中國人民銀行濟南分行課題組

摘? ?要：對地下錢莊交易對手進行查處，實現(xiàn)對地下錢莊供需兩端的全面打擊，有助于根除地下錢莊滋生土壤。但從需求側(cè)打擊地下錢莊面臨實踐經(jīng)驗少、跨區(qū)域執(zhí)法管轄權(quán)不明等問題。國家外匯管理局山東省分局通過探索重大案件授權(quán)督辦制度、深化匯警合作聯(lián)動機制等措施實現(xiàn)了對地下錢莊交易對手的有效打擊，為從根本上打擊地下錢莊犯罪行為提供了有益借鑒。

關(guān)鍵詞：地下錢莊;需求側(cè);行政執(zhí)法;管轄權(quán)

中圖分類號：F830? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? 文章編號：1674-2265（2020）05-0062-04

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.05.010

一、引言

地下錢莊是一種特殊的非法金融組織，通俗而言是指不法分子以非法獲利為目的，未經(jīng)國家主管部門批準(zhǔn)，擅自從事跨境匯款、買賣外匯、資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)等違法犯罪活動。地下錢莊的危害性極大，其助長了貪污、走私、販毒、逃騙稅、涉賭、詐騙、恐怖融資等上游犯罪;破壞金融市場秩序，危害金融安全與穩(wěn)定;造成經(jīng)濟金融統(tǒng)計失真，影響經(jīng)濟決策和政策制定。

打擊地下錢莊是一項長期艱巨的工作，也是提升國家治理能力、維護外匯市場秩序和國家經(jīng)濟金融安全與穩(wěn)定的重要一環(huán)。為有效防范異常資金跨境流動風(fēng)險，國家外匯管理局堅決貫徹落實中央有關(guān)強監(jiān)管、防風(fēng)險的決策部署，堅持底線思維和問題導(dǎo)向，自2015年開始配合人民銀行、公安部等部委持續(xù)開展“打擊通過離岸公司和地下錢莊轉(zhuǎn)移贓款”專項行動（以下簡稱專項行動），始終保持對地下錢莊犯罪活動的高壓打擊態(tài)勢，不斷深化聯(lián)合打擊成效，切實維護國家經(jīng)濟金融秩序。

公安機關(guān)破獲地下錢莊案件后，將地下錢莊經(jīng)營者移送追究刑事責(zé)任。但案件涉及的地下錢莊交易對手怎么辦？如果只打擊地下錢莊經(jīng)營者，而不追究地下錢莊交易對手的責(zé)任，將會滋長地下錢莊需求方的僥幸心理，難以真正遏制地下錢莊非法交易需求。只有對地下錢莊交易對手進行查處，實現(xiàn)對地下錢莊供需兩端的全面打擊，才能根除地下錢莊滋生的土壤，有效震懾違法犯罪行為，維護國家金融安全與穩(wěn)定。

二、需求側(cè)查處地下錢莊交易對手面臨的障礙

地下錢莊交易對手遍布全國各地，人員分散，且其非法買賣外匯行為大多通過網(wǎng)銀等方式操作完成，行政查處管轄權(quán)不明確，從需求側(cè)開展案件移交和查處工作面臨多重挑戰(zhàn)。但是，如果不加大需求側(cè)的打擊和懲戒力度，不能從根本上消除當(dāng)事人參與地下錢莊非法交易的動機，地下錢莊即使被打擊后仍然可能會出現(xiàn)另起爐灶或死灰復(fù)燃的情況，打擊成效難以實現(xiàn)最大化。面對這種形勢，國家外匯管理局山東省分局（以下簡稱山東省分局）對從需求側(cè)做好打擊地下錢莊工作面臨的困難和問題進行深入分析，發(fā)現(xiàn)從需求側(cè)打擊地下錢莊存在以下障礙和阻力：

（一）查處先例少，經(jīng)驗不足

多年來，國家對地下錢莊一直保持高壓打擊態(tài)勢，但多數(shù)案件僅是從供給側(cè)予以打擊，即主要對地下錢莊經(jīng)營者進行處理，而對使用地下錢莊轉(zhuǎn)移資金的主體則處理較少。對山東省分局而言，在此項工作開展前，打擊地下錢莊經(jīng)驗本就不多，查處地下錢莊交易對手更是前所未有。在沒有成熟經(jīng)驗可借鑒的情況下，如何找準(zhǔn)癥結(jié)，規(guī)范操作流程，確保案件依法合規(guī)開展，成為查處工作的重中之重。

