益的合作資源。

二是要精準(zhǔn)施策，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展取得實(shí)質(zhì)成效，改變“一賭獨(dú)大”的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)澳門與內(nèi)地開(kāi)展合作的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)效應(yīng)。要在科學(xué)論證基礎(chǔ)上，選準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的主攻方向和相關(guān)重大項(xiàng)目，從政策、人力、財(cái)力等方面多管齊下，聚力攻堅(jiān)。一方面，要充分利用好建設(shè)科技創(chuàng)新走廊這個(gè)重大機(jī)遇，精準(zhǔn)發(fā)展適合澳門的科技產(chǎn)業(yè)，集中力量逐步讓科技產(chǎn)業(yè)成為澳門多元化的重要一元。另一方面，要瞄準(zhǔn)方向，把中醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、酒店管理等產(chǎn)業(yè)打造成具有比較優(yōu)勢(shì)的澳門拳頭產(chǎn)業(yè)。

三是要遵循溢出效應(yīng)的遞進(jìn)合作原則，以做好珠澳合作開(kāi)發(fā)橫琴這篇文章為核心，漸次形成澳門區(qū)域合作的空間差序格局。從溢出效應(yīng)原理來(lái)看，澳門特區(qū)政府區(qū)域合作的溢出效應(yīng)，有一個(gè)最優(yōu)、次優(yōu)到無(wú)優(yōu)的空間半徑問(wèn)題。為此，應(yīng)優(yōu)先推進(jìn)橫琴粵澳深度合作示范區(qū)建設(shè)，其次要打造好廣州南沙粵港澳全面合作示范區(qū)，再建設(shè)好澳門與中山、江門、佛山等地的大灣區(qū)其他特色合作平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，澳門的區(qū)域合作才有可能進(jìn)一步延伸擴(kuò)展到環(huán)珠三角、泛珠三角或內(nèi)地更遠(yuǎn)的地區(qū)。為此，澳門特區(qū)政府要對(duì)區(qū)域合作的他方需求與自我能力進(jìn)行策略評(píng)估，做好合作需求管控工作。

四是既要立足本地發(fā)展需要與國(guó)家賦予的政策支持，也要仔細(xì)甄別不同合作對(duì)象的比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而堅(jiān)持錯(cuò)位合作原則，精準(zhǔn)選取合作對(duì)象，緩解合作資源的同構(gòu)化傾向。例如，云南是全國(guó)植物種類最多的省份，享有植物王國(guó)的美譽(yù)，澳門特區(qū)政府可考慮與云南省政府加強(qiáng)在中醫(yī)藥領(lǐng)域的采集、研發(fā)合作，打造產(chǎn)研銷的完整產(chǎn)業(yè)鏈。又如，福建是海上絲綢之路起點(diǎn)和全國(guó)著名僑鄉(xiāng)，澳門特區(qū)政府便可充分利用這些歷史資源，與福建省政府在“一帶一路”建設(shè)、葡語(yǔ)國(guó)家市場(chǎng)拓展等領(lǐng)域加強(qiáng)區(qū)域合作。

五是進(jìn)一步加強(qiáng)澳門特區(qū)政府的區(qū)域合作治理體系建設(shè)，提升精準(zhǔn)合作的供給能力。具體建議有：首先，要構(gòu)建完整的機(jī)制框架。建立健全以中央“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌部署為主軸，以澳門“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)”的工作方針為基礎(chǔ)，以深化協(xié)調(diào)粵澳重要合作項(xiàng)目為助力的整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，要明晰執(zhí)行路徑。由澳門“建設(shè)粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)”具體跟進(jìn)澳門大灣區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作的執(zhí)行情況。相關(guān)工作布局與特區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃的八大發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，并緊扣特區(qū)政府年度施政報(bào)告的方向。再次，完善評(píng)估機(jī)制。把檢查與評(píng)估參與大灣區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作的執(zhí)行情況，納入特區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃的評(píng)估機(jī)制中。最后，因應(yīng)澳門區(qū)域合作事務(wù)常態(tài)化、復(fù)雜化和擴(kuò)大化的趨勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)對(duì)政發(fā)局尤其是區(qū)域發(fā)展廳進(jìn)行擴(kuò)權(quán)賦能，在保障其統(tǒng)籌、溝通、協(xié)調(diào)、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展職能的同時(shí)，強(qiáng)化其區(qū)域合作的戰(zhàn)略和政策研究能力。

①習(xí)近平：《在慶祝澳門回歸祖國(guó)20 周年大會(huì)暨澳門特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》，北京：《新華每日電訊》，2019 年12 月21 日，第2 版。

②鄞益奮：《關(guān)于粵澳合作的政策思考》，澳門：《澳門理工學(xué)報(bào)》，2012 年第3 期。

③梁維特：《建立澳門新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)促進(jìn)與東亞區(qū)域的合作》，廣州：《經(jīng)濟(jì)前沿》，2002 年第10 期。

④蕭志偉、戴華浩、呂開(kāi)顏：《澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展問(wèn)題的思考》，北京：《港澳研究》，2016 年第4期；馮邦彥：《澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化的路向與政策研究》，廣州：《廣東社會(huì)科學(xué)》，2010 年第4 期。

⑤Ieong Wan Chong and Ricardo Chi Sen Siu,Macau-a Model of Mini-Economy,Macau： University of Macau Publication Centre,1997,pp.11-24.

⑥大衛(wèi)·李嘉圖：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及賦稅原理》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1997 年，第111 頁(yè)。

⑦方福前：《公共選擇理論——政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000 年，第15～16 頁(yè)；詹姆斯·布坎南：《成本與選擇》，浙江：浙江大學(xué)出版社，2009 年，第78～96 頁(yè)。

⑧何厚鏵：《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)政府2000 年財(cái)政年度施政報(bào)告》，澳門：澳門特別行政區(qū)政府，2000 年3 月29 日，第20 頁(yè)。

⑨何厚鏵：《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)政府2001 年財(cái)政年度施政報(bào)告》，澳門：澳門特別行政區(qū)政府，2000 年11 月9 日，第20 頁(yè)。

⑩何厚鏵：《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)政府2001 年財(cái)政年度施政報(bào)告》，澳門：澳門特別行政區(qū)政府，2000 年11 月9 日，第21 頁(yè)。

11楊愛(ài)平、黃泰文：《區(qū)域府際契約執(zhí)行中地方政府的決策偏好分析》，天津：《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014 年第4 期。

12李明賢、魯明勇：《湘澳經(jīng)貿(mào)合作的新機(jī)遇與新機(jī)制》，廣州：《熱帶地理》，2009 年第3 期。

13《澳門特別行政區(qū)第20/2018 號(hào)行政法規(guī)政策研究和區(qū)域發(fā)展局的組織及運(yùn)作》，澳門特別行政區(qū)政府印務(wù)局，2018 年8 月。

14澳門特別行政區(qū)財(cái)政局：《澳門特別行政區(qū)財(cái)政預(yù)算2019 財(cái)政年度》。

15澳門特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局：《2013 年澳門產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)》。

16澳門特別行政區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局：《2019 年第三季度就業(yè)調(diào)查》。

17袁持平、趙玉清、郭卉：《澳門產(chǎn)業(yè)適度多元化的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，廣州：《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2009 年第6 期。

18澳門發(fā)展策略研究中心：《粵港澳大灣區(qū)城市群——澳門的角色、挑戰(zhàn)與策略》，澳門：澳門發(fā)展策略研究中心，2017 年，第4～9 頁(yè)。