祝西冰

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與社會發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210095)

一、 問題提出

托幼公共服務(wù)是托幼園所等公共托幼機構(gòu)向?qū)W齡前兒童(0-6歲)提供的照料、保護與教育等服務(wù)的總和。它涵蓋了營養(yǎng)衛(wèi)生保健、兒童智力早期開發(fā)和學(xué)前教育等內(nèi)容，具有多項重要的社會功能，如滿足學(xué)齡前兒童家庭照護和教育需求，促進勞動力市場和家庭領(lǐng)域的性別平等，協(xié)助勞動者平衡工作與家庭，增進社會經(jīng)濟發(fā)展和公平公正[1]。托幼公共服務(wù)政策是國家和政府針對這一公共服務(wù)或社會公益事業(yè)出臺的相關(guān)法律、政策和措施。部分發(fā)達國家的實踐與研究經(jīng)驗表明，完善的托幼公共服務(wù)政策不僅有助于托幼公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，還能全面提升幼兒能力[2]、打破貧困代際循環(huán)[3]，促進婦女就業(yè)率與生育率同步提高[4-5]。

我國已步入全面深化改革、強化社會治理、全面建設(shè)小康的新時期，正處在全面兩孩和未來更寬松的生育政策新時代，有必要著力解決當前托幼公共服務(wù)中不平衡不充分發(fā)展的問題，滿足城市家庭日益增長的學(xué)齡前兒童照護和教育需求。尤其在當代社會中，個體普遍缺乏時間支配權(quán)，現(xiàn)有家政服務(wù)質(zhì)量難有保障，職業(yè)經(jīng)理人式的精細育兒理念對隔代照料又提出更高要求，加之父職缺位的喪偶式育兒，使母親和祖輩為主的家庭照護與教育模式維系困難，(1)母親始終是嬰幼兒主要照料者，隔代照料分擔了母親照料幼兒的時間投入，但這種替代照料存在老年夫妻分離、老人患病機率加大、代際矛盾增加等問題。此外，隔代照料者也需要成年子代經(jīng)濟與照料支持。亟需外部力量緩解日漸弱化的家庭照顧功能。作為重要的外部力量，托幼公共服務(wù)在彌補家庭照顧功能中嚴重缺位，學(xué)齡前兒童照護和教育需求難以得到滿足，突出表現(xiàn)在3歲以下嬰幼兒托幼機構(gòu)數(shù)量嚴重不足、主管部門缺失、服務(wù)標準不明且效能較低等方面[6-7]。研究表明，我國托幼公共服務(wù)供需失衡問題嚴峻。中國3—6歲幼兒入園率于2017年已提高到79.6%[8]，但入園難和入園貴問題仍很突出[9-10]；0—3歲嬰幼兒托幼需求明顯，全國和上海分別達到48%[11]和67.5%[12]，但實際入托僅4%[13]，遠低于一些發(fā)達國家50%的比例，入托無門仍是常態(tài)[14]。此外，隨著全面兩孩政策實施，多一個子女的經(jīng)濟社會成本、育兒責任外部化的顧慮或缺位、理想員工與理想母親的角色沖突等多項因素交織，加劇了育兒焦慮，削弱了部分家庭的二孩生育意愿[15]。2018年中國新增人口較上年減少200萬，人口出生規(guī)模在新政下連續(xù)兩年萎縮，“低生育率陷阱”風(fēng)險增加[16]。各種跡象暗示，發(fā)展價格合理、就近可及、質(zhì)量可靠的托幼公共服務(wù)，滿足日益急迫的托幼需求，緩解這種需求剛性增長與供給相對滯后之間的矛盾，已成為我國當前亟需解決的重大民生問題。

