毛維準(zhǔn)

安全理論

援助安全：一個(gè)基于援助載體的新議題*

毛維準(zhǔn)

對(duì)外援助是國(guó)際政治學(xué)與國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的重要議題。一方面，作為一種由援助國(guó)提供的特殊性國(guó)際公共物品，它是全球治理和國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的重要變量；另一方面，作為國(guó)家的一種對(duì)外政策工具，對(duì)外援助在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)舞臺(tái)上發(fā)揮著戰(zhàn)略性功能。在國(guó)際政治中，有志于發(fā)展的對(duì)外援助都與安全問(wèn)題息息相關(guān)。援助與安全之間的聯(lián)結(jié)經(jīng)歷了從一般關(guān)聯(lián)到深入互嵌再到“安全化”的演變歷程，安全思維越來(lái)越多地影響對(duì)外援助過(guò)程，沖擊著連接援助國(guó)和受援國(guó)的援助資源載體。面對(duì)嵌入對(duì)外援助過(guò)程的“安全化”趨勢(shì)，通過(guò)聚焦援助與安全之間的復(fù)雜關(guān)系和發(fā)展趨勢(shì)，試圖訴諸安全視角來(lái)審視援助載體,并因此提出了“援助安全”概念框架。該框架致力于從國(guó)際結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、援助國(guó)和受援國(guó)關(guān)系及相關(guān)國(guó)家國(guó)內(nèi)政治等不同角度探尋援助過(guò)程中財(cái)力資源、人力資源與制度資源分別面臨的多元安全威脅和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。援助安全可以從技術(shù)條件性、透明性、實(shí)施預(yù)算管理、提供援助安保人員訓(xùn)練和改革全球援助體系等舉措得以保障。

對(duì)外援助；安全化；援助安全；援助載體；發(fā)展與安全

一 引言

對(duì)外援助是國(guó)際政治學(xué)與國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中的重要議題。首先，對(duì)外援助在當(dāng)前全球治理體系中扮演著重要的角色，[1]也是國(guó)際社會(huì)開(kāi)展國(guó)際發(fā)展與合作的一種重要形式，[2]更是大國(guó)履行國(guó)際責(zé)任的重要著力點(diǎn)。[3]單從投入資源上來(lái)看，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD，簡(jiǎn)稱“經(jīng)合組織”）的統(tǒng)計(jì)顯示，2018年，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）成員國(guó)總計(jì)提供了1 432億美元的發(fā)展援助；這些援助被分配到近150個(gè)中低收入與最不發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)，其援助部門(mén)覆蓋教育、社會(huì)組織、交通、基建、培訓(xùn)、政府與金融等領(lǐng)域。[4]在人道主義援助方面，2017年，面對(duì)全球1.4億多民眾的人道主義援助要求，各援助國(guó)與非國(guó)家行為體提供了總額達(dá)273億美元的人道主義援助。[5]兩種援助共約1 706億美元，這個(gè)數(shù)據(jù)尚不包括中國(guó)和阿聯(lián)酋等非經(jīng)合組織成員國(guó)的援助數(shù)額。

其次，對(duì)外援助也是特定國(guó)家實(shí)施對(duì)外戰(zhàn)略的重要工具。[6]漢斯·摩根索（Hans Morgenthau）將對(duì)外援助視為一種“爭(zhēng)取人心的斗爭(zhēng)”，其目標(biāo)是成為“充分有效的宣傳武器”。[7]國(guó)家施行對(duì)外援助的政策往往帶有多種考量，例如經(jīng)濟(jì)利益、安全目標(biāo)與人道主義驅(qū)動(dòng)等，具體言之，包括“嘉獎(jiǎng)友邦，爭(zhēng)取中立國(guó)，對(duì)目標(biāo)國(guó)的內(nèi)外政策施加杠桿，為受威脅盟友提供支持，撬開(kāi)外國(guó)市場(chǎng)，提升援助國(guó)在國(guó)內(nèi)外的形象”等。[8]一般而言，對(duì)外援助本質(zhì)就是一種外交政策工具。[9]從類(lèi)型上看，對(duì)外援助可以分為發(fā)展援助、人道主義援助和安全援助等；從路徑上看，對(duì)外援助分為雙邊援助與多邊援助。[10]除此之外，對(duì)外援助也包括安全援助與軍事援助等類(lèi)型，援助國(guó)或者通過(guò)軍事等具體議題領(lǐng)域，或者加強(qiáng)具體功能領(lǐng)域的合作，推動(dòng)國(guó)家之間的關(guān)系前進(jìn)。

但是，對(duì)外援助的全球治理功能和國(guó)家間關(guān)系調(diào)節(jié)功能卻并沒(méi)有發(fā)揮得盡如人意。近年來(lái)，海地、尼泊爾、巴基斯坦、利比里亞、埃及、敘利亞、馬拉維、阿富汗和肯尼亞等國(guó)都曾經(jīng)被打上過(guò)“援助失敗”的烙印。2013年，一位資深的德國(guó)外交官承認(rèn)，3/4的德國(guó)援非發(fā)展項(xiàng)目最終以失敗告終。[11]“項(xiàng)目表現(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)”（Project Performance Database）也顯示，大約40%的援助項(xiàng)目“必然失敗”，只有14%的援助項(xiàng)目被認(rèn)為“運(yùn)轉(zhuǎn)良好”。[12]同時(shí)，援助的有效性（aid effectiveness）問(wèn)題成為學(xué)者們的關(guān)注點(diǎn)。相關(guān)研究認(rèn)為，援助并未展現(xiàn)出其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期功效，甚至?xí)躺蕾囆耘c腐敗現(xiàn)象等。[13]有學(xué)者甚至宣稱，“援助已死”。[14]

在實(shí)踐中，援助的實(shí)際功效問(wèn)題也貫穿援助實(shí)施運(yùn)行過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)；直到現(xiàn)在，該問(wèn)題依然處于爭(zhēng)論之中。[15]特別是在政治效果方面，學(xué)界對(duì)援助的工具性功能提出了若干質(zhì)疑。例如，有研究發(fā)現(xiàn)，西方國(guó)家的對(duì)外援助并不必然服務(wù)于美歐預(yù)設(shè)的民主推進(jìn)功能，[16]在實(shí)際運(yùn)行中，對(duì)外援助也并不會(huì)必然促進(jìn)援助國(guó)與受援國(guó)之間的合作。[17]其實(shí)，摩根索很早就對(duì)對(duì)外援助的工具性提出了不同看法，他認(rèn)為對(duì)外援助的“益處”并不會(huì)必然“造就受援者的政治效忠”，在缺乏相應(yīng)條件的前提下（如“不贊成援助者的政治哲學(xué)、制度和目標(biāo)”），即使受援者接受援助，那些“援助在政治上……仍然是無(wú)效的”。[18]

以歐盟為例，對(duì)外援助是其共同安全與防務(wù)政策（CSDP）的支柱之一，這也是歐盟外交中頗為突出、且能彰顯歐盟價(jià)值規(guī)范的有力工具，歐盟也一直自認(rèn)為是發(fā)展合作和人道主義援助領(lǐng)域的“領(lǐng)導(dǎo)者”。[19]數(shù)據(jù)顯示，歐盟已經(jīng)連續(xù)多年成為全球發(fā)展援助的引領(lǐng)者。2016年，歐盟機(jī)構(gòu)及其成員國(guó)的官方發(fā)展援助達(dá)到了755億歐元，占?xì)W盟國(guó)民總收入的0.51%；同年，全球發(fā)展援助總額為1 420億美元，歐盟貢獻(xiàn)率超過(guò)一半。[20]但是，近年來(lái)，歐盟的對(duì)外政策卻屢屢遭遇挫折。在歐盟大力訴諸對(duì)外援助工具的過(guò)程中，它實(shí)際上不得不面對(duì)“內(nèi)外交困”的窘境。特別是當(dāng)前在難民危機(jī)與全球大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的形勢(shì)之下，歐盟自身的外部安全環(huán)境與內(nèi)部安全局面都面臨著巨大挑戰(zhàn)。這種內(nèi)外的安全驅(qū)動(dòng)也會(huì)影響到歐盟對(duì)外援助政策的實(shí)施評(píng)估，其實(shí)施效果會(huì)進(jìn)一步對(duì)歐盟的安全產(chǎn)生重要影響。因此，有學(xué)者認(rèn)為，2016年歐盟的全球戰(zhàn)略實(shí)際是一種“更為政治化”的外交政策，包括人道主義援助等要素都要求被納入歐盟“政治整合”（political integration）中。[21]

基于此，當(dāng)前研究或者聚焦于受援國(guó)或援助國(guó)等行為體內(nèi)部因素，或致力于發(fā)掘宏觀的國(guó)際援助體系抑或微觀的援助項(xiàng)目實(shí)施，從而試圖探討對(duì)外援助失效的背后原因。例如，李小云認(rèn)為，西方援助處于“碎片化”之中，其中包括援助主體、援助對(duì)象、援助機(jī)構(gòu)以及援助領(lǐng)域的碎片化，這種碎片化恰恰是援助有效性低下的重要原因。[22]如果說(shuō)當(dāng)前的研究視角都集中在援助的主客體上，那么作為一種連接援助國(guó)與受援國(guó)并橋接（bridging）[23]宏觀國(guó)際規(guī)則與微觀本土實(shí)踐的載體，對(duì)外援助自身的特征與屬性勢(shì)必也會(huì)影響整個(gè)援助體系的運(yùn)行，并制約不同行為體和不同層次因素之間的互動(dòng)。我們既關(guān)注援助實(shí)施的外部環(huán)境與具體的政治運(yùn)行過(guò)程，也需要關(guān)注援助實(shí)施所造成的針對(duì)援助國(guó)和受援國(guó)的相應(yīng)政治后果，還應(yīng)該凸顯援助自身的載體安全，如此才能夠全面剖析援助—安全聯(lián)結(jié)。依此角度探討援助與安全的關(guān)系，有利于從理論上彌補(bǔ)當(dāng)前研究的不足，同時(shí)也可以從一個(gè)側(cè)面展示日益明顯的“援助安全”議題。

從實(shí)踐來(lái)看，以載體視角來(lái)討論對(duì)外援助活動(dòng)也對(duì)中國(guó)有重要的政策啟示。目前，中國(guó)在對(duì)外援助方面的表現(xiàn)被視為“中國(guó)式對(duì)外援助攻勢(shì)”。[24]中國(guó)一直是國(guó)際社會(huì)對(duì)外援助領(lǐng)域中的重要主體；特別是近年來(lái)中國(guó)正處于走向扮演國(guó)際發(fā)展主要角色的轉(zhuǎn)折階段。[25]2011年發(fā)布的《中國(guó)對(duì)外援助》白皮書(shū)顯示，截止到2009年底，中國(guó)累計(jì)對(duì)外提供援助金額達(dá)到2 562.9億元人民幣，其中無(wú)償援助1 062億元。從2010年到2012年，中國(guó)三年間的對(duì)外援助金額為893.4億元，無(wú)償援助323.2億元。[26]2016年，《發(fā)展權(quán)：中國(guó)的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》白皮書(shū)又進(jìn)一步指出，中國(guó)六十多年來(lái)共提供近4 000億元人民幣援助，派遣了60多萬(wàn)名援助人員。[27]

2015年9月，國(guó)家主席習(xí)近平在聯(lián)合國(guó)峰會(huì)上提升了“中國(guó)援助計(jì)劃”。[28]中國(guó)政府之后又決定設(shè)立“南南合作援助基金”，在特定條件下免除相關(guān)國(guó)家的債務(wù)，對(duì)不發(fā)達(dá)國(guó)家追加投資，繼續(xù)推進(jìn)“一帶一路”倡議；首期提供20億美元，用于支持發(fā)展中國(guó)家落實(shí)“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”。在2017年5月舉行的“一帶一路”高峰論壇上，中國(guó)宣布向“南南合作援助基金”增資10億美元；在2017年9月廈門(mén)金磚峰會(huì)期間，中國(guó)再度作出承諾，將在該基金項(xiàng)目下向其他發(fā)展中國(guó)家增投5億美元援助。[29]同時(shí)，中國(guó)還針對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供培訓(xùn)、獎(jiǎng)學(xué)金名額與技術(shù)人員培訓(xùn)等，還承諾向世界衛(wèi)生組織提供200萬(wàn)美元的現(xiàn)匯援助。[30]

根據(jù)西方學(xué)者的測(cè)算，從2009年到2015年，中國(guó)平均每年的援助承諾可能會(huì)達(dá)到1 740億美元，當(dāng)然這種援助主要是以借款形式為主。[31]但是，中國(guó)的對(duì)外援助歷程表明，中國(guó)也一直在摸索更加有效的援助模式，盡管?chē)?guó)內(nèi)外存在質(zhì)疑聲音，但這也有助于我們更好地反思并探索援助資源的高效利用問(wèn)題。[32]同時(shí)，中國(guó)政府也正在嚴(yán)肅審視援助的使用與效果，[33]例如，中國(guó)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署并發(fā)布《對(duì)外援助管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，試圖進(jìn)一步規(guī)范中國(guó)援助。[34]因此，如何高效利用中國(guó)的援助資源，提升全球治理與國(guó)際發(fā)展的效果，并同時(shí)維護(hù)中國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)，也成為中國(guó)學(xué)界需要關(guān)注的重要課題。

二 脆弱載體的安全邏輯

脆弱性是對(duì)外援助資源或者對(duì)外援助流程載體的重要特征，它事關(guān)對(duì)外援助資源的分配。[35]首先，作為一種國(guó)際公共產(chǎn)品或者特定國(guó)際公共產(chǎn)品的資源支柱，[36]對(duì)外援助資源勢(shì)必面臨供給不足、需求過(guò)盛與搭便車(chē)等困境；與其他公共產(chǎn)品相比，對(duì)外援助資源的投入也更容易在政治環(huán)境下遭受沖擊。其次，作為一種致力于戰(zhàn)略目標(biāo)的外交工具，對(duì)外援助資源的投入容易受到援助國(guó)與受援國(guó)互動(dòng)關(guān)系變動(dòng)以及援助國(guó)內(nèi)部其他政治議題競(jìng)爭(zhēng)的擠占，例如李小云認(rèn)為，西方援助已經(jīng)退化為一種“高度敏感的國(guó)內(nèi)政治工具”。[37]

近年來(lái)，對(duì)外援助資源的構(gòu)成要素遭遇多重挑戰(zhàn)與威脅，這主要體現(xiàn)在援助國(guó)刪減對(duì)外援助預(yù)算、援助行為體侵吞援助資源以及援助領(lǐng)域人力資源的折損等三個(gè)方面。

（一）主要援助國(guó)對(duì)外援助預(yù)算遭削減

對(duì)外援助的預(yù)算在多個(gè)經(jīng)合組織國(guó)家中遭到削減，各國(guó)在對(duì)外援助的投入方面也處于浮動(dòng)狀態(tài)。國(guó)際社會(huì)的援助承諾（如追加某項(xiàng)具體援助或者發(fā)達(dá)國(guó)家追求的0.7%國(guó)民總收入目標(biāo)[38]）實(shí)際上沒(méi)有得到信守。[39]在國(guó)內(nèi)政治議程上，對(duì)外援助預(yù)算屢次遭受戰(zhàn)爭(zhēng)與安全等優(yōu)先議題條目預(yù)算的擠占。[40]2017年，美國(guó)特朗普政府將國(guó)務(wù)院與美國(guó)國(guó)際發(fā)展開(kāi)發(fā)署（USAID）預(yù)算從現(xiàn)有水平削減28%，特朗普明言，其“美國(guó)優(yōu)先預(yù)算”包含著對(duì)外援助的“大削減”。[41]2019年，特朗普政府依然試圖繼續(xù)削減20億~70億美元的“對(duì)外援助”。[42]作為最大的援助者，歐盟及其成員國(guó)近年來(lái)也面臨著預(yù)算削減的壓力。例如，2013年，歐盟做出歷史性的預(yù)算削減，將對(duì)外援助預(yù)算削減了340億歐元。[43]2013年以來(lái)，多個(gè)歐盟成員國(guó)如法國(guó)、德國(guó)和芬蘭都曾削減其對(duì)外援助預(yù)算，從而使歐盟成員國(guó)追求的0.7%國(guó)民總收入目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度增大。[44]如果按照實(shí)值計(jì)算，2017年國(guó)際官方發(fā)展援助額度比2016年減少0.6%，其中澳大利亞、奧地利、匈牙利、西班牙、瑞士和挪威等國(guó)在實(shí)值投入上都有10%~45%的下降；官方發(fā)展援助額占國(guó)民總收入份額也下降了0.01%，只有瑞典、盧森堡、挪威、丹麥和英國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家達(dá)到了0.7%的目標(biāo)；其他24個(gè)經(jīng)合組織成員都沒(méi)有達(dá)到該目標(biāo)。[45]有評(píng)論認(rèn)為，澳大利亞的2019年預(yù)算法案是一場(chǎng)“對(duì)外援助的觸底競(jìng)逐”。[46]據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，官方發(fā)展援助自2016年后已經(jīng)連續(xù)兩年呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，并且有12個(gè)發(fā)展援助委員會(huì)成員國(guó)的援助水平出現(xiàn)下降。[47]

