強世功

導(dǎo)言：中央治港面臨的話語挑戰(zhàn)

2019 年6 月，香港特區(qū)政府修訂《逃犯條例》引發(fā)爭議，最后演變?yōu)橐粓觥胺凑?、“反中央”、“反?nèi)地”的大規(guī)模暴亂。這場暴亂引發(fā)人們對香港問題的廣泛討論，包括中央應(yīng)當(dāng)調(diào)整治港方針政策的討論。就在這場風(fēng)波期間，十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。其中，在推進港澳治理問題上，中央再次重申了“一國兩制”、“港人治港”（“澳人治澳”）、高度自治的方針。香港回歸以來，這三個詞、十二個字的中央治港方針已不斷為各種官方文件和論述所重復(fù)，可謂流傳甚廣，深入人心，甚至略有變動就會引發(fā)港澳人士的擔(dān)憂。①

然而，總結(jié)香港回歸二十多年來中央治港的歷史經(jīng)驗，就會看到中央治港面臨的巨大挑戰(zhàn)，亦即通常所說的人心回歸問題。②而人心回歸涉及思想文化教育的意識形態(tài)領(lǐng)域，涉及葛蘭西所強調(diào)的“文化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”問題，用目前流行的概念來說，就是“話語權(quán)”或“軟實力”的問題。說到底，人作為一個“符號動物”，需要通過一整套話語體系來建構(gòu)一個完整的意義世界，從而賦予生活秩序的正當(dāng)性。而香港問題裹挾在近代以來中國文明秩序的斷裂和轉(zhuǎn)型中，爭取“人心回歸”問題實際上就變成一場爭奪心靈領(lǐng)土的“文化戰(zhàn)爭”。③具體而言，這種爭奪首先就體現(xiàn)在對中央治港方針中的“港人治港”和高度自治這兩個提法的理解、闡釋和論述上。

首先，如何界定“港人治港”的“港人”這個概念？“香港人”究竟是作為一個社會文化的居民概念，就像“廣東人”、“上海人”一樣，僅僅指“居住在香港的中國人”，還是作為一個獨立的政治主體概念與“中國人”對立起來？香港本是移民社會，但是港英時期就開始對“香港人”進行系統(tǒng)的社會文化建構(gòu)，使其成為與“廣東人”相對的居民概念。然而，在香港回歸過程中，隨著選舉制度的推廣和普選問題的爭論引發(fā)了香港核心價值觀和身份認同的爭論。④一些香港人將“香港人”建構(gòu)為一個相對獨立的政治主體概念。特別是隨著近年來香港本土主義敘事的興起，“香港人”的身份認同爭論作為“想象共同體”建構(gòu)的一部分，引發(fā)“香港城邦論”乃至“港獨”的政治主張和“去中國化”的文化主張。⑤因此，關(guān)于“香港人”身份的文化爭論始終與關(guān)于香港管治權(quán)乃至主權(quán)的政治爭論交織在一起。

其次，如何理解“港人治港”的“治”？在20 世紀80 年代出現(xiàn)關(guān)于“主權(quán)換治權(quán)”的爭論之后，一些香港人將這個“治”與“治權(quán)”聯(lián)系在一起，進而將“主權(quán)”與“治權(quán)”分割開來，從而形成“主權(quán)”在中央而“治權(quán)”屬于香港的片面理解。因此，在后來的基本法起草中，一些香港人就按照這種理解主張基本法中關(guān)于中央的權(quán)力規(guī)定得越少越好，僅僅局限于防務(wù)和外交事務(wù)，其他事務(wù)就由香港特區(qū)行使，同時主張“港人治港”那就應(yīng)該由香港人自行決定行政長官選舉，中央不能“干預(yù)”等等。在香港回歸之后，中央嚴格按照基本法的規(guī)定在香港行使主權(quán)，而不少香港人依照這種錯誤理解，主張中央按照基本法的規(guī)定進行“人大釋法”、就香港政制發(fā)展問題作出決定以及按照程序參與行政長官選舉過程是對香港的“干預(yù)”，“背離”了“港人治港”和高度自治。⑥

最后，與“港人治港”聯(lián)系在一起的“高度自治”更是一個復(fù)雜的概念。盡管高度自治的英文翻譯是high autonomy，但“自治”在英文中依然有“自我管理”（self-government）的含義。在西方政治學(xué)和憲法理論的傳統(tǒng)中，“自治”往往涉及到一個民族或一個地區(qū)的人民如何決定自己命運的根本性政治問題，而在國家憲制的建構(gòu)中，“自治”要么與邦聯(lián)制或聯(lián)邦制聯(lián)系在一起，要么與單一制國家中形成的“權(quán)力下放”（devolution）聯(lián)系在一起。而這兩種憲制安排都具有“去中心化”（decentralization）的傾向。更重要的是，在西方歷史上，“自治”概念往往與“民族自決”之類的主權(quán)概念聯(lián)系起來，很容易成為政治分裂運動的動員口號。前蘇聯(lián)在處理民族問題上援引西方的“自治”概念，形成了聯(lián)邦體制的加盟共和國，而且建立很多“自治共和國”和自治州，但恰恰是這些“自治”概念最后作為導(dǎo)火線引發(fā)了這些“加盟共和國”以“自治”的名義追求獨立而導(dǎo)致蘇聯(lián)解體。⑦

從晚清中國引入“自治”概念時，這個概念就發(fā)展出“聯(lián)省自治”的聯(lián)邦主義思路。⑧新中國成立之后的“民族區(qū)域自治”制度建構(gòu)盡管受到蘇聯(lián)的影響，但這些源于西方的概念被納入中國文明傳統(tǒng)中，嵌套在中華民族、社會主義、民族平等、黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國、單一制國家結(jié)構(gòu)、基于地理的區(qū)域自治等相關(guān)理論話語和制度建構(gòu)中。在“一國兩制”問題上，鄧小平之所以在臺灣問題上引入“高度自治”這個提法，也是為了反對臺灣有關(guān)方面建構(gòu)的“完全自治”的“兩個中國”圖謀。而這個概念在引入香港時，更是將其置于“一國兩制”的國家主權(quán)建構(gòu)下，強調(diào)香港特區(qū)直轄于中央的地方行政區(qū)域?qū)傩?，以至于連香港著名憲法學(xué)家佳日思也承認，香港特別行政區(qū)是一個奇怪的混合體：一方面是巨大的權(quán)力，另一方面是有限的制度自治；它在一些方面被看作是需要經(jīng)常被指導(dǎo)和監(jiān)督的地方機關(guān)。這個現(xiàn)象是獨特的：對于那些要把“一國兩制”歸入目前所承認的關(guān)于自治或“去中心化”的范疇的努力來說，這種獨特性的確提出很大的難題。⑨盡管如此，這并不妨礙一些香港人將“港人治港”和高度自治這些提法放在西方自治的語境中，從而與國際人權(quán)、民族自決、全民公投等話語體系交織在一起，為香港的政治社會運動甚至“港獨”的行動提供正當(dāng)性支撐。⑩

由此可見，在對“一國兩制”的理解和闡釋中，圍繞“港人治港”和高度自治這兩個概念已經(jīng)形成了兩種不同的話語體系，尤其是香港的反對派正是通過歪曲這兩個概念，對香港問題進行了系統(tǒng)的闡釋和建構(gòu)，從而形成一套“高度自治論”的話語論述，以至于中央治港必須面對如何破解“高度自治難題”。11為此，中央在重申這十二個字的治港方針同時，圍繞“港人治港”和高度自治概念展開理論闡述和話語建構(gòu)，以“全面準確”地理解中央治港方針，尤其是2014 年中央發(fā)布了《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書，對中央治港方針和政策進行系統(tǒng)的理論建構(gòu)，強調(diào)“中央對香港擁有全面管治權(quán)”，“港人治港是愛國者治港”、“高度自治是基本法授權(quán)下的自治”等等。12正是在這種理論建構(gòu)的基礎(chǔ)上，中央進一步提出治港的戰(zhàn)略目標(biāo)就是保證“一國兩制”實踐“不走樣”、“不變形”，確?！耙粐鴥芍啤蹦軌颉靶蟹€(wěn)致遠”。13“一國兩制”實踐既然要做到“不走樣”、“不變形”，那首先就要理解“一國兩制”方針的歷史“原樣”和“原形”究竟是什么。為此，我們必須回到歷史中細致地考察“一國兩制”的總設(shè)計師鄧小平對“一國兩制”的構(gòu)想以及由此形成的中央治港方針。

一、“一國兩制”方針的提出：歷史考察

早在著手解決香港問題之前，中央最早針對臺灣問題創(chuàng)造性地提出“一國兩制”偉大構(gòu)想，推動實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一。1979 年元旦全國人大常委會發(fā)表《告臺灣同胞書》，1981 年9 月30 日葉劍英委員長發(fā)表關(guān)于大陸和臺灣實現(xiàn)和平統(tǒng)一的九條方針政策，即“葉九條”之后，根據(jù)目前公開的資料，鄧小平在1982 年1 月11 日的談話中第一次明確地將“葉九條”的內(nèi)容概括為“一個國家，兩種制度”，并明確將其看作解決國家統(tǒng)一的“大政方針”。14根據(jù)這個“方針”，1983年初，中央提出解決香港問題的十二條方針政策，這些內(nèi)容經(jīng)過完善之后不僅載明在中英聯(lián)合聲明中，而且被進一步具體化、法律化為基本法在香港實施。在鄧小平關(guān)于香港問題的論述中，他始終將中央對港的方針稱之為“一個國家，兩種制度”，并簡稱“一國兩制”。

（一）“一國兩制”方針：構(gòu)想的理論化和概念化

雖然鄧小平1982 年1 月11 日在談話中提出“一個國家，兩種制度”的構(gòu)想，但這個構(gòu)想首先是針對臺灣提出的，而將這種構(gòu)想用到香港依然有一個過程。在1982 年9 月24 日與英國首相撒切爾夫人的談話中，鄧小平并沒有提出中央處理香港問題的具體方針政策，而是明確對英國首相撒切爾夫人表示：

我們要同香港各界人士廣泛交換意見，制定我們在十五年中的方針政策以及十五年后的方針政策。這些方針政策應(yīng)該不僅是香港人民可以接受的，而且在香港的其他投資者首先是英國也能夠接受，因為對他們也有好處。我們希望中英兩國政府就此進行友好的磋商，我們將非常高興地聽取英國政府對我們提出的建議。這些都需要時間。為什么還要等一、二年才正式宣布收回香港呢？就是希望在這段時間里同各方面進行磋商。15