近年來，黨和國家高度關(guān)注并積極探討緩解托幼公共服務(wù)供需失衡的舉措，連續(xù)出臺若干政策發(fā)展學(xué)齡前教育(2)學(xué)齡前教育包含0—3歲嬰幼兒早期教育和3～6歲幼兒學(xué)前教育。和照護服務(wù)。這些政策質(zhì)量如何？是否有效回應(yīng)托幼公共服務(wù)供需失衡問題？還可以從哪些方面優(yōu)化？為了回答這些問題，選用客觀科學(xué)評價方法評價政策，整體把握政策數(shù)量、質(zhì)量和方向，正確判斷現(xiàn)行政策文本的突出問題，分析政策合理性、可及性和發(fā)展性，尋找示范性、引導(dǎo)性和基礎(chǔ)性政策方案以解決失衡問題，為新一輪政策優(yōu)化、調(diào)整、制定與實施提供理論支持與決策依據(jù)。

二、 文獻回顧

政策評價是衡量政策優(yōu)劣和質(zhì)量高低的復(fù)雜工程，主要依據(jù)具體的評價標準和程序?qū)φ咴O(shè)計和執(zhí)行進行分析與判斷[17]?？陀^科學(xué)的評價方法能保證政策評價結(jié)果合理和準確，直接有效地促進政策制定、執(zhí)行和反饋調(diào)整[18]。已有研究發(fā)展了多種政策評價方法，依據(jù)其性質(zhì)可分為質(zhì)性方法(如案例分析、專家評價、比較判斷)和量化方法[19]。前者因主觀性強且對研究者個人能力要求較高而較少被使用，后者因更客觀而被大范圍推廣。

在政策量化評價方法中，較早是以Suchman的五類評估法[20]和Poland的三E評估分類架構(gòu)[21]為代表的經(jīng)驗判斷法，該方法通過價值評估框架來衡量政策目標的實現(xiàn)程度，其不足在于評價框架受囿于政策歷史背景與發(fā)展階段。接著，Wollmann提出經(jīng)典評價法[22]，挖掘因果機制，揭示政策成功或失敗帶來的影響。近年來，政策量化評價方法不斷豐富和發(fā)展，涌現(xiàn)了許多以實證研究為主的復(fù)合型評價新方法，如用于績效評價的灰色關(guān)聯(lián)度算法[23]、層次分析[24]、信息嫡和TOPSIS綜合法[25]、核心因子關(guān)聯(lián)關(guān)系模型[26]、混合型多目標MCDM決策模型[27]等，以及用于文本分析的模糊數(shù)學(xué)評價[28]、BP人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型[29]、內(nèi)容分析[30]等。在這些方法中，復(fù)合型評價法使用最廣，在科學(xué)性上有很大改進，但仍然受到客觀性不足、精確度偏低、結(jié)果片面等方面的質(zhì)疑。

與以往的復(fù)合型評價法不同，PMC指數(shù)模型(Policy Model Consistency Index)是當前國際上比較客觀且僅用于分析政策文本的量化評價法。它是Ruiz Estrada基于Ominia Mobilis假設(shè)提出的[31]，采取二進制來平衡變量，構(gòu)建PMC指數(shù)，并繪制PMC曲面圖，用以分析政策內(nèi)部一致性，直觀呈現(xiàn)政策整體狀況與各單項政策的具體情況。該方法采用文本挖掘方式獲取原始數(shù)據(jù)，在很大程度上避免了主觀性并提高了精確度；變量選取時還傾向于考慮所有可能相關(guān)的變量，也規(guī)避了結(jié)果的片面性。2015年張永安將其引入中國，依次用于評價科技創(chuàng)新[32]、金融[33]、新能源補貼[34]等政策，這些探索驗證了這一量化評價法的客觀性與科學(xué)性，為國內(nèi)政策量化評價研究提供了新思路與新方法。近年來，該方法陸續(xù)被拓展到碳減排[35]、眾創(chuàng)空間扶持[36]、保障性住房[37]、軍民融合[38]、“中國芯”扶持[39]等政策領(lǐng)域，存在較大的應(yīng)用與發(fā)展空間。