（二）援助資源被侵蝕

援助國(guó)投入的援助資源在受援國(guó)經(jīng)常遭遇尋租腐敗等資源侵蝕的威脅，其發(fā)揮的功效也大打折扣。有研究指出，發(fā)展中國(guó)家的腐敗問(wèn)題嚴(yán)重影響外來(lái)援助，因?yàn)檫@些資源可能會(huì)被用于中飽私囊或者其他非功用目的，導(dǎo)致對(duì)外援助的有效性受到損傷。[48]單是從援助金額損失上來(lái)看，2012年，聯(lián)合國(guó)前秘書(shū)長(zhǎng)潘基文在出席歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)（ESC）高層論壇時(shí)指出，2011年，發(fā)展中國(guó)家政府官員的腐敗行為侵占了30%左右的發(fā)展援助額度。[49]有學(xué)者通過(guò)對(duì)75個(gè)受援國(guó)的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，盡管援助對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有直接的積極作用，但是“尋租”行為卻會(huì)顯著降低援助對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正面功能。[50]與此同時(shí)，援助被腐敗侵蝕的信息又返回了援助國(guó)，從而引發(fā)援助國(guó)民眾反對(duì)對(duì)外援助的態(tài)度。例如，2015年，英國(guó)向20個(gè)最為腐敗的國(guó)家投入13億英鎊的對(duì)外援助，占英國(guó)2015年度官方發(fā)展援助總額（121億英鎊）的近11%。對(duì)此，以“納稅人聯(lián)盟”為代表的英國(guó)民眾團(tuán)體表示了擔(dān)憂，他們強(qiáng)調(diào)，英國(guó)政府應(yīng)注意提升納稅人金錢(qián)的“價(jià)值”，防止這些財(cái)政資源落入“錯(cuò)誤之手”。[51]當(dāng)援助國(guó)的負(fù)面民意與受援國(guó)的腐敗嚴(yán)重程度同時(shí)加深時(shí)，損害對(duì)外援助投入可持續(xù)性的惡性循環(huán)便會(huì)出現(xiàn)。此外，對(duì)外援助“產(chǎn)業(yè)”的自身運(yùn)轉(zhuǎn)和相關(guān)政治因素障礙等也會(huì)導(dǎo)致對(duì)外援助資源的損耗。2011年的一份報(bào)告顯示，在西方援助國(guó)中，大約有1/5的援助資源從未轉(zhuǎn)出援助國(guó)；另一份報(bào)告顯示，2016年，超過(guò)25%的援助資金并未進(jìn)入發(fā)展中國(guó)家。[52]

（三）援助人員面臨嚴(yán)重安全風(fēng)險(xiǎn)

在對(duì)外援助實(shí)施過(guò)程中，對(duì)外援助的專(zhuān)業(yè)人員與志愿者資源面臨著越來(lái)越嚴(yán)重的安全風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者將其稱為國(guó)際援助工作人員處境的“地堡化”（bunkerisation）趨勢(shì)，并認(rèn)為該趨勢(shì)是援助領(lǐng)域的一個(gè)“永久特征”。[53]研究發(fā)現(xiàn)，人員離職率是“援助有效供給”的主要挑戰(zhàn)。[54]還有的研究將援助人員的境遇等同于“瀕危援助”（Aid in Danger）自身。[55]盡管目前尚沒(méi)有參加援助領(lǐng)域相關(guān)人員的權(quán)威數(shù)據(jù)，但據(jù)估計(jì)，2008年，單是在聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)、紅十字會(huì)機(jī)構(gòu)與大多數(shù)非政府組織機(jī)構(gòu)工作的援助領(lǐng)域工作人員就有59.5萬(wàn)人，這還不包括維和人員和在國(guó)內(nèi)組織工作的相關(guān)人員與志愿者，其中發(fā)展援助領(lǐng)域估計(jì)為38.4萬(wàn)人，并且這些工作人員數(shù)量以每年6%的速度在增長(zhǎng)。[56]問(wèn)題在于，對(duì)外援助受援國(guó)一般經(jīng)歷著較混亂的政局與較嚴(yán)峻的治安形勢(shì)，在這些國(guó)家中工作會(huì)使援助人員面對(duì)著自身的各種安全問(wèn)題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1997年到2016年，針對(duì)援助工作人員的襲擊共有2 173次，總計(jì)有4 168名工作人員被攻擊，其中1 552名遇難。[57]近十幾年來(lái)，援助人員遭受攻擊的趨勢(shì)與各地的沖突烈度（以戰(zhàn)爭(zhēng)死亡人數(shù)衡量）緊密相連。2015年，援助工作人員遭受攻擊的頻發(fā)地區(qū)是阿富汗、索馬里中南部、南蘇丹、也門(mén)與敘利亞等地區(qū)。[58]然而，這些工作人員一般具有較高的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平與豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)際發(fā)展與人道主義援助事業(yè)至關(guān)重要。經(jīng)合組織認(rèn)為，確保（securing）并培育（developing）“足以勝任且積極性高的本地或國(guó)際人員”在高效發(fā)揮援助機(jī)構(gòu)職能中扮演“實(shí)質(zhì)性”角色；同時(shí)，這也是經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)所總結(jié)的12條經(jīng)驗(yàn)之一。[59]單是2015年，在25個(gè)受援國(guó)中發(fā)生了148起針對(duì)援助人員的攻擊事件，其中造成287人傷亡或被綁架。從近幾年的數(shù)據(jù)來(lái)看，人道主義援助環(huán)境惡化的趨勢(shì)依然不容樂(lè)觀（參見(jiàn)圖1）。

圖1 援助工作人員受攻擊情況，1997~2016年

資料來(lái)源：Humanitarian Outcomes, “The Aid Worker Security Database (AWSD),” 2017, https://aidworkersecurity.org/incidents/report/summary。

2017年，聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)人道事務(wù)的副秘書(shū)長(zhǎng)兼緊急救濟(jì)協(xié)調(diào)員斯蒂芬·奧布萊恩（Stephen O’Brien）更是強(qiáng)調(diào)，保護(hù)援助工作人員“至關(guān)重要”。[60]聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室（OCHA）呼吁“必須解決”援助人員被拒絕進(jìn)入和被攻擊的問(wèn)題。[61]特別是，一國(guó)人員受到攻擊而發(fā)生傷亡，其整個(gè)援助團(tuán)隊(duì)都可能面臨撤退，并危及具體援助項(xiàng)目的開(kāi)展。[62]2016~2017年，在全球獲得官方發(fā)展援助最多的十個(gè)國(guó)家中，其中有五個(gè)（阿富汗、埃塞俄比亞、敘利亞、巴基斯坦和伊拉克）被認(rèn)為是安全風(fēng)險(xiǎn)方面的高度限制進(jìn)入國(guó)家，兩個(gè)國(guó)家（約旦和肯尼亞）被認(rèn)為是中度限制進(jìn)入國(guó)家。[63]危險(xiǎn)局勢(shì)會(huì)對(duì)人員招募產(chǎn)生較大的“寒蟬效應(yīng)”。[64]

可見(jiàn)，對(duì)外援助資源作為一種載體自身尚且處于極為脆弱的境地，再苛求其發(fā)揮全球治理與國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略工具等多重功能可謂緣木求魚(yú)。對(duì)外援助資源是一種聯(lián)結(jié)援助體系行為體和貫穿援助流程各環(huán)節(jié)的“血液”，它既受援助國(guó)與受援國(guó)政治氣候以及國(guó)際援助規(guī)制的影響，同時(shí)也影響到援助國(guó)與受援國(guó)在援助體系下的具體表現(xiàn)。在這種雙重結(jié)構(gòu)之下，面臨多重威脅的援助資源需要安全視角的審視。

三 援助與安全：從關(guān)聯(lián)到互嵌

在國(guó)際政治舞臺(tái)上，安全與對(duì)外援助緊密聯(lián)系，又同時(shí)發(fā)揮不同的功能。其一，國(guó)家安全、地區(qū)安全與國(guó)際安全等是援助國(guó)投入援助的出發(fā)點(diǎn)與戰(zhàn)略目標(biāo)之一；其二，安全問(wèn)題也是影響對(duì)外援助得以運(yùn)行的環(huán)境因素；其三，對(duì)外援助還是構(gòu)成國(guó)家間安全問(wèn)題的誘發(fā)因素，又是大國(guó)相互競(jìng)爭(zhēng)的安全議題領(lǐng)域。實(shí)際上，自美國(guó)推行“馬歇爾計(jì)劃”對(duì)西歐進(jìn)行重建與援助之時(shí)起，對(duì)外援助便一直處于安全與不安全的二維網(wǎng)絡(luò)之中。一般來(lái)說(shuō)，援助與安全間的關(guān)系大抵經(jīng)過(guò)了三階段的發(fā)展。

（一）一般視角下的援助與安全關(guān)系

從國(guó)際安全與國(guó)家安全角度來(lái)說(shuō)，美國(guó)實(shí)施國(guó)際援助最初的目的便是致力于維護(hù)西歐的地區(qū)安全，將歐洲命運(yùn)與美國(guó)安全問(wèn)題捆綁在一起；無(wú)論其政治動(dòng)機(jī)如何，隨后的國(guó)際援助大多致力于維系或改善特定國(guó)家之間的關(guān)系，推動(dòng)國(guó)際安全與地區(qū)穩(wěn)定。但是，在某些情況下，加大特定援助的力度會(huì)同時(shí)損害他國(guó)的國(guó)家安全，例如，“馬歇爾計(jì)劃”在確保西歐地區(qū)安全的同時(shí)，卻在冷戰(zhàn)結(jié)構(gòu)之下引發(fā)了美蘇之全球?qū)χ胖械牟话踩珷顟B(tài)。[65]在當(dāng)前國(guó)際權(quán)力轉(zhuǎn)移和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景之下，新舊援助國(guó)之間的對(duì)外援助項(xiàng)目也更多地附加地緣政治考量，因此也引發(fā)了因援助目標(biāo)與援助力度沖突而導(dǎo)致的大國(guó)間的地區(qū)與全球競(jìng)爭(zhēng)。例如，許多研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)援助國(guó)（尤其是七國(guó)集團(tuán)成員國(guó)）與中國(guó)在非洲地區(qū)存在著日趨激烈的援助競(jìng)爭(zhēng)；結(jié)果顯示，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)成員國(guó)通過(guò)雙邊援助試圖鉗制中國(guó)在非洲拓展影響，雙方的戰(zhàn)略利益和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)影響非洲國(guó)家所接受的援助構(gòu)成。[66]

從國(guó)內(nèi)安全角度來(lái)看，對(duì)外援助會(huì)同時(shí)影響援助國(guó)與受援國(guó)的安全。首先，對(duì)外援助的本質(zhì)是援助國(guó)維護(hù)自身安全的工具。以美國(guó)為例，戰(zhàn)略性是美國(guó)援助外交的首要特性。[67]2004年，全球發(fā)展中心資深研究員斯蒂芬·拉德勒（Steven Radelet）在美國(guó)眾議院國(guó)際關(guān)系委員會(huì)聽(tīng)證會(huì)上指出，美國(guó)對(duì)外援助政策的重要性和目標(biāo)至少包括以下諸方面，如促進(jìn)美國(guó)國(guó)家安全，推廣美國(guó)之開(kāi)放、繁榮、自由和民主價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減貧，推動(dòng)政治穩(wěn)定與政治發(fā)展，以及有效應(yīng)對(duì)人道主義危機(jī)等。[68]其次，作為一種國(guó)家間媒介，對(duì)外援助也是受援國(guó)政治穩(wěn)定等安全指標(biāo)的重要誘發(fā)因素。對(duì)西方援助國(guó)而言，受援國(guó)的政治穩(wěn)定是它們實(shí)施援助的出發(fā)點(diǎn)之一，但是，對(duì)于受援國(guó)而言，援助國(guó)在對(duì)外援助設(shè)計(jì)中的制度改革、民主價(jià)值推廣或“穩(wěn)定化”要求，很可能威脅受援國(guó)的政權(quán)安全與政局穩(wěn)定。[69]其中，軍事援助更是政治暴力升級(jí)和政權(quán)脆弱性加劇的重要因素。[70]

同時(shí)，援助國(guó)對(duì)受援國(guó)的援助投入方式也會(huì)影響到受援國(guó)的政治穩(wěn)定。從整體上看，一國(guó)獲得更多的援助有助于降低本國(guó)發(fā)生國(guó)內(nèi)沖突的可能性。[71]但是，援助浮動(dòng)（volatility）或者援助沖擊（shock），即國(guó)際社會(huì)對(duì)受援國(guó)的援助資源投入出現(xiàn)了大幅減少狀況，則會(huì)顯著增加受援國(guó)發(fā)生武裝沖突的概率，因?yàn)橘Y源大幅減少可能沖擊政府與潛在競(jìng)爭(zhēng)者之間的權(quán)力平衡。[72]現(xiàn)實(shí)中的國(guó)際援助及其他援助性資源經(jīng)常施加在已經(jīng)危機(jī)重重的受援國(guó)之上，使其局勢(shì)進(jìn)一步惡化，從而引發(fā)諸多危機(jī)，甚至于激化國(guó)內(nèi)沖突，最終導(dǎo)致與援助初衷截然相反的不安全狀態(tài)。[73]如在2003~2008年間，世界銀行為菲律賓提供貸款，開(kāi)展全面綜合社會(huì)服務(wù)（KALAHI-CIDSS）扶貧項(xiàng)目，旨在通過(guò)支持基礎(chǔ)設(shè)施和制度建設(shè)來(lái)促進(jìn)地方治理改革和發(fā)展。但是，事與愿違，該項(xiàng)目的引入實(shí)際上激化了菲律賓對(duì)峙各方的沖突與升級(jí)，并造成了沖突傷亡人數(shù)的顯著增加。[74]

因此，對(duì)受援國(guó)而言，其與援助國(guó)或者援助機(jī)構(gòu)關(guān)于對(duì)外援助的互動(dòng)（例如項(xiàng)目對(duì)接、資源獲取和項(xiàng)目主導(dǎo)等階段）都需要納入國(guó)內(nèi)政局和國(guó)家利益的考慮，在一般并不對(duì)等的對(duì)外援助互動(dòng)中，受援國(guó)也需要考量其自身戰(zhàn)略目標(biāo)和援助接受決策的匹配性。

（二）援助與安全“互嵌”

