姚金偉

(國際關(guān)系學(xué)院 國際經(jīng)濟系，北京 100091)

一、 實際任期：被輕視的解釋變量

任期是現(xiàn)代民主制度的重要標志。新制度經(jīng)濟學(xué)強調(diào)，現(xiàn)代民主制度是西方世界獨特生產(chǎn)方式興起以及經(jīng)濟持續(xù)增長的制度基礎(chǔ)和根本保證。中國市場經(jīng)濟的發(fā)展和市場化改革的深入推動了國家民主化建設(shè)，相應(yīng)地也確立和完善了干部任期制。1980年，鄧小平發(fā)表《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話，針對領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制的改革產(chǎn)生了干部任期制，并建立和完善了離退休制度。1982年《胡耀邦在中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會上的報告》與《中華人民共和國憲法》規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制：每屆任期五年，連續(xù)任職不得超過兩屆。

黨規(guī)和國法對五年任期制做出了明確規(guī)定，這構(gòu)成了中央干部管理體制的制度基礎(chǔ)。中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制建立以來，我國陸續(xù)出臺了多項有關(guān)干部任期制的政策法規(guī)，其中尤其以2006年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》為標志，五年任期制得以正式確立?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》對黨組織各級委員會任期都做了規(guī)定。其中，黨的中央委員會每屆任期五年，黨的全國代表大會每五年舉行一次；各省、市級委員會和代表大會，每屆任期同樣是五年；各縣級委員會，每屆任期也是五年。為加強基層黨組織建設(shè)，2018年7月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨的基層組織任期的意見》，明確提出：黨的基層委員會每屆任期一般為五年，村和社區(qū)黨的委員會、總支部委員會、支部委員會每屆任期為五年。

然而，絕大多數(shù)地方政府主官在每屆任期難以做到屆滿，這就產(chǎn)生了地方干部實際任期問題，相應(yīng)地，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是投資產(chǎn)生了深刻影響。經(jīng)驗觀察顯示，地方政府尤其是市縣一級主官實際平均任期多數(shù)接近三年。耿曙等統(tǒng)計了2000—2010年市級主要領(lǐng)導(dǎo)任期發(fā)現(xiàn)，市委書記平均任期是3.60，市長平均任期是3.21年；而對江蘇省1998—2010年縣級主要領(lǐng)導(dǎo)實際任期的統(tǒng)計顯示，縣委書記的實際任期是3.53年，縣長的實際任期是3.34年[1]。政治更迭對經(jīng)濟發(fā)展具有深刻的影響，西方政治商業(yè)周期理論進行了深入的討論，對中國問題的研究具有很強的啟發(fā)性，但中國同西方體制的區(qū)別決定了中國政治商業(yè)周期具有獨特的制度邏輯和結(jié)構(gòu)特征。中國政治商業(yè)周期研究之所以重要，是因為政府深深嵌入經(jīng)濟發(fā)展當中，地方政府主官對轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。中國經(jīng)濟增長的活力在地方，釋放經(jīng)濟發(fā)展活力要靠激勵地方，這對于時下深受新型冠狀病毒影響的中國經(jīng)濟尤為重要。

雖然實際任期問題逐漸引起關(guān)注，但系統(tǒng)的研究十分匱乏，特別是地方主官實際任期對經(jīng)濟發(fā)展意味著什么，學(xué)界研究仍有不足。政府在中國經(jīng)濟發(fā)展進程中扮演了重要角色，但對于政府的微觀主體——地方主官，研究者仍知之甚少。更進一步地，對中國模式或中國經(jīng)濟奇跡之謎的探討顯得乏力，要么是寬泛性解釋，要么是宏大敘事。一個根本原因在于，對地方主官實際任期的輕視造成過程機制的解釋不清晰。