關(guān)于托幼公共服務(wù)政策的評價，國內(nèi)處在起步階段，現(xiàn)有研究主要運用主觀判斷、描述統(tǒng)計、階段呈現(xiàn)和框架搭建等技巧，對相關(guān)政策進行文本解讀。一是以托幼服務(wù)[40]、幼兒教育[41]或兒童發(fā)展[42]等政策為對象，依據(jù)政策名稱、頒布機構(gòu)、發(fā)布時間、政策類別或重要表述，分析與判斷政策文本的現(xiàn)狀與問題。這種主觀判斷法不能完整地呈現(xiàn)政策客觀分析過程，結(jié)論易受客觀性不足質(zhì)疑。二是從發(fā)展特點、內(nèi)容構(gòu)成和形成原因三方面，對兒童早期發(fā)展政策進行描述統(tǒng)計與分析[43]。這一方法增加了數(shù)據(jù)統(tǒng)計，提升了客觀性，不足在于相似研究太少且已有研究也未說明統(tǒng)計指標的科學(xué)選擇過程。三是以時間為線、文本為點有邏輯地呈現(xiàn)托幼公共服務(wù)政策發(fā)展歷程與同時段關(guān)鍵性政策事件[44-45]。然而，這種系統(tǒng)全面的歷程分析與相對完整的階段劃分，較多地依賴于研究者對本領(lǐng)域知識的把握程度。最后，有學(xué)者提出早期兒童發(fā)展政策的SABER-ECD評估框架，因未做實證分析故不贅述[46]。

在非政策評價方面，已有研究主要從國際經(jīng)驗借鑒和國內(nèi)實證調(diào)查兩個角度，為托幼公共服務(wù)政策改進提供了有益建議。前者通過歐美發(fā)達國家托幼服務(wù)政策與實踐經(jīng)驗的比較研究發(fā)現(xiàn)[47-49]，中國托幼公共服務(wù)政策立法不足、內(nèi)容單薄且操作性欠缺，建議制定“學(xué)前教育法”或“兒童福利法”等法律法規(guī)，完善托幼機構(gòu)準入標準、從業(yè)規(guī)范、服務(wù)細則和監(jiān)管手段。后者經(jīng)國內(nèi)實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)[50-51]，我國托幼公共服務(wù)沒有積極回應(yīng)家庭托幼需求，農(nóng)村與城市托幼體系、公共與私立托幼機構(gòu)、0—3歲嬰幼兒與3—6歲幼兒托幼服務(wù)等發(fā)展不協(xié)調(diào)，托幼政策與管理缺位、各部門協(xié)調(diào)困難、嬰幼兒照護與幼兒學(xué)前教育脫節(jié)等問題明顯，建議逐步采取措施改善托幼公共服務(wù)供給狀況，如為嬰幼兒托幼服務(wù)做全方位政策規(guī)劃、提高托幼公共服務(wù)公益普惠程度、加強托幼服務(wù)政策與行業(yè)標準建設(shè)等。

綜上所述，現(xiàn)階段國內(nèi)托幼公共服務(wù)政策評價研究較少且方法待拓展，比如引入量化思維提高政策評價的科學(xué)性與客觀性，讓政策評價與政策優(yōu)化更可靠。為此，本研究選用相對客觀科學(xué)的PMC指數(shù)模型，結(jié)合政策研究最新成果，搭建政策評價體系，從政策文本量化評價角度多維剖析與論述托幼公共服務(wù)政策現(xiàn)狀與問題，為政策優(yōu)化與調(diào)整提供對策建議。

三、 模型建構(gòu)

