天津社會科學院城市經濟研究所課題組

習近平總書記多次強調，開展東西部扶貧協作是實現先富幫后富、最終實現共同富裕目標的大舉措，充分彰顯了中國特色社會主義的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。黨的十九大以來，東西部扶貧協作機制全面推進、不斷健全，合作領域也不斷拓展，但在扶貧項目選擇、幫扶資金、扶貧供需對接等方面也出現了一些影響扶貧協作效果的問題?？朔鲐殔f作的主要障礙，打通存在的“堵點”，充分發(fā)揮協作綜合效益，成為全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)關鍵時期東西部扶貧協作升級加力的重中之重。

課題組通過對天津對口甘肅扶貧協作進行調研，深入了解了天津作為肩負東西部扶貧協作重要使命的責任者之一，探索全方位、多層次、立體式的協作機制實踐，同時也感受到在扶貧協作中存在某些共性問題，未來應進一步健全東西部扶貧協作工作機制，聚焦精準、深化幫扶、確保實效，有效發(fā)揮扶貧協作在全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中的重要作用。

一、提升東西部扶貧協作水平的有效做法

天津立足聚焦深度貧困地區(qū)、聚焦重點貧困村、聚焦建檔立卡貧困人口，大力推進“精準到戶、精準對接、精準幫帶、精準覆蓋、精準施策”五大工程，聚焦“六大任務”，為東西部扶貧協作積累豐富的可復制、可推廣的經驗及做法。

一是創(chuàng)新“多層全覆蓋、有限無限相結合”扶貧新模式，努力打通東部扶貧資源流動梗阻。在產業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、消費扶貧、智力扶貧和捐贈扶貧等方面，天津積極探索扶貧協作新機制，圍繞重點項目建設、勞務輸出轉移、教育文化培訓交流、醫(yī)療衛(wèi)生公益援助等方面，健全協作機制，涵蓋產業(yè)幫扶、消費扶貧、資金支持、勞務協作、教育扶貧、旅游扶貧、健康扶貧、社會動員、干部人才支援、“萬企幫萬村”、扶貧宣傳等方面，不斷提升扶貧協作的成效和水平。

二是構建產業(yè)、技術、消費、就業(yè)、公益等“五位一體”的全方位扶貧戰(zhàn)略聯盟，助推東部扶貧資源的落地轉化。通過扶持帶動能力強的專業(yè)合作社吸收精準扶貧戶， 推動開展“公司+農戶”的幫扶模式。以電商扶貧為突破口，突出產銷渠道全面拓展，扶持建設縣、鄉(xiāng)、村三級電子商務示范站、示范點及產銷一體化平臺，打通農村網絡購銷運輸配送渠道和市場空間。依據受援地區(qū)特殊的資源稟賦和地理交通條件建設特色“扶貧車間”，就近開展諸如地產藥材、產地初加工等既解決農村剩余勞動力增加農民收入，又有助于提高農民創(chuàng)業(yè)技能的“特優(yōu)”項目。同時，依托引進投資落戶的優(yōu)勢企業(yè)開發(fā)更多就業(yè)崗位，帶動貧困勞動力就地就近就業(yè)。

三是創(chuàng)新“扶貧先扶智”的教育扶貧有效方式，打牢貧困源頭治理系統性基礎。注重將應急性、兜底性的短期幫扶與系統性、基礎性的長期謀劃結合起來，努力發(fā)揮教育精準扶貧的“滴灌式”功效。積極擴大教育結對幫扶覆蓋面，鼓勵中小學及示范和骨干職業(yè)院校與受援地區(qū)學校結成對子，深入開展農校對接，通過干部互派掛職、教師交流培訓、名師幫教、義務捐贈等方式開展教育扶貧，促進觀念互通、思路互動、技術互學、作風互鑒。增加投向受援地區(qū)的本?？普猩媱潱?016年天津連續(xù)4年成為外省在甘肅投放普通高校招生計劃最多的省份。