二、 政治商業(yè)周期與中國化：倒U型分布

政治商業(yè)周期源自凱恩斯(Keynes)對資本主義“商業(yè)周期”的研究。在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，凱恩斯(Keynes)提出資本主義經(jīng)濟的周期性波動是由資本的投資回報率決定的，資本邊際效率最關(guān)鍵[2]。伴隨著凱恩斯主義在戰(zhàn)后歐美國家風(fēng)行，政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力日益增強。政府對宏觀經(jīng)濟的管理能力引發(fā)了對憲政民主的思考，一個根本的憂慮在于：政治家能否通過操縱宏觀經(jīng)濟贏得選票，謀求連選連任，滿足其政治野心，以及這是否會危機民主制度。20世紀70年代，對政治的不信任以及社會反抗情緒刺激了政治商業(yè)周期理論的形成和發(fā)展。Kramer通過實證分析，率先指出：國會選戰(zhàn)中，選舉年的人均實際收入增長率和通貨膨脹率同主導(dǎo)性政黨的得票顯著相關(guān)[3]。這一研究被復(fù)制到其他發(fā)達國家，對丹麥、挪威、瑞典、英國、法國、西德、意大利和西班牙的研究也證實了這一點。

諾德豪斯(Nordhaus)在一般性經(jīng)驗研究基礎(chǔ)上進行了機會主義模型建構(gòu)，政治商業(yè)周期理論獲得了理論發(fā)展的生命力。政治商業(yè)周期主要有兩個分析視角，即理性主義和政黨競爭。從理論模型看具體有五個，分別是機會主義模型、政黨模型、修正的政黨模型、一般均衡模型和AFPM(積極財政政策和消極貨幣政策)模型。Nordhaus率先從理性主義的視角闡釋了政治家選戰(zhàn)前的經(jīng)濟操控以謀求民意支持優(yōu)勢。他指出，如果選民投票是基于近期經(jīng)濟狀況且對通脹預(yù)期滯后，那么一個投機的連任者可以操控貨幣政策，根據(jù)“菲利普斯曲線”，通過短期內(nèi)的低利率政策營造選前經(jīng)濟繁榮，而一旦當選，隨即而至的衰退反而可以進一步強化其干預(yù)經(jīng)濟的能力[4]。

政黨模型討論的焦點在于左右翼政黨在宏觀經(jīng)濟目標方面的差異性偏好。Hibbs認為，政策制定者有不同的宏觀經(jīng)濟目標，左翼政黨偏愛適當提高通脹水平，右翼政黨則希望控制和降低通貨膨脹，左翼政黨更癡迷于動用貨幣政策[5]。一般均衡模型是沿著理性主義的視角對機會主義模型的修正：突出選民有足夠的辨別能力能看到政治家對稅收和支出政策的扭曲程度；對貨幣政策后果和通貨膨脹的關(guān)注轉(zhuǎn)移到強調(diào)財政政策，對選舉周期的關(guān)注應(yīng)該集中在稅收、轉(zhuǎn)移支付和政府消費支出[6]。Alesina也對政黨模型進行了修正，特別是把“適應(yīng)性通脹預(yù)期”引入了該模型，預(yù)期通脹水平取決于哪個政黨贏得大選成為執(zhí)政黨[7]。Drazen構(gòu)建了AFPM(積極財政政策和消極貨幣政策)模型，財政政策和貨幣政策可以兼容，搭配使用更加巧妙，均能在機會主義模型中得到有效驗證[8]。

政治商業(yè)周期意味著什么？該理論的核心假設(shè)是，選民基于經(jīng)濟績效選擇政治家上臺執(zhí)政，經(jīng)濟政策的成效、本質(zhì)和時機會影響選民的投票態(tài)度。政治商業(yè)周期產(chǎn)生的根源是，選民選舉經(jīng)驗的不成熟以及選民和政治家之間的信息不對稱：選民對政治家的才能缺乏充分完整的認識，選民通過觀察政治家的經(jīng)濟政策成效，以決定是否用選票支持其連任。政治商業(yè)周期理論雖然源起于歐美國家，但大量經(jīng)驗研究顯示，政治商業(yè)周期現(xiàn)象尤其在新興民主國家表現(xiàn)最為典型。甚至Brender和Drazen斷定，政治商業(yè)周期是發(fā)展中國家的問題，反映了經(jīng)濟發(fā)展進程中的低度民主化問題；伴隨著民主化進程加快，一旦國家建立了成熟完備的選舉政治，缺乏投票經(jīng)驗的選民成長為“成熟”的公民，政治商業(yè)周期就不會成為一個宏觀政治經(jīng)濟學(xué)現(xiàn)象[9]。Alt和Lassen進一步證實，政治商業(yè)周期更容易出現(xiàn)在那些財政透明度低和政黨分化程度高的國家[10]。因而，政治商業(yè)周期理論是對國家民主化轉(zhuǎn)型的深刻探討。