(一) 變量分類與參數(shù)設(shè)置

查閱中國政府網(wǎng)、教育部、民政部、發(fā)展和改革委員會、衛(wèi)生健康委、全國婦聯(lián)等官方網(wǎng)站公布的政策法規(guī)和檔案記錄資料，收集、匯總并確定國家層面出臺的112項托幼公共服務(wù)政策。將政策文本導(dǎo)入文本挖掘數(shù)據(jù)庫，運用ROSTCM6.0詞頻分析工具進行合并和分詞處理，再將輸出的分詞結(jié)果進行詞頻統(tǒng)計，以此為基礎(chǔ)提取高頻詞和行特征，再過濾對本研究無明顯意義的通用詞與虛詞，最終形成社會網(wǎng)絡(luò)知識圖譜，呈現(xiàn)托幼公共服務(wù)政策文本的核心結(jié)構(gòu)和輻射程度。如圖1所示，教育是托幼公共服務(wù)政策的熱點，處在社會網(wǎng)絡(luò)的核心位置，輻射民辦教育、幼兒(園)教育、教師培訓(xùn)等內(nèi)容；發(fā)展是托幼公共服務(wù)政策的基調(diào)，輻射加強發(fā)展、改革發(fā)展、發(fā)展提高、促進發(fā)展等途徑；服務(wù)是托幼公共服務(wù)政策的方向，輻射公共服務(wù)、機構(gòu)服務(wù)、社會服務(wù)等方面。

圖1 托幼公共服務(wù)政策社會網(wǎng)絡(luò)知識圖譜

根據(jù)圖譜中政策高頻詞與關(guān)鍵詞分布狀況、政策文本自身特性以及相關(guān)政策研究成果，將托幼公共服務(wù)政策特點與PMC指數(shù)模型相結(jié)合，建立托幼公共服務(wù)政策評價體系。如表1所示，該體系由10個一級變量和40個二級變量構(gòu)成。一級變量分別是政策性質(zhì)(X1)、持續(xù)時效(X2)、發(fā)布機關(guān)(X3)、涉及領(lǐng)域(X4)、受益對象(X5)、作用層面(X6)、保障措施(X7)、實施效果(X8)、政策評價(X9)和文件引用(X10)。其中，X1、X2、X3、X9、X10從政策基本特征的角度來判別政策質(zhì)量的優(yōu)劣，X4、X5、X6、X7、X8依次從領(lǐng)域廣泛性、對象覆蓋性、主體多元性、措施全面性和效果有效性五個方面來識別政策對托幼公共服務(wù)供需失衡問題的回應(yīng)效度。每個一級變量下設(shè)若干二級變量。在二級變量的建構(gòu)過程中，盡可能考慮與托幼公共服務(wù)政策相關(guān)聯(lián)的因素，從而保證二級變量的客觀性與準確性。確定一級變量和二級變量后，通過二進制系統(tǒng)(0和1)對政策二級變量進行量化操作。當政策符合相應(yīng)變量時，該變量的值設(shè)定為1；若不符合，則值為0。此外，文件引用(X10)沒有二級變量，當政策樣本被引用時，取值為1，反之為0。

表1 托幼公共服務(wù)政策PMC指數(shù)模型變量設(shè)置

(續(xù)表)

(二) PMC指數(shù)計算

依據(jù)Estrada的計算方法[31]530，建構(gòu)托幼公共服務(wù)政策的PMC指數(shù)模型。

將托幼公共服務(wù)政策PMC指數(shù)模型的10個一級變量和40個二級變量放入多投入產(chǎn)出表(3)多投入產(chǎn)出表由m個一級變量和n個二級變量構(gòu)成。各變量的重要程度相同，具有同等權(quán)重。，采用文本挖掘技術(shù)，按公式(1)和(2)對二級變量賦值。

X～N[0～1]

(1)

X={XR:[0～1]}

(2)

隨后，按公式(3)計算托幼公共服務(wù)政策的一級變量值。

(3)

式中，下標i和j分別表示一級變量和二級變量，n或n(Xij)為某一級變量下二級變量的個數(shù)?；谝患壸兞恐?，按公式(4)計算并得到PMC指數(shù)。

(4)

式中，m為一級變量的個數(shù)。為進一步考察政策質(zhì)量與回應(yīng)效度，再按公式(5)和(6)分別操作化為政策質(zhì)量指數(shù)Q和回應(yīng)效度指數(shù)B。

Q=X1+X2+X3+X9+X10

(5)

B=X4+X5+X6+X7+X8

(6)