近年的國(guó)際政治發(fā)展顯示，援助與安全之間不僅僅是一種簡(jiǎn)單的線性相關(guān)關(guān)系。對(duì)援助國(guó)而言，安全議題已經(jīng)系統(tǒng)性地嵌入到對(duì)外援助議程的提出、實(shí)施與評(píng)估等環(huán)節(jié)之中。安全與援助實(shí)際上處于一種更為明顯且復(fù)雜的多行為體“互嵌”脈絡(luò)之中（參見(jiàn)圖2）。在此，對(duì)外援助充當(dāng)了援助國(guó)構(gòu)建自身安全戰(zhàn)略、捍衛(wèi)本國(guó)多層次安全利益并實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具，這也同時(shí)構(gòu)成受援國(guó)在雙邊關(guān)系中接受援助、尋求主導(dǎo)并維護(hù)自身利益的一種互動(dòng)平臺(tái)。

在援助與安全關(guān)系日益緊密的背景下，援助國(guó)和受援國(guó)之間的關(guān)系也被嵌入到安全結(jié)構(gòu)中。援助國(guó)在設(shè)定援助議程、實(shí)施援助項(xiàng)目并評(píng)估援助效果過(guò)程中必須制定安全導(dǎo)向的相關(guān)政策、運(yùn)用輔助安全的相關(guān)政策工具并實(shí)施面向安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。受援國(guó)則需要立足于安全關(guān)注，并從國(guó)內(nèi)政局穩(wěn)定、國(guó)家利益捍衛(wèi)與自身戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等維度來(lái)考慮援助項(xiàng)目對(duì)接、獲取更多援助資源并致力于得到援助項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)等。從近年來(lái)的全球國(guó)際援助實(shí)踐來(lái)看，西方援助國(guó)在援助預(yù)算調(diào)整和援助對(duì)象選擇方面的大多數(shù)動(dòng)作都會(huì)引起本國(guó)精英、國(guó)民、受援國(guó)、國(guó)際組織和國(guó)際輿論的關(guān)注，例如英國(guó)、美國(guó)和澳大利亞等國(guó)的預(yù)算削減都引起軒然大波。[75]需要援助資源的受援國(guó)在是否愿意接受援助、是否掌握援助項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)、是否改變?cè)性鷩?guó)或接觸新援助國(guó)的舉動(dòng)，經(jīng)常會(huì)夾雜吸引國(guó)際社會(huì)眼球的利益與安全考量。例如，在項(xiàng)目所有權(quán)爭(zhēng)奪方面，受援國(guó)也被認(rèn)為遵循戰(zhàn)略邏輯行事。[76]

圖2 轉(zhuǎn)變中的援助—安全聯(lián)結(jié)：從關(guān)聯(lián)到互嵌

資料來(lái)源：作者自制。

一般而言，安全考量本來(lái)就是援助國(guó)作出援助決策時(shí)的主要邏輯之一。伴隨國(guó)際局勢(shì)調(diào)整、全球議題嬗變和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化，安全戰(zhàn)略考量開(kāi)始在援助國(guó)決策過(guò)程中扮演越來(lái)越重要的角色。以美國(guó)為例，除開(kāi)放市場(chǎng)與對(duì)外投資外，從援助西歐重建對(duì)抗社會(huì)主義陣營(yíng)到冷戰(zhàn)中爭(zhēng)取第三世界國(guó)家的支持，從冷戰(zhàn)后的民主價(jià)值推廣到進(jìn)入21世紀(jì)之后美國(guó)面對(duì)的恐怖主義活動(dòng)、人權(quán)保護(hù)與本土安全等戰(zhàn)略利益問(wèn)題，這些安全與地緣政治因素的轉(zhuǎn)移實(shí)質(zhì)上決定著美國(guó)對(duì)外援助的流向與使用方式，同時(shí)也在很大程度上影響著援助資源自身的使用效率與功效發(fā)揮。[77]在安全戰(zhàn)略設(shè)置過(guò)程中，外援政策工具的重要性也處于越來(lái)越顯著的地位。例如，對(duì)外援助是歐盟共同安全與防務(wù)政策同歐盟設(shè)定的“全球歐洲”戰(zhàn)略的支柱之一。若干政策分析者將對(duì)外援助視為推進(jìn)美國(guó)國(guó)家利益與相應(yīng)價(jià)值，甚至將其視為解決21世紀(jì)各種挑戰(zhàn)的有效且經(jīng)濟(jì)適用的基本途徑。[78]

（三）對(duì)外援助“安全化”

近年來(lái)，對(duì)援助與安全關(guān)聯(lián)的關(guān)注又有了新的趨勢(shì)，即對(duì)外援助的“安全化”（Securitization）與“政治化”（Politicization）問(wèn)題。[79]一般來(lái)說(shuō)，九一一恐怖襲擊提升了該趨勢(shì)在對(duì)外援助政策議程中的優(yōu)先性。面對(duì)這些冷戰(zhàn)后的新型打擊，美國(guó)開(kāi)始重新思考發(fā)展與安全這兩個(gè)具有較大獨(dú)立性領(lǐng)域之間的關(guān)系，試圖在政策策劃上模糊軍事利益、安全利益、發(fā)展活動(dòng)和人道主義活動(dòng)之間的界限，從而將安全與發(fā)展相“融合”。[80]例如，小布什政府在2002年《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了發(fā)展議題與防務(wù)外交等在對(duì)外政策體系中的“不尋常突出地位”（rare prominence）。[81]特朗普政府2017年版的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告亦特別指出：“當(dāng)無(wú)法抉擇時(shí)，我們將停止援助，而不是聽(tīng)任其被腐敗精英所榨取。”[82]

對(duì)外援助議題在相應(yīng)話語(yǔ)體系與制度框架方面都試圖展現(xiàn)更為鮮明的安全與利益考量。學(xué)者認(rèn)為，歐洲在對(duì)外援助方面的話語(yǔ)體系在21世紀(jì)之初便完成了從“發(fā)展決定安全”之單一因果思維向兩變量“復(fù)雜關(guān)系”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。[83]2010年，歐盟委員會(huì)明確指出：“安全與發(fā)展是相互依賴且彼此強(qiáng)化的……混亂、危機(jī)與沖突會(huì)阻礙援助的有效使用?！盵84]在2011年第6479次聯(lián)合國(guó)安理會(huì)會(huì)議上，潘基文也再次強(qiáng)調(diào)和平、安全與發(fā)展之間的“相互依賴性”。[85]在歐洲，恐怖主義襲擊、難民危機(jī)和地區(qū)性武裝沖突等若干問(wèn)題既被看作是安全議題，也開(kāi)始被看作是發(fā)展議題，賦予了對(duì)外援助政策以更大的“安全”解決的角色。歐盟國(guó)際合作與發(fā)展專(zhuān)員內(nèi)文·米米察（Neven Mimica）就認(rèn)為，“移民目標(biāo)便是發(fā)展目標(biāo)”；也有官員指出，歐盟已經(jīng)認(rèn)識(shí)到既沒(méi)有“安全缺位的發(fā)展”（development without security），也沒(méi)有“發(fā)展缺位的安全”（security without development）。[86]

“安全化”與“政治化”趨勢(shì)的加劇也影響到援助國(guó)在對(duì)外援助方面的實(shí)施路徑。面對(duì)“安全化”趨勢(shì)的提升，歐盟著力提升了對(duì)外援助的安全化設(shè)置，歐盟在政策文件、機(jī)構(gòu)設(shè)置與工具運(yùn)用等方面均展現(xiàn)出較強(qiáng)的安全與發(fā)展相互聯(lián)結(jié)，較多地訴諸相應(yīng)的話語(yǔ)（如“失敗國(guó)家”等），并采取較為實(shí)用的方式來(lái)進(jìn)行援助分配。[87]從案例上來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)沖突、和平與安全甚至軍事方面的援助承諾居高不下，在討論發(fā)展與援助相聯(lián)結(jié)時(shí)，援助國(guó)也往往加入安全變量作為新的評(píng)價(jià)指標(biāo)。[88]尤其是在右翼民粹主義崛起等因素驅(qū)動(dòng)下，對(duì)外發(fā)展援助成為美歐公眾輿論的聚焦點(diǎn)，各種民粹主義話語(yǔ)對(duì)國(guó)家的對(duì)外援助預(yù)算與投入施加的壓力日益上升。[89]若干學(xué)者都發(fā)現(xiàn)，西方國(guó)家對(duì)外援助政策“安全化”是發(fā)展領(lǐng)域的一種全新趨勢(shì)，其中包括美國(guó)對(duì)外援助的“軍事化”傾向、英國(guó)聯(lián)結(jié)發(fā)展與安全的援助路徑、日本對(duì)外援助的“人類(lèi)安全化”偏好、法國(guó)的“自利”對(duì)外援助、加拿大對(duì)外援助的“工具化”操作和歐盟發(fā)展政策“更綜合路徑”中的悄然安全化趨勢(shì)等。[90]根據(jù)2018年數(shù)據(jù)，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和日本位于全球官方發(fā)展援助前五名之列，加拿大位列第十名；如果不算歐盟和經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)投入的發(fā)展援助額，這五個(gè)國(guó)家發(fā)展援助貢獻(xiàn)在經(jīng)合組織納入統(tǒng)計(jì)的41個(gè)國(guó)家中占比超過(guò)48.8%。[91]

當(dāng)然，對(duì)外援助的“安全化”還對(duì)受援國(guó)接受或拒絕對(duì)外援助形成沖擊，影響了國(guó)際緊急情況的相關(guān)應(yīng)對(duì)。有學(xué)者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，從1982年到2006年，國(guó)際社會(huì)共有15個(gè)國(guó)家曾經(jīng)19次拒絕特定國(guó)家來(lái)源的援助。[92]近年來(lái)，印度、委內(nèi)瑞拉和巴西等國(guó)在面對(duì)自然災(zāi)害和其他緊急狀況的時(shí)候，都曾拒絕過(guò)其他國(guó)家援助提議。[93]援助人員進(jìn)入特定國(guó)家更是在“安全化”與“政治化”情勢(shì)之下面臨較難的處境：如2018年10月，印尼面對(duì)一場(chǎng)損失巨大的海嘯時(shí)，依然要求參與救援的對(duì)外援助工作人員和相關(guān)機(jī)構(gòu)“立即撤走其人員”。[94]有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)受援國(guó)將國(guó)家安全考量置于人道主義危機(jī)之上時(shí)，可能就會(huì)出現(xiàn)拒絕援助的情況，也就是所謂拒絕“特洛伊木馬式的禮物”，因此，拒絕援助“就其核心而言”是一種政治行為。[95]

由此可見(jiàn)，因?yàn)閷?duì)外援助的資源性和工具性特征，援助的“安全化”比其他領(lǐng)域的安全化在“言語(yǔ)—行動(dòng)”方面呈現(xiàn)出更為明顯的沖突性或不一致性。無(wú)論是援助國(guó)還是受援國(guó)，它們作為安全化行為主體，都針對(duì)相關(guān)聽(tīng)眾（如國(guó)內(nèi)精英、選民和利益集團(tuán)等）積極提出相應(yīng)安全化話語(yǔ)，并建構(gòu)戰(zhàn)略目標(biāo)之“援助無(wú)用”或者援助效果之“援助有害”等威脅框架和新安全話語(yǔ)（如“失敗和脆弱國(guó)家”“國(guó)家脆弱性”“流氓援助”“全政府路徑”“綜合路徑”“平衡路徑”“反恐戰(zhàn)爭(zhēng)”等），從而來(lái)獲取操縱援助國(guó)對(duì)外援助政策或受援國(guó)援助資源和項(xiàng)目利用方面的主導(dǎo)權(quán)和合法性；除此之外，援助“安全化”還表現(xiàn)在援助資源分配變化與國(guó)內(nèi)政策空間變更等方面。[96]但援助“安全化”的確對(duì)全球援助治理框架帶來(lái)若干風(fēng)險(xiǎn)。[97]援助安全化之副作用直接在援助國(guó)與受援國(guó)互動(dòng)中將援助之初衷如“不為害”（Do No Harm）和中立原則等邊緣化。有的援助實(shí)踐機(jī)構(gòu)認(rèn)為，盡管援助“安全化”為發(fā)展工作共同體“重申作為滿足貧窮且脆弱民眾的安全和正義”提供了機(jī)遇，但這種“安全化”趨勢(shì)卻可能會(huì)“喪失援助在提升貧困人口真正安全與正義關(guān)切中的潛能”。[98]因此不少實(shí)踐者認(rèn)為，應(yīng)該“拒絕”這種安全化趨勢(shì)的蔓延，并且這種安全化是有失偏頗的，它會(huì)操作援助“更多地服務(wù)于援助國(guó)所認(rèn)知的安全利益”而“更少地關(guān)注普通民眾的利益關(guān)切”。[99]

綜上所述，援助與安全之間的聯(lián)結(jié)愈來(lái)愈深入，并逐漸顯現(xiàn)出從一般關(guān)聯(lián)到深入互嵌的基本趨勢(shì)。在當(dāng)前權(quán)力轉(zhuǎn)移、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加強(qiáng)與全球動(dòng)蕩加劇的情況下，這種源于不同層次和主體的針對(duì)援助的“安全化”趨勢(shì)實(shí)際上扭曲了援助國(guó)或者援助機(jī)構(gòu)對(duì)受援國(guó)的正常援助過(guò)程，造成了援助相關(guān)資源的不足狀況，更從兩端將援助資源置于危險(xiǎn)境地。這也將“援助安全”問(wèn)題提上了研究議程。

四 從援助“安全化”到“援助安全”?

當(dāng)前，學(xué)術(shù)研究依然沒(méi)有完成援助與安全之間全面聯(lián)結(jié)的完整“拼圖”。學(xué)界還集中在從援助國(guó)之援助實(shí)施與受援國(guó)之援助效果角度來(lái)討論其聯(lián)結(jié)，忽視了從援助資源自身討論其與安全聯(lián)結(jié)的視角。盡管有學(xué)者呼吁對(duì)外援助的評(píng)估范式應(yīng)該從“援助有效性”邁向“發(fā)展有效性”；[100]但是，僅僅從功能與效果方面予以關(guān)注，將無(wú)法從整體上囊括援助實(shí)施過(guò)程的全貌，缺乏從“安全”視角洞察援助“載體”自身，這種范式轉(zhuǎn)變必然淪為一種無(wú)本之木。更重要的是，安全化趨勢(shì)已經(jīng)嵌入到援助國(guó)和受援國(guó)之主客體互動(dòng)結(jié)構(gòu)之中，主要援助國(guó)的安全化舉動(dòng)已經(jīng)對(duì)援助資源的投入、分配和功能發(fā)揮等過(guò)程造成了負(fù)面影響?？梢哉f(shuō)，援助資源實(shí)際上處于一種話語(yǔ)框定和政策實(shí)踐的多重且實(shí)質(zhì)的“威脅”下。在“安全化”趨勢(shì)下，援助載體自身必須接受“安全”思維的檢視。

本文將對(duì)外援助視為特定國(guó)際結(jié)構(gòu)背景下連接援助國(guó)與受援國(guó)的一種循環(huán)反饋過(guò)程。在此，作為過(guò)程的對(duì)外援助至少包括三個(gè)要件，即援助主體、援助客體與援助載體。援助主體是援助國(guó)和國(guó)內(nèi)精英與選民，援助客體包括受援國(guó)及受援助影響的目標(biāo)人群與團(tuán)體等。援助載體就是指援助資源本身，可以細(xì)化為支撐對(duì)外援助的財(cái)政資源、具體實(shí)施對(duì)外援助項(xiàng)目的人力支持資源、支撐國(guó)際援助順利開(kāi)展的規(guī)范規(guī)則和治理架構(gòu)等制度資源。

因此，當(dāng)聯(lián)結(jié)主體和客體的援助載體在運(yùn)行過(guò)程中遭受威脅，并波及主體和客體間的關(guān)系以及國(guó)內(nèi)民眾與受援助人群時(shí)，“援助安全”的關(guān)切便會(huì)被激發(fā)出來(lái)。從狹義上來(lái)看，如果將對(duì)外援助看作是外交政策工具箱中的工具，“援助安全”概念實(shí)際指向的是對(duì)此工具使用過(guò)程及工具自身的安全關(guān)注。從根本上說(shuō)，如果援助載體自身出現(xiàn)了問(wèn)題，那么對(duì)外援助最終的效能發(fā)揮將成為不可能。

