摘 要：黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明體制機(jī)制改革進(jìn)入“快車道”，制度出臺(tái)之密、措施力度之大、推進(jìn)成效之好前所未有，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)因此取得了歷史性成就。這些成就無(wú)疑彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力，其具體體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨落實(shí)與生態(tài)文明制度建設(shè)的四個(gè)方面：堅(jiān)持把問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn);堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合來(lái)謀劃和推動(dòng)改革;堅(jiān)持把對(duì)責(zé)任主體的明責(zé)、履責(zé)、追責(zé)作為改革內(nèi)容的主線;堅(jiān)持全鏈條構(gòu)建制度，注重改革的系統(tǒng)性、完整性。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;制度建設(shè);黨的領(lǐng)導(dǎo)力

早在19世紀(jì)中葉，恩格斯就向人類發(fā)出過(guò)警告，他在《自然辯證法》中指出，“我們不要過(guò)分陶醉于我們?nèi)祟悓?duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都對(duì)我們進(jìn)行了報(bào)復(fù)?！比缃瘢覀円涯芮猩眢w會(huì)到高度發(fā)展的工業(yè)文明給自然生態(tài)系統(tǒng)和人類發(fā)展帶來(lái)的種種煩惱，也更能體會(huì)到生態(tài)文明建設(shè)的重要意義。正如黨的十九屆四中全會(huì)提出的，“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)?！笔艑盟闹腥珪?huì)還將“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”作為“13個(gè)堅(jiān)持和完善”決策部署的重要部分加以提出，而要實(shí)現(xiàn)其提出的用生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生，最根本的是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到生態(tài)文明建設(shè)的各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，提升中國(guó)共產(chǎn)黨生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力。

反觀之，黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的成效，尤其顯現(xiàn)在生態(tài)文明制度建設(shè)的成效，恰好證實(shí)了中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力。黨的十九大報(bào)告明確指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！边@表明，黨的領(lǐng)導(dǎo)力的強(qiáng)弱，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)大局具有根本性、全局性和決定性影響。黨的領(lǐng)導(dǎo)力，簡(jiǎn)言之就是黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的能力。黨的領(lǐng)導(dǎo)力不僅包括黨的自身建設(shè)的能力，更重要的是領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化的能力，其核心要義是把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，反映在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，即為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

客觀來(lái)說(shuō)，十八大之前，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國(guó)家治理體系和治理能力長(zhǎng)期以來(lái)是國(guó)家治理領(lǐng)域的突出短板。在此基礎(chǔ)上，十八大之后，習(xí)近平總書記就生態(tài)文明建設(shè)提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，逐漸形成了系統(tǒng)完整的習(xí)近平生態(tài)文明思想，成為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的行動(dòng)指南。“生態(tài)文明建設(shè)”“綠色發(fā)展”“美麗中國(guó)”寫進(jìn)黨章和憲法，成為黨和國(guó)家的意志。不僅如此，習(xí)近平總書記精準(zhǔn)聚焦生態(tài)文明制度建設(shè)，多次強(qiáng)調(diào)要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的“四梁八柱”建立起來(lái)，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法制化軌道。由此，生態(tài)文明體制機(jī)制改革進(jìn)入“快車道”，制度出臺(tái)之密、措施力度之大、推進(jìn)成效之好前所未有，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)因此取得了歷史性成就。

這樣的歷史性成就無(wú)疑彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力，其具體體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨落實(shí)與生態(tài)文明制度建設(shè)的如下四個(gè)方面：

一、堅(jiān)持把問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政的重要思想方法和工作方法，也是生態(tài)文明體制改革的基本遵循。我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)，所以改革就得奔著解決這些問題而去。

在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中明確指出，現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在“四個(gè)突出問題”，即“難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任”，“難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)”，“難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求”，“難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)”。針對(duì)這“四個(gè)突出問題”，中央將省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度作為改革的著力點(diǎn)，切實(shí)從制度層面上加以解決。第一，落實(shí)并強(qiáng)化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，開展權(quán)威有效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察，加強(qiáng)責(zé)任追究等措施，切實(shí)解決“難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任”問題。第二，通過(guò)省級(jí)上收并統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)察職能，市（地）統(tǒng)一管理環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行以條為主的市局領(lǐng)導(dǎo)干部雙重管理等措施，切實(shí)解決“難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)”問題。第三，通過(guò)顯著增強(qiáng)省市（地）兩級(jí)對(duì)環(huán)境問題統(tǒng)籌調(diào)控能力、探索設(shè)置跨流域跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)等措施，切實(shí)解決“難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求”問題。第四，通過(guò)統(tǒng)籌解決環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員身份編制、規(guī)范設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)、提高環(huán)保隊(duì)伍專業(yè)化水平等措施，切實(shí)解決“難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)”問題。