四是積極匯聚社會各方能量，群策群力形成扶貧協作巨大助推力。組織行業(yè)協會商會等社會組織圍繞重點產業(yè)項目、教育領域和社會公益等方面開展“全覆蓋、多層次、寬口徑”的對口幫扶工作，撬動了大量地方資金和群眾自籌資金參與項目建設，發(fā)揮了社會資源“四兩撥千斤”的作用，為齊心協力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作出新的貢獻。天津被民政部選樹為推進東西部扶貧協作社會組織幫扶的先進典型，展現了東西部扶貧協作的“天津力量”和“天津速度”。

二、東西部扶貧協作實施過程中存在的主要障礙

目前扶貧協作在扶貧項目選擇、幫扶資金、扶貧供需對接等方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)和問題，扶貧資源比較分散、扶貧協作效應沒有得到充分發(fā)揮。

一是產業(yè)帶動承載能力有待進一步提升。目前扶貧協作最突出的障礙仍然是產業(yè)帶動承載能力有限。西部貧困地區(qū)自身產業(yè)基礎普遍薄弱，缺乏龍頭企業(yè)帶動，能夠有效承接西部扶貧資源的產業(yè)、企業(yè)載體不足，僅靠東部幫扶企業(yè)難以形成穩(wěn)固的內生發(fā)展根基，還需增強產業(yè)“內化”能力，深耕轉化東部資源的基本功。

二是扶貧項目和資金投向甄選難度較大。作為東西部扶貧協作主要方式的扶貧車間，基本采取“政府+企業(yè)+貧困戶”的形式，在進行項目選擇時，還存在著地方資源稟賦、市場需求、增長潛力有機契合匹配的困難。高效項目資源對接不到位將直接導致扶貧資金投向收益較低的“困境”，很可能是“扶農不扶貧”，阻礙了扶貧協作項目及資金應有作用的發(fā)揮。

三是幫扶資金撬動引導的杠桿作用還有待進一步發(fā)揮。由于西部貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展面臨較高的自然風險和市場風險，融資成本也較高，同時扶貧資金存在一定程度的條塊分割、碎片化現象，扶貧資金的“供”“需”之間還未完全對接，還需進一步發(fā)揮幫扶資金撬動引導的示范作用。

四是扶貧資金使用保障監(jiān)督還存在薄弱環(huán)節(jié)。尤其是扶貧車間，對引入的扶貧車間建設企業(yè)的經濟實力、經營能力評估不深不細，收益安全則存在一定風險，不僅扶貧車間經濟運行效應和扶貧效應無法達到，可能還會侵害扶貧對象的發(fā)展權益。

五是貧困人口自我發(fā)展的內生動力不足。西部貧困地區(qū)群眾受教育程度較低、文化素質不高，尤其是少數民族地區(qū)部分群眾受語言交流制約，缺乏增收渠道和門路，自主脫貧、自我發(fā)展的信心和動力不足，在一定程度上也阻礙了東部扶貧協作的進展。

三、有效發(fā)揮東西部扶貧協作攻堅作用的主要途徑

聚焦脫貧目標、升級協作合力，進一步增強東西部扶貧協作的攻堅效應，還須在細化、完善、創(chuàng)新幫扶機制上下功夫，通過扶貧供給與需求的精準對接，確保西部貧困地區(qū)“接得住、用得好”東部扶貧資源。

一是筑牢產業(yè)扶貧根基，攥緊脫貧“牛鼻子”。堅持市場導向和目標導向，著力構建西部脫貧目標實現與東部產業(yè)空間拓展互促雙贏新機制。大力鼓勵引導有發(fā)展前景、勞動密集型企業(yè)適合分散加工生產、用工形式靈活的農產品加工、手工工藝、來料加工等投資少、見效快、能夠直接獲得收益的項目，到村建設扶貧車間，實現優(yōu)質項目資源對接。探索企業(yè)家“一對一”幫扶建檔立卡貧困戶方式，通過市場化運作建立“龍頭企業(yè)+基地+貧困戶”的扶貧模式。加大支持各類企業(yè)到西部貧困地區(qū)投資興業(yè)的力度，持續(xù)推進“萬企幫萬村”精準扶貧行動，共同開發(fā)貧困地區(qū)資源，促進產銷有效對接。探索扶貧車間項目化運營，借鑒PPP模式，將扶貧車間與當地農業(yè)龍頭企業(yè)、農村電商、產業(yè)扶貧項目積極對接，建立合作聯盟。