圖3 援助安全框架：基于載體的過(guò)程視角

資料來(lái)源：作者自制。

如圖3所示，援助載體深陷援助國(guó)和受援國(guó)的“安全化”與“政治化”結(jié)構(gòu)之下，這勢(shì)必會(huì)影響財(cái)力資源、人力資源和制度資源在援助國(guó)和受援國(guó)之間的正常流動(dòng)和發(fā)揮功能。它們都展現(xiàn)出援助資源發(fā)揮作用所面臨的難以調(diào)和的“張力”?！霸踩钡闹干鎸?duì)象是援助資源自身，但是援助資源來(lái)源于援助國(guó)，又輸出到受援國(guó)，因此，這種安全同時(shí)會(huì)影響援助國(guó)和受援國(guó)，形成安全指涉對(duì)象的多重性。具體言之，援助安全的結(jié)果可以分為兩個(gè)維度，即損失與否和有效與否。在載體方面，“援助安全”主要涉及援助資源是否在援助運(yùn)作中遭致侵占、援助人員是否在援助運(yùn)行過(guò)程中遭遇傷亡、全球援助制度是否在全球援助競(jìng)爭(zhēng)中遭到威脅，等等。

（一）“援助安全”的財(cái)力資源安全

第一，從結(jié)構(gòu)層面而言，“援助安全”問(wèn)題是當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與嚴(yán)重武裝沖突蔓延的必然結(jié)果。對(duì)外援助實(shí)際上運(yùn)作在充滿實(shí)力斗爭(zhēng)的國(guó)際關(guān)系之中，它很容易受到國(guó)際局勢(shì)變遷與國(guó)家間外交關(guān)系波動(dòng)的影響，從而導(dǎo)致援助國(guó)對(duì)受援國(guó)所承諾援助的變化。在極端狀態(tài)下，特別是受援國(guó)與援助國(guó)之間互動(dòng)關(guān)系的惡化，可能造成國(guó)際援助的縮減甚至中斷。如特朗普曾經(jīng)在競(jìng)選時(shí)宣稱“中斷對(duì)那些恨我們國(guó)家的援助”。[101]此外，外援分配受制于援助國(guó)的地緣政治與總體戰(zhàn)略考量，也受經(jīng)濟(jì)利益等因素的制約。[102]例如，美國(guó)近期的援助越來(lái)越多地反映其地緣戰(zhàn)略上的考慮。九一一恐怖襲擊后，對(duì)抗恐怖主義已成為美國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供援助的重要戰(zhàn)略考慮。[103]同時(shí)作為一種載體，對(duì)外援助連接著強(qiáng)勢(shì)的援助國(guó)與弱勢(shì)的受援國(guó)，地位差別所內(nèi)含的負(fù)面影響制約著援助的實(shí)際功效發(fā)揮。在具體援助實(shí)施過(guò)程中，受援國(guó)往往被剝奪了若干相應(yīng)的發(fā)言權(quán)，從而受制于援助者的要求，導(dǎo)致援助偏離其初始目標(biāo)，甚至危害受援國(guó)自身。例如，在低效對(duì)外援助運(yùn)行與不平等受援國(guó)—援助國(guó)結(jié)構(gòu)下，阿富汗等國(guó)甚至出現(xiàn)了援助“上癮”狀況。[104]對(duì)此，學(xué)界呼吁受援國(guó)應(yīng)該獲得更大的“自主權(quán)”。[105]

第二，援助國(guó)與受援國(guó)國(guó)內(nèi)層面政治勢(shì)力的嬗變與政治風(fēng)險(xiǎn)的提升，也會(huì)分別從援助過(guò)程源頭與終端上置援助于危險(xiǎn)的境地中，從而損害對(duì)外援助的正常實(shí)施與功能發(fā)揮。國(guó)家內(nèi)部政治的重新調(diào)整很可能將目標(biāo)放到對(duì)外援助上。例如，從援助國(guó)方面來(lái)講，特朗普上臺(tái)之后的新預(yù)算將美國(guó)對(duì)外援助削減256億美元，從而為其他政策議題（如戰(zhàn)爭(zhēng)與減稅）等騰出增長(zhǎng)空間。[106]受制于難民危機(jī)與經(jīng)濟(jì)低迷等影響，歐盟多國(guó)滋生出較強(qiáng)大的右翼民粹勢(shì)力，也開(kāi)始削減對(duì)外援助預(yù)算。[107]2015年，有觀察者指出，難民危機(jī)“正在損害對(duì)外援助”；他們發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟國(guó)家積極利用經(jīng)合組織的一項(xiàng)規(guī)則，即允許使用官方發(fā)展援助預(yù)算以支付難民在東道國(guó)的第一年基本所需費(fèi)用。近年來(lái)，面對(duì)數(shù)量攀升的尋求庇護(hù)者和日益減少的公眾同情，越來(lái)越多的歐洲國(guó)家利用其對(duì)外援助預(yù)算來(lái)為國(guó)內(nèi)難民提供食物和住房。所以，難民危機(jī)刺激了部分歐盟國(guó)家考慮從相應(yīng)發(fā)展援助項(xiàng)目中轉(zhuǎn)移大量資源。[108]同時(shí)，援助國(guó)之內(nèi)部民眾的支持態(tài)度變化也必然會(huì)影響國(guó)家對(duì)外援助的力度。[109]若干歐盟民調(diào)顯示，歐盟及其成員國(guó)的預(yù)算削減受制于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)壓力、社會(huì)福利壓力與右轉(zhuǎn)的政治規(guī)范壓力，如英國(guó)選民希望能夠削減對(duì)外援助，從而挽救其國(guó)內(nèi)健康保險(xiǎn)體制。[110]

第三，在受援國(guó)方面，其國(guó)內(nèi)沖突與政治風(fēng)險(xiǎn)的增加往往會(huì)迫使援助國(guó)的援助分配望而卻步。大多數(shù)援助國(guó)都會(huì)削減有嚴(yán)重沖突的國(guó)家的援助，并且這種援助既包括雙邊援助也包括多邊援助。舉例來(lái)說(shuō)，因?yàn)槿舾墒茉畤?guó)自身面臨沖突或者毗鄰沖突地帶，比利時(shí)、加拿大、法國(guó)、新西蘭、葡萄牙、瑞士、西班牙和英國(guó)等援助國(guó)都不同程度地削減其援助。[111]各個(gè)援助國(guó)應(yīng)對(duì)難民問(wèn)題的成本也擠占著對(duì)外發(fā)展援助的投入計(jì)劃，這已經(jīng)對(duì)2017年發(fā)展援助的投入狀況產(chǎn)生了很大影響。[112]

第四，受援國(guó)國(guó)內(nèi)的政治制度設(shè)置也影響著援助載體的功效發(fā)揮。首先，腐敗問(wèn)題是援助運(yùn)行的公害。公眾對(duì)受援國(guó)國(guó)內(nèi)腐敗程度的認(rèn)知程度，顯著地降低了援助國(guó)對(duì)其援助的支持程度，并可能最終導(dǎo)致“援助乏力”（Aid Fatigue）情況的出現(xiàn)；[113]同時(shí)，對(duì)受援國(guó)而言，其國(guó)內(nèi)的腐敗不可避免地導(dǎo)致援助資源的流失。[114]其次，國(guó)內(nèi)政治制度與治理體制等為對(duì)外援助的實(shí)施提供了國(guó)內(nèi)層面的相應(yīng)規(guī)則與秩序。在此，政治制度（如“尋租”空間、腐敗控制、問(wèn)責(zé)制度等）決定著其援助資源得以運(yùn)用的方式，當(dāng)援助面對(duì)的是一個(gè)良善的制度環(huán)境時(shí)，援助往往能夠展現(xiàn)出較高的效率。[115]研究發(fā)現(xiàn)，善治與腐敗控制等制度因素能夠顯著影響援助項(xiàng)目的成功可能性，從而推動(dòng)國(guó)家的發(fā)展與減貧。[116]

（二）“援助安全”的人力資源安全

援助專(zhuān)業(yè)人員的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)、技術(shù)和能力是發(fā)展援助和人道主義援助行動(dòng)成功與否的關(guān)鍵要素。[117]但在當(dāng)前國(guó)際結(jié)構(gòu)之下，援助工作人員也面臨援助國(guó)和受援國(guó)互動(dòng)帶來(lái)的安全沖擊；甚至有學(xué)者針對(duì)此提出了“人道主義安全”（Humanitarian Security）的概念。[118]

第一，受援國(guó)政治風(fēng)險(xiǎn)增加與政局動(dòng)蕩的重要后果之一是援助專(zhuān)業(yè)人員損失和過(guò)高離職率。援助活動(dòng)大多在沖突國(guó)家或者不穩(wěn)定國(guó)家內(nèi)開(kāi)展，與其他制約因素相比，這類(lèi)活動(dòng)受制于當(dāng)?shù)氐陌踩珬l件；有研究發(fā)現(xiàn)，在沖突高發(fā)的國(guó)家和地區(qū)，人道主義援助活動(dòng)的存在度處于極低水平。[119]這實(shí)際上也造成了一個(gè)惡性循環(huán)，誠(chéng)如國(guó)際紅十字會(huì)指出的，如果人道主義援助員工無(wú)法得到保護(hù)，那么“民眾將會(huì)承擔(dān)后果”。[120]全球人道主義危機(jī)越來(lái)越多，但是并沒(méi)有足夠的全球資源予以應(yīng)對(duì)，包括援助領(lǐng)域的人力資源。[121]對(duì)援助工作人員而言，被綁架和搶劫等安全威脅與火災(zāi)和事故等安全隱患都是影響援助工作人員人身福祉的重要因素，并構(gòu)成了援助領(lǐng)域工作人員高離職率的環(huán)境因素。[122]快速的人員離職被認(rèn)為是國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)能力建設(shè)和組織學(xué)習(xí)的重要限制要素，這導(dǎo)致援助部門(mén)面臨日益嚴(yán)重的“技能短缺”（skills shortage）問(wèn)題。[123]

第二，日益惡化的國(guó)際和局部地區(qū)不穩(wěn)定狀況將援助機(jī)構(gòu)人員的工作和生活置于危險(xiǎn)境地。一位國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)從業(yè)人員感受到國(guó)際安全形勢(shì)對(duì)當(dāng)前援助工作帶來(lái)的重大安全變化，“在15~20年之前，駕駛帶有我們機(jī)構(gòu)標(biāo)志的吉普車(chē)出入本來(lái)就是一種安全保證，但是，現(xiàn)在這一切都完全改變了?！盵124]對(duì)若干政府和武裝沖突團(tuán)體而言，援助工作人員為其提供了一筆可供榨取的財(cái)源。[125]如南蘇丹政府曾要求為其進(jìn)行援助的國(guó)際工作人員繳納100~10 000美元的工作許可費(fèi)用；[126]而針對(duì)國(guó)際工作人員的綁架勒索事件層出不窮，并成為援助員工日益關(guān)注的重要議題。[127]“援助員工安全數(shù)據(jù)庫(kù)”顯示，從1997年到2019年，1 587名援助員工遭遇過(guò)綁架威脅。[128]盡管?chē)?guó)際援助機(jī)構(gòu)認(rèn)為獲得當(dāng)?shù)厝说闹С质侨趸鷨T工安全風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑，[129]但是，在“政治化”和“安全化”持續(xù)深入的背景下，援助員工正遭受著受援國(guó)及其國(guó)民的過(guò)度政治化審視。若干受援國(guó)國(guó)內(nèi)民眾與武裝團(tuán)體經(jīng)常指責(zé)援助團(tuán)體和員工從事間諜行為、具有政治目的、侮辱當(dāng)?shù)孛癖娀虺钟形鞣揭庾R(shí)形態(tài)等，并以此為理由攻擊援助工作人員。[130]

第三，現(xiàn)有國(guó)際制度架構(gòu)無(wú)法為援助技術(shù)人員提供有力保護(hù)。國(guó)際人道主義法為不安全環(huán)境下的援助工作人員提供了一定的原則性法律保障，但是，其保護(hù)對(duì)象分類(lèi)過(guò)于粗糙，適用環(huán)境時(shí)過(guò)境遷，甚至有專(zhuān)家認(rèn)為，在當(dāng)前政治環(huán)境中，如果修改人道主義法的話很可能弱化人道主義原則；此外，國(guó)際人道主義法的執(zhí)行問(wèn)題面臨著能力和有效性的約束。[131]2014年，聯(lián)合國(guó)副秘書(shū)長(zhǎng)揚(yáng)·埃利亞松（Jan Eliasson）向安理會(huì)陳詞時(shí)指出，缺乏對(duì)國(guó)際人道主義法的尊重是援助人員面臨攻擊日益增加的重要原因。他呼吁安理會(huì)在援助員工保護(hù)中扮演一定角色，希望各方都能遵守國(guó)際法律義務(wù)，并訴諸多種工具問(wèn)責(zé)實(shí)施攻擊的行為者。[132]盡管若干學(xué)者和實(shí)踐者提出相關(guān)建議，但是直到現(xiàn)在，援助工作人員的保護(hù)問(wèn)題依然“在國(guó)際舞臺(tái)上缺乏進(jìn)展”。[133]這也意味著援助人員的安全問(wèn)題依然面臨國(guó)際制度架構(gòu)支撐不足的限制。

（三）“援助安全”的制度資源安全

全球援助的治理體系架構(gòu)也面臨援助國(guó)團(tuán)體內(nèi)部沖突和援助國(guó)與受援國(guó)互動(dòng)關(guān)系調(diào)整的沖擊。首先，國(guó)際層面的傳統(tǒng)援助國(guó)與新興援助國(guó)之間的大國(guó)援助競(jìng)爭(zhēng)會(huì)對(duì)國(guó)際援助體系造成挑戰(zhàn)，從而在制度維度上觸發(fā)各界對(duì)“援助安全”的關(guān)注。作為國(guó)家外交戰(zhàn)略的重要政策工具，對(duì)外援助承載著特定國(guó)家的外交戰(zhàn)略特質(zhì)，同時(shí)也是援助國(guó)吸引力的重要表現(xiàn)。

例如，美國(guó)通過(guò)對(duì)外援助方式參與作為全球公共物品的國(guó)際發(fā)展，從而使其“軟實(shí)力”合法化并得以增強(qiáng)。[134]美國(guó)將對(duì)外援助視為其“國(guó)際事務(wù)預(yù)算中的基本組成部分”以及美國(guó)外交政策的“實(shí)質(zhì)性工具”；“美國(guó)式對(duì)外援助”被認(rèn)為具有獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)理（國(guó)家利益、商業(yè)利益與人道主義關(guān)注）與基本目標(biāo)（如和平安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民主治理、民眾投入與人道主義援助等）。[135]對(duì)外援助是歐盟共同安全與防務(wù)政策的三大支柱之一，承擔(dān)著諸如減貧發(fā)展、促進(jìn)歐盟價(jià)值（人權(quán)、民主與法治）、應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)、強(qiáng)化睦鄰政策與危機(jī)解決等功能。伴隨著新興國(guó)家崛起，中國(guó)和印度等也開(kāi)始在援助舞臺(tái)上施加更大的影響力，以追求與其實(shí)力相符的國(guó)家利益，這也恰恰是對(duì)外援助方面呈現(xiàn)出來(lái)的“新地理”，援助格局很可能會(huì)發(fā)生改變。[136]援助格局的改變必然會(huì)沖擊現(xiàn)行全球援助治理體系。每個(gè)國(guó)家都有自己視為特質(zhì)的對(duì)外援助構(gòu)成要素，其在國(guó)際舞臺(tái)與地區(qū)層面的援助競(jìng)爭(zhēng)也必然會(huì)影響其援助模式的被接受程度以及在援助領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。