（二）跨區(qū)域執(zhí)法管轄權(quán)不明確

地下錢莊交易對手居住地域分散，涉及地域廣，分布在全國不同省份和地區(qū)。且地下錢莊非法交易主要通過網(wǎng)上銀行辦理，資金隨時在境內(nèi)外進行匯劃，突破了時間和地域限制，具有較強的隱蔽性，沒有明確的案發(fā)地。根據(jù)外匯管理有關(guān)規(guī)定，檢查處理違反外匯管理行為，應(yīng)當(dāng)由行為發(fā)生地的外匯管理局管轄。也就是說，山東省分局僅對行為發(fā)生在本轄區(qū)的違反外匯管理行為具有法定管轄權(quán)。面對不明確的案發(fā)地和區(qū)域管轄的執(zhí)法責(zé)任，山東省分局面臨兩種選擇：一種是將有關(guān)案件向違法主體所在地外匯管理局移交處理，這樣山東省分局無須承擔(dān)跨區(qū)域執(zhí)法帶來的法律風(fēng)險和辦案壓力，但是案件移交、后續(xù)查處將面臨工作流程長、信息不對稱等多重困難，打擊成效會大打折扣;另一種則要勇于擔(dān)當(dāng)，與當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)密切合作，主動從供需兩側(cè)共同加大打擊力度，全面深化地下錢莊打擊成效，但又面臨跨區(qū)域辦案的管轄權(quán)問題亟待解決。

（三）行政查處難度大

地下錢莊交易對手往往涉及人數(shù)眾多且居住區(qū)域分散，當(dāng)事人能否配合接受調(diào)查和處罰存在不確定因素;同時，資金既有流入、也有流出，用途包括跨境借貸、購房、投資、貿(mào)易、購物等，各當(dāng)事人的情況、情節(jié)均有不同，需要針對不同的案情固定證據(jù)、做出適當(dāng)處罰[1]。地下錢莊案件涉及資金跨境交易，境外取證難也成為較為突出的問題。同時，專職外匯檢查人員數(shù)量少、辦案經(jīng)驗不足，面對數(shù)量眾多的待處理當(dāng)事人和復(fù)雜案情，時間緊、任務(wù)重、壓力大，這些都是需要解決的現(xiàn)實困難。

（四）執(zhí)法潛在風(fēng)險大

大多數(shù)地下錢莊交易對手對外匯管理法規(guī)不甚了解，對其違法行為也沒有正確的認(rèn)識。由于在全國查處地下錢莊交易對手的情況不多，部分當(dāng)事人對外匯行政查處存在抵觸情緒，不理解、不接受，外匯行政查處面臨較大的行政復(fù)議和訴訟風(fēng)險。在此情況下，更需堅持原則、公正執(zhí)法;更需做到程序合規(guī)、事實清楚、證據(jù)齊全、處罰適當(dāng)，否則將影響整個查處工作的成效。如何高質(zhì)量依法合規(guī)完成查處也成為行政查處工作面臨的巨大挑戰(zhàn)。

三、需求側(cè)查處地下錢莊交易對手模式探索

專項行動開展以來，山東省分局在國家外匯管理局的指導(dǎo)下，積極開拓思路、先行先試，聯(lián)合公安機關(guān)在跨區(qū)域、大規(guī)模查處地下錢莊交易對手方面進行嘗試并開展大量的工作，探索出成熟且可復(fù)制的經(jīng)驗，先后查處濰坊“5·05”“2·17”，棗莊“6·17”，德州“7·12”，煙臺“4·23”等多起地下錢莊案件。目前已查處通過地下錢莊非法買賣外匯案件1489起，收繳罰款金額1.34億元，有效發(fā)揮了打擊震懾和警示教育的作用。