這段話釋放出三層意思：其一，中央在與香港各界人士交換意見的基礎(chǔ)上提出中央處理香港問題的方針政策。其二，這個政策不僅是中央在九七之前處理香港問題的方針政策，而且是九七香港回歸之后中央治港的政策。其三，中英兩國要圍繞這個政策展開談判磋商，從而達成共識，實現(xiàn)香港順利回歸。正是在這次會談之后，鄧小平要求中央有關(guān)部門形成一套系統(tǒng)的對港方針政策，而這樣有關(guān)部門也就開始密集調(diào)研。1983 年4 月，中央原則批準關(guān)于解決香港問題的十二條基本方針政策。

需要注意的是，鄧小平在這里將“方針”和“政策”這兩個概念連起來使用，而且在中央公布的文件和聯(lián)合聲明中也是稱之為“方針政策”。而在1984 年6 月鄧小平關(guān)于“一個國家，兩種制度”的談話中，明確提出“中國政府為解決香港問題所采取的立場、方針、政策是堅定不移的?！痹谶@里，他將“方針”與“政策”明確區(qū)分開來。在他的論述中，有時把“一國兩制”稱之為“方針”，有時稱之為“政策”。這很大程度上是由于他是在談話中隨口表述的，并沒有在學(xué)理上嚴格區(qū)分“方針”和“政策”。而這個問題直到在基本法起草過程中引發(fā)了爭論，并最終通過基本法的有關(guān)規(guī)定將二者區(qū)分開來。

（二）基本法：“一國兩制”方針的法律化

鄧小平對“一國兩制”問題論述最密集的階段是1982 年中英啟動談判到1984 年簽署聯(lián)合聲明這段時間。這段時間也是“一國兩制”方針政策的形成階段。如果說中央在政策性文件中籠統(tǒng)地提出中央對香港的“方針政策”或“基本方針政策”，那么在基本法這個具體的法律規(guī)范中，就需要在法律規(guī)范概念上區(qū)分哪些是“方針”、哪些是“政策”，從而將目標(biāo)性、方向性的、規(guī)范等級上更高的“方針”放在序言中，而將具體“政策”轉(zhuǎn)化為具體的法律條款放在基本法的正文中。

在基本法起草過程中，究竟要不要寫“序言”也有爭論。一種觀點認為只有國家憲法才有序言，因此基本法不需要序言。然而，大多數(shù)人認為基本法作為中央在香港恢復(fù)行使主權(quán)的憲制性法律，應(yīng)該有序言來載明香港問題的來龍去脈和中央解決香港問題的基本方針等。在1986 年2月基本法咨詢委員會討論的報告中，大部分咨委認為序言應(yīng)該寫明聯(lián)合聲明的精神、原則和主要內(nèi)容，包括“一國兩制”、“五十年不變”、“高度自治”等。有咨委認為聯(lián)合聲明中規(guī)定的“香港特別行政區(qū)成立后不實行社會主義的制度和政策，保持香港原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”是“唯一的堅持”，即“排除與此形式與精神不符的一切”。基于這些討論，1987 年4月13 日基本法草委會負責(zé)“中央與特別行政區(qū)的關(guān)系”專題小組的工作報告中提出了基本法草案序言的第一稿內(nèi)容，其中關(guān)于中央對香港的方針就表述為：“為了維護國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，保持香港的繁榮和穩(wěn)定，并考慮到香港的歷史和現(xiàn)實情況，國家決定，在對香港恢復(fù)行使主權(quán)時，根據(jù)中華人民共和國憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立香港特別行政區(qū)，并按照‘一個國家，兩種制度’的方針，實行不同于內(nèi)地的制度和政策，五十年不變。國家的上述決定，已由我國政府在中英聯(lián)合聲明中予以闡明。”而在后來的基本法起草和咨詢工作中，關(guān)于中央治港方針的修改又提出很多意見。比如在1988 年公布的咨委會咨詢意見中，有人提出在“不在香港實行社會主義的制度和政策”之間，加上“授予香港特別行政區(qū)高度的自治權(quán)”，有人提出在“以保障國家對香港的基本方針政策的實施”之后，加上“建立自由、民主、平等的香港”等。在1989 年11 月公布的咨委會咨詢意見中，有人主張在序言中加上“港人治港”和“高度自治”，并認為這都屬于聯(lián)合聲明中闡明的原則，若不在序言中增加會打擊港人脆弱的信心。16

基本法起草中的這些咨詢意見表明，當(dāng)時的立法者們已經(jīng)清楚地意識到除了“一國兩制”之外，還有“港人治港”、“高度自治”、“五十年不變”等等重要原則，但這些內(nèi)容是否要在序言中作為中央治港的“方針”與“一國兩制”并列放在一起，從而具有同等的“方針”地位，發(fā)揮基本法“序言”應(yīng)當(dāng)具有的方向性、指導(dǎo)性效力呢？從基本法起草過程中不斷公布修改完善的九稿草案中，我們可以清楚地看出，基本法起草者始終沒有將“港人治港”、“高度自治”之類的內(nèi)容提升到與“一國兩制”同等重要的“方針”地位上。

二、認真對待中央治港“方針”：“活的基本法”

本文雖然追溯鄧小平領(lǐng)導(dǎo)確立的中央對港方針，但本文的寫作目的并不是要從歷史學(xué)的角度考察事件，考辨真相和還原史實，而是要在法理學(xué)層面上闡明中央治港的“方針”與基本法實施之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。這就意味著我們不能簡單地將中央治港的“方針”、“政策”和“策略”等看作是老生常談的政治話語或政策話語。相反，我們需要將這些“日用而不知”的概念上升到法理學(xué)的規(guī)范高度，將其看作是一套與我們所熟悉的法律法理學(xué)相聯(lián)系的政策法理學(xué)，唯有如此，我們才能全面準確地把握中央治港方針的規(guī)范性意涵。

（一）規(guī)范與事實互動：中央治港方針乃是“活的基本法”

現(xiàn)代政治理論建立在西方啟蒙時代的自由主義政治理論基礎(chǔ)上，這種政治理論以一種啟蒙科學(xué)主義的立場，將政治生活理解為一種理性主義的利益計算，從而不僅建構(gòu)起形式主義的憲政法律秩序，而且形成一套理性化、官僚化的專家技術(shù)操作的治理手段。這種憲政法律秩序的規(guī)則性與官僚理性化的專業(yè)性結(jié)合在一起就構(gòu)成西方現(xiàn)代普遍主義“法治”神話，從而形成“規(guī)范”與“事實”之間的二元劃分，不僅排斥人的情感認同，而且否定歷史文化傳統(tǒng)，或者僅僅將二者作為“事實”納入到普遍“規(guī)范”的治理之下。這種自由主義政治理論，將“政治”僅僅理解為將規(guī)范適用于事實的技術(shù)化“治理”問題，忽略了“政治”具有不同于科學(xué)、道德、藝術(shù)的獨立性和自主性，而這種獨立性和自主性就在于它始終以一種具體的、地方性的、歷史性的方式辨識敵人與朋友所展現(xiàn)出來的鮮活生命力量。由此，“政治”不僅是理論理性思考的對象，而且變成規(guī)范化的技術(shù)操作，更重要的是成為實踐理性的對象，從歷史經(jīng)驗中把握的技藝，從而把人的人格個性、想象力和卓越偉大品格展現(xiàn)出來。這就意味著我們必須超越自由主義的治理技術(shù)，在更宏觀的背景上來理解政治和法治，把法治置于更廣大的政治秩序之下。

在當(dāng)代中國的政治秩序和政治生活中，這種超越“法治”的更大的“政治”自主性就是通過“路線”、“方針”、“政策”和“策略”等一系列廣義上的政策法理學(xué)展現(xiàn)出來的。這種政策恰恰關(guān)注于“事實”的具體性、歷史性和地方性，從而提供了打通自由主義政治理論中“規(guī)范”與“事實”相互隔離的有效渠道。由此，無論立法，還是執(zhí)法，在推動抽象化、普遍化的“規(guī)范”向具體化、歷史情境化的“事實”的轉(zhuǎn)化過程中，必須在具體歷史情境中為立法者或者執(zhí)法者提供如何理解法律、如何運用法律提供正當(dāng)?shù)哪繕?biāo)和方向，“法治”由此才能稱得上“良法善治”。這種為法律規(guī)范運行提供正當(dāng)化目標(biāo)和正確方向的就是廣泛存在于政治實踐但卻被主流法學(xué)理論所無視的政策學(xué)科。它們構(gòu)成了規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦嵉姆较蚝蛣恿Γ瑥亩沟靡?guī)范真正成為規(guī)范、法律成為法律。換句話說，正是這些路線、方針和政策才具有一種使“法律成為法律”的力量，從而為規(guī)范/法律賦予了生命和靈魂。我們可以稱之為“法律之法”（law of laws）或孟德斯鳩意義上的“法律之精神”（spirit of laws），或法律社會學(xué)中所謂的“活法”（living law）。

因此，法治的重要性不僅僅在于“法”本身，而且在于圍繞“法”產(chǎn)生的一套理解和闡釋的理論敘述，而這種理論敘述實際上包含了情感和信仰，包含了價值和目標(biāo)，包含了理解和指向，這種圍繞在“法”周圍的話語敘述才決定著“法”的運行方向和運行過程。17立法過程中究竟是否采取法律移植，歸根結(jié)底是圍繞“法”話語敘事是指向一種法律現(xiàn)代化理論的歷史進步信仰，還是對民族歷史精神和“本土資源”的想象，可以說中國法理學(xué)中這兩種話語敘事的斗爭直接影響著中國法律移植運動的走向。18同樣，司法過程中法律規(guī)范如何通過司法判決變成客觀事實，取決于法官如何思考問題、如何解釋法律，法官的司法哲學(xué)、政治信仰、價值觀念乃至個人情感直接會影響到案件的判決。在普通法傳統(tǒng)中，“法治”因此變成了“法律人之治”（the rule of lawyers）?！胺ㄖ巍辈⒎鞘裁瓷衩氐臇|西，而是一種現(xiàn)代國家的治理方式，可以稱之為現(xiàn)代治理術(shù)。能否善用法治技術(shù)來治理社會，無疑考驗執(zhí)政者的執(zhí)政理念、執(zhí)政能力、執(zhí)政技藝和執(zhí)政水平。因此，同樣的法律制度在不同的國家、不同的民族、不同的文化、不同的執(zhí)政群體和法律人群體的運作下就會產(chǎn)生完全不同的治理效果。

