關(guān)鍵詞 政務微博 規(guī)范化 行政法

作者簡介：章江龍，浙江電大富陽學院。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.179

一、引言

現(xiàn)行管理政策、規(guī)制與政務微博的實際運營間存在諸多矛盾，即便地方積極進行宏觀干預、完善相關(guān)文件，但政務微博在運營管理的規(guī)范性上仍需進一步提高。政務微博覆蓋范圍、使用頻率、作用效果的增加，均對其運營管理規(guī)范性提出更嚴格的要求，完善相關(guān)立法及理論基礎，才能確保政務微博監(jiān)管方式與政務微博自身的發(fā)現(xiàn)相適應。本文從行政法角度出發(fā)，分析政務微博的規(guī)范化，能夠填補有關(guān)研究空白，提出的規(guī)范化發(fā)展路徑基于政務微博行政法定義及政務微博運營中存在的問題，因此文章無論在理論研究或工作實踐上均具備一定參考價值，可服務于政務微博的規(guī)范化發(fā)展及運營管理方式創(chuàng)新。

二、政務微博的行政法定義

（一）政務微博的行政法屬性

按照政務微博的概念，政務微博行為即利用微博平臺以信息發(fā)布的形式完成行政行為，該過程對目標人群無強制性約束，是否做出反應由目標人群自行決定[1]。因此政務微博行為并不對目標人群產(chǎn)生法律作用，即便產(chǎn)生，該作用與政務微博主體的意圖也無直接關(guān)系。簡單來說，政務微博行為不可能等同于行政法行為，但由于政務微博的主體、職責、法律效果、作用方式等均帶有行政行為的特征，因此其可被視為行政行為。

對于政務微博作用對象來說，政務微博行為對其并不具備強制性，二者之間也不存在服從與被服從的關(guān)系，因此政務微博行為可被進一步定義為非強制性行政行為，但仍然帶有職權(quán)屬性，可能會導致作用對象的利益受損，需要得到法律的限制和規(guī)范。

（二）政務微博的行政法意義

1.促進政府信息公開

行政信息公開即行政主體在行使行政管理權(quán)時，依照既定方式和流程，主動向社會公眾或提出申請的個人、單位公開行政信息?，F(xiàn)行《政府信息公開條例》將信息公開列為政府法定義務之一，并對其信息公開渠道作詳細說明。政府信息公開從最初的召開新聞發(fā)布會，發(fā)展至目前的政務微博，其公開方式、渠道不斷多樣化，政務微博因其范圍廣、成本低、時效性和互動性強等優(yōu)勢，已成為政府信息公開的最主要方式之一[2]。

2.保證群眾基本權(quán)利

憲法中將知情權(quán)列為我國公民基本權(quán)利之一，從諸多憲法條款中均可以看出知情權(quán)具備的重要法律地位。我國通過行政監(jiān)督，對行政權(quán)的執(zhí)行過程進行監(jiān)督和約束，避免出現(xiàn)違法、違規(guī)行使行政權(quán)的現(xiàn)象。行政監(jiān)督中最重要的兩種監(jiān)督方式為媒體監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督，可通過多種渠道獲取政府及相關(guān)部門的工作狀況信息，對其行政行為、服務等進行監(jiān)督，行政監(jiān)督也成為維護公民知情權(quán)的重要方式。政務微博給群眾知情權(quán)的維護提供了新的途徑，強化政府及相關(guān)部門與普通群眾之間的聯(lián)系和互動，在促進政務公開的同時，維護居民基本權(quán)利。

3.引導社會輿論發(fā)展

微博平臺運營基于網(wǎng)絡環(huán)境，信息傳播速度快、范圍廣、體量大，導致平臺中信息良莠不齊。相對開放、自由的環(huán)境給不良言論甚至謠言、虛假信息的滋生提供了有利條件。因此當涉及到重大公共衛(wèi)生事件、群體事件、自然災害事件等社會關(guān)注度高的事件時，政務部門需要第一時間通過微博平臺，向受眾解釋事件真實的發(fā)生過程以及發(fā)展狀態(tài)，通過權(quán)威消息的發(fā)布，穩(wěn)定群眾情緒，避免群眾受不良信息的誘導而引發(fā)更嚴重的社會問題[3]。此時，政務微博即成為政府發(fā)布權(quán)威信息、引導社會輿論風向的重要工具，在維護社會穩(wěn)定、維持政府形象方面作用突出。