（一）濰坊“5·05”案開啟全國地下錢莊行政查處工作新模式

2015年12月，國家外匯管理局濰坊市中心支局與濰坊市公安局密切配合，通過一起網(wǎng)絡(luò)賭博案線索，破獲蕭某等人的3個地下錢莊，命名為“5·05”案[2]。公安機關(guān)抓獲犯罪嫌疑人33人，收繳存折和銀行卡300余張，凍結(jié)相關(guān)賬戶1500個，凍結(jié)資金逾12億元。山東省分局在國家外匯管理局指導(dǎo)下，組織成立地下錢莊專案組，積極開拓思路、先行先試，探索實施重大案件授權(quán)督辦制度，對跨區(qū)域、大規(guī)模查處地下錢莊交易對手進行了有效嘗試。專案組依法查處通過地下錢莊非法買賣外匯案件400余起，案件查處做到了零聽證、零復(fù)議、零訴訟。這是山東省第一次開展地下錢莊交易對手行政查處，為山東省乃至全國從需求側(cè)擴大地下錢莊打擊成效奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（二）棗莊“6·17”案實現(xiàn)對新型地下錢莊案件的有力打擊

2016年11月，國家外匯管理局棗莊市中心支局與棗莊市公安局山亭分局密切配合，聯(lián)合開展行動，成功破獲一起新型地下錢莊案件，被命名為“6·17”案。該案當(dāng)事人采用境內(nèi)銀行卡在境外ATM套現(xiàn)，借助非法移機的境內(nèi)POS機刷卡實施非法外匯買賣。該案是當(dāng)時全國破獲的為數(shù)不多的新型地下錢莊案件，被公安部、國家外匯管理局列為“雙督”案件。山東省分局與公安機關(guān)多次進行案情會商，在公安機關(guān)難以獲取境外證據(jù)的情況下，與公安機關(guān)反復(fù)進行研判，從外圍進行突破，創(chuàng)造性地提出多方證據(jù)相互關(guān)聯(lián)確認(rèn)的方法，完善查處證據(jù)鏈條，擺脫了境外取證難的限制，有效查處地下錢莊交易對手的非法買賣外匯行為，最大限度實現(xiàn)公正公平，為全國新型地下錢莊案件的查處進行了積極探索?！?·17”案中共查處通過地下錢莊非法買賣外匯案件600余起，作出行政處罰6500余萬元。

（三）德州“7·12”案聯(lián)合與公安機關(guān)深挖刑事犯罪線索

隨著供需雙側(cè)打擊地下錢莊工作的不斷深入，山東省分局與公安機關(guān)的合作更加密切。2019年7月，德州市公安局在偵辦出口騙稅案件時，破獲兩個地下錢莊團伙。經(jīng)偵查，兩個地下錢莊主要采取“境內(nèi)外對敲”的方式，為騙取出口退稅的境內(nèi)公司及在俄羅斯從事商品貿(mào)易的境內(nèi)商戶提供非法匯兌和資金結(jié)算服務(wù)。經(jīng)初步估算，該案涉及非法資金交易約100億元人民幣，當(dāng)事人涉及浙江、福建、黑龍江、新疆等全國十余個?。ㄊ?、自治區(qū)）?！?·12”案查辦過程中，山東省分局一方面依法組織開展地下錢莊交易對手行政查處，另一方面主動加強與公安機關(guān)的線索分析和研判，通過數(shù)據(jù)共享和整合利用，協(xié)助發(fā)現(xiàn)了一批出口騙退稅企業(yè)線索，為公安機關(guān)有效打擊刑事犯罪提供有力支持。

四、需求側(cè)查處地下錢莊交易對手模式的要素

（一）探索實施重大案件授權(quán)督辦制度，有效解決跨區(qū)域執(zhí)法管轄問題

為解決跨區(qū)域執(zhí)法管轄權(quán)的問題，山東省分局堅持問題導(dǎo)向，主動尋求解決方案。經(jīng)過反復(fù)研究論證，認(rèn)為分支局作為國家外匯管理局的派出機構(gòu)，可以通過國家外匯管理局授權(quán)或督辦的方式辦理業(yè)務(wù)。經(jīng)過征求國家外匯管理局意見，多方專家、律師論證，確定用國家外匯管理局督辦并指定管轄的思路來解決跨區(qū)域執(zhí)法管轄權(quán)問題，這也是全國范圍內(nèi)的第一次有益嘗試。