中央在香港問題上，從一開始就面臨著中國擁有香港主權(quán)的“規(guī)范”與英國人實際上在香港行使主權(quán)權(quán)力的“事實”之間的割裂。19而要將中國對香港擁有主權(quán)的“規(guī)范”變成中國對香港恢復(fù)行使主權(quán)的“事實”，不僅需要中國收回香港的政治行動，而且需要有一套關(guān)于中國在香港回歸后行使主權(quán)的話語敘述，而這套話語論述被鄧小平形象地概括為“一國兩制”這個“大政方針”。由此，我們可以直觀地看到中央處理香港問題時在“一國兩制”方針與基本法之間的互動關(guān)系?？梢哉f，中央處理香港問題的所有理解、政治想象和話語敘述就凝聚在“一國兩制”方針之中。在中央關(guān)于香港回歸以來的治港經(jīng)驗總結(jié)中，形成了“一國兩制”方針與基本法并舉的敘述模式，一方面中央始終強調(diào)全面準確地貫徹“一國兩制”方針，另一方面中央又始終強調(diào)要嚴格按照基本法辦事。20這足以表明中央治港方針在基本法貫徹落實中發(fā)揮著獨特的作用。具體而言，無論是基本法作為法律規(guī)范的形成，還是將這個規(guī)范運用到香港變成中國恢復(fù)對香港行使主權(quán)的客觀事實，其中最重要的中介環(huán)節(jié)就是“一國兩制”方針。中央對香港的“方針”和“政策”不僅決定著基本法的規(guī)范形成，而且決定著基本法規(guī)范在實施中變成客觀事實的歷史進程?！耙粐鴥芍啤狈结樐耸腔痉ǖ摹盎畹撵`魂”，是“活的基本法”（living Basic Law），它賦予了基本法實施的目標(biāo)、方向和意義。無論是中央，還是香港社會，往往需要通過對“一國兩制”方針的理解來制定基本法、解釋基本法、實施基本法乃至修改基本法。由此我們才能理解，為什么圍繞基本法在香港實施的政治斗爭同時也必然展現(xiàn)為圍繞“一國兩制”方針的理解、闡釋、論述的話語權(quán)斗爭乃至“文化戰(zhàn)爭”。在這個意義上，圍繞“一國兩制”方針展開的理論闡述，意味著我們必須認真對待“方針政策”這樣的概念，理解“方針政策”背后的一套法理學(xué)說。

（二）體用互動：路線、方針和政策的法理學(xué)

如果說我們當(dāng)前的主流法理學(xué)是圍繞國家法律體系建立起來的，那么圍繞黨的路線、方針、政策和策略，就需要一套政策的法理學(xué)。如果說法律法理學(xué)建立在“律”的基礎(chǔ)上，可以看作是一套廣義上的律學(xué)，那么政策法理學(xué)則必須建立在“法”的基礎(chǔ)上，屬于名正言順的法學(xué)。這個“法”就是孟德斯鳩給出的經(jīng)典定義：“從最一般的意義上講，法是由事物的性質(zhì)產(chǎn)生出來的必然關(guān)系?！?1這種普遍的必然關(guān)系也就是中國古典傳統(tǒng)中所說的“道”。近代以來，隨著中國古典“天理”秩序向西方傳播而來的“公理”秩序的轉(zhuǎn)型，古典的天道秩序轉(zhuǎn)化為歷史發(fā)展客觀規(guī)律所呈現(xiàn)出的法規(guī)范的必然要求。由此，人的政治行動遵循歷史發(fā)展規(guī)律內(nèi)在的價值導(dǎo)向或最高的法規(guī)范要求必然會形成正確的發(fā)展“道路”，所有國家政治生活，包括法律和制度建構(gòu)都必須圍繞這個道路展開。這個道路也就是我們所熟悉的“路線”這個概念。

由此，現(xiàn)代政治話語中的“道路”和“路線”這些概念實際上就像古典的“天道”和“法”這些概念一樣，具有自然法的意義，它為國家制定的法律提供了價值指向、政治原則和理想目標(biāo)。一般來說，這些政治哲學(xué)命題往往是通過憲法“序言”而滲透到國家法律體系中，為國家法律體系賦予政治靈魂。因此，從晚清以來直到今天，關(guān)于中國未來發(fā)展“道路”、“路線”的爭論，以及由此形成的資本主義與社會主義的話語敘述，始終包含著關(guān)于正當(dāng)與不正當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)范理解。由于“道路”或“路線”只是一個總的政治方向，這就需要將政治方向貫穿到政治、經(jīng)濟、社會和文化建設(shè)的各種領(lǐng)域中，從而在各種領(lǐng)域中形成相應(yīng)的“方針”，比如政治方針、經(jīng)濟方針、教育方針、文化方針等等。而這些總體性方針在特定時期、針對特定的情況和問題，就會形成一系列相對穩(wěn)定的“政策”。如果說“方針”強調(diào)的是法律和政策制定及實施必須遵循的政治原則、價值導(dǎo)向和目標(biāo)指南，而“政策”強調(diào)的是法律和方針在實施過程中的情景性、歷史性、靈活性和針對性。而這些政策在具體的運用中又會形成一套有效的方式方法，這就是“策略”。因此，在中國的政治話語體系中，始終貫穿著“道路”或“路線”、“方針”、“政策”和“策略”的規(guī)范概念表述，這些規(guī)范依據(jù)其價值等級以及長遠性和穩(wěn)定性的不同形成等級效力嚴密的體系。如果和國家法律規(guī)范體系相比，它們都屬于廣義上的“政策”，構(gòu)成一套完整的政策規(guī)范體系。如果說國家法律規(guī)范體系強調(diào)的是變化世界中尋求普遍不變的規(guī)則，從而給社會生活賦予穩(wěn)定性、形成穩(wěn)定的預(yù)期，那么，從最高的“路線”到最低的“策略”所建構(gòu)的政策法理學(xué)恰恰強調(diào)如何針對變化的世界而不斷變化，尤其是在中國古典傳統(tǒng)的體用辯證關(guān)系中來把握路線、方針、政策與策略內(nèi)在的變與不變。政策的法理學(xué)恰恰要解決法律法理學(xué)面臨的永恒難題：變化世界對不變的法律構(gòu)成的挑戰(zhàn)，即用政策的靈活性和變化性來彌補法律穩(wěn)定性的不足，從而以變化的姿態(tài)來回應(yīng)變化的社會。西方法理學(xué)中建構(gòu)“回應(yīng)型的法”這個概念就是用政策法理學(xué)的思路來矯正傳統(tǒng)的法律法理學(xué)的不足。22

鄧小平關(guān)于“一國兩制”的規(guī)范性建構(gòu)實際上就鑲嵌在關(guān)于中國特色社會主義“道路”這個法規(guī)范的正當(dāng)性論述中。如果中國走蘇聯(lián)模式的社會主義“道路”，或者中國走資本主義“道路”，那么臺港澳地區(qū)的國家統(tǒng)一問題就不存在所謂的“一國兩制”問題，而必然是“一國一制”的經(jīng)典國家統(tǒng)一模式。鄧小平之所以在涉及臺港澳地區(qū)國家統(tǒng)一問題上提出“一國兩制”方針，就在于他提出走一條不同于蘇聯(lián)社會主義道路的新道路：中國特色社會主義道路（“路線”）。這條道路的要旨就是在社會主義的總體架構(gòu)中吸納資本主義的有益要素來促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，而這條道路在處理臺港澳地區(qū)的國家統(tǒng)一問題上就變成了“一國兩制”方針。換句話說，鄧小平展開的理論創(chuàng)新的重大意義就在于將社會主義與資本主義“兩制”在事實層面的共存上升到規(guī)范層面的共存，從而將資本主義的有益因素納入到社會主義的“道路”中，賦予其法規(guī)范意義上的正當(dāng)性，由此“一國兩制”才能變成具有法規(guī)范意義的“方針”來指導(dǎo)中央處理臺港澳問題的實踐和行動。這個“方針”在處理臺灣問題上就變成了“有關(guān)和平統(tǒng)一臺灣的九條方針政策”（“葉九條”），而在處理香港問題上就變成了中央對港的十二條“方針政策?！边@就意味著鄧小平對港澳臺的總方針就是“一個國家，兩種制度”，而在臺灣和港澳又會根據(jù)情況的不同而實行相應(yīng)的具體政策。因此，要理解“一國兩制”方針就必須在法規(guī)范的意義上來理解其規(guī)范性內(nèi)涵。

三、“一國兩制”方針的規(guī)范意涵：主權(quán)行使與繁榮穩(wěn)定

“一國兩制”這個詞是對“一個國家，兩種制度”這種國家憲制構(gòu)想的概括或縮寫。但是，我們必須認識到，“一國兩制”首先是一種形象的描述，而不是嚴格規(guī)范意義的法理學(xué)概念，因此鄧小平往往稱之為“構(gòu)想”。作為政治修辭的大師，鄧小平非常善于運用形象描述來表達復(fù)雜的思想觀念。就像用“摸著石頭過河”形象地表達實踐論或?qū)嶒炛髁x的哲學(xué)觀念，用“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”形象地表達實用主義的哲學(xué)觀念，“一個國家，兩種制度”也形象地表達了在處理臺港澳地區(qū)國家統(tǒng)一問題上的未來圖景，即既要實現(xiàn)“一個國家”的統(tǒng)一，又要保持“兩制”大體穩(wěn)定不變，從而形象地展現(xiàn)出一種獨特的國家憲制建構(gòu)，這種國家憲制建構(gòu)甚至包含了從中國共產(chǎn)黨和平解決西藏問題一直到中國古典時代的帝國憲制的建構(gòu)經(jīng)驗。23然而，這種“構(gòu)想”層面的“一國兩制”并不是法規(guī)范性概念，要將這個概念上升為“方針”而具有規(guī)范意義，就需要從這個概念中提取出規(guī)范性內(nèi)容。

（一）“一個國家”的規(guī)范意涵：恢復(fù)主權(quán)行使

就“一國”而言，中國政府對港澳地區(qū)的主權(quán)行使主要存在于國際法和國家憲法的規(guī)范層面上，還無法落實到具體的部門法的規(guī)范層面上。雖然聯(lián)合國憲章確立了國家主權(quán)獨立和領(lǐng)土完整原則，聯(lián)合國確認中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，而且在聯(lián)合國非殖民化特別委員會通過的關(guān)于反殖民主義宣言中，將香港、澳門排除在殖民地名單之外，從而在國際法層面上賦予了中國對港澳地區(qū)的主權(quán)合法性。但是，中國無法通過具體部門法中的法律規(guī)范在香港行使主權(quán)。因此，就“一國兩制”之“一國”建構(gòu)而言，最重要的就是如何將國際法規(guī)范和國家憲法規(guī)范層面上確立的“一國”轉(zhuǎn)化為可以通過普通法律規(guī)范來保證中國在香港的主權(quán)行使。因此，1982 年英國首相撒切爾夫人帶著“主權(quán)換治權(quán)”的方案來北京，鄧小平明確告訴她：

關(guān)于主權(quán)問題，中國在這個問題上沒有回旋余地。坦率地講，主權(quán)問題不是一個可以討論的問題?！袊栈氐牟粌H是新界，而且包括香港島、九龍?！绻皇栈?，就意味著中國政府是晚清政府，中國領(lǐng)導(dǎo)人是李鴻章！……人民就沒有理由信任我們，任何中國政府都應(yīng)該下野，自動退出政治舞臺，沒有別的選擇。24