中國同樣存在政治商業(yè)周期，但制度邏輯和結(jié)構(gòu)特征不同于西方。在毛澤東時代，建國后經(jīng)濟建設(shè)熱情在革命熱情和政治動員的催化下高漲；在毛澤東時代后期，財政和貨幣周期更多地與國家政治生活相契合，特別是全國黨代會和全國人代會。自1970年代后這兩個會固定每5年召開一次，并形成了穩(wěn)定的政治換屆制度。胡鞍鋼觀察到，從1977—1992年每次全國黨代會或重要人代會召開當年或下一年，經(jīng)濟增長率都呈上升趨勢，至少要高于上年經(jīng)濟增長率，經(jīng)濟波動與黨代會次年的政府換屆的政治周期關(guān)系特別密切[11]。這同樣適用于企業(yè)微觀生產(chǎn)行為，聶輝華等基于月度礦難數(shù)據(jù)分析討論了“礦難周期”：兩會期間，礦難次數(shù)及傷亡人數(shù)顯著下降[12]。最直接地，席天揚等基于1994—2011年中國地級市層面官員和經(jīng)濟數(shù)據(jù)證實：中國同樣存在顯著的政治商業(yè)周期效應(yīng)，在一屆任期之內(nèi)，每接近下一屆黨代會一年，地方官員轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟增速平均提高0.5個百分點[13]。

中國政治商業(yè)周期中盛行“倒U型分布”的結(jié)構(gòu)特征，即任期內(nèi)經(jīng)濟性變量的先升后降。張軍和高遠最早從經(jīng)驗上證實，省級官員任期與經(jīng)濟增長的關(guān)系呈現(xiàn)出倒U型的特征[14]。王賢彬和徐現(xiàn)祥進一步加以驗證，并發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長績效最好的任期介于5-6年；但超過一半的官員任期在4年或者以下，近70%的官員任期是5年或者以下[15]。錢先航等證實，市委書記任期同城商行信貸呈倒U型分布[16]。劉佳等發(fā)現(xiàn)，官員任期與土地財政之間存在顯著的倒U型關(guān)系[17]。馬亮證實，外地平調(diào)官員任期與政府績效目標設(shè)置水平呈倒U型曲線關(guān)系[18]。丁從明等發(fā)現(xiàn)，官員任期同交通基礎(chǔ)設(shè)施投資存在倒U型特征，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資在官員任職初期逐漸增長，而后緩慢下降[19]。這些經(jīng)驗研究從實證分析上觀察到了中國政治商業(yè)周期的“倒U型分布”，但由于對地方政府主官實際任期分布的研究不足，導(dǎo)致對過程機制的相應(yīng)解釋不夠充分。隨著對中國政治商業(yè)周期研究的加深，學(xué)界對地方政府主官實際任期的探究提出了更加細致的解釋需求。本研究做了邊際貢獻，進一步深化了對中國政治商業(yè)周期的研究。

三、 當代中國地方主官的實際任期：統(tǒng)計與測量

本研究根據(jù)網(wǎng)上地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公開履歷，用了一年的時間整理統(tǒng)計了1978-2018年當代中國地方黨政干部實際任期分布情況。這些地方主官的公開履歷主要來自人民網(wǎng)、百度等，覆蓋了省級、地市級和縣區(qū)級的黨委書記和行政長官。樣本總的觀測量為12915，其中，省委書記278人、省長320人；地市委書記3156人、地市長3321人；縣區(qū)委書記2519人、縣區(qū)長3321人。雖然受限于網(wǎng)絡(luò)上面地方主官尤其是縣區(qū)級地方主官公開履歷的可獲得性，縣區(qū)級地方主官的觀測樣本量相對較少，但本研究中所覆蓋的從省級到縣區(qū)級的地方政府主官實際任期樣本數(shù)量規(guī)模是同類研究中比較豐富的，遠遠超過了絕大多數(shù)對地方政府主官實際任期的實證研究所報告的樣本觀測量，具有很強的實際政策參考價值。