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理的核心目標(biāo)是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，體制改革必須在改善生態(tài)環(huán)境上發(fā)力，這就必須堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，倒推制度安排、資源配置、政策實(shí)施，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型。如，為將國(guó)家改善生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)和任務(wù)落到實(shí)處，設(shè)計(jì)了全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案、上收環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)、深化監(jiān)測(cè)改革、提高監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量、加強(qiáng)考核問責(zé)、開展資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警等一系列制度安排，保證考核目標(biāo)的數(shù)據(jù)真實(shí)性不受地方干擾，并將責(zé)任壓力有效傳導(dǎo)下去，為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變得更好奠定了“真、準(zhǔn)、全”的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

二、堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐相結(jié)合來(lái)謀劃和推動(dòng)改革

生態(tài)文明體制改革必須通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，精準(zhǔn)研判形勢(shì)，建立起指導(dǎo)性強(qiáng)、務(wù)實(shí)前瞻的改革總體框架和路線圖。同時(shí)，也要尊重基層群眾的首創(chuàng)精神，把地方一些行之有效的做法總結(jié)上升為國(guó)家制度。

制度是管長(zhǎng)遠(yuǎn)的，頂層設(shè)計(jì)必須落實(shí)到制度安排上。隨著2015年7月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議的召開以及中共中央國(guó)務(wù)院于2015年9月印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，中央在生態(tài)文明體制改革上的頂層設(shè)計(jì)逐漸落定。而我們今天看到的很多成熟的管用的制度安排實(shí)際上都經(jīng)歷了一個(gè)從地方實(shí)踐放大到全國(guó)推行的過(guò)程，這也是中國(guó)改革成功的寶貴經(jīng)驗(yàn)。比如，基于浙江安吉和廣東珠三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等大量的生態(tài)空間管控實(shí)踐，生態(tài)保護(hù)紅線逐步上升到國(guó)家制度層面。再如，江蘇省無(wú)錫市在太湖治污中首創(chuàng)河（湖）長(zhǎng)制，將地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)保責(zé)任分解到具體管理單元、落實(shí)到具體責(zé)任人，中央也是先總結(jié)固化相關(guān)地方經(jīng)驗(yàn)，再向全國(guó)推行。

這些經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑再次證明，頂層設(shè)計(jì)的落地生根的確需要把自下而上和自上而下結(jié)合起來(lái)，對(duì)一些看不準(zhǔn)的政策要大膽開展試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)，這也是抓改革的一個(gè)基本方法。

這些使得國(guó)家治理體系不斷得到豐富和完善的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中蘊(yùn)含的政治智慧不正是黨的領(lǐng)導(dǎo)力的生動(dòng)體現(xiàn)。

三、堅(jiān)持把對(duì)責(zé)任主體的明責(zé)、履責(zé)、追責(zé)作為改革內(nèi)容的主線

有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究，生態(tài)文明體制改革必須圍繞明責(zé)、履責(zé)、追責(zé)的主線進(jìn)行，如此才能保證黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署真正落地。黨的十八大以來(lái)，中央審議實(shí)施了幾十項(xiàng)生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的制度改革，大都是緊扣落實(shí)責(zé)任的主線。

在明責(zé)方面，全國(guó)各省（區(qū)、市）已全部制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定或職責(zé)分工的文件，明確了地方黨委和政府及其有關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，即黨委、政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作負(fù)總責(zé)，實(shí)施“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，并將責(zé)任明確到了各個(gè)相關(guān)職能部門。在履責(zé)方面，中央出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察方案，實(shí)施了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“全覆蓋”和“回頭看”，有力推動(dòng)了環(huán)保法律法規(guī)的落實(shí)和各地各部門履行責(zé)任。督察制度建得好、用得好、敢于較真碰硬，成為落實(shí)責(zé)任的利器。比如生態(tài)環(huán)境部門創(chuàng)新實(shí)施了重點(diǎn)區(qū)域的大氣污染防治強(qiáng)化監(jiān)督和巡查，實(shí)行一竿子到底、直面問題的檢查方式，有效克服了傳統(tǒng)管理體制不易發(fā)現(xiàn)問題、檢查流于形式的弊端。