為了確保中國對香港的主權(quán)行使，鄧小平尤其關(guān)注駐軍問題。當(dāng)香港媒體一度傳出中央有領(lǐng)導(dǎo)表示將來不在香港駐軍時，鄧小平對香港媒體公開表態(tài)：“關(guān)于‘將來不在香港駐軍’的講話，不是中央的意見。既然香港是中國的領(lǐng)土，為什么不能駐軍！……沒有駐軍這個權(quán)力，還叫什么中國領(lǐng)土！……我國政府在恢復(fù)對香港行使主權(quán)之后，有權(quán)在香港駐軍，這是維護中華人民共和國領(lǐng)土的象征，是國家主權(quán)的象征，也是香港穩(wěn)定和繁榮的保證。”25當(dāng)然，中國在香港的主權(quán)行使就包括對香港的治理，我們在后面的討論中將會看到，鄧小平不僅明確提出中央要對香港內(nèi)部的事情進行“干預(yù)”，而且在香港回歸過渡期就提出要選拔、推動香港的中國人參與到港英政府的治理中。他始終將“港人治港”看作是中央治港的特殊形式，其實質(zhì)依然是中央在香港行使主權(quán)。

（二）“兩種制度”的規(guī)范意涵：繁榮穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展

如果說“一國”的規(guī)范意義就是突出中國恢復(fù)行使主權(quán)，那么“兩制”在當(dāng)時首先只是表明國家主體的社會主義和臺港澳資本主義兩種制度客觀對立存在的“事實”。因此，“兩制”作為事實并不能自動生成正當(dāng)性“規(guī)范”，因為“規(guī)范”有其內(nèi)在的哲學(xué)基礎(chǔ)或普遍正當(dāng)性之道統(tǒng)基礎(chǔ)。由于國家主體堅持走社會主義“道路”（“根本路線”），這個“道路”奠定了一切政治行動的正當(dāng)性規(guī)范基礎(chǔ)。而在這個“道路”提供的規(guī)范體系中，資本主義制度恰恰非但不具有規(guī)范意義的正當(dāng)性，反而需要通過革命手段來廢除資本主義制度以維護社會主義“道路”的規(guī)范性要求。這就意味著要將“一國兩制”這個概念中的“兩制”從國家主體的社會主義與臺港澳資本主義的并列的“事實”上升為“方針”的規(guī)范性指引，“兩制”的方針必須從社會主義“道路”（“根本路線”）中引申出來并獲得規(guī)范正當(dāng)性，從而成為政治行動的方向和指南。

在將“一國兩制”從政治“構(gòu)想”和“立場”轉(zhuǎn)變?yōu)檎巍耙?guī)范”從而成為指導(dǎo)政治行動的“方針”時，鄧小平遇到的難題恰恰是如何在規(guī)范層面上處理社會主義和資本主義水火不容的難題。如果說將“一國”從國際法和憲法層面的規(guī)范變成具體的法律規(guī)范乃至于法律事實需要主權(quán)者的政治行動能力，那么將“事實”上升為“規(guī)范”則需要政治意識形態(tài)的理論創(chuàng)造能力。鄧小平恢復(fù)和發(fā)展了實事求是的思想路線，從馬克思主義中國化的社會主義理論傳統(tǒng)中概括出“實事求是”這樣基礎(chǔ)性的規(guī)范命題，即要求一切在實踐中獲得檢驗的“規(guī)范”才能真正上升到“規(guī)范”的地位。正是基于實事求是的原則，鄧小平推動馬克思主義的第二次中國化，即將馬克思主義理論與中國的現(xiàn)實相結(jié)合形成了中國特色社會主義理論。這個理論的核心就是在馬克思主義理論中以生產(chǎn)力發(fā)展這個事實作為衡量一切規(guī)范的基礎(chǔ)性規(guī)范，從而形成“貧窮不是社會主義”、“社會主義就在于解放和發(fā)展生產(chǎn)力”等一系列理論命題。這不僅為其在社會主義基礎(chǔ)上吸收資本主義制度中解放和發(fā)展生產(chǎn)力的有益要素奠定基礎(chǔ)，而且為從臺港澳資本主義制度的“事實”中抽象出“兩制”并存的規(guī)范性理論命題提供了基礎(chǔ)。

在這個規(guī)范理論基礎(chǔ)上，鄧小平從臺港澳資本主義制度的“事實”中抽象出兩個規(guī)范性命題：其一就是保持臺港澳資本主義制度不變首先有利于這些地區(qū)本身的“繁榮穩(wěn)定”，其二就是臺港澳地區(qū)資本主義制度的繁榮穩(wěn)定有利于推動內(nèi)地改革開放和社會主義現(xiàn)代化，尤其是充分利用臺港澳地區(qū)的資金、技術(shù)、管理以及面向全球市場的通道，推動內(nèi)地的改革開放和經(jīng)濟發(fā)展。因此，與針對臺港澳的“一國兩制”方針相配套，就是中央面對港澳臺地區(qū)建立了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經(jīng)濟特區(qū)，直接吸引港澳臺的投資進入這些經(jīng)濟特區(qū)。由此，“兩制”從“事實”上升為一個新的規(guī)范，一個推動大中華地區(qū)經(jīng)濟繁榮穩(wěn)定的規(guī)范。

因此，我們看到，鄧小平通過闡述理論建構(gòu)，將“一國兩制”這樣一個客觀“事實”和政治“構(gòu)想”上升為一套政治規(guī)范，從而使其具有指導(dǎo)政治行動的“方針”意義。其核心理論建構(gòu)就是圍繞“國家統(tǒng)一”、“主權(quán)行使”、保持香港“繁榮穩(wěn)定”、促進改革開放和經(jīng)濟發(fā)展這樣的規(guī)范性命題。如果沒有“主權(quán)行使”、“繁榮穩(wěn)定”和“經(jīng)濟發(fā)展”這些規(guī)范性命題的政治指引，就沒有“一國兩制”的建構(gòu)行動，也就沒有基本法的制定和特區(qū)政府的建立，也沒有社會主義與資本主義在“一國”之下“兩制”并存的正當(dāng)性。由此，鄧小平將“一國兩制”作為解決臺港澳問題的大政方針時，恰恰是基于他對“主權(quán)行使”、“繁榮穩(wěn)定”和“經(jīng)濟發(fā)展”這三個核心規(guī)范命題的思考。如果我們一定要給“一國兩制”方針的規(guī)范性內(nèi)涵進行具體的闡釋，那么“一國”就在于強調(diào)主權(quán)行使，而“兩制”就在于強調(diào)繁榮穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。這些規(guī)范命題才是鄧小平所理解和建構(gòu)的“一國兩制”方針，它們不僅指導(dǎo)著基本法規(guī)范的制定，而且指導(dǎo)著基本法規(guī)范在香港回歸之后的具體實踐。

讓我們再回到基本法序言的起草。1986 年8 月20 日，基本法草委會在初步報告中確定基本法序言的結(jié)構(gòu)包括三部分：第一節(jié)“香港的區(qū)域范圍，歷史背景，中英聯(lián)合聲明的簽訂，香港問題的解決”；第二節(jié)“在‘一個國家，兩種制度’方針指導(dǎo)下設(shè)立香港特別行政區(qū)”；第三節(jié)“根據(jù)憲法第三十一條制定香港特別行政區(qū)基本法以維護國家主權(quán)和香港的繁榮與穩(wěn)定”。26從這三節(jié)劃分的邏輯結(jié)構(gòu)看，其中第二節(jié)明確中央治港的方針是“一國兩制”，而第三節(jié)實際上就是規(guī)定這個“方針”在通過基本法進行法律化和規(guī)范化的過程中，所遵循的規(guī)范性要求，即必須遵循“維護國家主權(quán)和香港的繁榮與穩(wěn)定”的原則?？梢?，“主權(quán)行使”和“繁榮穩(wěn)定”乃是“一國兩制”方針的規(guī)范性內(nèi)涵。這里雖然用“繁榮穩(wěn)定”而沒有提“經(jīng)濟發(fā)展”，就在于“經(jīng)濟發(fā)展”主要針對內(nèi)地，而“繁榮穩(wěn)定”主要針對香港。如果我們把“繁榮穩(wěn)定”不僅僅理解為臺港澳地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，而且理解為內(nèi)地的繁榮穩(wěn)定，那么我們就可以將鄧小平所確立的中央治港方針歸納為“一國兩制”、“主權(quán)行使”和“繁榮穩(wěn)定”這十二個字。

四、消除“港人治港”歧義：堅定中央治港立場

“一個國家，兩種制度”是中央解決香港問題的總方針，那么在“一國兩制”下，中央究竟如何治理香港？為了穩(wěn)定香港人心，鄧小平反復(fù)提到“保持不變”的想法。然而，究竟哪些變，哪些不變？當(dāng)時香港人最關(guān)心的就是隨著米字旗換成五星紅旗，中央要不要在香港派駐軍隊？中央要不要派一個行政首長來行使港督原來的職權(quán)？要不要派出大批干部來治理香港？關(guān)于這個問題香港社會各界議論紛紛，出現(xiàn)各種各樣的猜測。對于這些具體的政策，鄧小平在與英國首相撒切爾夫人的談話中，已經(jīng)表示中央要與香港各界人士廣泛交換意見，制定中央將來治理香港的方針政策。而這項具體工作就由當(dāng)時負責(zé)港澳問題的廖承志承擔(dān)。

1982 年11 月20 日和1983 年1 月12 日，廖承志兩次會見香港訪問團，重點在于傳達鄧小平對香港提出的“一國兩制”方針。因為當(dāng)時鄧小平與英國首相撒切爾夫人會談的內(nèi)容并沒有對香港公開，香港社會才會出現(xiàn)各種各樣的猜測，一時人心惶惶。在這種背景下，廖承志對香港人首次公開提出“港人治港”這個形象的提法，對安定香港人心起到了積極正面的作用。27然而，“港人治港”這個提法具有很大的模糊性和爭議性。正是面對“港人治港”這個提法產(chǎn)生的分歧和誤讀，鄧小平后來不得不多次加以澄清。在鄧小平的論述中，他并沒有籠統(tǒng)地肯定“港人治港”，更沒有將“港人治港”上升到中央治港方針。相反，鄧小平每次提到“港人治港”的時候，都是針對這個提法所造成的種種誤解，從中央在香港行使主權(quán)的角度來澄清如何準確把握“港人治港”的含義，突出強調(diào)“港人治港是愛國者治港”，強調(diào)“港人治港”乃是中央治港的特殊形式。

（一）“港人治港”的政治主體性：“香港的中國人治港”