在現(xiàn)行干部選拔制度的作用下，地方黨政干部的實際任期已經(jīng)由任期制所規(guī)定的五年縮水為三年。如表1所報告，根據(jù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，多數(shù)比例的地方主官，具體包括：23%省委書記、24.4%省長、22.8%地/市長、22.8%縣/區(qū)委書記和23.9%縣/區(qū)長實際任期均為三年；就地/市委書記而言，相對比較特殊，20.2%的地/市委書記實際任期為四年，實際任期為兩年和三年的市委書記占比皆為18.8%。姚金偉和韓海燕詳細報告了數(shù)據(jù)分析結(jié)論，就中國地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)干部整體實際任期分析而言，278名省委書記的實際任期均值為53.7個月(約4.5年)，320名省長的實際任期均值為46.9個月(約4年)，3156名地/市委書記的實際任期均值為43.3個月(約3.5年)，3321名地/市長的實際任期均值為39.4個月(約3.25年)，2519名縣/區(qū)委書記的實際任期均值為42.4個月(約3.5年)，3321名縣/區(qū)長的實際任期均值為38.8個月(約3.25年)[20]。其中，縣區(qū)級主官的實際任期均值分別小于地市級主官，之所以縣區(qū)級主官的實際任期接近地市級主官，主要是受限于縣區(qū)級主官履歷的可獲得性，致使目前該數(shù)據(jù)庫中縣區(qū)級主官編碼數(shù)量有限；隨著縣區(qū)級主官履歷編碼數(shù)量的擴大，縣區(qū)級主官實際任期均值與地市級主官實際任期均值的差距將會進一步擴大。

表1 當代中國地方黨政干部實際任期統(tǒng)計：1978-2018年

資料來源：根據(jù)筆者自制的《當代中國地方官員數(shù)據(jù)庫：1978-2018年》整理而成

整體而言，有兩組數(shù)據(jù)深刻反映了地方政府主官五年任期制縮水至“三年之政”。第一組數(shù)據(jù)，從多數(shù)地方政府主官在第三年發(fā)生調(diào)整的人數(shù)占比分布看，從省級到縣區(qū)級雖然干部數(shù)量和級別等差異性較大，但其占比均集中于20%—25%。這就意味著從省級到縣區(qū)級地方主官在任期第三年大概有五分之一到四分之一的干部會實現(xiàn)調(diào)整，且構(gòu)成了集中調(diào)整的“高峰”(或“窗口期”)。第二組數(shù)據(jù)，將前三年實現(xiàn)調(diào)整的地方政府主官人數(shù)占比加總，從省級到縣區(qū)級地方主官實現(xiàn)調(diào)整的人數(shù)占比集中于40%—50%，省委書記比較特殊僅為35.6%。這意味著從省級到縣區(qū)級地方主官在任期的前三年大概有五分之二到二分之一的干部會實現(xiàn)調(diào)整。當然，從地方主官的調(diào)整去向看，主要是晉升和平調(diào)，也存在退休、病逝和“雙規(guī)”等少數(shù)情況。那么這個統(tǒng)計數(shù)據(jù)結(jié)果同地方官員本人的實際認知是否相一致呢？根據(jù)三角檢驗的數(shù)據(jù)核驗分析方法，筆者進一步通過對地方政府主官的問卷調(diào)查進行數(shù)據(jù)的相互驗證。

對地方主官實際任期認知情況的問卷調(diào)查結(jié)果進一步驗證“三年之政”的實際任期。從2017年5月到2017年9月，筆者對湖南衡陽市、四川成都市、貴州貴陽市和貴州安順市200名縣處級以上地方官員進行了問卷調(diào)查。共發(fā)放問卷200份，回收179份，其中有效問卷159份，有效問卷率為79.5%。問卷對象為縣處級以上的地方官員，具體如副市長、縣長、縣委書記以及各市直機關(guān)職能部門負責(zé)人等。其中就性別而言，男性官員為105人，占到了66%，女性官員為54人，占比34%；就年齡分布而言，35歲以下官員為55人，占比34.6%，36—40歲官員為72人，占比45.3%，41—45歲官員為31人，占比19.5%，46歲—50歲為1人，占比0.6%；就行政職務(wù)分布而言，其中副市長26人，占比16.4%，縣(區(qū))長21人，占比13.2%，副縣(區(qū))29人，占比18.2%；其他為83人，占比52.2%，這里的其他指的是市委市政府、市人大政協(xié)及各市直機關(guān)和職能部門的副處級以上領(lǐng)導(dǎo)，包括了調(diào)研員等；就行政級別的分布而言，副處級以上官員為133人，占比83.6%，廳局級官員為26人，占比16.4%。問卷對象基本社會特征變量的標準差分布顯示，數(shù)據(jù)分布基本穩(wěn)定，數(shù)據(jù)質(zhì)量較好。