中國(guó)的援助模式經(jīng)常被闡釋為有別于西方的不同援助方式，其特征是不附加政治條件以及可以更有效地達(dá)到發(fā)展目標(biāo)等。[137]在話語(yǔ)方面，大國(guó)援助競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)極端例證便是西方國(guó)家針對(duì)中國(guó)“一帶一路”倡議和相關(guān)對(duì)外援助的“債務(wù)陷阱”污蔑。例如，美歐等西方援助國(guó)家和印度等新興援助國(guó)通過(guò)官方或者學(xué)術(shù)路徑大肆指責(zé)中國(guó)的“一帶一路”倡議導(dǎo)致了受援國(guó)“債務(wù)陷阱”等問(wèn)題，建構(gòu)所謂的受援國(guó)“債務(wù)”問(wèn)題或者將西方援助之下的“債務(wù)”問(wèn)題歸咎于中國(guó)的“一帶一路”倡議，這些話語(yǔ)操作與國(guó)際宣傳試圖將中國(guó)的援助資源和援助模式“政治化”，阻礙了中國(guó)與相關(guān)受援國(guó)的正常援助和發(fā)展互動(dòng)。西方媒體也一直在向受援國(guó)“警示”所謂的中國(guó)“債務(wù)外交”，這也在一定程度影響了中國(guó)的受援國(guó)如贊比亞等對(duì)中國(guó)援助模式的信任程度。[138]在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，這種污蔑式話語(yǔ)建構(gòu)實(shí)際上直接損害了作為一個(gè)公共物品的國(guó)際發(fā)展與援助體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，全球援助體系和治理架構(gòu)也在援助國(guó)與受援國(guó)互動(dòng)中呈現(xiàn)出自身具有的越來(lái)越多的結(jié)構(gòu)性和功能性問(wèn)題，從而可能制約對(duì)外援助資源的正常功能發(fā)揮。當(dāng)前世界援助格局日益復(fù)雜，不同的援助國(guó)與私人援助者日益增多，其行動(dòng)協(xié)調(diào)面臨越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。[139]全球經(jīng)濟(jì)實(shí)力的轉(zhuǎn)變正在動(dòng)搖發(fā)展援助的世界格局，包括阿聯(lián)酋、沙特、韓國(guó)、印度和巴西在內(nèi)的新興援助國(guó)正在逐漸挑戰(zhàn)并試圖改變?cè)?guī)則。私人援助或者其他非國(guó)家援助團(tuán)體的興起也對(duì)當(dāng)前的全球援助體制形成了挑戰(zhàn)。[140]聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部認(rèn)為，當(dāng)前的國(guó)際援助架構(gòu)是一種碎片化的復(fù)雜援助體系；該架構(gòu)無(wú)法聚力提供有效的援助供給，扭曲了援助國(guó)和受援國(guó)互動(dòng)渠道，貶低了受援國(guó)角色，包含過(guò)多“特殊目的”的援助渠道，無(wú)法應(yīng)對(duì)援助波動(dòng)性等。[141]特別是國(guó)際援助的流動(dòng)和相關(guān)項(xiàng)目的開(kāi)展還受制于國(guó)際援助體系組織架構(gòu)復(fù)雜性的挑戰(zhàn)，國(guó)際合作與協(xié)調(diào)以及透明性等要求都在實(shí)踐之中被弱化了。[142]有研究指出，援助的成功依賴于援助國(guó)和受援國(guó)中所有主體面臨的“激勵(lì)”，雙方都必須獲得聚焦目標(biāo)并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的“必需信息”。[143]但是，當(dāng)前全球援助制度架構(gòu)的復(fù)雜性無(wú)法為實(shí)施援助提供這種信息。也有研究斷言，當(dāng)前的全球援助架構(gòu)在全球經(jīng)濟(jì)大變局之下面臨著至少三重危機(jī)，即金融危機(jī)對(duì)援助資源的負(fù)面影響、氣候變化程度加劇以及與食品價(jià)格上漲相關(guān)的營(yíng)養(yǎng)不良和饑餓等。[144]因此，當(dāng)國(guó)際援助治理架構(gòu)面對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)時(shí)，已承載多種內(nèi)在局限的國(guó)際援助體系在效力發(fā)揮方面雪上加霜；在面對(duì)國(guó)際重大危機(jī)（如敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)）時(shí)，聯(lián)合國(guó)官員坦承，國(guó)際援助架構(gòu)難以“適得其用”，它“無(wú)法應(yīng)對(duì)敘利亞難民危機(jī)的嚴(yán)峻程度”。[145]

可以說(shuō)，現(xiàn)行的國(guó)際援助治理架構(gòu)無(wú)法激勵(lì)援助國(guó)更好地供給國(guó)際公共物品，也難以調(diào)適各援助大國(guó)之間（例如傳統(tǒng)援助國(guó)與新興援助國(guó)）在規(guī)則制定權(quán)和話語(yǔ)權(quán)方面的結(jié)構(gòu)性沖突。西方國(guó)家主導(dǎo)的援助體系在現(xiàn)階段也無(wú)法獲得受援國(guó)的足夠信任，并滿足受援國(guó)在援助方面的常規(guī)性與應(yīng)激性需求等。因此，援助載體的制度資源維度已經(jīng)變成大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新場(chǎng)域和援助國(guó)與受援國(guó)關(guān)系的斷裂帶。

綜上所述，進(jìn)入21世紀(jì)之后，伴隨國(guó)際結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和援助領(lǐng)域自身發(fā)展邏輯的深入，援助載體在財(cái)力資源、人力資源和制度資源等都面臨著更加嚴(yán)峻的威脅挑戰(zhàn)，直接影響著援助資源在援助國(guó)和受援國(guó)之間的正常流動(dòng)和功能發(fā)揮，“援助安全”已經(jīng)成為國(guó)際援助領(lǐng)域的一個(gè)新關(guān)切點(diǎn)；這也是援助與安全互嵌和援助“安全化”趨勢(shì)深入的必然結(jié)果。所以，全球援助治理體系重構(gòu)和改革的當(dāng)務(wù)之急是解決援助載體面臨的安全問(wèn)題。

五 保障“援助安全”

實(shí)際上，“援助安全”指向的援助資源的安全程度是目前對(duì)外援助討論中所涉及“援助有效性”與“發(fā)展有效性”的基礎(chǔ)。如果沒(méi)有援助資源這種載體的安全，無(wú)論是“援助有效性”還是“發(fā)展有效性”都無(wú)法得到實(shí)現(xiàn)，遑論援助所承載的國(guó)家外交工具功能的達(dá)成。為實(shí)現(xiàn)援助“物盡其用”，學(xué)界很早就從理想意義上聚焦“最好的援助實(shí)踐行為”，從而試圖為解決援助實(shí)踐中的碎片化、選擇性、無(wú)效渠道與中間費(fèi)用等問(wèn)題提供方案。他們提出了五種最佳對(duì)策，即透明性、最小化中間成本、援助分散化、有效渠道遞送援助和向較不腐敗的貧困國(guó)家分配援助等。[146]當(dāng)然，有學(xué)者批評(píng)這些舉措在實(shí)際運(yùn)作中往往流于“修辭”，并沒(méi)有在實(shí)質(zhì)性的援助活動(dòng)中發(fā)揮效用。[147]

面對(duì)既定的國(guó)際結(jié)構(gòu)制約，要保障援助之安全，至少需要援助安全主客體在條件性、透明性、預(yù)算管理、援助工作者安保培訓(xùn)與系統(tǒng)保障和全球援助體系改革等五個(gè)維度進(jìn)行調(diào)整。其中，條件性、透明性和預(yù)算管理試圖從財(cái)力資源角度確保援助的安全，提升援助財(cái)源效率，降低援助資源損耗；援助工作者的安保培訓(xùn)與系統(tǒng)保障是為應(yīng)對(duì)援助人力資源所遭受的威脅、并持續(xù)性地輸送援助領(lǐng)域工作人員；全球援助體系改革則是希望能夠維護(hù)援助安全必需的制度資源彈性，建構(gòu)更有效的國(guó)際援助治理體系，贏得受援國(guó)和目標(biāo)群體民眾的信任，并滿足其基本需求。

第一，盡管存在若干爭(zhēng)議，但是“條件性”或“選擇性”[148]依然是保障“援助安全”的一個(gè)可能選擇。條件性的實(shí)質(zhì)是一種“契約”。[149]它可以分為政治條件性和技術(shù)條件性兩個(gè)維度。首先，政治是對(duì)外援助的應(yīng)有之意，貫穿于援助過(guò)程的始終，當(dāng)前的西方援助大多內(nèi)置政治條件性。從設(shè)計(jì)上來(lái)說(shuō)，西方援助國(guó)試圖通過(guò)特定標(biāo)準(zhǔn)選擇受援國(guó)與援助方式，在援助前盡量減少腐敗與不良治理等因素造成的援助資源損失，并偏向選擇具有良好國(guó)家間關(guān)系的受援國(guó)，從而避免援助波動(dòng)對(duì)受援國(guó)造成不利影響，提升援助在減貧方面的效能，也能夠進(jìn)一步保證援助國(guó)的國(guó)家利益。然而事與愿違，政治條件性在實(shí)踐中被認(rèn)為是阻礙援助有效性的一種因素，因此，當(dāng)前對(duì)外援助的一個(gè)基本趨勢(shì)是減少附加條件的捆綁式援助。《關(guān)于援助有效性的巴黎宣言》雖然沒(méi)有完全禁止捆綁式援助，但是，該宣言提出2020年的一個(gè)目標(biāo)便是繼續(xù)努力降低這種援助份額。鑒于對(duì)外援助的政治內(nèi)涵，政治條件性無(wú)法從根本上禁絕，援助國(guó)還是會(huì)通過(guò)“條件性”工具在一定程度上控制對(duì)外援助過(guò)程。有觀察發(fā)現(xiàn)，包括世界銀行在內(nèi)的國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)在援助治理方面的發(fā)展方向便是“更多選擇性、更少條件性”，依然強(qiáng)調(diào)援助國(guó)對(duì)受援國(guó)的選擇。[150]

其次，對(duì)外援助是介于政治與技術(shù)之間的政策工具，勢(shì)必受到政治和技術(shù)的雙重影響。因此，技術(shù)條件性在“援助安全”的底線保障中也可以發(fā)揮一定作用，即使對(duì)以“不附加政治條件”為原則的中國(guó)對(duì)外援助而言也是如此?；诖耍袊?guó)已經(jīng)有相關(guān)部門(mén)實(shí)踐者認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)對(duì)外援助的綜合性評(píng)估與受援方關(guān)系評(píng)估便成為當(dāng)前“不附加硬性改革條件”前提下的必然選擇。[151]這也是“技術(shù)條件性”的一個(gè)主要內(nèi)容。因此，在對(duì)外援助談判和雙方互動(dòng)中，嵌入相關(guān)的最低標(biāo)準(zhǔn)的“技術(shù)條件性”條款有助于區(qū)分真正需要援助資源且處于良好關(guān)系互動(dòng)中的伙伴國(guó)家，也能夠通過(guò)有效監(jiān)測(cè)與評(píng)估來(lái)盡量維系援助資源運(yùn)行在正確軌道上。

第二，提升“透明性”是保障“援助安全”的第二個(gè)必要選擇。對(duì)外援助研究學(xué)界的一個(gè)共識(shí)是，援助活動(dòng)的透明性是提升援助有效性與防止腐敗侵蝕的重要手段。[152]從邏輯上來(lái)說(shuō)，透明性能夠帶來(lái)問(wèn)責(zé)與監(jiān)督，[153]使援助活動(dòng)可以通過(guò)不同的方式對(duì)受援國(guó)與援助國(guó)的民眾負(fù)責(zé)，以信息透明和公開(kāi)增加受援國(guó)政府與官員在援助資源上尋租的成本，以盡力保全援助資源的完整性。在實(shí)踐上，國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)認(rèn)為透明性是安卡拉行動(dòng)議程（Accra Agenda for Action）的“緊要”議題，透明性還會(huì)塑造有效援助的“可預(yù)測(cè)性”，因此經(jīng)合組織指出，國(guó)際援助體系需要呈現(xiàn)援助國(guó)在援助捆綁條件方面的更大“透明度”以及援助國(guó)與受援國(guó)一道強(qiáng)化信息發(fā)布問(wèn)責(zé)性等。[154]

第三，預(yù)算是援助項(xiàng)目設(shè)計(jì)、分配和實(shí)施過(guò)程中的重要一環(huán)。首先，預(yù)算管理是援助國(guó)對(duì)對(duì)外援助進(jìn)行精細(xì)化控制的一種基本方式。[155]預(yù)算方式能夠較為明確地規(guī)定資金的具體分配與相應(yīng)用途，它旨在保證對(duì)外援助的基本資金支持持續(xù)性，防止受援國(guó)對(duì)對(duì)外援助資源的濫用，并抵制受援國(guó)針對(duì)援助國(guó)的援助“獅子大開(kāi)口”，從而保證對(duì)外援助財(cái)力資源的可持續(xù)性。其次，預(yù)算透明化與預(yù)算支持是援助國(guó)對(duì)受援國(guó)援助成功傳輸?shù)囊环N控制手段，也是提升援助有效性的重要工具之一。[156]一般來(lái)說(shuō)，受援國(guó)的國(guó)內(nèi)政府系統(tǒng)是援助資源傳遞的主要渠道，因此提升援助有效性的重要一步便是為援助運(yùn)行做好計(jì)劃，并以國(guó)內(nèi)預(yù)算的方式清晰而恰當(dāng)?shù)卮_定下來(lái)，明確受援國(guó)政府在援助施行方面的責(zé)任隸屬。在此，國(guó)際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)和援助國(guó)應(yīng)主動(dòng)參與并監(jiān)督受援國(guó)在援助資源遞送與運(yùn)作方面的預(yù)算信息。[157]

第四，國(guó)際援助制度和專(zhuān)業(yè)組織需要建立人員安全訓(xùn)練、信息、防衛(wèi)等系列機(jī)制，減少實(shí)施援助過(guò)程中的人員傷亡狀況。根據(jù)目前援助人員保護(hù)的專(zhuān)家意見(jiàn)，[158]無(wú)論是發(fā)展援助還是人道主義援助實(shí)施人員，都應(yīng)該積極接受安全訓(xùn)練，與當(dāng)?shù)孛癖姾蜕鐓^(qū)保持良好關(guān)系，建構(gòu)通暢的信息反饋系統(tǒng)，推動(dòng)善治的實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，在條件允許的情況下，援助人員可以接受海外安保公司的保護(hù)。目前，越來(lái)越多的人道主義援助項(xiàng)目開(kāi)始雇傭私人安保公司保證援助人員的安全與項(xiàng)目的順利施行。[159]除此之外，為保護(hù)援助人員（特別是人道主義援助領(lǐng)域）的安全，國(guó)際社會(huì)也需要修訂相應(yīng)的國(guó)際人道主義法和相關(guān)規(guī)則，提升各相關(guān)行為體對(duì)國(guó)際法的尊重，并切實(shí)加強(qiáng)這些法律的威懾效應(yīng)。[160]2011年，聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室提出了諸如風(fēng)險(xiǎn)管理、超越“地堡化”、關(guān)懷義務(wù)與負(fù)責(zé)任伙伴、獲取保障等措施，試圖保障援助工作人員的安全問(wèn)題。[161]