“港人治港”非常容易把香港人與中國人對立起來。然而，無論廖承志還是鄧小平，在他們經(jīng)歷了近代以來香港割讓和西方列強在中國實行半殖民統(tǒng)治的一代人而言，“香港人”這個概念就像“廣東人”一樣，都屬于中國人。然而，人的身份認同和政治歸屬往往是通過文化教育建構(gòu)起來的“想象共同體”，港英時期的殖民統(tǒng)治不斷推動香港人的新文化身份建構(gòu)。港英政府一方面抑制對中國歷史文化傳統(tǒng)的教育、嚴禁近代以來反抗帝國主義和殖民主義的中國革命歷史教育以及1949 年之后社會主義中國的歷史和現(xiàn)實政治教育，另一方面通過英文教育系統(tǒng)地灌輸西方文化和價值觀念，通過英女王以及大英帝國的一系列身份和文化象征的教育，在香港和英國塑造出文化價值上認同英國文化傳統(tǒng)的“香港人”，而這樣的“香港人”雖然仍是中國人的膚色和人種，但在文化價值和政治認同上已經(jīng)與“中國人”對立起來。這些人在香港回歸的歷史進程中被貶稱為“港英余孽”。當(dāng)年，也正是這幫英國人培養(yǎng)出來的精英群體推動英國政府提出“主權(quán)換治權(quán)”的思路，希望中國在香港恢復(fù)行使主權(quán)僅僅局限在國旗之類的符號象征上，把香港的治權(quán)依然交給英國人行使。

正是由于這樣的背景，1982 年9 月鄧小平在與英國首相撒切爾夫人的會談中，直接否定英國人提出的“以主權(quán)換治權(quán)”的思路，強調(diào)香港主權(quán)從來屬于中國，香港回歸之后由中國人來治理香港：“香港繼續(xù)保持繁榮，根本上取決于中國收回香港后，在中國的管轄之下，實行適合于香港的政策?！?8同樣，廖承志在與香港人士的談話中，就特別突出強調(diào)香港主權(quán)屬于中國，“主權(quán)、治權(quán)分開，講不通”。他甚至直接點出：“有朋友提出，將來成為由香港人管理的一個特別行政區(qū)，這我看很難?！本牌咧蟛豢赡苁怯酥胃郏仨毷侵袊酥胃?，“英國有才能的人士也可以得到相當(dāng)?shù)娜斡谩?，但主要是“?dāng)顧問、秘書”之類的。為了說明中國人能夠治理好香港，他特別舉出解放初期共產(chǎn)黨治理上海的例子?！跋愀蹎栴}照我看很樂觀，一定搞得好。解放初有人講，看吧，‘老八’解放了上海，至多半年就手忙腳亂。后來，我們把上海管得很好。香港與上海不同，香港維持現(xiàn)有制度，習(xí)慣、金融流通，像現(xiàn)在這樣，不會改變，會改變的是少個總督大人。有人同我談，英國人希望延期。關(guān)于延期問題，可以奉告各位先生，這不是巴士、電車，不能隨便延期?！?9

在中英兩國就香港問題展開談判的過程中，英國政府培養(yǎng)出來的華人精英們當(dāng)時被港督委任在港英政府通過“行政吸納政治”而建立的行政局和立法局等咨詢機構(gòu)中。然而，這些“兩局議員”卻將自己想象為香港人的代表，希望作為獨立的政治主體參與到中英兩國的談判中，這就形成所謂的“三腳凳”這個形象的說法。正因為如此，1984 年6 月23 日，鄧小平在接見鐘士元等港英政府“兩局議員”的談話中，30重點針對香港華人在長期殖民統(tǒng)治下形成的“文化軟骨癥”開展政治教育。在這次談話中，鄧小平特別強調(diào)香港人要有作為中國人的民族自豪感和自信心，香港人首先是中國人：

要相信香港的中國人能治理好香港。不相信中國人有能力管好香港，這是老殖民主義遺留下來的思想狀態(tài)?！彩侵腥A兒女，不管穿什么服裝，不管是什么立場，起碼都有中華民族的自豪感。香港人也是有這種民族自豪感的。香港人是能治理好香港的，要有這個自信心。香港過去的繁榮，主要是以中國人為主體的香港人干出來的。31

從這里我們可以看出鄧小平對所謂“香港奇跡”的理解，即香港取得的繁榮成就是靠以中國人為主體的香港人干出來的。因此，香港回歸之后，中央繼續(xù)保持英國人留下來的資本主義制度，然后讓香港的中國人來治理香港，那么香港就可以繼續(xù)保持其繁榮穩(wěn)定。之所以讓香港的中國人來治理香港，而不是讓中央派人來治理香港，就在于中央或者內(nèi)地的中國人不熟悉香港的資本主義制度，無法有效運作香港資本主義制度。在鄧小平的政治邏輯中，重要的不是“港人治港”還是“京人治港”，誰來治理都是手段問題，真正的目的是要保持香港資本主義制度不變，從而保持香港的繁榮穩(wěn)定。因此，鄧小平從來不強調(diào)“港人治港”，反而強調(diào)在制度上“保持不變”，強調(diào)“中國人治港”，其目的就是為了防止將“港人”與“中國人”對立起來。

（二）“港人治港”的目標(biāo)：香港人與中央和內(nèi)地“同心協(xié)力搞好香港”

如果說香港回歸之后不再由英國人治理，而是由中國人治港，而中國人治港的基本方針就是“一國兩制”，保持香港資本主義制度基本不變、甚至中央不派干部，由香港當(dāng)?shù)氐娜酥卫硐愀?，從而保持香港的長期繁榮穩(wěn)定。為此，廖承志特別指出：“香港的現(xiàn)狀不變。具體講，深圳河以北是社會主義，深圳河以南即現(xiàn)在的香港地區(qū)實行資本主義。我看可以長期繼續(xù)保留資本主義，財產(chǎn)、生活方式、自由港、貿(mào)易中心都維持，我們十分愿意香港的繁榮能保持。所以鄧主任請投資者放心，方針就是這樣?！睆倪@段介紹中，可以看出廖承志所傳達的中央治港方針就是“一國兩制”、保持不變，保持繁榮。而為了維持香港資本主義制度不變，中央甚至不派行政首長。廖承志明確指出：“香港人自己當(dāng)，大陸不派人。”“港人治港，很難由我廖某提個名單壓下去，這不是辦法。怎么辦？聽聽各位的意見。”這里說的“港人治港”實際上就說的是后來基本法起草中爭論的行政長官如何產(chǎn)生的問題，最終是香港社會各界與中央互動達成共識而產(chǎn)生。為此，廖承志強調(diào)指出，“港人治港”的目的是強調(diào)香港人與中央和內(nèi)地“同心協(xié)力搞好香港”或“共同一致搞好香港”，也就是保持香港的穩(wěn)定繁榮?！胺睒s不是短期，而是收回之后，長期繁榮。繁榮對香港居民，對內(nèi)地都有好處。只要對香港繁榮有益的事，我們一定會去做。我們一定會積極支持收回之后繁榮香港的各項工作，所以大家可以放心?！?2可見，無論是突出“保持不變”，還是突出“港人治港”，都是為了實現(xiàn)“繁榮穩(wěn)定”這個目的，這才是“一國兩制”方針的精髓。

（三）“港人治港”的途徑：中央培養(yǎng)選拔政治人才治港

“港人治港”與中央治港并不是對立的，相反“港人治港”乃是中央治港的特殊形式。中央不僅參與到對治港的港人的培養(yǎng)中，而且參與到對治港的港人的選拔、任命和監(jiān)督過程中。中央強調(diào)主權(quán)和治權(quán)不可分割，就意味著中央擁有香港的主權(quán)和治權(quán)。中央如何行使管治權(quán)，除了基本法規(guī)定直接行使的權(quán)力，就是授權(quán)香港人在特區(qū)行使權(quán)力。然而，這些參與香港治理的香港人究竟是如何產(chǎn)生的，這一點基本法中都有明確的規(guī)定，比如香港的行政長官和主要官員都由中央任命，那就意味著這些參與治理的香港人都應(yīng)當(dāng)由中央來培養(yǎng)、選拔或參與選舉、最后任命乃至監(jiān)督罷免。所以，“港人治港”絕不是中央撒手不管，更不能與中央治港對立起來，反而成為中央治港的一種特殊形式。

早在香港回歸之前，鄧小平就推動中央?yún)⑴c到治理香港的過程中。一方面中央通過外交渠道就香港的重大問題對英國和港英政府的行為進行干預(yù)和約束，這在鄧小平會見英國首相撒切爾夫人的談話中表現(xiàn)得非常明顯，其中就包括如果英國政府不與中國政府合作，那么中國政府可以提前宣布收回香港。因此，在香港回歸過渡期，中央就香港的財政儲備金問題、銀行發(fā)鈔、土地問題、新機場建設(shè)、公務(wù)員薪金、政府機構(gòu)改革等重大問題與英國政府展開艱苦的談判，這實際上都是在參與到香港的治理中。33另一方面，中央直接推動香港的愛國愛港力量參與到香港政治中。1984 年4 月18 日鄧小平在與外交部長吳學(xué)謙、港澳辦主任魯平的談話中，就特別強調(diào)在香港的金融領(lǐng)域和政府人事布局中加快推動香港人參與。34在1984 年10 月3 日會見港澳同胞國慶觀禮團的談話中，鄧小平進一步指出：“我還講過十三年的過渡時期參與的問題，參與也是一種干預(yù)，當(dāng)然這個參與不是北京方面參與，而是香港人參與，中央政府支持香港人參與。不能設(shè)想，到了一九九七年六月三十日，一夜之間換一套人馬。如果那樣，新班子換上來，什么都不熟悉，不就會造成動亂嗎？”35香港人參與香港治理需要獲得中央政府的政治支持。因此，鄧小平所理解的“港人治港”就是中央培養(yǎng)、推薦的且獲得中央信任的香港人來治港。他特別強調(diào)中央要參與到治港人才的培養(yǎng)中，“在過渡時期后半段的六七年內(nèi)，要由各行各業(yè)推薦一批年輕能干的人參與香港政府的管理，甚至包括金融方面。不參與不行，不參與不熟悉情況。在參與過程中，就有機會發(fā)現(xiàn)、選擇人才，以便于管理一九九七年以后的香港?！?61984 年12 月20 日在會見包玉剛的談話中，鄧小平再次強調(diào)“要找些人出來，要創(chuàng)造條件讓他們出來。不僅是人，還有金融方面的事”。37無論是“推薦一批能干的人”，還是“發(fā)現(xiàn)、選擇人才”，或者是“找些人”，其主語毫無疑問是中央和中央在政治上信任的香港愛國愛港人士。可見，在“港人治港”問題上，中央對于究竟選擇哪些人來治港擁有判斷權(quán)乃至決定權(quán)。鄧小平甚至明確表示中央在香港選人用人的政治原則：“選擇這種人，左翼的當(dāng)然要有，盡量少些，也要有點右的人，最好多選些中間的人。這樣，各方面人的心情會舒暢一些。處理這些問題，中央政府從大處著眼，不會拘泥于小節(jié)?！?8