另外，為讓PMC指數(shù)更為直觀地呈現(xiàn)政策總體狀況和各單項政策優(yōu)劣情況，按公式(7)所示的三階方陣構(gòu)建PMC曲面?？紤]到PMC矩陣對稱性和曲面平衡性，加之X10只有一級變量且變量值均為1，所以剔除X10。

(7)

在PMC曲面用圖形化方式呈現(xiàn)政策狀態(tài)的基礎(chǔ)上，按公式(8)納入政策凹陷程度S，用數(shù)據(jù)做支撐分析政策不足，最終在多維坐標體系下結(jié)合二者分析結(jié)果探索政策優(yōu)化方案。

S=1-PMC

(8)

最后，PMC指數(shù)的計算結(jié)果可用來評估政策一致性水平，根據(jù)數(shù)值大小，政策對象可分為完美[9，10]、優(yōu)秀[7，9)、可接受[5，7)和不良[0，5)四個等級。類似地，根據(jù)政策質(zhì)量指數(shù)Q和回應(yīng)效度指數(shù)B的計算值，政策對象還分為完美[4.5，5.0]、優(yōu)秀[3.5，4.5)、可接受[2.5，3.5)和不良[0，2.5)四個等級。根據(jù)凹陷程度S的計算值，研究對象分為不可接受水平[5，10]、高凹陷水平[3，5)、可接受水平[1，3)和低凹陷水平[0，1)。

四、 實證分析

(一) 評價對象選取

中華人民共和國成立以來，我國托幼公共服務(wù)政策經(jīng)歷了蓬勃發(fā)展(1949-1959)、波折前行(1960-1969)、恢復(fù)振興(1970-1989)、市場沖擊(1990-2009)、公益普惠(2010-2019)共五個階段。(4)托幼公共服務(wù)政策階段劃分綜合了和建花、楊菊華、岳經(jīng)綸和洪秀敏等學(xué)者的相關(guān)研究成果。統(tǒng)計顯示，我國出臺了共112項托幼公共服務(wù)政策，其中在五個階段分別出臺了14項、0項、24項、25項和49項政策。考慮到托幼公共服務(wù)供需失衡問題的緊迫性、現(xiàn)有托幼公共服務(wù)政策方向和時效性，本研究從公益普惠階段中選擇了現(xiàn)行有效的31項政策作為評價對象，(5)政策截點為2019年6月1日，依發(fā)文先后編碼為P1-P31。限于篇幅，此處省略政策名與發(fā)文號。這些政策主要出現(xiàn)在2010-2012和2016-2017兩個時段，內(nèi)容重點在3—6歲幼兒學(xué)前教育公共服務(wù)的均等化和公益普惠化，少部分談及托幼機構(gòu)衛(wèi)生保健、0—3歲嬰幼兒照護與早期教育服務(wù)。

(二) 政策模型分析

通過文本挖掘方法量化政策文本，建立多投入產(chǎn)出表，(6)多投入產(chǎn)出表包含31* 41個數(shù)據(jù)，匯總了每個單項政策所有變量信息，內(nèi)容較多故此處省略了列表。計算出31項政策的PMC指數(shù)值(表2)?？梢园l(fā)現(xiàn)，近十年托幼公共服務(wù)政策總體表現(xiàn)良好，PMC指數(shù)與Q指數(shù)均值均為優(yōu)秀，B指數(shù)值波動較大但均值在可接受水平。按指數(shù)值大小對每項政策所屬等級進行劃分，給出排名和等級(表2)，可知這些托幼公共服務(wù)政策存在三個等級，其中完美級2項，優(yōu)秀級16項，可接受級13項。