二是聚焦金融扶貧杠桿作用，撬動社會扶貧能量。聚焦產業(yè)扶貧，加大對產業(yè)扶貧項目的資金投放，引導幫扶資金對接貧困地區(qū)特色產業(yè)、扶貧項目和新型農業(yè)經營主體融資需求。建立完善農業(yè)龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社等扶貧經營主體信息共享機制，通過政策導向評估、考核等手段督促引導扶貧資金優(yōu)先支持帶動貧困戶增收、吸納貧困戶就業(yè)的龍頭企業(yè)和農民專業(yè)合作社積極發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)，增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力。創(chuàng)新銀政合作，引導東部企業(yè)到對口地區(qū)尤其是深度貧困地區(qū)投資，推動東部產業(yè)向西部梯度轉移，充分發(fā)揮開發(fā)性金融功能和作用。加強金融服務協作，通過政策性擔保、財政貼息和風險補償等方式探索支持模式，提供綜合性的金融服務。同時，全面加強扶貧項目資金使用和后續(xù)監(jiān)管工作，完善扶貧資金監(jiān)管體系，加快建立扶貧資金管理制度，明確扶貧資金的監(jiān)管主體、權屬關系和受益群體，確保扶貧資金長期發(fā)揮效益。

三是創(chuàng)新消費扶貧路徑，形成“產業(yè)+消費扶貧”良性循環(huán)。創(chuàng)新推進消費扶貧不斷深入，建立線上線下一體化扶貧服務平臺，擴大對口定點采購規(guī)模，拓寬貧困地區(qū)特色農副產品銷售渠道，通過“互聯網+”“展會+”、消費扶貧進校園等途徑推動西部貧困地區(qū)特產更好“走出去”。積極啟動“1+4+N”扶貧計劃，“1”即搭建一個東西部政企協作的產銷一體化精準扶貧平臺;“4”即輸出特色產品、推廣特色品牌、開通特色旅游、建設特色電商;“N”即在大型超市設立若干個扶貧愛心專柜、舉辦若干大型扶貧展賣活動。堅持政府引導、社會參與、市場運作、創(chuàng)新機制，激發(fā)全社會參與消費扶貧的積極性。

四是擴大教育扶貧覆蓋面，阻斷貧困代際傳遞。提升師資協作培養(yǎng)層次，充分發(fā)揮東部優(yōu)秀教育人才的引領示范和傳幫帶作用，重點選派貧困地區(qū)教師交流學習，提高貧困地區(qū)和薄弱學校教師隊伍綜合素養(yǎng)和教育教學能力。加大中小學結對幫扶力度，拓展中小學手拉手結對幫扶范圍。利用一定比例扶貧資金專門設立“助學基金”，為西部貧困地區(qū)培養(yǎng)急需專業(yè)定向本科生。充分利用東部地區(qū)教育資源優(yōu)勢，通過開通“同步課堂”“專遞課堂”“名師課堂”等方式推動資源共享，幫助貧困地區(qū)提升教育信息化水平。用好東部地區(qū)現代職業(yè)教育優(yōu)質資源，深入推動東西職業(yè)院?！耙粚σ弧苯Y對幫扶。

五是提升文化扶貧內涵，厚植脫貧內生動力。充分發(fā)揮文化在脫貧攻堅過程中的“扶志”“扶智”作用，激發(fā)貧困人口內生動力。加大東部扶貧資金向文化基礎設施建設投入的傾向，打通貧困地區(qū)文化資源傳播“最后一公里”。通過發(fā)展文化產業(yè)增加落后地區(qū)收入，將特色文化轉化為特色經濟、在地經濟和體驗經濟的現實生產力，讓文化旅游成為撬動扶貧的有力“支點”，化解文化貧困的現實阻礙。同時，重視文化扶貧和教育扶貧的統籌推進，為貧困地區(qū)實現產業(yè)塑造、經濟轉型提供智力和人力的支持，塑造全新一代的價值觀，破除落后貧困文化在扶貧協作中的阻礙。通過文化扶貧和教育扶貧相互配合，實現文化在扶貧工作中“授之以漁”的效果。

課題組成員：王雙（研究員）、呂靜韋（副研究員）、賈玉成（副研究員）、施美程（助理研究員）

責任編輯：王素娟