表2 地方主官實際任期認知的概率密度分布表

資料來源：根據(jù)問卷調(diào)研數(shù)據(jù)分析結(jié)果整理，作者自制

如表2所報告，對這159名問卷對象對省級、地市級和縣區(qū)級書記及行政長官實際任期的認知情況進行分析，分析結(jié)果如下。在認知上，省委書記的實際任期集中于4.6—5年，省長的實際任期集中于4.1—4.5年，81.1%的調(diào)查對象認為省委書記的實際任期在5年以內(nèi)，71%的調(diào)查對象認為省長的實際任期在4.5年以內(nèi)。地/市委書記的實際任期集中于3.6—4年，地/市長的實際任期集中于3.1—3.5和3.6—4年，47.7%的調(diào)查對象認為地/市委書記的實際任期在4年以內(nèi)，67.3%的調(diào)查對象認為地/市長的實際任期在4年以內(nèi)。縣/區(qū)委書記的實際任期集中于3.1—3.5年，而縣/區(qū)長的實際任期集中于2.6—3年，49.7%的調(diào)查對象認為縣/區(qū)委書記實際任期在3.5年以內(nèi)，66%的調(diào)查對象認為縣/區(qū)長的實際任期在3年以內(nèi)。而從標準差分布看，基本上級別越高，標準差越大，這意味著對于地方政府而言，級別越高，地方主官實際任期的變化幅度越大，而越接近基層的地方主官，其實際任期變化差異越小，實際任期分布越集中。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)和問卷調(diào)查結(jié)論相一致。對中國地方政府主官實際任期的統(tǒng)計與對地方主官實際任期認知的問卷測量相互驗證，證實了中國地方政府主官五年任期制縮水至“三年之政”已成為地方政府干部任期管理的常態(tài)。這意味著測量具有較好的建構(gòu)效度，其結(jié)論也具有可推廣性。這意味著，干部任期制縮水對地方主官形成了一定的任期調(diào)整預(yù)期，即在一屆任期的第三年有較大概率的調(diào)整機會，這也構(gòu)成了地方主官實際任期變動的“機會窗口”。

四、 中國經(jīng)濟增長與任期周期：三上二下式倒U型分布

在地方主官實際任期的作用下，形成了任期周期。干部任期制所規(guī)定的五年制在快速干部流動秩序的沖擊下縮水為“三年之政”，多數(shù)地方政府主官得以在一屆任期未滿任的第三年實現(xiàn)新崗位調(diào)整。中國政治商業(yè)周期呈現(xiàn)出“三年上二年下”的結(jié)構(gòu)性特征，即在一屆政府的五年任期中，前三年經(jīng)濟類指標尤其是投資等快速增長，而后兩年則出現(xiàn)回落。姚金偉等基于1978—2012年中國全社會固定資產(chǎn)投資的面板數(shù)據(jù)，率先證實了“三上二下式倒U型分布”特征[21]。進一步的經(jīng)驗研究表明，這主要是由地方主官實際任期引起的，一屆任期的第三年成為地方主官實現(xiàn)政治調(diào)整的“機會窗口”，相應(yīng)地，對地方經(jīng)濟發(fā)展特別是投資增長形成了“拐點效應(yīng)”。而本文則詳細報告了當代中國三級地方政府主官實際任期的分布結(jié)構(gòu)以及“三上二下式倒U型分布”特征的形成過程機制，深入推進了該領(lǐng)域的經(jīng)驗研究。