4.拓寬行政服務渠道

政務微博與傳統(tǒng)政務服務的有機結(jié)合最先體現(xiàn)在公安系統(tǒng)的機動車管理方面，在公安微博平臺，可進行機動車違章查詢、駕管業(yè)務辦理等活動。因此政務微博的應用和發(fā)展，能夠整合多種行政服務資源，在幫助降低政府部門行政服務成本、提升工作效率的同時，為社會公眾提供更好的行政服務條件，促進政府服務職能發(fā)揮，進而推進政府部門向服務型政府過渡。

三、政務微博存在的問題分析

（一）自身定位

政務微博發(fā)展初期階段，不同部門對政務微博有不同的定位，從當時部分地方政府及有關(guān)部門發(fā)布的微博內(nèi)容能夠發(fā)現(xiàn)，政務微微博行為并未被視為行政行為，存在認識不足、態(tài)度消極的現(xiàn)象，因此在政務微博的使用上也過于隨意。另有部分部門認為，政務微博是行使對公權(quán)利的一種方式，將其視為行政行為而進行嚴格管制和約束，即任何一條微博內(nèi)容的發(fā)布均需要建立在法律法規(guī)要求的基礎之上，堅決杜絕侵犯公民基本權(quán)利的問題出現(xiàn)，并接受社會公眾的監(jiān)督[4]。政務微博定位不明，導致不同部門、人員在對待政務微博時采用不同的方式和態(tài)度，這在很大程度上阻礙了政務微博的規(guī)范化發(fā)展。

（二）法律屬性

政務微博有關(guān)法律法規(guī)的完善要明顯滯后于政務微博本身的發(fā)展。例如，于2011年《北京市微博客發(fā)展管理若干規(guī)定》一經(jīng)發(fā)布，即受到諸多學者的質(zhì)疑和指責，有學者提出，該規(guī)定在制定主體、法律依據(jù)、權(quán)力宣示等方面均存在明顯的漏洞，其中對行政相對人責任和義務的規(guī)定，已經(jīng)違背行政法的基本要求。但在當時的背景下，該規(guī)定的制定初衷是應對逐漸復雜的網(wǎng)絡環(huán)境，以對微博的應用進行規(guī)范，其目的值得肯定，主要問題出在并未對相關(guān)法律矛盾做充分協(xié)調(diào)、內(nèi)容設置與當時的網(wǎng)絡環(huán)境不相符合上，導致該規(guī)定在合法性、合理性方面均受到質(zhì)疑。網(wǎng)絡環(huán)境利弊共存，其具有較高的復雜性，但也為公民發(fā)聲提供了有利條件，因此相關(guān)法律法規(guī)的制定，必須要結(jié)合網(wǎng)絡環(huán)境特點，強調(diào)對居民基本權(quán)利的維護，而不是對居民的言論自由做過多的限制。政務微博行為即行政行為，與之有關(guān)的立法也要偏重于規(guī)范和控制，以保障居民基本權(quán)益為出發(fā)點。

（三）政策矛盾

依照政府微博的定義和作用，其應該接受《政府公開條例》的約束和規(guī)范，然而法律本身以穩(wěn)定的形式存在，政務微博基于網(wǎng)絡環(huán)境，其變化、更新速度要遠高于法律的完善，進而引發(fā)法律制度與社會發(fā)展相分離的問題。

以政務微博主體范圍的界定為例。該問題并未在《條例》中予以詳細說明，但從相關(guān)內(nèi)容可推測，政府信息公開的主體涵蓋各級政府以及縣以上政府部門。在學術(shù)研究領(lǐng)域，不少學者嘗試定義政務微博，進而對其主體做出詳細劃定。從現(xiàn)有文獻中可以看出，大多數(shù)學者認為政務微博的主體應包括政府部門以及相關(guān)的工作人員，即允許公務人員以個人公職身份注冊微博[5]。目前已有多個省市出臺政務微博運營管理地方性法規(guī)，但有關(guān)政務微博主體的界定尚未得到統(tǒng)一。從微博平臺也能夠看出，不少公務人員以公職身份開通微博賬號，用于發(fā)布個人有關(guān)工作信息，并培養(yǎng)起龐大的粉絲群，在政務服務提升方面發(fā)揮出重要作用。

從以上分析可以看出，將公務人員納入政務微博主體范圍受到廣泛認可，但若將政務微博作為政府信息公開的一種渠道，其主體必須具備行政主體的屬性，即依照法律規(guī)定，可以個人名義代表國家行使行政權(quán)、履行行政義務、承擔行政責任、可擔當訴訟當事人的組織，顯然公務人員并不具備該屬性。