（二）規(guī)范完善工作制度和流程，有效防范查處工作潛在風(fēng)險

健全完善的工作機制是確保查處工作依法規(guī)范有序開展的重要前提。山東省分局提出“要辦就辦成鐵案”的工作理念，將研究制定科學(xué)規(guī)范的工作流程作為依法高效辦案的有效保障。在山東省分局的積極指導(dǎo)和大力推動下，地下錢莊案件都得到具體承辦中心支局的大力支持。各單位提出“集全局之智、舉全局之力”的辦案思路，組成專案組，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)、調(diào)查取證、行政處罰、后勤保障等工作小組，抽調(diào)當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù)骨干參加，外聘律師提供法律支持，在人員配備、辦公場所、法律支持、后勤保障等各方面做好充分準(zhǔn)備，為打贏查處工作攻堅戰(zhàn)打下堅實基礎(chǔ)。專案組制定了《地下錢莊案件行政查處工作方案》《立案報告》《調(diào)查筆錄》等行政執(zhí)法文書模板，通過統(tǒng)一格式，保證執(zhí)法規(guī)范;組織開發(fā)地下錢莊案件信息管理系統(tǒng)，對地下錢莊非法交易數(shù)據(jù)進行全口徑采集、分析，為查處工作提供有效技術(shù)支持。在上述制度機制的作用下，不僅有效防范了行政查處的潛在風(fēng)險，還有效緩解了辦案人員少、案件多的矛盾，確保查處工作高效進行。

（三）深化匯警合作聯(lián)動機制，有效提高查處效率

山東省分局從需求側(cè)開展地下錢莊交易對手行政查處工作，面臨諸多困難。只有注重加強與地方公安部門的密切聯(lián)系，找準(zhǔn)公安機關(guān)刑事偵查和外匯管理部門行政查處的結(jié)合點，才能有效推進案件查處工作。為強化協(xié)作，專案組與公安機關(guān)建立聯(lián)席會議制度，定期會商案情、協(xié)調(diào)解決問題，保證案件查處工作順利進行;為方便案件移交，公安機關(guān)指派多名干警到專案組辦公，完成初步調(diào)查后，及時向?qū)０附M移交，雙方無縫銜接，流水作業(yè);為提高查處效率，專案組在查處正式啟動前，就與公安機關(guān)多次會商案情，針對地下錢莊案件特點，確定證據(jù)規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)，在查處啟動后，不斷磨合實現(xiàn)證據(jù)有效轉(zhuǎn)換，順利推動了行刑銜接;雙方聯(lián)合主動出擊，先后多次到當(dāng)事人集中地外調(diào)，當(dāng)面宣講政策，打消顧慮，督促配合案件調(diào)查。實踐證明，查辦的多起地下錢莊案件都成為匯警密切合作的范例。

（四）堅持公正執(zhí)法與柔性執(zhí)法并重，確保案件查處質(zhì)效

地下錢莊案件涉及人員背景復(fù)雜，采用何種形式執(zhí)法、如何保證執(zhí)法成效也是辦案的關(guān)鍵。專案組堅持程序合規(guī)、處罰公正;一口對外、堅持原則;兼顧效率、以人為本。既堅持秉公執(zhí)法，也做到讓當(dāng)事人心服口服。如在案件認(rèn)定上，專案組堅持查處分離、集體審議。由調(diào)查取證組負(fù)責(zé)收集證據(jù)材料并制作相關(guān)調(diào)查文書;行政處罰組對調(diào)查材料進行復(fù)核，對事實不清、證據(jù)不足的退回補充;所有案件均通過案審會集體審議，對外出具的執(zhí)法文書均經(jīng)律師審核。在處罰的考量上，根據(jù)當(dāng)事人的資金性質(zhì)、涉案金額等因素，集體研究確定處罰幅度參考標(biāo)準(zhǔn)，確保同一案情、同一處罰幅度。專案組領(lǐng)導(dǎo)主動承擔(dān)辦案壓力，拒絕當(dāng)事人說辭與求情，確保了案件查處的公正公平。在辦理過程中，既注重宣傳國家外匯管理政策，對當(dāng)事人進行教育引導(dǎo)，又注重針對當(dāng)事人大多來自外省市的實際，實行流水線式辦案，調(diào)查、處罰各環(huán)節(jié)無縫銜接，最大限度地縮短辦案時間。