目前已有初步研究加以進一步證實。周靖祥發(fā)現(xiàn)，市長任期與經(jīng)濟增長存在先增長后減弱的“倒U型”變動特征，任期拐點是3年，當任期少于3年時，副省級城市經(jīng)濟增速會高于平均水平；當連續(xù)任期超過3年后，經(jīng)濟增速就會低于平均水平[22]。譚之博和周黎安證實，信貸投放和固定資產(chǎn)投資隨官員任期呈現(xiàn)倒U型變化，轉(zhuǎn)折點就出現(xiàn)在第三年或第四年[23]。王媛發(fā)現(xiàn)，市委書記任職年數(shù)對于市政投資占比存在顯著的倒U型效應(yīng)，峰值出現(xiàn)在任職第三年，這是官員晉升的關(guān)鍵時點[24]。對此，如何進行解釋呢？

圖1 地方主官實際任期與投資增長“三上二下式倒U型”分布的解釋機制

地方主官三年實際任期何以引發(fā)中國經(jīng)濟增長的任期周期。如圖1所報告，這主要取決于地方主官一屆任期內(nèi)的投資布局，特別是受到兩種力量的共同作用：一方面是“促進”力量，體現(xiàn)了地方干部投資的政治激勵，另一方面是“收縮”力量，反映了地方干部所面臨的約束限制條件。具體而言，換屆第一年，官員不熟悉當?shù)厍闆r，需要一定的時間了解和熟悉當?shù)兀氯胃刹慷噙x擇在年底10—12月份發(fā)力，啟動投資項目。第二年和第三年，投資快速增加，并在第三年達到高峰，這源自激烈的地方競爭，同時也是官員謀求政治晉升所必要的“政績”需要，特別重要是主政領(lǐng)導(dǎo)要樹立突出個人特性的“政績項目”以贏得上級主要領(lǐng)導(dǎo)的認可，并竭力獲得上級黨委政治支持。頭三年投資推進的速度太快，難免會存在一些不規(guī)范或者“過火”的地方，在換屆前期尤其要主動彌補這些不足，并且確保在組織部重點考察人事期間，不出現(xiàn)安全事故、群體性事件和環(huán)境污染等“一票否決性”事件。

在第四年，面臨投資調(diào)整。具體包括項目調(diào)整，投資規(guī)模調(diào)整以及資金調(diào)整。投資調(diào)整的目的在于防止投資過熱，降低通脹壓力，以免遭受來自中央政府和上級政府的“調(diào)控壓力”。這種來自上面的問責(zé)壓力對于其“考察和任命”具有根本性的威脅，稍有不慎，即便獲得了提名和推薦，也難以順利通過后面的“考察和任命”。第五年，投資邊際遞減在于防止項目爛尾和債務(wù)膨脹。在任領(lǐng)導(dǎo)要考慮本人調(diào)整后，該年上馬的項目在下任領(lǐng)導(dǎo)那里如果不受重視，勢必造成項目停滯、乃至“爛尾”，同時，也盡量減少給下任領(lǐng)導(dǎo)帶來較大的“財政虧空”和“債務(wù)壓力”。另外，根據(jù)政治換屆慣例，第五年是全國黨代會的召開年，這一年是關(guān)鍵的“政治年”，“不能犯錯”是基本的政治共識。否則，一旦由于項目投資開發(fā)出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)事故、環(huán)境污染事件或者社會群體性事件等，地方主官們之前的心血經(jīng)營均可能“毀于一旦”。

根本意義而言，任期周期反映了中國干部體制中典型的“權(quán)力不對稱性”。權(quán)力是自上往下層層授予的，上級政府權(quán)力大于下級政府權(quán)力，下級政府權(quán)力來自上級政府的授予，因此，下級要服從上級、地方要服從中央，并且政府要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下行使權(quán)力，地方主官履職期間經(jīng)濟發(fā)展布局和投資進度管理要服從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃的要求，實現(xiàn)“全國一盤棋”和“一張藍圖繪到底”。中央恰恰是通過調(diào)控地方政府主官的實際任期來協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟發(fā)展服從中央的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，而地方政府主官也同樣以此要調(diào)控下級政府主官，以此確保中央的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、目標和任務(wù)能夠得以充分實現(xiàn)和完成。