可見，“港人治港”只是一個著眼于表面的形象說法，實際上中央早在回歸之前就參與到治港人才的發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和選拔使用中，因此準確地說應(yīng)當(dāng)是中央信任和支持的香港人來治港。這首先就是中央在香港開展統(tǒng)戰(zhàn)工作的重要職能，中央開展統(tǒng)戰(zhàn)就是強調(diào)要廣交朋友，擴大愛國愛港統(tǒng)一戰(zhàn)線的陣營，從而擴大選人用人的范圍。而基本法規(guī)定中央擁有對行政長官和特區(qū)主要官員的任命權(quán)，而這種任命權(quán)就賦予了中央在香港發(fā)現(xiàn)人才、培養(yǎng)人才、使用人才的權(quán)力，從而賦予中央擁有權(quán)力決定哪些港人可以擔(dān)任特區(qū)主要官員，哪些港人不能擔(dān)任行政長官等，基本法的這些規(guī)定無疑為理解“港人治港”提供了法律依據(jù)，即“港人治港”只是中央治港的一種特殊形式。

（四）“港人治港”的政治實質(zhì)：“愛國者治港”

如果說治權(quán)與主權(quán)不可分離，那么治權(quán)必然是主權(quán)的延伸。假如“港人治港”意味著“港人”擁有治權(quán)，那必然在某種程度上行使主權(quán)，因為香港特別行政區(qū)在高度自治下?lián)碛斜嚷?lián)邦制下地方聯(lián)邦單位更大的獨立自主權(quán)，行使著諸如立法、司法、貨幣發(fā)行、單獨關(guān)稅、教育等諸多主權(quán)性權(quán)力。這必然意味著“治港”的“港人”不能是普通的港人，而必須具有政治性要求，與主權(quán)者保持政治上的一致性。主權(quán)者區(qū)分敵我的政治判斷也必然影響到“治港者”的政治判斷。因此，“港人治港”的“港人”不是地緣文化概念，也不是法律概念，而是一個政治主體的概念，即必須符合主權(quán)者政治判斷的“港人”才能成為香港的管治人才。為此，鄧小平特別對“治港者”的政治判斷提供了一個主權(quán)者的衡量尺度：

港人治港有個界線和標(biāo)準，就是必須由以愛國者為主體的港人來治理香港。未來香港特區(qū)政府的主要成分是愛國者。……我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港。39

在這句話中，鄧小平與其說主張“港人治港”，不如說要給“港人治港”加上一個特定的政治界限，也就是主權(quán)者的政治意識所規(guī)定的政治界線。同樣，我們注意到鄧小平在強調(diào)中央對參與香港治理的人才選拔中，也特別強調(diào)“參與者的條件只有一個，就是愛國者，也就是愛祖國、愛香港的人”。40在這里，無論“愛國”還是“愛國者”都屬于政治的概念，即這些概念是在特定歷史條件下區(qū)分敵我友而形成的擁有巨大彈性的概念。

由于治權(quán)從屬于主權(quán)，主權(quán)決定治權(quán)，也就意味著中央擁有政治判斷權(quán)來確立“愛國愛港”的政治標(biāo)準，從而確立“誰是愛國者”，并由此承擔(dān)這種政治判斷所帶來的政治后果。因此，在不同的政治情境下，“愛國者”的標(biāo)準和尺度也就有所不同。但是，無論如何，既然“一國兩制”保留香港的資本主義制度并將其上升到規(guī)范性的“方針”層面，那就必然意味著“治港”的“港人”所擁有的“愛國者標(biāo)準”絕不可能等同于社會主義制度下的標(biāo)準，而這恰恰是把握“一國兩制”最為微妙的精髓所在。為此，鄧小平特別給“一國兩制”治理香港的愛國者提供一個完全不同于內(nèi)地愛國者的政治尺度：

什么叫愛國者？愛國者的標(biāo)準是，尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復(fù)行使對香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定。只要具備這些條件，不管他們相信資本主義，還是相信封建主義，甚至相信奴隸主義，都是愛國者。我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港。41

回歸之后，中央治港的成效往往與用怎樣的政治尺度和標(biāo)準在香港確定“愛國者”有關(guān)，也由此引發(fā)香港社會關(guān)于誰是“愛國者”的巨大爭議。鄧小平清晰地意識到“港人治港”是一個很容易引發(fā)爭議的提法，要么容易導(dǎo)致香港人自覺不自覺地排斥中央在香港的主權(quán)行使，要么容易導(dǎo)致中央用內(nèi)地的政治判斷標(biāo)準來衡量香港的“愛國者”。因此，面對基本法起草中因“港人治港”的誤解而帶來的政治分歧，鄧小平1987 年在與基本法草委談話中明確指出：

對香港來說，普選就一定有利？我不相信。比如說，我過去也談過，將來香港當(dāng)然是香港人來管理事務(wù)，這些人用普遍投票的方式來選舉行嗎？我們說，這些管理香港事務(wù)的人應(yīng)該是愛祖國、愛香港的香港人，普選就一定能選出這樣的人來嗎？……切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了。這是不行的，這種想法不實際。42

在這里我們清楚地看到，鄧小平特別用“將來香港當(dāng)然是香港人來管理事務(wù)”這種標(biāo)準的提法，而很少直接正面用“港人治港”這個概念。然而，由于這個提法很流行，也能起到正面的宣傳效果，鄧小平雖然接受這個提法，但卻不斷地給這個概念加上特別的限定。我們從鄧小平公開的論述看，只要他提到“港人治港”都是不斷澄清這個口號的準確政治含義，即“港人”絕不是獨立的地域文化意義上的港人，而是“香港的中國人”；治港的“港人”必須是“愛國愛港者”；“港人治港”乃是中央?yún)⑴c治港的一種特殊形式，強調(diào)中央要參與到香港的選人用人乃至選舉過程中。

五、鄧小平為什么不提“高度自治”？

早在“一國兩制”這個概念出現(xiàn)之前，“高度自治”這個概念就已經(jīng)出現(xiàn)。在1981 年公布的推動和平統(tǒng)一臺灣的“葉九條”中就出現(xiàn)了“高度的自治權(quán)”這個概念。當(dāng)“一國兩制”方案運用到香港時，“高度自治權(quán)”這個概念出現(xiàn)在1983 年初中國政府公布的解決香港問題十二條基本方針政策，出現(xiàn)在聯(lián)合聲明載明的中央對香港的基本方針政策中，并規(guī)定在基本法第二條中。盡管如此，鄧小平提出“高度自治”有其特定的想法。從他對香港回歸之后繼續(xù)采取資本主義制度的論述看，他往往采用更為形象的“保持不變”這個論述，而不是“高度自治”這個概念。相反，他對“高度自治”引發(fā)的曲解和歧義保持高度的敏感和警惕，并針對這種曲解而針鋒相對地提出“中央干預(yù)論”。事實上，從基本法起草到香港回歸之后，中央治港面臨的最大挑戰(zhàn)就來自香港反對派系統(tǒng)歪曲闡述的錯誤“高度自治論”。

（一）“高度自治”：為了反對“兩個中國”或“完全自治”

從尼克松訪華以來，如何推動中美建交就成為一項重大的政治課題。這個問題隨著鄧小平復(fù)出而提上議事日程。然而，中美建交的一個障礙就是美國在軍事上支持臺灣。為此，中國提出中美建交的三原則都圍繞臺灣問題展開：美國與臺灣當(dāng)局“斷交”、廢除所謂“共同防御條約”以及從臺灣撤軍。正是在這三項原則基礎(chǔ)上，中美正式建交。這也意味著統(tǒng)一臺灣的政治條件已經(jīng)成熟。因此，就在1979 年1 月1 日中美正式建交當(dāng)天，全國人大常委會發(fā)表了《告臺灣同胞書》，明確提出在“承認中華人民共和國政府是中國唯一合法的政府”的前提下完成祖國統(tǒng)一大業(yè)。然而，美國國會卻在1979 年4 月10 日通過了所謂的“與臺灣關(guān)系法”，極大地破壞了臺灣回歸的政治環(huán)境，客觀上鼓勵了臺灣當(dāng)局所謂的“兩個中國”論調(diào)。面對政治形勢的變化，中國在與美國進行嚴正交涉的同時，1981 年9 月30 日全國人大常委會委員長葉劍英向新華社記者發(fā)表談話，提出和平統(tǒng)一臺灣的九條方針政策，明確表示統(tǒng)一之后的臺灣將享有“高度自治權(quán)”。43

鄧小平之所以提出“高度自治”這個概念，實際上是針對所謂“兩個中國”以及由此衍生出來的“完全自治”概念。在1983 年闡述和平統(tǒng)一臺灣的設(shè)想中，鄧小平明確指出：“我們不贊成臺灣‘完全自治’的提法。自治不能沒有限度，既有限度就不能‘完全’?！耆灾巍褪恰畠蓚€中國’，而不是一個中國。制度可以不同，但在國際上代表中國的，只能是中華人民共和國?！?4然而，當(dāng)“一國兩制”構(gòu)想運用到香港時，雖然在中央政策和法律文件中反復(fù)出現(xiàn)“高度自治”這個提法，但在鄧小平本人關(guān)于香港問題的論述中從來沒有出現(xiàn)“高度自治”這個提法。這或許是因為他預(yù)見到這個概念將會引發(fā)不利于中央的巨大爭論，因此他更多采用“保持不變”這個提法來闡述與高度自治相關(guān)的內(nèi)容。

（二）“保持不變”：“兩制”都不變

“一國兩制”下如何處理香港的資本主義制度，鄧小平最常用的表述是“保持不變”。早在1982 年與撒切爾夫人會談中就明確提出：“香港現(xiàn)行的政治、經(jīng)濟制度，甚至大部分法律都可以保留，當(dāng)然，有些要加以改革。香港仍將實行資本主義，現(xiàn)行的許多適合的制度要保持。”45不同于抽象的“高度自治”概念，“保持不變”這種形象說法一下子抓住了香港人的心，以至形成“五十年不變”的說法，最后甚至寫入中英聯(lián)合聲明和基本法中。然而，縱觀鄧小平對“保持不變”的論述，他不僅突出香港資本主義不變，而且強調(diào)內(nèi)地社會主義也不能變，并強調(diào)內(nèi)地社會主義制度不變是香港資本主義不變的前提。