在追責(zé)方面，習(xí)近平總書記明確要求落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格考核問責(zé)。在中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等重要文件中，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)保工作中被追責(zé)的情形、程序等做了明確規(guī)定。依據(jù)這些文件，針對(duì)近年來(lái)各地出現(xiàn)的突出生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)環(huán)境違法事件，處理了一大批履職不力、負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，有效地維護(hù)了環(huán)境法律的權(quán)威，生態(tài)環(huán)保成為不能碰的高壓線。另外，中央及地方采取“組合拳”的方式對(duì)排污者進(jìn)行責(zé)任追究，環(huán)境執(zhí)法“長(zhǎng)出了牙齒”，打出了《環(huán)境保護(hù)法》的權(quán)威。

四、堅(jiān)持全鏈條構(gòu)建制度，注重改革的系統(tǒng)性、完整性

堅(jiān)持從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，生態(tài)環(huán)境體制改革實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌兼顧、全鏈條構(gòu)建，實(shí)施源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的全過(guò)程監(jiān)管，充分體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性和完整性，使得長(zhǎng)期以來(lái)形成的發(fā)展強(qiáng)保護(hù)弱的不正確理念得到矯正，生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)制度得以系統(tǒng)重構(gòu)。

在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中對(duì)此進(jìn)行了明確：“源頭嚴(yán)防包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制、主體功能區(qū)制度、空間規(guī)劃體系、用途管制和國(guó)家公園體制等;過(guò)程嚴(yán)管包括資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、控制污染物排放許可制、企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度等;后果嚴(yán)懲包括生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度等?！?/p>

此外，為了解決部門配置、機(jī)構(gòu)職能劃分長(zhǎng)期以來(lái)與生態(tài)系統(tǒng)完整性理論不盡相符的問題，2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中明確成立國(guó)家生態(tài)環(huán)境部，加以整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，體現(xiàn)了系統(tǒng)性和完整性的思想，由此實(shí)現(xiàn)了國(guó)家生態(tài)環(huán)境部門設(shè)置的“一個(gè)貫通”“五個(gè)打通”。“一個(gè)貫通”，即實(shí)現(xiàn)污染防治與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)貫通，做到治污減排與生態(tài)增容兩手并重、同向發(fā)力，統(tǒng)籌推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標(biāo)?！拔鍌€(gè)打通”，即實(shí)現(xiàn)了：第一，整合原國(guó)土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé)，打通地上和地下;第二，整合水利部的排污口設(shè)置管理、編制水功能區(qū)劃、流域水環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，打通岸上和水里;第三，整合原國(guó)家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé)，打通陸地和海洋;第四，整合原農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，打通城市和農(nóng)村;第五，整合國(guó)家發(fā)展改革委的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé)，打通了一氧化碳等大氣污染物和二氧化碳等溫室氣體的管理。

在一系列生態(tài)環(huán)境制度改革中，還充分重視約束和激勵(lì)并舉的制度安排，對(duì)于環(huán)境守法者和環(huán)境保護(hù)做得好的地方和企業(yè)，給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和政策激勵(lì)，對(duì)于環(huán)境違法者和環(huán)境保護(hù)做得差的，給予懲戒和限制，把法治建設(shè)作為治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本保障，不斷完善法律體系，努力形成“不敢污染、不想污染、保護(hù)環(huán)境、人人有責(zé)”的社會(huì)風(fēng)尚。

綜上可知，國(guó)家治理領(lǐng)域的每一場(chǎng)深刻變革，都折射出黨的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)和國(guó)家治理能力建設(shè)所取得的長(zhǎng)足發(fā)展，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)所取得的成就離不開黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也是不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的結(jié)果。當(dāng)前，我國(guó)正處在改革發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，又面臨矛盾凸顯期，如果沒有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、鐵的規(guī)章制度、超強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力，中國(guó)這艘巨輪將難以行穩(wěn)致遠(yuǎn)。同理，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，如果沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)力優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮，那么生態(tài)文明建設(shè)將寸步難移，更加無(wú)法推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，今日中國(guó)之不斷得到完善的符合中國(guó)國(guó)情的、管用見效的生態(tài)文明制度即是最好的證明，即中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)力毋庸置疑是強(qiáng)大的。

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作者簡(jiǎn)介：

姜瑞瑩，中共阿拉善盟委黨校公共管理教研部教師，研究方向：國(guó)家治理與基層政治、互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代社會(huì)治理研究。