實際任期著實成為中國宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段。這在本研究所報告的1978—2018年當代中國地方黨政干部實際任期分布有清晰的表現(xiàn)，具體參見表1所報告數(shù)據(jù)。具體而言：第一，對于同級地方政府主官而言，黨委書記的實際任期要長于行政長官。如省委書記比省長平均實際任期長6.8個月，地/市委書記比地/市長平均實際任期長3.9個月，縣/區(qū)委書記比縣/區(qū)長平均實際任期長3.6個月余。這就充分體現(xiàn)了中國地方政府運行中的基本政治原則，即黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負責(zé)制?？傮w而言，各級地方政府黨委書記實際任期長于行政長官，這就確保了黨委書記的政治權(quán)威，特別是當“雙峰政治”發(fā)生沖突時，黨委書記能夠建議上級組織將行政長官調(diào)離，從而確保政治穩(wěn)定，防止班子分裂。經(jīng)濟發(fā)展是改革開放以來全黨全國各項事業(yè)的中心，黨委書記實際任期比行政長官長有效保障了各地黨對經(jīng)濟發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，上級政府主官的平均實際任期長于下級地方政府主官。如，省委書記和省長的平均實際任期分別比地/市委書記和地/市長長10.4個月和7.5個月，地/市委書記和地/市長的平均實際任期分別比縣/區(qū)委書記和縣/區(qū)長長0.9和0.6個月。上級政府主官依靠更長的實際任期實現(xiàn)對下級政府主官的有效調(diào)控，倘若下級政府主官不能有效執(zhí)行上級政策或者政策執(zhí)行不當，或者下級政府主官惡意隱瞞地方真實情況等，上級政府主官則有能力將下級政府主官“調(diào)整出去”。這就確保了上級政府對下級政府的政治權(quán)威。中央到地方的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃也能得以貫徹實施，中央的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略也得以實施，中央制定的年度經(jīng)濟投資增長目標也得以完成。

第三，從各級地方主官實際任期的標準差分布看，自上而下逐漸變小。省委書記的實際任期標準差大于省長，省長的實際任期標準差大于地市委書記，地/市委書記的實際任期標準差大于地/市長，地/市長的實際任期標準差大于縣/區(qū)委書記，縣/區(qū)委書記的實際任期標準差大于縣/區(qū)長。標準差數(shù)值越小，意味著分布越穩(wěn)定，內(nèi)部差異性越小。這就體現(xiàn)了科層制的特性，構(gòu)成了“金字塔型”的政治流動。對于地方政府主官實際任期而言，行政級別越高，其實際任期分布的差異性越高，干部流動空間越大，干部人事調(diào)動去向越復(fù)雜多樣；而越接近基層，官員實際任期的差異性越低，干部流動空間越小，干部人事調(diào)動去向越單一明確。如此，通過地方主官的實際任期管理，中央實現(xiàn)了對地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的有效調(diào)控，越是基層領(lǐng)導(dǎo)越要專注于經(jīng)濟增長，通過招商引資擴大投資規(guī)模，形成了“產(chǎn)業(yè)園熱”“項目熱”，通過經(jīng)濟績效謀求政治晉升。

五、 總結(jié)與討論

政治商業(yè)周期是舶來品，最初研究西方國家政治換屆對經(jīng)濟的沖擊，逐漸從發(fā)達國家擴展到了發(fā)展中國家。近年來，對中國政治商業(yè)周期的研究逐步興起和深入，尤其是深入到中國政治商業(yè)周期“倒U型分布”結(jié)構(gòu)特征的研究。本文基于對地方政府主官實際任期的經(jīng)驗分析，進一步深入討論了地方主官任期與投資增長“三上二下式倒U型分布”及其過程形成機制，據(jù)此提出了任期周期這一概念?？梢?，任期周期屬于政治商業(yè)周期的研究范疇，是對中國政治商業(yè)周期的創(chuàng)新性解釋。