在20 世紀80 年代，中國的社會主義道路承受巨大壓力。在國際上面臨著冷戰(zhàn)中西方意識形態(tài)和蘇聯(lián)戈爾巴喬夫“新思維”改革的壓力，在國內(nèi)由于“文化大革命”導(dǎo)致人們對堅持社會主義道路有疑慮，以至于在如何評價毛澤東同志的問題上黨內(nèi)出現(xiàn)巨大分歧。在這些涉及中國未來前途方向的根本問題上，鄧小平堅定不移地主張全面、正確地肯定毛澤東思想，始終堅持四項基本原則，反對資產(chǎn)階級自由化。在基本法起草階段，一方面處在西方對蘇聯(lián)和中國展開“和平演變”的高峰，另一方面也是國內(nèi)資產(chǎn)階級自由化思潮的活躍期，這兩種思想交織在一起，直接影響到基本法起草過程中關(guān)于中央在香港的主權(quán)行使、中央與特區(qū)的關(guān)系、香港政制發(fā)展等重大憲制問題的爭論。46

在這種背景下，鄧小平強調(diào)“保持不變”不僅強調(diào)香港資本主義制度不變，而且要捍衛(wèi)內(nèi)地社會主義制度不變。為此，鄧小平特別指出，在“一國兩制”中，內(nèi)地的社會主義是“主體”，是“前提”，只有在這個前提下才能容許香港這個小地方搞資本主義。如果內(nèi)地社會主義制度改變了，那么“一國兩制”也就無法進行下去了。因此，“說不變不是一個方面不變，而是兩個方面不變?！?7這就意味著雖然保持香港資本主義不變，但絕不能將香港變成對內(nèi)地進行“和平演變”、從而改變內(nèi)地社會主義制度的大本營或橋頭堡。鄧小平的這些論述恰恰在1989 年春夏之交的政治風(fēng)波中展現(xiàn)出其預(yù)見性，而正是在經(jīng)歷了1989 年政治風(fēng)波之后，基本法草委會才在基本法草案中對第23 條進行了全面完善。從此之后，“23 條立法”成為“一國兩制”處理“兩制”關(guān)系的重大議題。

（三）“保持不變”：制度大體不變而“人”可以變

從鄧小平的論述看，“一國兩制”只是要保持香港的資本主義制度大體不變，至于誰來運作這個制度，則完全可以變化。香港回歸后，香港的管治者就由英國人變?yōu)橹袊?，雖然提出“港人治港”這個提法，但鄧小平反復(fù)強調(diào)“愛國者治港”就是表明中央擁有對“港人治港”這個概念的解釋權(quán)和決定權(quán)，因此“誰是愛國者”不是一個理論問題或者學(xué)術(shù)問題，而是一個政治問題，取決于主權(quán)者的政治判斷。中央判斷香港人究竟是不是愛國者的一個重要根據(jù)就是看他如何運作香港資本主義制度。如果能夠保證香港資本主義制度在“一國兩制”軌道上順利運行，捍衛(wèi)國家統(tǒng)一、維護國家主權(quán)并保持香港繁榮穩(wěn)定，那就是愛國者；若香港資本主義制度運行導(dǎo)致分裂國家、顛覆內(nèi)地政權(quán)、危及國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，不利于香港繁榮穩(wěn)定，那顯然就不是愛國者。

因此，如果把鄧小平提出的“保持不變”解讀為“港人治港”和高度自治，那就很容易偏離鄧小平的本意，取消中央對香港資本主義制度運作的決定權(quán)。那就意味著香港的資本主義制度由誰來運作、如何來運作，就變成了香港高度自治范圍的事務(wù)，由香港人自己說了算，以至于中央確定“誰是愛國者”、誰來治理香港以及中央指導(dǎo)特區(qū)政府施政就變成了“干預(yù)”香港高度自治。因此，在鄧小平的論述中，我們看到大量關(guān)于中央“干預(yù)”香港的論述，中央在重大問題上必須“干預(yù)”香港，中央“干預(yù)”香港恰恰是為了保證“一國兩制”在正確的軌道上運行。

（四）“變”與“不變”的辯證法：“保持不變”只是手段

作為馬克思主義者，鄧小平始終反對教條主義和本本主義，堅持實事求是，甚至在手段選擇上強調(diào)“不管白貓黑貓抓住老鼠就是好貓”這種實用主義的策略。鄧小平始終強調(diào)香港資本主義“保持不變”并非目的，絕不能為不變而不變。他之所以強調(diào)“保持不變”，是因為香港資本主義在當(dāng)時運行良好，既能夠?qū)崿F(xiàn)香港的繁榮穩(wěn)定，又有利于內(nèi)地的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。保持“繁榮穩(wěn)定”作為規(guī)范的正當(dāng)性決定了“保持不變”作為手段的正當(dāng)性。隨著時代環(huán)境的變化，若“保持不變”不能保持香港長期繁榮穩(wěn)定，那就必須采取“變”。因此，鄧小平在其論述中始終強調(diào)“變與不變”的辯證法，要在“不變”中看到“變化”的一面。只要有利于香港的繁榮和發(fā)展，只要符合香港人的利益，就要堅持“變”。假如香港的資本主義制度無法有效運行，不能實現(xiàn)繁榮穩(wěn)定，甚至不利于國家統(tǒng)一和現(xiàn)代化建設(shè)，那么“保持不變”就喪失了意義，就必須堅持“變”。

在基本法起草過程中，不少香港人擔(dān)心內(nèi)地改革開放的政策會變，擔(dān)心中央對香港的政策會變，從而片面地強調(diào)中央要保證對香港的政策保持不變。對這種主張，鄧小平一方面強調(diào)不變，甚至給出了“五十年不變”的承諾。但另一方面，鄧小平辯證地指出，“不要籠統(tǒng)地說怕變”，“變也并不都是壞事，有的變是好事，問題是變什么。中國收回香港不就是一種變嗎？”“如果有什么要變，一定是變得更好，更有利于香港的繁榮和發(fā)展，而不會損害香港人的利益。這種變是值得大家歡迎的。如果有人說什么都不變，你們不要相信?！?8可見，在香港問題上若將“保持不變”上升為一種原則性的教條來理解，就脫離了實事求是的政治原則，顯然背離了鄧小平的原意。

（五）用“中央干預(yù)論”反駁“高度自治論”

鄧小平不贊成臺灣“完全自治”的提法，用“高度自治”來回應(yīng)，而這個“高度”就是用國家主權(quán)和憲法及基本法來加以限制。因此，在鄧小平的論述中，始終強調(diào)“一國兩制”，強調(diào)“一國”的主權(quán)建構(gòu)，絕不可能將“高度自治”上升到與“一國兩制”同等重要的地位上，相反要將“高度自治”放在“一國兩制”、主權(quán)行使和穩(wěn)定繁榮的原則框架之下，納入到憲法和基本法建構(gòu)的憲制架構(gòu)中。在這樣的學(xué)理和憲制架構(gòu)中，中央行使主權(quán)必然高于香港的高度自治，這就為中央干預(yù)香港、在香港行使主權(quán)提供了學(xué)理和制度支撐。

如果說“完全自治”可能導(dǎo)致“兩個中國”，那么“高度自治”這個提法很容易強調(diào)香港方面擁有非常大的權(quán)力，甚至將中央權(quán)力排除出去。事實上，在基本法起草過程中，“高度自治”這個概念就成為香港方面向中央爭取權(quán)力的正當(dāng)理由。不少香港人認為“高度自治”就是中央僅僅負責(zé)國防和外交，其他的權(quán)力都由香港來行使，甚至按照聯(lián)邦制的思路提出香港的高度自治包括享有“剩余權(quán)力”。有人甚至主張“高度自治”的“高度”概念不是法律概念，要么刪去，要么改為“完全自治”；有的主張將香港特區(qū)政府改為“香港特區(qū)自治政府”；有的認為既然香港是“高度自治”，就不能規(guī)定“直轄”于中央人民政府等等。而在行政長官選舉問題上，更是借著“高度自治”概念來主張直接普選，反對提名委員會的提名，反對中央對行政長官的任命或主張這種任命僅僅是程序性、形式性的任命。49因此，不少香港人錯誤地認為，只要中央在國防和外交領(lǐng)域之外行使其他主權(quán)性權(quán)力，就構(gòu)成對高度自治的“干預(yù)”。

正是針對香港人對“高度自治”的這種片面錯誤解釋，鄧小平始終強調(diào)中央要對香港行使主權(quán)，而行使主權(quán)就必須采取正當(dāng)?shù)摹案深A(yù)”。早在1984 年，鄧小平就明確指出：

不能籠統(tǒng)地擔(dān)心干預(yù)，有些干預(yù)是必要的。要看這些干預(yù)是有利于香港人的利益，有利于香港的繁榮和穩(wěn)定，還是損害香港人的利益，損害香港的繁榮和穩(wěn)定?！胁灰詾闆]有破壞力量。這種破壞力量可能來自這個方面，也可能來自那個方面。如果發(fā)生動亂，中央政府就要加以干預(yù)。由亂變治，這樣的干預(yù)應(yīng)該歡迎還是應(yīng)該拒絕？應(yīng)該歡迎。

在1987 年接見基本法草委的談話中，鄧小平又重點反駁對“高度自治”的錯誤理解，強調(diào)中央對香港的“干預(yù)”：

中央確實是不干預(yù)特別行政區(qū)的具體事務(wù)的，也不需要干預(yù)。但是，特別行政區(qū)是不是也會發(fā)生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現(xiàn)嗎？那個時候，北京過問不過問？難道香港就不會出現(xiàn)損害香港根本利益的事情？能夠設(shè)想香港就沒有干擾，沒有破壞力量嗎？我看沒有這種自我安慰的根據(jù)。如果中央把什么權(quán)力都放棄了，就可能會出現(xiàn)一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權(quán)力，對香港有利無害。大家可以冷靜地想想，香港有時候會不會出現(xiàn)非北京出頭就不能解決的問題呢？過去香港遇到問題總還有個英國出頭嘛！總有一些事情沒有中央出頭你們是難以解決的。中央的政策是不損害香港的利益，也希望香港不會出現(xiàn)損害國家利益和香港利益的事情。要是有呢？所以請諸位考慮，基本法要照顧到這些方面。有些事情，比如一九九七年后香港有人罵中國共產(chǎn)黨，罵中國，我們還是允許他罵，但是如果變成行動，要把香港變成一個在“民主”的幌子下反對大陸的基地，怎么辦？那就非干預(yù)不行。干預(yù)首先是香港行政機構(gòu)要干預(yù)，并不一定要大陸的駐軍出動。只有發(fā)生動亂、大動亂，駐軍才會出動。但是總得干預(yù)嘛！

可見，鄧小平在闡述中央對香港方針政策時，始終著眼于國家主權(quán)建構(gòu)，強調(diào)“一國”建構(gòu)的重要性，而對“港人治港”、“保持不變”、“高度自治”之類的通俗說法，始終保持著政治上的警惕性，并針對各種誤讀和歪曲進行理論澄清。