第五，全球?qū)哟闻c國(guó)內(nèi)層次上的援助體系改革與規(guī)則重調(diào)是確?！霸踩钡闹贫缺Ｕ?。國(guó)際援助體系要將目前援助面對(duì)的“安全化”與“政治化”特征納入考量范疇，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的規(guī)則與機(jī)構(gòu)來(lái)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的針對(duì)援助資源本身的安全威脅，采取相應(yīng)措施減少援助議題遭受其他政策選項(xiàng)威脅的程度?！霸卫怼笔且豁?xiàng)難題，它需要通過(guò)改善援助國(guó)之間的協(xié)調(diào)與合作，以安全保障的思維致力于提升援助的有效性。[162]全球援助體系應(yīng)致力協(xié)調(diào)不同援助主體間的援助行動(dòng)，降低重復(fù)援助的可能性，提升有限援助資源的利用率，同時(shí)要規(guī)范不同援助國(guó)的援助惡意競(jìng)爭(zhēng)，提高援助公共物品的效能發(fā)揮。同時(shí)，全球援助治理體系需要通過(guò)重新調(diào)整援助體系與相應(yīng)規(guī)則，改革傳統(tǒng)組織架構(gòu)和流程設(shè)計(jì)，塑造集援助國(guó)的積極性和受援國(guó)的主動(dòng)性于一體的良性互動(dòng)結(jié)構(gòu)，致力于協(xié)調(diào)新興援助國(guó)與傳統(tǒng)援助國(guó)之間和援助國(guó)與受援國(guó)之間的多重摩擦，也聚焦于為提供有效的國(guó)際援助建構(gòu)制度框架。[163]面對(duì)當(dāng)前國(guó)際援助體系的援助國(guó)霸權(quán)問(wèn)題，國(guó)際援助治理規(guī)則需要強(qiáng)化援助國(guó)的“需求導(dǎo)向”而不是“援助國(guó)驅(qū)動(dòng)”，[164]并在援助國(guó)和受援國(guó)二元結(jié)構(gòu)中將更多的注意力投射到援助載體功能發(fā)揮與安全威脅應(yīng)對(duì)上。

六 結(jié)論

對(duì)外援助是當(dāng)前全球治理體系中的重要議題，也是推動(dòng)國(guó)際合作的重要形式，更是特定國(guó)家履行大國(guó)國(guó)際責(zé)任和實(shí)施對(duì)外戰(zhàn)略的重要工具。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，對(duì)外援助與發(fā)展和安全等變量密切相關(guān)，它經(jīng)歷了從一般關(guān)聯(lián)到互相嵌入的發(fā)展歷程，對(duì)外援助更為強(qiáng)烈地受到安全和政治考量的制約。與此同時(shí)，在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)格局和民粹主義風(fēng)潮下，作為一個(gè)載體，對(duì)外援助自身也面臨著形形色色的威脅與挑戰(zhàn)。援助領(lǐng)域的諸種要素正經(jīng)受著安全邏輯的支配，影響著全球治理體系中的援助功效發(fā)揮。因此，我們對(duì)對(duì)外援助之載體進(jìn)行安全視角的考察，能夠從理論上實(shí)現(xiàn)對(duì)援助與安全聯(lián)結(jié)的全面考察，推動(dòng)對(duì)外援助理論研究的進(jìn)一步發(fā)展。

基于此，本文初步提出“援助安全”概念和分析框架，將援助安全操作為全球援助制度是否在全球援助競(jìng)爭(zhēng)中遭到威脅、援助人員是否在援助運(yùn)行過(guò)程中遭遇傷亡、援助資源是否在援助運(yùn)作中遭致侵占或挪用，試圖從結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、國(guó)家間關(guān)系、援助目標(biāo)國(guó)國(guó)內(nèi)政治限制與大國(guó)援助競(jìng)爭(zhēng)方面來(lái)分析“援助安全”運(yùn)作的動(dòng)力因素。目前在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和各國(guó)國(guó)內(nèi)“安全化”氣氛之下，援助領(lǐng)域也正處于“安全化”的進(jìn)程之中。[165]當(dāng)然，援助之“安全化”成功與否尚未可知，但是，援助載體面對(duì)的多維度威脅卻在這一過(guò)程之中展現(xiàn)得淋漓盡致。迄今只有聯(lián)合國(guó)等全球治理機(jī)構(gòu)和幾個(gè)發(fā)展援助領(lǐng)域的智庫(kù)機(jī)構(gòu)等從財(cái)源和人力等角度表達(dá)了其對(duì)“援助安全”議題的較多關(guān)切，但這種關(guān)切能否成功進(jìn)入主要援助大國(guó)和經(jīng)合組織等援助機(jī)構(gòu)的政策視野，值得學(xué)界予以進(jìn)一步觀察。作為一個(gè)初步的理論化嘗試，“援助安全”框架未來(lái)還需要更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊蚬麢C(jī)制分析和更為詳盡的實(shí)證案例佐證。

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[5] OCHA,, United Nations Office of the Coordination of Humanitarian Affairs, 2019, pp. 1-7.

[6] Clair Apodaca, “Foreign Aid as Foreign Policy Tool,”, 2017, http://politics.oxfordre.com/view/10.1093/acrefore/9780190228637.001.0001/acrefore- 9780190228637-e-332.

[7] [美] 漢斯·摩根索：《國(guó)家間政治：權(quán)力斗爭(zhēng)與和平》（第7版），徐昕等譯，王緝思校，北京：北京大學(xué)出版社2006年版，第371頁(yè)。

[8] Thomas D. Lairson and David Skidmore,, Beijing: Peking University Press, 2004, pp. 337-338.

[9] Clair Apodaca, “Foreign Aid as Foreign Policy Tool,”, 2017.

[10] Carol Adelman, “Foreign Aid: Effectively Advancing Security Interests,”, Fall 2007, pp. 62-67; G. R. Berridge and Alan James, eds.,, 2nd ed., New York: Palgrave Macmillan, 2003, pp.105-106; Clair Apodaca, “Foreign Aid as Foreign Policy Tool,”, 2017.

[11] Daniel Tost, “Weshalb gehen drei Viertel aller Entwicklungsprojekte in Afrika schief?”, M?rz 27, 2013, https://www.euractiv.de/section/entwicklungspolitik/interview/weshalb- gehen-drei-viertel-aller-entwicklungsprojekte-in-afrika-schief/.

[12] Matt Warner, “Can Local Solutions Succeed Where Foreign Aid Has Failed?” Foundation for Economic Education, January 22, 2019, https://fee.org/articles/can-local-solutions-succeed-where- foreign-aid-has-failed/; Dan Honig,, Oxford: Oxford University Press, 2018; Daniel Honig, “Project Performance Database February 2019,” Harvard Dataverse, Version 1.0, https://dataverse.harvard. edu/dataset.xhtml?persistentId=doi:10.7910/DVN/444GNW.

[13] William Easterly, “Why Doesn’t Aid Work?”, April 2, 2006; Sebastián Edwards, “How Effective is Foreign Aid?”, November 28, 2014; George Economides, Sarantis Kalyvitis and Apostolis Philippopoulos, “Does Foreign Aid Distort Incentives and Hurt Growth? Theory and Evidence from 75 Aid-Recipient Countries,”, Vol. 134, No. 3, 2008, pp. 463-488.

[14] Dambisa Moyo,, London: Allen Lane, 2009.

[15] Nancy Qian, “Making Progress on Foreign Aid,”, Vol. 7, No. 1, 2015, pp. 277-308; Steven Radelet, “Foreign Aid,” in Amitava Krishna Dutt and Jaime Rose, eds.,, Cheltenham and Northampton: Edward Elgar, 2006, pp. 98-118.

[16] Stephen Knack, “Does Foreign Aid Promote Democracy?”, Vol. 48, No. 1, 2004, pp. 251-266.

17] Patricia L. Sullivan, Brock F. Tessman and Xiaojun Li, “US Military Aid and Recipient State Cooperation,”, Vol. 7, No. 3, 2011, pp. 275-294.

[18] [美] 漢斯·摩根索：《國(guó)家間政治：權(quán)力斗爭(zhēng)與和平》（第7版），徐昕等譯，王緝思校，北京：北京大學(xué)出版社2006年版，第557-558頁(yè)。

[19] Nathalie Tocci, “Towards an EU Global Strategy,” in Antonio Missiroli, ed.,, Paris: European Union Institute for Security Studies, 2015, p. 126.

[20] European Commission, “EU Official Development Assistance Reaches Highest Level Ever,” Brussels, April 11, 2017, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-916_en.htm; OECD, “Development Aid Rises again in 2016 but Flows to Poorest Countries Dip,” April 11, 2017, http://www.oecd.org/dac/development-aid- rises-again- in-2016-but-flows-to-poorest-countries-dip.htm; European Parliament, “The European Year for Development: Europe in the World,” Brussels: European Union, 2015; European Commission, “European Commission Calls for Renewed Commitments to Reach Targets on Official Development Assistance,” April 8, 2015, http://europa.eu/rapid/press- release_IP-15-4747_ en.htm.

[21] Esther Barbé and Pol Morillas, “The EU Global Strategy: The Dynamics of A More Politicized and Politically Integrated Foreign Policy,”, Vol. 32, No. 6, 2019, pp. 753-770.

[22] 李小云：《發(fā)展援助的未來(lái)：西方模式的困境和中國(guó)的新角色》，北京：中信出版社2019年版，第64-68頁(yè)。

[23] “橋接”是指在宏觀層次和微觀層次之間通過(guò)某種載體建立動(dòng)態(tài)聯(lián)系的過(guò)程。在援助發(fā)展研究中，宏觀與微觀之間的關(guān)系互動(dòng)是學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)議題；宏觀層次與微觀層次間的“鴻溝”（Gap）、“分化”（Divide）與“悖論”（Paradox）更是近年來(lái)學(xué)者試圖解決的重點(diǎn)。因此，援助學(xué)界提出了橋接宏觀與微觀鴻溝或者剖析宏觀—微觀聯(lián)結(jié)（Linkage）的研究綱領(lǐng)。參見(jiàn)Paul Mosley, “Aid-effectiveness: The Micro-Macro Paradox,”, Vol. 17, No. 2, 1986, pp. 22-27; Ellen van Reesch, “Bridging the Macro-Micro Gap: Micro-Meso-Macro Linkages in the Context of Sector-Wide Approaches,” European Union, 2007, https://europa.eu/capacity4dev/public-pub. sector-reform-decentralisation/documents, pp. 83-98。

[24] Charles Wolf, “China’s Foreign Aid Offensive,”, July 6, 2015, http://www.weeklystandard.com/chinas-foreign-aid-offensive/article/978676.

[25] Naohiro Kitano, “China’s Foreign Aid at a Transitional Stage,”, Vol. 9, No. 2, 2014, pp. 301-317.

[26] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的對(duì)外援助》（白皮書(shū)），中國(guó)政府網(wǎng)，2011年4月21日，http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/21/content_1849712.htm。

[27] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《發(fā)展權(quán)：中國(guó)的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》（白皮書(shū)），人民網(wǎng)，2016年12月1日，http://world.people.com.cn/n1/2016/1201/c1002-28917442.html。

[28] 胡鞍鋼、張君憶、高宇寧：《對(duì)外援助與國(guó)家軟實(shí)力：中國(guó)的現(xiàn)狀與對(duì)策》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版）》2017年第3期，第5頁(yè)。

[29]《習(xí)近平在聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，2015年9月27日，http://news.xinhuanet. com/world/2015-09/27/c_1116687809.htm；《習(xí)近平：中國(guó)將在南南合作援助基金項(xiàng)目下提供5億美元的援助》，新華網(wǎng)，2017年9月5日，http://world.people.com.cn/n1/2017/0905/c1002- 29516275.html。

[30] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《發(fā)展權(quán)：中國(guó)的理念、實(shí)踐與貢獻(xiàn)》（白皮書(shū)），人民網(wǎng)，2016年12月1日，http://world.people.com.cn/n1/2016/1201/c1002-28917442.html。

[31] Charles Wolf, “China’s Foreign Aid Offensive,”, July 6, 2015, http://www.weeklystandard.com/chinas-foreign-aid-offensive/article/978676.

[32] 張中祥：《中國(guó)對(duì)外援助為什么會(huì)遭到前所未有的質(zhì)疑》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第3期，第179-184頁(yè)。

[33] 程思煒：《中國(guó)援外重定位，攜“一帶一路”“走出去”》，載《南方都市報(bào)》2017年2月14日，第AA08版；Kristin Huang, “China Must Act more Wisely in Giving out Foreign Aid, Says Xi Jinping,”, February 9, 2017, https://www.scmp.com/news/article/2069414/ chinas-president-xi-wants-wiser-approach-foreign-aid-donation; Gu Chun, “China’s Aid Approach Gains Momentum,”, October 8, 2017, http://www.chinadaily.com.cn/kindle/2017-10/08/ content_32984027.htm。

[34] 國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署：《對(duì)外援助管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署網(wǎng)站，2018年11月13日，http://www.cidca.gov.cn/2018-11/13/c_129992970.htm; Denghua Zhang, “China’s New Aid Agency,”, March 19, 2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/ china-s-new-aid-agency。

[35] Patrick Guillaumont,, The E15 Expert Group on Trade, Finance and Development, International Centre for Trade and Sustainable Development & World Economic Forum, September 2015.

[36] 參見(jiàn)[美] 斯科特·巴特雷：《合作的動(dòng)力：為何提供全球公共產(chǎn)品》，黃智虎譯，上海：上海人民出版社2012年版；Operations Evaluation Department,, World Bank, April 2000; Duncan Knox and Cordelia Lonsdale,, Development Initiatives, July 2016; 當(dāng)然，也有學(xué)者不同意將國(guó)際發(fā)展納入到國(guó)際公共產(chǎn)品的框架中。參見(jiàn)Francisco Sagasti and Keith Bezanson, “Global Public Goods: Opportunities and Threats,”, 2004, http://ec.europa.eu/development/ body/publications/courier/courier202/pdf/en_15.pdf。

[37] 李小云：《發(fā)展援助的未來(lái)：西方模式的困境和中國(guó)的新角色》，北京：中信出版社2019年版，第78頁(yè)。

[38] 關(guān)于官方發(fā)展援助占國(guó)民總收入0.7%目標(biāo)的基本歷史，請(qǐng)參見(jiàn)OECD, “The 0.7% ODA/GNI Target: A History,” http://www.oecd.org/dac/stats/the07odagnitarget-ahistory.htm。

[39] [美] 布魯斯·瓊斯、卡洛斯·帕斯夸爾、斯蒂芬·約翰·斯特德曼：《權(quán)力與責(zé)任：構(gòu)建跨國(guó)威脅時(shí)代的國(guó)際秩序》，秦亞青、朱立群、王燕、魏玲譯，北京：世界知識(shí)出版社2009年版，第219頁(yè)。

[40] Ngaire Woods, “The Shifting Politics of Foreign Aid,”, Vol. 81, No. 2, 2005, pp. 393-409.

[41] US Office of Management and Budget,, Washington, D. C.: Executive Office of the President, 2017, pp. 2, 33.

[42] Robbie Gramer and Colum Lynch, “Trump’s Plan to Slash Foreign Aid Puts Humanitarian Programs in Jeopardy,”, August 16, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/08/16/donald- trump-plan-to-slash-foreign-aid-puts-humanitarian-programs-in-jeopardy/.

[43] Mark Tran, “EU Budget Cut Spells Bad News for Foreign Aid,”, February 8, 2013, https://www.theguardian.com/global-development/2013/feb/08/eu-budget-cut-foreign-aid.

[44] Cécile Barbière and Henriette Jacobsen, “Commission Laments EU Development Aid Cuts,” EURACTIV.fr, July 13, 2015, http://www.euractiv.com/section/development-policy/news/commission- laments-eu-development-aid-cuts/.

[45] OECD, “Development Aid Stable in 2017 with More Sent to Poorest Countries,” OECD, April 9, 2018, http://www.oecd.org/development/financing-sustainable-development/development-finance- data/ODA-2017-detailed-summary.pdf.

[46] Jonathan Pryke, “Budget 2019: The Race to the Bottom for Foreign Aid,”, April 4, 2019, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/budget-2019-aid-downward-trend.

[47] OECD,, Paris: OECD Publishing, 2019.

[48] Carl Jan Willem Schudel, “Corruption and Bilateral Aid,”, Vol. 52, No. 4, 2008, pp. 507-526.