P5和P31是完美級政策。P5的PMC指數(shù)、Q指數(shù)和B指數(shù)皆在完美狀態(tài)，政策水平較高、質(zhì)量有保證且對托幼公共服務(wù)供需失衡問題有明顯的回應(yīng)，屬于綱領(lǐng)性政策文件。P31因發(fā)布機關(guān)X3得分低于P5而總體拉低了PMC指數(shù)和Q指數(shù)，但其B指數(shù)值高于P5，表明該政策對托幼公共服務(wù)供給失衡問題給予更清晰明確的回應(yīng)，屬于托幼公共服務(wù)政策領(lǐng)域最具引領(lǐng)性的政策文件。從時間來看，P5和P31分別于2011與2019年發(fā)布，這暗示著國家對歷經(jīng)市場沖擊后的托幼公共服務(wù)始終給予了較大關(guān)注，而P31政策落地正標志著國家對托幼問題的回應(yīng)已從3-6歲幼兒學(xué)前教育公共服務(wù)拓展到0-3歲嬰幼兒照護服務(wù)，這種跨越式的變化對解決目前國內(nèi)托幼公共服務(wù)供需失衡問題有至關(guān)重要的推動作用。

P1、P2、P3、P6、P8、P10、P12、P14、P18、P19、P20、P22、P24、P28、P29、P30屬于優(yōu)秀級政策，PMC指數(shù)、Q指數(shù)和B指數(shù)均值分別為7.9、4.3和3.6，均在優(yōu)秀狀態(tài)。從Q指數(shù)來看，所有政策值均超過4.0且分值在4.5以上的政策有6項，依次是P1、P8、P18、P28、P29、P30，分別以接近完美的政策質(zhì)量依序探討了托幼園所衛(wèi)生保健、幼兒園收費、幼兒園管理、民辦幼兒園、學(xué)前教育體系建設(shè)和城市小區(qū)配套幼兒園，這表明近年來國家學(xué)前教育公共服務(wù)政策已相對成熟。從B指數(shù)來看，政策回應(yīng)效度屬于完美狀態(tài)的政策僅有P14、P22、P24，主題依次為貧困兒童發(fā)展、人口發(fā)展規(guī)劃、基本公共服務(wù)均等化，內(nèi)容重點在嬰幼兒早期保教、普惠性托幼園所建設(shè)、社區(qū)幼兒照護服務(wù)。此外，除P2、P10、P18、P19的B指數(shù)為優(yōu)秀外，其余9項政策僅為可接受水平。相較而言，優(yōu)秀級托幼公共服務(wù)政策質(zhì)量較好，但僅有少部分政策對托幼公共服務(wù)供需失衡問題給予較高回應(yīng)。

P4、P7、P9、P11、P13、P15、P16、P17、P21、P23、P25、P26、P27屬于可接受級政策，PMC指數(shù)、Q指數(shù)和B指數(shù)均值分別為6.4、3.7和2.7，程度依次對應(yīng)可接受、優(yōu)秀和可接受。從Q指數(shù)來看，P4、P11、P13、P16、P21、P23、P25、P27的政策質(zhì)量均為優(yōu)秀，僅5項政策為可接受水平。但從B指數(shù)來看，P4和P7這兩項政策的B指數(shù)在所有托幼公共服務(wù)政策中得分最低且處在不良狀態(tài)，與此同時，這一級政策中沒有任何一項政策的B指數(shù)為優(yōu)秀?？梢娺@些政策質(zhì)量相對較好，但亟待提升政策對托幼公共服務(wù)供需失衡問題的回應(yīng)效度。

綜之，各個等級政策均呈現(xiàn)出相似特征，即政策質(zhì)量相對優(yōu)秀但政策回應(yīng)托幼公共服務(wù)供需失衡問題的效度不足。為此，優(yōu)化現(xiàn)階段托幼公共服務(wù)政策，關(guān)鍵應(yīng)在于提升政策回應(yīng)效度。為了進一步明確優(yōu)化策略，將在下一節(jié)通過PMC立體曲面進行深度分析。

表2 31項托幼公共服務(wù)政策PMC指數(shù)

(續(xù)表)

注：①P1-P31表示政策編碼，X1-X10表示PMC指數(shù)模型的一級變量計算指標，Q表示政策質(zhì)量，B表示回應(yīng)效度，S表示凹陷程度，排名和等級依據(jù)PMC指數(shù)得分。②PMC指數(shù)等級：P為完美，E為優(yōu)秀，A為可接受，N為不良。