（四）操作缺陷

操作缺陷表現(xiàn)在政務微博的運營管理過程中，與一般微博相類似，政務微博的命名方式、內(nèi)容選擇、語言應用等，均是衡量政務微博運營管理質(zhì)量的重要指標。（1）在微博命名方式上，政務微博命名方式包括地方機構(gòu)命名、形容詞+地方特色命名、與政府及相關(guān)部門完全無關(guān)的文藝命名等。不同的命名方式能夠展示地方特色，但導致的另一個問題就是容易混淆視聽，使受眾無法準確定位到政務微博。（2）在內(nèi)容選擇上，政務微博的內(nèi)容根據(jù)其功能作用和具體業(yè)務進行選擇，常見內(nèi)容形式如新聞報道、實踐評論、快訊波霸、互動交流等。例如外交部的政務微博，其內(nèi)容除去政策性發(fā)布外，還涉及基本外交知識、出境信息提醒等內(nèi)容，這部分內(nèi)容與受眾生活關(guān)聯(lián)度較高，且信息權(quán)威性有所保障，因此得到受眾的廣泛歡迎。政務微博內(nèi)容的合理化選擇需與其定位相適應，若微博內(nèi)容過于官方、脫離群眾，其對受眾的吸引力也將受到顯著影響。（3）在語言應用上，單條微博的字數(shù)限制為140字，這給政務微博語言應用的把握帶來不小難度。受字數(shù)限制，政務微博易出現(xiàn)官話占比過高的問題，導致受眾失去閱讀興趣，政務微博關(guān)注度下降，使其作用效果發(fā)揮受阻。而那些在語言應用上能夠適應互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下受眾閱讀特點的政務微博，140字往往能被無限制利用，在準確傳遞信息點的同時，能夠給受眾以親近、自然感，相應的關(guān)注度也會隨之提高。但由于政務微博的特殊性，在語言應用上如何把握官話與幽默性語言的協(xié)調(diào)至關(guān)重要。

四、政務微博規(guī)范化的具體路徑

（一）合理定位

首先，明確主體范圍。政務微博主體界定問題主要是公務員微博是否應被納入到主體范圍之內(nèi)。公務員微博可分為公務員利用公職身份注冊的微博及公務員以個人身份注冊的微博。其中，以公職身份開通的微博更容易與政府及相關(guān)部門為政務微博相混淆，主要是由于歸屬于組織、部門的微博也均由公務人員進行操作管理，其具備公職身份，同時也代表著政府形象，可通過政務微博，以政府官方的身份與受眾進行交流互動，這也是社會各界普遍認同將第一類公務員微博納入到政務微博主體范圍內(nèi)的主要原因。在微博平臺，也確有部分公職人員以公職身份注冊的微博，用以政府信息公開、新聞資訊傳播、群眾互動等功能，并取得良好的傳播效果。從行政法的角度出發(fā)，政務微博行為等同于行政行為，其主體必須具備行政主體的屬性，因此本文認為可不必將第一類公務員微博納入到主體范圍，避免出現(xiàn)主體混淆的問題。同時為繼續(xù)延續(xù)公務員微博在強化政務服務職能方面的優(yōu)勢，可對第一類公務員微博的運營管理規(guī)范做進一步明確，在提高政務微博整體規(guī)范性的同時，有效解決主體界定矛盾。

（二）明確職能

政務微博的職能與政府及相關(guān)部門的工作職能之間存在直接聯(lián)系，進而決定政務微博的內(nèi)容，為避免各部門間政務微博職能重疊、微博內(nèi)容重復的問題，還需結(jié)合各政府部門原本的職能，對其政務微博的職能做詳細劃分[6]。例如，梳理各政府部門的職能，使對應政務微博的職能覆蓋到意見反饋、投訴舉報、政策宣傳、信息咨詢等模塊，以保證政務微博能夠兼顧政務服務的各個方面，受眾可根據(jù)自身需求準確選擇相應的政務微博，提高政務服務質(zhì)量，同時通過合理分工，降低各部門政務微博的運營管理難度。

政務微博職能劃分應重點突出政府與群眾之間的互動，能夠通過政務微博，廣泛采集民生民意信息，將政務微博發(fā)展為政府與群眾間信息交流的有效平臺。例如，定期對受眾的微博留言、私信等進行統(tǒng)計分析，從中挖掘群眾普遍反映的問題，結(jié)合政府工作規(guī)劃，確定是否需要采納群眾意見。無論最終意見采納與否，政務微博均可在平臺內(nèi)進行結(jié)果反饋，以保證政務微博與受眾之間形成雙向互動關(guān)系，強化政務微博的公信力，維護政府部門社會形象。