任期周期構(gòu)成了中國經(jīng)濟增長的新解釋視角。由地方政府主官實際任期變動帶來固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟因素的周期性波動，以及穩(wěn)定的增長機制構(gòu)成了中國經(jīng)濟增長模式的重要制度內(nèi)涵。相似地，在歐美民主政治框架下，政治商業(yè)周期理論同樣關(guān)注政治家選戰(zhàn)的經(jīng)濟性影響、乃至操控經(jīng)濟政策。目前對中國政治商業(yè)周期的討論日益集中到“倒U型”分布，且集中關(guān)注政治任期與經(jīng)濟性變量的結(jié)構(gòu)性特征。本文基于1978-2018年當代中國地方黨政主官實際任期統(tǒng)計以及問卷調(diào)查結(jié)果分析，深入剖析了地方主官實際政治任期，五年任期制逐漸縮水為“三年之政”，多數(shù)地方主官在任期的第三年便面臨崗位調(diào)整。相應(yīng)地，在實際任期的作用下，中國政治商業(yè)周期呈現(xiàn)出顯著的“三上二下式倒U型”分布的結(jié)構(gòu)性特征。這構(gòu)成了中國模式的重要機制內(nèi)涵，在中央干部管理體制的政治激勵之下，中國宏觀經(jīng)濟增長具備了相對穩(wěn)定的微觀邏輯。恰是無數(shù)該微觀激勵的加總，匯聚形成了中國宏觀經(jīng)濟增長和波動的特征。相應(yīng)地，任期調(diào)控成為中央政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要政策工具，以此激勵和約束地方政府主官將轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和投資增長納入到國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的五年規(guī)劃的整體軌道上來，完成中央制定的年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標，實現(xiàn)“全國一盤棋”和“一張藍圖繪到底”。

理性的政治家懂得順勢而為：一切成長均是站到了對的地方。中國經(jīng)濟奇跡存在深刻的政治根源，其核心在于中央確立的激勵結(jié)構(gòu)，更確切地說，是干部選任機制以及對地方主官實際任期調(diào)控。理性的政治家善于提前做好任期規(guī)劃，在一屆政府五年任期中，提前做好項目投資布局，并有效把控投資進展節(jié)奏，以在最關(guān)鍵的時刻通過大規(guī)模項目投資向上級領(lǐng)導(dǎo)展示其經(jīng)濟發(fā)展能力，進而在不觸碰“一票否決性”政策要求的前提下，謀求政治晉升。對于地方政府主官而言，在其就任履新之際，便已著手就一屆政府五年任期的施政思路做好謀劃；而對其上級主官而言，由于上級掌握了其調(diào)控實際任期的權(quán)力，得以將其任期規(guī)劃納入到自身的主政思路當中，最終統(tǒng)一匯總到中央經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略、目標和任務(wù)當中來。

就任期調(diào)控而言，中央激勵和約束地方的手段與地方激勵和約束下級的手段是一致的。在任期周期和任期調(diào)控的作用下，中央和地方，地方和下級之間形成了穩(wěn)定的合作機制，這種經(jīng)濟發(fā)展和投資增長機制越來越成為制度“默契”，自上而下層層傳遞、逐級加碼，中央政府得以充分調(diào)動地方政府的主動性。中國經(jīng)濟增長機制得以形成：在地方主官實際任期的引導(dǎo)下，固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)出顯著的“頭三年快速增長，后兩年逐漸回落”的特征，中國政治商業(yè)周期進而表現(xiàn)出顯著的“三上二下式倒U型”分布的結(jié)構(gòu)性特征，形成了中國經(jīng)濟增長中獨特的“任期周期”，構(gòu)成了中國模式的重要機制內(nèi)涵。時下新型冠狀病毒疫情對2020年第一季度經(jīng)濟增長產(chǎn)生了深刻影響，隨著全面復(fù)產(chǎn)復(fù)工的推進，中央政府要給地方政府更充分的激勵，有效使用任期調(diào)控，提高地方經(jīng)濟發(fā)展的自主性，增強經(jīng)濟發(fā)展活力和動力。

就具體的政策建議而言，地方政府主官實際任期亟待延長，以確保五年任期制的穩(wěn)定，進而穩(wěn)定地方經(jīng)濟發(fā)展預(yù)期。后備干部管理應(yīng)堅持相對獨立性，保持適度實際任期彈性，以滿足干部鍛煉培育和交流任職的實際需要。但對于非后備干部，應(yīng)遵照五年任期制的制度要求，以克服政策短視和機會主義行為，確保政策延續(xù)。古諺，“不在其位，不謀其政”?？梢姷胤街鞴賹嶋H任期對其施政具有深刻影響。面對當前地方主官實際任期嚴重縮水的現(xiàn)象，穩(wěn)定干部任期制和延長地方主官實際任期迫在眉睫。