五、成效和啟示

（一）為跨區(qū)域行政執(zhí)法提供了有益借鑒

伴隨金融科技和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，金融交易突破了地域的限制，跨區(qū)域的行政執(zhí)法和異地監(jiān)管，成為新形勢下金融監(jiān)管亟待解決的新情況、新問題。自濰坊“5·05”案開始，專案組通過國家外匯管理局督辦授權(quán)有效解決了跨區(qū)域管轄權(quán)問題，對跨區(qū)域行政執(zhí)法做出了有意義的探索和嘗試。在此基礎(chǔ)上，國家外匯管理局修訂完善了《外匯檢查系統(tǒng)重大案件督辦工作制度》，進一步明確，經(jīng)國家外匯管理局批準(zhǔn)，重大外匯違法案件可由分局具體承辦并據(jù)此開展跨區(qū)域行政執(zhí)法，為全國跨區(qū)域地下錢莊行政查處工作提供了依據(jù)。

（二）探索建立了有效的地下錢莊行政處罰工作機制

經(jīng)過近年來的工作實踐，專案組建立并完善了一套有效的組織保障、上下聯(lián)動、匯警聯(lián)動工作機制，并針對地下錢莊案件特點制定了執(zhí)法文書模板、行政查處工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了工作程序、提高了查處效率、防范了執(zhí)法風(fēng)險、積累了查處經(jīng)驗。自山東省地下錢莊案件查辦以來，先后有河北、湖南等10余個省的外匯管理部門、公安局到專案組學(xué)習(xí)交流查處經(jīng)驗。有關(guān)單位和個人被人民銀行、公安部、國家外匯管理局聯(lián)合通報表彰為打擊利用離岸公司和地下錢莊轉(zhuǎn)移贓款專項行動成績突出集體和個人。

（三）形成了對地下錢莊違法犯罪活動的有力打擊和強大震懾

在與公安機關(guān)聯(lián)合開展地下錢莊案件查處過程中，除將地下錢莊經(jīng)營者移送司法機關(guān)起訴外，外匯管理部門重點對通過錢莊轉(zhuǎn)移資金的交易者進行了查處，使當(dāng)事人切身體會到，不僅經(jīng)營地下錢莊會受到法律制裁，通過地下錢莊非法買賣外匯同樣違反國家行政法規(guī)，也同樣會受到行政處罰，真正做到查處一起、教育一片。濰坊“5·05”案參加了中央電視臺新聞頻道打擊地下錢莊專題片的拍攝，對地下錢莊的供給和需求兩側(cè)都起到強有力的警示和震懾作用。這有助于從源頭上進一步擠壓地下錢莊等違法行為的生存空間，形成對地下錢莊供需兩側(cè)的高壓打擊態(tài)勢，對于促進外匯市場健康良性發(fā)展、有效防范跨境資金流動風(fēng)險、維護國家金融安全與穩(wěn)定具有十分重要的意義。

（四）有效防范了外匯檢查的執(zhí)法風(fēng)險

山東省分局在案件查辦過程中實現(xiàn)了外匯管理部門和公安部門的聯(lián)合辦公，雙方定期會商案情，對公安部門和外匯管理部門各司其職、協(xié)作配合，起到了很好的典型示范作用。案件查辦過程中，專案組針對地下錢莊案件特點，制定查處方案，制作法律文書模板和操作手冊，為查處工作的有序開展提供了制度保障;開發(fā)信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對地下錢莊非法交易的分析預(yù)警，為查處工作提供了有效技術(shù)支持。目前，山東省在辦的地下錢莊案件進展順利或已順利結(jié)案，處理的當(dāng)事人均未對違規(guī)事實、行政處罰提出異議，實現(xiàn)零聽證、零復(fù)議、零訴訟，有效防范了執(zhí)法風(fēng)險，進一步樹立了外匯管理部門的良好形象，維護了外匯管理政策的權(quán)威性和金融監(jiān)管的有效性。

參考文獻(xiàn)：

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[2]國家外匯管理局管理檢查司，外匯局山東省分局.山東“5·05”案開啟地下錢莊行政查處工作新模式 [J].中國外匯，2019，（21）.