（三）立法完善

穩(wěn)定性、滯后性是法律法規(guī)的先天屬性，其無法隨新事物的發(fā)展而及時作出調(diào)整。而領(lǐng)導指示的靈活性恰恰能夠與新事物的發(fā)展特點相適應，對其發(fā)展普及起到有效的推動作用，但領(lǐng)導指示同時又具備較高的人為性和隨意性，其對新事物發(fā)展的作用利弊共存。在研究政務微博的立法完善時，需要結(jié)合目前的發(fā)展階段，積極制定具備普適性的法律法規(guī)，以促使政務微博穩(wěn)定、健康發(fā)展。我們不能否認領(lǐng)導指示在推動政務微博規(guī)范化方面的作用，但同時需要加快政務微博相關(guān)法律制度的建設，以立法完善為主要手段，推動政務微博的規(guī)范化。我國法律體系包括憲法、法律法規(guī)、規(guī)章制度等模塊，政務微博目前正處于創(chuàng)新發(fā)展階段，其特點、形式等均處于動態(tài)變化狀態(tài)當中，人們對政務微博的認知也不斷深入。此時想要出臺宏觀性、普適全國的法律還無法實現(xiàn)，另外，為每一項新興事物制定新的法律條款也不現(xiàn)實。

現(xiàn)行有關(guān)政務微博的法律法規(guī)包括《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《刑偵訴訟法》《國家賠償法》等，政務微博行為作為一類行政行為，有必要將其納入到行政復議范圍體系當中，即賦予政務微博可訴訟屬性，對政務微博行為引發(fā)群眾利益嚴重受損的現(xiàn)象，應依法予以賠償。該做法能夠?qū)φ瘴⒉┫碌娜罕娎嫣峁┯行ПＷo，同時避免政務微博濫用行政權(quán)的問題。

相較于全國普適的法律法規(guī)，地方性法規(guī)更具靈活性，因此建議地方相關(guān)部門加緊對政務微博的行政法研究，結(jié)合國家有關(guān)規(guī)定及地方發(fā)展需求，制定政務微博的地方性管理法規(guī)，對政務微博的建設及運營管理做嚴格規(guī)范。

（四）創(chuàng)新管理

1.規(guī)范命名方式

政務微博的名稱決定了群眾對政務微博的最初感受，考慮到政務微博的特殊性，其在命名方式上也應保持較高的權(quán)威性，能夠易于受眾辨別，避免與其他類型的微博相混淆。因此建議以地方為單位，對區(qū)域范圍內(nèi)同一系統(tǒng)內(nèi)部的政務微博名稱進行統(tǒng)一，以便于公眾識別、查找。例如，廣東省公安系統(tǒng)將“平安”字樣作為本系統(tǒng)的特殊符號，各市縣公安系統(tǒng)的政務微博均以“平安”冠名，形式為“平安XX”。在政務微博名稱中體現(xiàn)區(qū)域文化的做法與命名方式的規(guī)范并不沖突，無論選擇文藝命名或機構(gòu)+特色的命名方式，注意形式統(tǒng)一、便于識別即可。而對于公務人員以公務身份注冊的微博，不對命名方式做嚴格要求，但需要在認證信息中加以標注。

2.規(guī)范內(nèi)容選擇

政務微博服務于社會公眾，在內(nèi)容選擇上也要從公眾角度出發(fā)，保證微博內(nèi)容能夠被公眾所需要，適當刪減官方刻板信息。為提高政務微博對受眾的吸引力，應注意圖文搭配，適當增加視頻信息，提高政務信息傳播效果。

3.規(guī)范語言應用

與命名方式相類似，政務微博語言的應用也要保證一定的嚴謹和規(guī)范性，同時兼顧互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境受眾信息獲取的偏好，保證語言應用莊重不失幽默，嚴肅與輕松并存。語言風格的把握給相關(guān)公務人員的語言能力提出嚴格要求，需要在日常工作中勤于摸索，適當借鑒其他政務微博的優(yōu)秀語言方式。

五、結(jié)論

2009年，政務微博的概念被提出，與微博平臺的發(fā)展相適應，已成為公開政府信息、提供行政服務、采集民生民意、引導輿論風向的重要途徑。針對目前政務微博在行政法方面存在的自身定位、法律屬性、政策矛盾及操作缺陷問題，提出合理定位、明確職能、立法完善、創(chuàng)新管理等措施。在肯定政務微博社會性功能的同時，客觀認識其在社會環(huán)境變化中的所表現(xiàn)出的問題和不足，不斷優(yōu)化改進，使政務微博穩(wěn)定發(fā)揮政府服務、輿論引導等優(yōu)勢作用。

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