[49] United Nations, “At High-level Discussion, UN Officials Highlight Costs of Corruption on Societies,” July 9, 2012, http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=42430#.WcWj7GhL_IV; 美國(guó)參議員蘭德·保羅（Rand Paul）曾經(jīng)指控美國(guó)對(duì)外援助中的七成被援助國(guó)的腐敗行為所侵蝕，參見(jiàn)The Situation Room, “Interview with Senator Rand Paul,”, January 26, 2011, https://www.realclearpolitics.com/articles/2011/01/26/interview_with_senator_rand_paul_108684.html。

[50] George Economides, Sarantis Kalyvitis and Apostolis Philippopoulos, “Does Foreign Aid Distort Incentives and Hurt Growth? Theory and Evidence from 75 Aid-Recipient Countries,”, Vol. 134, No. 3, 2008, pp. 463-488.

[51] Department for International Development,, Department for International Development, UK, 2016; Telegraph Reporters, “Britain Spends ￡1.3bn on Foreign Aid for Most Corrupt Countries,”, December 22, 2016, http://www.telegraph. co.uk/news/2016/12/22/britain-spends-13billionon-foreign-aid-corrupt-countries/; Laura Hughes, “Taxpayers Should Accept Foreign Aid Money Will Be Lost Because of Corruption, MPs Say,”, October 19, 2016, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/10/18/taxpayers-should-accept-foreign-aid- money-will-be-lost-because-o/.

[52] Claire Provost, “Researchers Find One-fifth of Foreign Aid Never Leaves Donor Countries,”, September 24, 2013, https://www.theguardian.com/global-development/2013/sep/24/ foreign-aid-never-reaches-intended-recipients; Mauro Lanati and Rainer Thiele, “Foreign Assistance and Emigration: Accounting for the Role of Non-Transferred Aid,”EUI Working Paper RSCAS 2019/18, 2019.

[53] “地堡化”直譯就是建造堡壘，日本政策界將該詞翻譯成“掩蔽壕化”。在援助研究中，它是指在偏遠(yuǎn)且危險(xiǎn)的援助環(huán)境中，員工為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而脫離具體援助項(xiàng)目，在安全據(jù)點(diǎn)中實(shí)施援助項(xiàng)目遠(yuǎn)程管理的趨勢(shì)。有學(xué)者認(rèn)為，地堡化包括軍事化（militarization）和偏遠(yuǎn)化（remoteness）兩個(gè)維度，前者是通過(guò)安全軍事手段來(lái)維系發(fā)展目標(biāo)的持續(xù)執(zhí)行；后者是指國(guó)際發(fā)展援助員工對(duì)主要援助地點(diǎn)的物理撤離?！暗乇せ北徽J(rèn)為將導(dǎo)致國(guó)際援助工作的多種分離，包括國(guó)際員工與受援國(guó)本地人員間、國(guó)際援助員工與其工作社會(huì)間、國(guó)際援助機(jī)構(gòu)與援助項(xiàng)目實(shí)施間的疏離。參見(jiàn)Mark Duffield, “Challenging Environments: Danger, Resilience and the Aid Industry,”, Vol. 43, No. 5, 2012, pp. 475-492; Jonathan Fisher, “Reproducing Remoteness? States, Internationals and the Co-constitution of Aid ‘Bunkerization’ in the East African Periphery,”, Vol. 11, No. 1, 2017, pp. 98-119；ティエリー?ターディー：《第2章國(guó)連の平和維持活動(dòng)―21世紀(jì)における諸課題》、載日本防衛(wèi)省防衛(wèi)研究所編：《平成26年度安全保障國(guó)際シンポジウム報(bào)告書(shū)》、日本防衛(wèi)省防衛(wèi)研究所、2015、第82頁(yè)。

[54] Valeska P. Korff, Nicoletta Balbo, Melinda Mills, Liesbet Heyse and Rafael Wittek, “The Impact of Humanitarian Context Conditions and Individual Characteristics on Aid Worker Retention,”, Vol. 39, No. 3, 2015, pp. 522-545.

[55] Larissa Fast,,Philadelaphia: University of Pennsylvania Press, 2014.

[56] ELRHA,, Enhancing Learning and Research for Humanitarian Assistance (ELRHA), 2010, p. 11；另一份研究估計(jì)，2012年，全球人道主義援助組織中的活躍人數(shù)為35.9萬(wàn)人。參見(jiàn)ICF-GHK,, ICF, July 2014, https://ec. europa.eu/echo/files/euaidvolunteers/EUAV_Study_Needs_Assessment_en.pdf。

[57] Humanitarian Outcomes, “Major Attacks on Aid Workers: Summary Statistics (2006-2016),” The Aid Worker Security Database, August 15, 2017, https://aidworkersecurity.org/incidents/report/ summary.

[58] Kristian Hoelscher, Jason Miklian and H?vard Mokleiv Nyg?rd, “Understanding Attacks on Humanitarian Aid Workers,”, No. 6, 2015.

[59] OECD,, Paris: Organization for Economic Co-operation and Development, 2009, p. 14.

[60] UN, “Increased Attacks on Aid Workers Due to Lack of Respect for International Humanitarian Law, Deputy Secretary-General Tells Security Council (SC/11524),” August 19, 2014, https://www.un.org/press/en/2014/sc11524.doc.htm; UN, “Protecting Aid Workers ‘Paramount,’ UN Relief Chief Says Ahead of World Humanitarian Day,”, August 17, 2017, https://news.un.org/en/story/2017/08/563512-protecting-aid-workers-paramount-un-relief-chief-says-ahead-world-humanitarian.

[61] Jan Egeland, Adele Harmer and Abby Soddard, “To Stay and Deliver: Good Practice for Humanitarians in Complex Security Environments,” Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, 2011, p. ix.

[62] Jun Hongo, “Japanese Aid Agency May Withdraw from Bangladesh,”, July 4, 2016, https://www.wsj.com/articles/japanese-aid-agency-may-withdraw-from-bangladesh- 1467614752.

[63] OECD, “Interactive Summary Charts by Aid Recipient,” December 22, 2017, http://www. oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/aid-at-a-glance.htm; ACAPS, “Humanitarian Access Overview World Map,” August 2017, https://www.acaps.org/key_document/ key_document/305.

[64] Valeska P. Korff, Nicoletta Balbo, Melinda Mills, Liesbet Heyse and Rafael Wittek, “The Impact of Humanitarian Context Conditions and Individual Characteristics on Aid Worker Retention,”, Vol. 39, No. 3, 2015, pp. 522-545.

[65] Derek H. Chollet and James M. Goldgeier, “The Faulty Premises of the Next Marshall Plan,”, Vol. 29, No. 1, 2005, pp. 7-19.

[66] Eric Gabin Kilama, “Evidences on Donors Competition in Africa: Traditional Donors versus China,”, Vol. 28, No. 4, 2016, pp. 528-551.

[67] 舒建中：《美國(guó)的戰(zhàn)略性對(duì)外援助：一種現(xiàn)實(shí)主義的視角》，載《外交評(píng)論（外交學(xué)院學(xué)報(bào)）》2009年第3期，第82-94頁(yè)。

[68] Steven Radelet, “U.S. Foreign Assistance after September 11th Testimony for the House Committee on International Relations,” Center for Global Development in Europe, February 26, 2004, https://www.cgdev.org/doc/commentary/Radelet%20HIRC%20Testimony.pdf.

[69] Sarah Blodgett Bermeo, “Foreign Aid and Regime Change: A Role for Donor Intent,”Vol. 39, No. 11, 2011, pp. 2021-2031; Martin C. Steinwand, “Foreign Aid and Political Stability,”, Vol. 32, No. 4, 2015, pp. 395-424.

[70] Andrew Boutton, “Military Aid, Regime Vulnerability and the Escalation of Political Violence,”, 2019, https://www.cambridge.org/core/journals/british- journal-of-political-science/article/military-aid-regime-vulnerability-and-the-escalation-of-political-violence/F8506D910745BE5F849BA3DFC96EC7CC.

[71] Paul Collier and Anke Hoeffler, “Aid, Policy and Peace: Reducing the Risks of Civil Conflict,”, Vol. 13, No. 6, 2002, pp. 435-450.

[72] Richard A. Nielsen, Michael G. Findley, Zachary S. Davis, Tara Candland and Daniel L. Nielson, “Foreign Aid Shocks as a Cause of Violent Armed Conflict,”, Vol. 55, No. 2, 2011, pp. 219-232.

[73] Martin C. Steinwand, “Foreign Aid and Political Stability,”, Vol. 32, No. 4, 2015, pp. 395-424.

[74] Benjamin Crost, Joseph Felter and Patrick Johnston, “Aid under Fire: Development Projects and Civil Conflict,”, Vol. 104, No. 6, 2014, pp. 1833-1856.

[75] Jonathan Pryke, “Budget 2019: The Race to the Bottom for Foreign Aid,”, April 4, 2019, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/budget-2019-aid-downward-trend; Patrick Wintour, “Boris Johnson Backs Call for Multibillion Cut to UK Aid Budget,”, February 11, 2019, https://www.theguardian.com/politics/2019/feb/10/boris-johnson-backs-call-for-multibillion-

cut-to-uk-aid-budget.

[76] Malin Hasselskog and Isabell Schierenbeck, “The Ownership Paradox: Continuity and Change,”, Vol. 44, No. 3, 2017, pp. 323-333.

[77] Subhayu Bandyopadhyay and E. Katarina Vermann, “Donor Motives for Foreign Aid,”, Vol. 95, No. 4, 2013, pp. 327-336; Carol Adelman, “Foreign Aid: Effectively Advancing Security Interests,”, Fall 2007, pp. 62-67; James Meernik, Eric L. Krueger and Steven C. Poe, “Testing Models of U.S. Foreign Policy: Foreign Aid During and after the Cold War,”, Vol. 60, No. 1, 1998, pp. 63-85; Alberto Alesina and David Dollar, “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?”, Vol. 5, No. 1, 2000, pp. 33-73; Christopher J. Fariss, “The Strategic Substitution of United States Foreign Aid,”, Vol. 6, No. 2, 2010, pp. 107-131.

[78] Lael Brainard, “Organizing U.S. Foreign Assistance to Meet Twenty-First Century Challenges,” in Lael Brainard, ed.,, Washington, D. C.: Brooking Institution Press, 2007, pp. 33-66; Lael Brainard, “U.S. Foreign Assistance: Advancing National Security, Interests, and Values,” Brookings, April 23, 2008, https://www.brookings.edu/testimonies/u-s-foreign-assistance-advancing-national-security-interests- and-values/; James Cook, “Foreign Aid Belongs in America’s National-Security Toolkit,”, March 12, 2017, http://nationalinterest.org/feature/foreign-aid-belongs-americas-national- security-toolkit-19756.

[79] 張春：《“發(fā)展—安全關(guān)聯(lián)”：中美歐對(duì)非政策比較》，載《歐洲研究》2009年第3期，第68-90頁(yè)。

[80] Mario Novelli and Susan L. Robertson,, the Centre for Globalisation, Education and Societies, University of Bristol, 2007, http://susanleerobertson.com/publications/.

[81] Steven Radelet, “U.S. Foreign Assistance after September 11th Testimony for the House Committee on International Relations,” Center for Global Development in Europe, February 26, 2004, https://www.cgdev.org/doc/commentary/Radelet%20HIRC%20Testimony.pdf.

[82] United States,, The White House, December 2017, p. 52.

[83] Jan Orbie and Simon Lightfoot, “Development: Shallow Europeanisation?” in Amelia Hadfield, Ian Manners and Richard G. Whitman, eds.,, Oxon: Routledge, 2017, p. 211.

[84] European Commission,(MEMO/10/565), European Commission, November 10, 2010, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-10-565_en. htm?locale=en.

[85] United Nations Security Council, S/PV.6479, February 11, 2011.

[86] Jessica Abrahams, “Europe’s Risky Experiment: Can Aid Be Used to Deter Migration?”, July 4, 2017, https://www.devex.com/news/europe-s-risky-experiment-can-aid-be-used-to-deter- migration-90426.

[87] Mark Furness and Stepen G?nzle, “The European Union’s Development Policy: A Balancing Act between ‘A More Comprehensive Approach’ and Creeping Securitization,” in Stephen Brown and J?rn Gr?vingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, pp. 138-162.

[88] Stephen Brown and J?rn Gr?vingholt, “Security, Development and the Securitization of Foreign Aid,” in Stephen Brown and J?rn Gr?vingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, pp. 4-6.

[89] Henry Mance, “Populist Rhetoric Increases Pressure on Overseas Aid,”, April 21, 2017, https://www.ft.com/content/831a9ddc-1a21-11e7-a266-12672483791a; J. Alexander Their and Douglas Alexander, “How to Save Foreign Aid in the Age of Populism,”, August 13, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/08/13/how-to-save-foreign-aid-in-the-age-of-populism- usaid-dfid/.

[90] 相關(guān)論述可見(jiàn)Stephen Brown and J?rn Gr?vingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015。

[91] 數(shù)據(jù)源于OECD, Net ODA (indicator), 2020。

[92] Travis Nelson, “Rejecting the Gift Horse: International Politics of Disaster Aid Refusal,”, Vol. 10, No. 3, 2010, pp. 379-402.

[93] Manuela Andreoni, “Brazil Angrily Rejects Millions in Amazon Aid Pledged at G7, Then Accepts British Aid,”, August 27, 2019, https://www.nytimes.com/2019/08/27/ world/americas/brazil-amazon-aid.html; Anatoly Kurmanaev, Ana Vanessa Herrero and Ernesto Londo?o, “Venezuela’s Opposition Plans to Deliver Aid, Undermining Maduro,”, February 5, 2019, https://www.nytimes.com/2019/02/05/world/americas/venezuela-humanitarian-aid. html; Amy Kazmin, “India’s Rejection of $100m Foreign Flooding Aid Sparks Anger in Kerala,”, August 27, 2018, https://www.ft.com/content/86e4bb4e-a785-11e8-8ecf-a7ae1beff35b.

[94] Kate Lyons, “Indonesia Orders Foreign Aid Workers Helping with Tsunami Effort to Leave,”, October 9, 2018, https://www.theguardian.com/world/2018/oct/09/indonesia-orders- foreign-aid- workers-helping-with-tsunami-effort-to-leave.

[95] Travis Nelson, “Rejecting the Gift Horse: International Politics of Disaster Aid Refusal,”, Vol. 10, No. 3, 2010, pp. 379-402.

[96] Stephen Brown, J?rn Gr?vingholt and Rosalind Raddatz, “The Securitization of Foreign Aid: Trends, Explanations and Prospects,” in Stephen Brown and J?rn Gr?vingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, pp. 239-240; Moses Naim, “Rogue Aid,”, October 15, 2009, https://foreignpolicy.com/2009/10/15/rogue-aid/.

[97] Stephen Brown and J?rn Gr?vingholt, “Security, Development and the Securitization of Foreign Aid,” in Stephen Brown and J?rn Gr?vingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, p. 10.

[98] Safeworld,, London: Safeworld, February 2011, pp. 1, 10.

[99] Safeworld,, London: Safeworld, February 2011, p. 1.

[100] 賀文萍：《從“援助有效性”到“發(fā)展有效性”：援助理念的演變及中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的作用》，載《西亞非洲》2011年第9期，第120-134頁(yè)。

[101] Ben Quinn, “Will Trump Honour Pledge to ‘Stop Sending Aid to Countries That Hate US’?”, November 16, 2016, https://www.theguardian.com/global-development/2016/nov/13/ will-trump-presidency-honour-pledge-stop-sending-foreign-aid-to-countries-that-hate-us-usaid.

[102] Alberto Alesina and David Dollar, “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?”, Vol. 5, No. 1, 2000, pp. 33-73.

[103] Subhayu Bandyopadhyay and E. Katarina Vermann, “Donor Motives for Foreign Aid,”, Vol. 95, No. 4, 2013, pp. 327-336.