六、結(jié)論

“一國兩制”乃是時代的產(chǎn)物，對其理論闡釋和規(guī)范性意涵的解讀無疑需要與時俱進，在不同的時代，針對不同的問題進行不同的闡釋?！耙粐鴥芍啤狈结樧鳛楹饬亢屯苿又醒胫胃坌袆拥某叨炔粌H具有政策所包含的規(guī)范價值尺度，而且更重要的是具有針對現(xiàn)實問題的客觀有效性?！罢摺辈煌凇胺梢?guī)范”就在于其有效性不僅僅取決于其規(guī)范的正當(dāng)性，而更重要的是解決問題的客觀有效性。當(dāng)中央治港在“事實”層面上面臨問題或者出現(xiàn)危機的時候，中央不是簡單的就事論事地加以解決，而是把這些客觀現(xiàn)實問題上升到“方針”層面的規(guī)范思考，從而不斷解釋、重構(gòu)和發(fā)展中央治港方針。在這個意義上，中央治港就像駕馭一艘航船，當(dāng)遇到風(fēng)浪的時候，總是不斷調(diào)整航向。因此，中央對“一國兩制”方針的闡釋和再闡釋、重構(gòu)與發(fā)展，就在于不斷針對政治現(xiàn)實的變化來校準其解決現(xiàn)實問題的針對性和有效性。由此，對中央治港的“一國兩制”方針的理解，決不能在抽象的規(guī)范概念意義上僅著眼于字面意思來理解，而必須放在具體的歷史情境中，放在區(qū)分敵我的政治性處境中來理解。

事實上，今天中央反復(fù)提到的“一國兩制”、“港人治港”（“澳人治澳”）和高度自治這三句話十二個字，也是在特定歷史背景下對中央治港方針的重構(gòu)。我們唯有意識到這種對中央治港方針重構(gòu)的歷史性，才能理解其時代合理性，理解其歷史針對性。因此，面對新的歷史時代，我們有必要重新回到歷史源頭，通過鄧小平的重要論述來追溯中央治港方針的歷史原意。由此我們就會看到“一國兩制”、主權(quán)行使和繁榮穩(wěn)定才是中央治港方針的歷史原意，才是中央治港方針的“體”和“本”，相比之下，“港人治港”和高度自治更多是“一國兩制”方針在具體落實中的“用”。我們只有在中國傳統(tǒng)的體用辯證思想中，才能理解“一國兩制”方針內(nèi)涵的豐富性，但無論如何都不能離開“一國”為體、“兩制”為用的這個大原則，從而使“一國兩制”行穩(wěn)致遠，“不走樣”，“不變形”。

①一個典型的例子就是2018 年政府工作報告中對中央治港方針的表述僅提“一國兩制”，而沒有提“港人治港”、高度自治，就引發(fā)香港輿論擔(dān)憂，甚至認為中央不再重視“港人治港”、高度自治。

②“回歸有兩重含義，一是法理上的回歸，中國政府和英國政府于1984 年簽署聯(lián)合聲明，13 年過渡期后，也就是1997 年，中國政府對香港恢復(fù)行使主權(quán)，成立特別行政區(qū)，通過基本法落實‘一國兩制’、‘港人治港’、高度自治，這是法理的回歸。另一方面，香港畢竟由外國政府管制了100 多年，在人心的回歸方面，我們還要做大量的工作，這將是一個長期過程，包括香港民眾的國民教育，了解我們國家的歷史，了解我們國家的發(fā)展?！绷赫裼ⅲ骸断愀邸叭诵幕貧w”將是一個長期的過程》，北京：《人民日報》，2016 年2月15日。

③2346相關(guān)論述參見強世功：《中國香港：政治與文化的視野》，北京：三聯(lián)書店，2010 年。

④參見曾蔭權(quán)：《言論自由等香港傳統(tǒng)核心價值觀始終未變》，中新社2004 年5 月25 日；《294 專業(yè)人士聯(lián)署吁保香港核心價值》，香港：《明報》，2004 年6 月7 日；《后占領(lǐng)時期未寧靜，轉(zhuǎn)進守護核心價值》，香港：《明報》，2015 年9 月28 日。相關(guān)討論參見強世功：《認真對待香港本土意識，探索強化國家認同之道》，北京：《中國黨政干部論壇》，2014 年第5 期。

⑤相關(guān)論述參見陳云：《香港城邦論》，香港：天窗出版社有限公司，2011 年；陳云：《香港城邦論II：光復(fù)本土》，香港：天窗出版社有限公司，2014 年。

⑥參見饒戈平：《通向香港行政長官普選的必由之路》，北京：《港澳研究》，2014 年第3 期；強世功：《香港特首普選提名機制之爭：政治與法律》，北京：《經(jīng)濟導(dǎo)刊》，2014 年第8 期。

⑦程雪陽：《聯(lián)邦制應(yīng)否基于民族政治自治：從俄羅斯聯(lián)邦制與民族主義的關(guān)系談起》，北京：《清華法治論衡》，2009 年第2 期；沙希利·浦洛基：《大國的崩潰：蘇聯(lián)解體的臺前幕后》，宋虹譯，成都：四川人民出版社，2017 年；吳敝余：《革命與帝國的辯證法：蘇聯(lián)解體的再認識》，上海：《東方學(xué)刊》，2019 年第3 期。

⑧參見胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2011 年。

⑨佳日思：《香港新憲制秩序：中國恢復(fù)行使主權(quán)與基本法》，國務(wù)院發(fā)展研究中心港澳研究所，2007 年。

⑩參見徐海波：《“港獨”的“公民民族自決”與“全民公投”之法理審視與批判》，濟南：《法學(xué)論壇》，2017 年第4 期。

11強世功：《中央治港須認真面對“高度自治難題”》，北京：《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》，2017 年第3 期。

12相關(guān)論述參見強世功：《中央治港的硬實力與軟實力：〈白皮書〉解讀之一》，香港：《信報》，2014 年6月11 日；強世功：《中央治港理論與實踐差距：〈白皮書〉解讀之二》，香港：《信報》，2014 年6 月12日；強世功：《全面管治權(quán)與治港者引發(fā)的文化戰(zhàn)爭：〈白皮書〉解讀之三》，香港：《信報》，2014 年6 月13 日。

13《習(xí)近平在慶祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》（2017 年7 月1 日）。

14《鄧小平年譜》（1975—1997）（下），北京：中央文獻出版社，2004 年，第797 頁。

15 24 28 45鄧小平：《我們對香港問題的基本立場》，載全國人大常委會港澳基本法委員會辦公室編：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于港澳問題的重要講話》，北京：中國民主法制出版社，2011 年。

16 26 49關(guān)于基本法起草中的相關(guān)爭論，參見李浩然主編：《香港基本法起草過程概覽》（上冊），香港：三聯(lián)書店有限公司，2012 年，第14～25 頁。

17 Robert Cover,“Nomos and Narratives”,Harvard Law Review,1983,pp.4-68.

18蘇力：《法治及其本土資源》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1996 年；強世功：《批判法律運動的譜系：以“秋菊打官司”引發(fā)的法學(xué)研究為例》，北京：《中外法學(xué)》，2019 年第2 期。

19陳端洪：《主權(quán)政治與政治主權(quán)：香港基本法對主權(quán)理論的應(yīng)用與突破》，載《憲治與主權(quán)》，法律出版社，2007 年，第164～192 頁。

20 2002 年7 月1 日江澤民在慶祝香港回歸五周年大會上的講話中，首次對中央治港經(jīng)驗進行了總結(jié)：“五年來我們所獲得的經(jīng)驗和體會，歸結(jié)起來，就是在任何情況下都必須全面正確地貫徹‘一國兩制’方針和香港特別行政區(qū)基本法，……”。2007 年7 月1 日胡錦濤在慶祝香港回歸十周年大會上的講話也繼續(xù)將這兩點放在前面來分別闡述。2014 年中央發(fā)布的“一國兩制”白皮書中，也是首先強調(diào)“全面準確把握‘一國兩制’的含義”，然后強調(diào)“堅決維護憲法和香港基本法的權(quán)威”。2017 年7 月1 日習(xí)近平在慶祝香港回歸二十周年大會上的講話中，也是首先強調(diào)“始終準確把握‘一國’和‘兩制’的關(guān)系”，然后強調(diào)“始終依照憲法和基本法辦事”。

21孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，北京：商務(wù)印書館，1982 年，第7 頁。

22諾內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會：邁向回應(yīng)型的法》，張志銘譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004 年。

25《鄧小平年譜》（1975—1997）（下），北京：中央文獻出版社，第978 頁。

27根據(jù)傳記資料記載，在1982 年11 月20 日這次談話中，廖承志將中央的十二條方針政策概括為16 個字：收回香港、港人治港、制度不變、保持繁榮。參見王峻彥：《廖承志傳》，北京：人民出版社，2006年，第543 頁。然而，在收入《廖承志文集》中的這篇談話，題名為《港人治港 繁榮香港》，其中并沒有這16 個字。

29 32廖承志：《港人治港 繁榮香港》，載全國人大常委會港澳基本法委員會辦公室編：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于港澳問題的重要講話》，北京：中國民主法制出版社，2011 年。

30中央政府從來沒有認可香港“兩局議員”的民意代表性，也不承認“三腳凳”。因此，鐘士元等人不是以“兩局議員”的身份來訪問北京，而是以工商界人士的個人身份來訪問北京。

31 39 41鄧小平：《一個國家，兩種制度》，載全國人大常委會港澳基本法委員會辦公室編：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于港澳問題的重要講話》，北京：中國民主法制出版社，2011 年，第13 頁。

33有關(guān)談判情況，參見陳佐洱：《交接香港：親歷中英談判最后1208 天》，北京：中國文史出版社，2019年。

34 37《鄧小平年譜》（1975—1997）（下），北京：中央文獻出版社，2004 年，第971 頁，第1020 頁。

35 36 38 40 48鄧小平：《保持香港的繁榮和穩(wěn)定》，載全國人大常委會港澳基本法委員會辦公室編：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于港澳問題的重要講話》，北京：中國民主法制出版社，2011 年，第18 頁。

42 47鄧小平：《會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員會委員時的講話》，載全國人大常委會港澳基本法委員會辦公室編：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于港澳問題的重要講話》，北京：中國民主法制出版社，2011 年，第43 頁。

43關(guān)于中美建交與和平統(tǒng)一臺灣之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，參見傅高義：《鄧小平時代》，馮克利譯，北京：三聯(lián)書店，2013 年，第17 章。

44鄧小平：《中國大陸和臺灣和平統(tǒng)一的設(shè)想》，載全國人大常委會港澳基本法委員會辦公室編：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于港澳問題的重要講話》，北京：中國民主法制出版社，2011 年，第19 頁。