[104] Mohammad Samim, “Afghanistan’s Addiction to Foreign Aid,”, May 19, 2016, http://thediplomat.com/2016/05/afghanistans-addiction-to-foreign-aid/.

[105] David Booth, “Aid Effectiveness: Bringing Country Ownership (and Politics) Back In,”, Vol. 12, No. 5, 2012, pp. 537-558.

[106] US Office of Management and Budget,, Washington, D. C.: Executive Office of the President, 2017, pp. 2, 33.

[107] Cécile Barbière and Henriette Jacobsen, “Commission Laments EU Development Aid Cuts,” EURACTIV.fr, July 13, 2015, http://www.euractiv.com/section/development-policy/news/commission- laments-eu-development-aid-cuts/.

[108] Siegfried Kristy, “How the Refugee Crisis Is Hurting Foreign Aid,”, November 18, 2015, http://www.irinnews.org/report/102225/how-refugee-crisis-hurting-foreign-aid.

[109] J?rg Faust and Svea Koch,, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik gGmbH, 2014.

[110] Stephen Adams and Simon Walter, “Cut Foreign Aid to Save the Stricken NHS,”, January 14, 2017, http://www.dailymail.co.uk/news/article-4120768/Cut-foreign-aid-save-stricken- NHS-Demand-three-quarters-voters-major-poll-E-winter-crisis.html.

[111] Eliana Balla and Gina Yannitell Reinhardt, “Giving and Receiving Foreign Aid: Does Conflict Count?”, Vol. 36, No. 12, 2008, pp. 2566-2585; Piotr Lis, “Armed Conflict, Terrorism, and the Allocation of Foreign Aid,”, Vol. 8, No. 1, 2013.

[112] OECD, “Development Aid Stable in 2017 with More Sent to Poorest Countries,” OECD, April 9, 2018, http://www.oecd.org/development/financing-sustainable-development/development-finance- data/ODA-2017-detailed-summary.pdf.

[113] Monika Bauhr, Nicholas Charron and Naghmeh Nasiritousi, “Does Corruption Cause Aid Fatigue? Public Opinion and the Aid-Corruption Paradox,”, Vol. 57, No. 3, 2013, pp. 568-579.

[114] “The Guardian View on the Effectiveness of British Foreign Aid: A Sharper Focus on Everyday Corruption,”, October 31, 2014.

[115] Joseph Wright and Matthew Winters, “The Politics of Effective Foreign Aid,”, Vol. 13, No. 1, 2010, pp. 61-80.

[116] Daniel Kauffman, “Aid Effectiveness and Governance: The Good, the Bad and the Ugly,”, World Bank Institute, February 2009, pp. 26-29.

[117] Anne-Meike Fechter, “The Personal and the Professional: Aid Workers’ Relationships and Values in the Development Process,”, Vol. 33, No. 8, 2012, pp. 1387-1404.

[118] Kristian Hoelscher, Jason Miklian and H?vard Mokleiv Nyg?rd, “Conflict, Peacekeeping, and Humanitarian Security: Understanding Violent Attacks against Aid Workers,”, Vol. 24, No. 4, 2017, pp. 538-565.

[119] Abby Stoddard and Shoaib Jillani, et al.,, Humanitarian Outcomes, November 2016; Kristian Hoelscher, Jason Miklian and H?vard Mokleiv Nyg?rd, “Conflict, Peacekeeping, and Humanitarian Security: Understanding Violent Attacks Against Aid Workers,”, Vol. 24, No. 4, 2017, pp. 538-565.

[120] ICRC, “ ‘Populations will Suffer’ If Humanitarian Workers Are Not Protected,” International Committee of The Red Cross, April 5, 2019, https://www.icrc.org/en/document/populations-will- suffer-if-humanitarian-workers-are-not-protected.

[121] Elizabeth Ferris, “Too Many Humanitarian Crises, Not Enough Global Resources,” Brookings, July 30, 2014, https://www.brookings.edu/opinions/too-many-humanitarian-crises-not-enough-global- resources/.

[122] David Loquercio, Mark Hammersley and Ben Emmens,, London: Overseas Development Institute, June 2006.

[123] Frances Richardson, “Meeting the Demand for Skilled and Experienced Humanitarian Workers,”, Vol. 16, No. 3-4, 2006, pp. 334-341.

[124] Barry Steyn, “World Humanitarian Day: When Aid Workers Leave, We Know the Situation is Really Bad,” CARE International Japan, August 19, 2016, http://www.careintjp.org/newsE/e/whd2016.html.

[125] Susanne Schmeidl, “Is Enough Being Done to Protect Aid Worker?”, May 7, 2015, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/enough-being-done-protect-aid-workers.

[126] Diane Cole, “South Sudan Will Now Charge $10,000 For An Aid Worker Permit. Why?”, March 7, 2017, https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2017/03/07/519048728/south-sudan-will- now-charge-10-000-for-an-aid-worker-permit-why?t=1581629721666.

[127] Malaka Gharib, “Kidnapping Is A Rising Concern For Aid Workers Around The World,”, July 25, 2016, https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2016/07/25/487087067/kidnapping-is-a- rising-concern-for-aid-workers-around-the-world.

[128], https://aidworkersecurity.org/incidents.

[129] Katie Nguyen, “Killings, Kidnappings and Burnout: The Occupational Hazards of Aid Work,”, May 12, 2016, https://www.reuters.com/article/us-humanitarian-summit-security/killings- kidnappings-and-burnout-the-occupational-hazards-of-aid-work-idUSKCN0Y30Q8.

[130] Malaka Gharib, “In Their Own Words: Why Armed Fighters Attack Aid Workers,”, September 14, 2017, https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2017/09/14/550944946/in-their-own- words-why-armed-fighters-attack-aid-workers?t=1581636127438.

[131] Julia Brooks,, Harvard Humanitarian Initiative, October 2016.

[132] UN, “Increased Attacks on Aid Workers Due to Lack of Respect for International Humanitarian Law, Deputy Secretary-General Tells Security Council (SC/11524),” August 19, 2014, https://www.un.org/press/en/2014/sc11524.doc.htm.

[133] ICRC, “‘Populations Will Suffer’ If Humanitarian Workers Are N ot Protected,” International Committee of The Red Cross, April 5, 2019, https://www.icrc.org/en/document/populations-will- suffer-if-humanitarian-workers-are-not-protected.

[134] Joseph S. Nye, Jr.,, New York: Public Affairs, 2004, pp. 60-62.

[135] Curt Tarnoff and Marian L. Lawson,, Washington, D. C.: Congressional Research Service, 2016.

[136] [美] 布魯斯·瓊斯、卡洛斯·帕斯夸爾、斯蒂芬·約翰·斯特德曼：《權(quán)力與責(zé)任：構(gòu)建跨國(guó)威脅時(shí)代的國(guó)際秩序》，秦亞青、朱立群、王燕、魏玲譯，北京：世界知識(shí)出版社2009年版，第220頁(yè)。

[137] 潘亞玲：《中國(guó)特色對(duì)外援助理論建構(gòu)初探》，載《當(dāng)代亞太》2013年第5期，第92-110頁(yè)；Ron Matthews, Xiaojuan Ping and Ling Li, “Learning from China’s Foreign Aid Model,”, August 25, 2016, http://thediplomat.com/2016/08/learning-from-chinas-foreign-aid-model/; 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的對(duì)外援助》（白皮書(shū)），中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2014年，http://www.gov.cn/zhengce/2014-07/10/content_2715467.htm。

[138] Brahma Chellaney, “China’s Debt-Trap Diplomacy,”, January 23, 2017, https://www.project-syndicate.org/commentary/china-one-belt-one-road-loans-debt-by-brahma-chellaney-2017-01?barrier=accesspaylog; Jonathan W. Rosen, “ ‘China Must Be Stopped’: Zambia Debates the Threat of Debt-Trap Diplomacy,”, December 18, 2018, https://www. worldpoliticsreview.com/insights/27027/china-must-be-stopped-zambia-debates-the-threat-of-debt-trap-diplomacy; Mark Green, “China’s Debt Diplomacy,”, April 25, 2019, https:// foreignpolicy.com/2019/04/25/chinas-debt-diplomacy/.

[139] [美] 布魯斯·瓊斯、卡洛斯·帕斯夸爾、斯蒂芬·約翰·斯特德曼：《權(quán)力與責(zé)任：構(gòu)建跨國(guó)威脅時(shí)代的國(guó)際秩序》，秦亞青、朱立群、王燕、魏玲譯，北京：世界知識(shí)出版社2009年版，第220頁(yè)；李小云：《發(fā)展援助的未來(lái)：西方模式的困境和中國(guó)的新角色》，北京：中信出版社2019年版，第64-68頁(yè)；Bernhard Reinsberg, “Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations,”, Vol. 8, No. S5, 2017, pp. 85-95。

[140] Michael J. Tierney, “Rising Powers and the Regime for Development Finance,”, Vol. 16, No. 3, 2014, pp. 452-455; 黃超：《全球援助治理的機(jī)制與模式》，載《阿拉伯世界研究》2013年第3期，第29-39頁(yè)；Sara Lengauer, “China’s Foreign Aid Policy: Motive and Method,”, Vol. 9, No. 2, 2011, pp. 35-81。

[141] DESA,, United Nations, 2010, pp. 47-62.

[142] J?rg Faust and Dirk Messner, “Organizational Challenges for an Effective Aid Architecture: Traditional Deficits, the Paris Agenda and Beyond,”DIE Discussion Paper 20/2007, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2007.

[143] Claudia R. Williamson, “Exploring the Failure of Foreign Aid: The Role of Incentives and Information,”, Vol. 23, No.1, 2010, pp. 17-33.

[144] Tony Addison, Channing Arndt and Finn Tarp, “The Triple Crisis and the Global Aid Architecture,”, Vol. 23, No. 4, 2011, pp. 461-478.

[145] Emma Rumney, “International Aid Architecture Can’t Keep Pace with Scale of Syrian Refugee Crisis,”, October 30, 2015, https://www.publicfinanceinternational.org/ news/2015/10/international-aid-architecture-can%E2%80%99t-keep-pace-scale-syrian-refugee-crisis.

[146] William Easterly and Tobias Pfutze, “Where Does the Money Go? Best and Worst Practices in Foreign Aid,”, Vol. 22, No. 2, 2008, pp. 29-52.

[147] William Easterly and Claudia R. Williamson, “Rhetoric Versus Reality: The Best and Worst of Aid Agency Practices,”, Vol. 39, No. 11, 2011, pp. 1930-1949.

[148] Paul Clist, Alessia Isopi and Oliver Morrissey, “Selectivity on Aid Modality: Determinants of Budget Support from Multilateral Donors,”, Vol. 7, No. 3, 2012, pp. 267-284; Nadia Molenaers, Sebastian Dellepiane and Jorg Faust, “Political Conditionality and Foreign Aid,”, Vol. 75, November 2015, pp. 2-12.

[149] Carol Graham and Michael O’Hanlon, “Making Foreign Aid Work,”, Vol. 76, No. 4, 1997, p. 99.

[150] Carol Graham and Michael O’Hanlon, “Making Foreign Aid Work,”, Vol. 76, No. 4, 1997, p. 100.

[151] 例如，與西方對(duì)外援助模式相比，中國(guó)對(duì)外援助一個(gè)鮮明的基本原則是“不附加政治條件”，但是在實(shí)踐中，有政策實(shí)踐者以對(duì)非援助為例發(fā)現(xiàn)，“不附加政治條件”與援助效果之間存在矛盾，這已經(jīng)成為中國(guó)對(duì)外援助的一種挑戰(zhàn)，因?yàn)樽罱K的援助效果“完全取決于非洲國(guó)家自身的意愿”，而非洲國(guó)家又在政務(wù)公開(kāi)和監(jiān)督機(jī)制方面存在自身不足。參見(jiàn)宋微：《中國(guó)對(duì)非援助70年：理念與實(shí)踐創(chuàng)新》，載《國(guó)際展望》2019年第5期，第91-92頁(yè)；在具體實(shí)踐方面，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》認(rèn)為，中國(guó)近年來(lái)已經(jīng)開(kāi)始審慎思考對(duì)非援助問(wèn)題，并認(rèn)為中國(guó)選擇援助對(duì)象方面與西方標(biāo)準(zhǔn)的接近是一種“正確方向”，參見(jiàn) “China’s Lending to Africa is Starting to Mirror the West’s,”, June 29, 2019, https://www.economist.com/middle-east-and- africa/2019/06/29/china- is-thinking-twice-about-lending-to-africa。

[152] Anirban Ghosh and Homi Kharas, “The Money Trail: Ranking Donor Transparency in Foreign Aid,”, Vol. 39, No. 11, 2011, pp. 1918-1929; Sam Moon and Tim Williamson, “Greater Aid Transparency: Crucial for Aid Effectiveness,” Project Briefing No. 35, Overseas Development Institute, January 2010.

[153] William Easterly and Tobias Pfutze, “Where Does the Money Go? Best and Worst Practices in Foreign Aid,”, Vol. 22, No. 2, 2008, pp. 29-52.

[154] OECD, “Aid Predictability and Transparency,” in OECD, ed.,, Paris: Organization for Economic Co-operation and Development, 2012, pp. 73-80.

[155] 黃梅波、郎建燕：《主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外援助管理體系的總體框架》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2011年第1期，第50-56頁(yè)。

[156] The Joint Evaluation of General Budget Support,, International Development Department, School of Public Policy, University of Birmingham, May 2006; Paolo de Renzio, “Accountability Dilemmas in Foreign Aid,” Working Paper,London:Overseas Development Institute, August 2016.

[157] Sam Moon and Tim Williamson, “Greater Aid Transparency: Crucial for Aid Effectiveness,” Project Briefing No. 35, London: Overseas Development Institute, January 2010.

[158] Anna Scott, “How to Keep Aid Workers Safe: What the Security Experts Say,”, February 25, 2013, https://www.theguardian.com/global-development-professionals-network/2013/feb/ 25/protect-aid-workers-security-experts.

[159] Abby Stoddard, Adele Harmer and Victoria Di Domenico, “The Use of Private Security Providers and Services in Humanitarian Operations,”, Humanitarian Policy Group, October 2008.

[160] Abby Stoddard, Adele Harmer and Monica Czwarno,, Humanitarian Outcomes, August 2017; UN,, August 19, 2014.

[161] Jan Egeland, Adele Harmer and Abby Soddard,, Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, 2011, pp. 1-4.

[162] Arne Bigsten and Sven Tengstam, “International Coordination and the Effectiveness of Aid,”, Vol. 69, May 2015, pp. 75-85.

[163] Chun-Chieh Wang, “Aid for Trade as A Public Good,”, Vol. 20, No. 6, 2011, pp. 711-728.

[164] J?rg Faust and Dirk Messner, “Organizational Challenges for An Effective Aid Architecture: Traditional Deficits, the Paris Agenda and Beyond,”, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2007.

[165] Stephen Brown and J?rn Gr?vingholt, “Security, Development and the Securitization of Foreign Aid,” in Stephen Brown and J?rn Gr?vingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2016, p. 3.

D815.5; F125.4

A

2095-574X（2020）04-0024-35

毛維準(zhǔn)，南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，南京大學(xué)亞太發(fā)展研究中心研究員（南京郵編：210023）。

10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2020.04.002

2019-10-21】

2020-01-18】

*本文為2018年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“人類(lèi)命運(yùn)共同體視角下的中國(guó)國(guó)際責(zé)任體系建構(gòu)研究”（項(xiàng)目號(hào)：18BGJ033）的階段性成果。作者感謝江蘇高校“青藍(lán)工程”和復(fù)旦大學(xué)陳樹(shù)渠比較政治發(fā)展研究中心的支持；感謝南京大學(xué)政府管理學(xué)院2016級(jí)碩士金宇樺同學(xué)的科研協(xié)助；衷心感謝《國(guó)際安全研究》兩位匿名審稿人的修改意見(jiàn)。文責(zé)自負(fù)。

【責(zé)任編輯：謝 磊】