(三) PMC曲面分析

如前所述，提升托幼公共服務(wù)供需失衡問題的政策回應(yīng)效度是當前托幼公共服務(wù)政策優(yōu)化的主要方向。本研究利用PMC指數(shù)模型的一級變量值，構(gòu)建PMC立體曲面圖(圖3-12)，同時結(jié)合多投入產(chǎn)出表以及政策凹陷程度，探討具體的政策優(yōu)化建議。

將31項托幼公共服務(wù)政策的一級變量值取平均，構(gòu)建31項政策的PMC曲面圖(圖3)。結(jié)合表2，可以看出31項政策的平均凹陷程度為可接受水平，X3、X4和X8處有明顯的凹陷，X7有所凸起但分值仍然低于0.7，在所有指標中僅X9完美無缺。具體來看，首先，發(fā)布機關(guān)X3均值最低，均值僅為0.42，大部分政策為國務(wù)院或部委文件且缺少政策立法。第二，實施效果X8次之，均值僅為0.54，在這些政策中有97%關(guān)心幼兒發(fā)展，61%涉及“入園難貴”，而僅13%回應(yīng)“入托無門”，16%納入性別視角。第三，涉及領(lǐng)域X4的分值也較低，其中有81%的政策談及學(xué)齡前教育，約有50%的政策涉及社會服務(wù)、安全保障和醫(yī)療衛(wèi)生，這表明托幼公共服務(wù)政策存在領(lǐng)域分布不均現(xiàn)象，與嬰幼兒照護相關(guān)的社會服務(wù)與安全保障較之學(xué)齡前教育明顯偏少。第四，保障措施X7，除建立托幼體系和健全托幼制度甚少被提及外，其它措施均被政策提及，其中，保障社會服務(wù)的提及率最高且達到90%。第五，受益對象X5和作用層面X6均值均超過0.7。只是這些政策在受益對象X5方面內(nèi)部差異大，有94%政策考慮了3—6歲幼兒，但不足50%的政策關(guān)注了受托需求量最大的0—3歲嬰幼兒。在作用層面X6方面，90%以上的政策提及學(xué)校和機構(gòu)，有55%和68%的政策依次談及政府和社區(qū)在托幼公共服務(wù)中的重要作用。最后，從政策性質(zhì)X1、持續(xù)時效X2、政策評價X9和文件引用X10來看，建議、識別、描述和導(dǎo)向性的政策相對較多，84%以上政策時效在3年以上，所有政策符合目標明確、依據(jù)充分、方案科學(xué)、權(quán)責清晰和公開發(fā)布要求。

進一步地，特別分析回應(yīng)效度B指數(shù)為優(yōu)秀及以上水平的政策9項，依次是P2、P5、P10、P14、P18、P19、P22、P24、P31。從這9項政策的PMC曲面圖來看，這些政策的凹陷程度均低于均值且處于低凹陷水平(圖4-12)。與理想政策模型(X1～X10=1且S為0)相比，以P5和P31為代表的完美級政策凹陷程度均低于1，二者皆在發(fā)布機關(guān)X3、保障措施X7和實施效果X8處有凹陷(圖5和圖12)，其中發(fā)布機關(guān)X3位于凹陷最底端且P31的X3分值低于均值，這表明此兩項政策的優(yōu)化主要在于提高政策發(fā)布層級。作為優(yōu)秀級政策，P14、P18、P19、P22、P24凹陷程度略高于完美級政策，其值依次為1.42、1.53、1.71、1.37和1.33，這些政策的弱項集中在政策性質(zhì)X1、發(fā)布機關(guān)X3、受益對象X5、保障措施X7或?qū)嵤┬Ч鸛8。從圖7-11可見，政策P18最突出的問題是忽視了0—3歲嬰幼兒的受益權(quán)而導(dǎo)致受益對象X5分值偏低，而其它四項政策最大的軟肋均是政策發(fā)布層級不足。從曲面圖還可見，政策P14還需改進政策性質(zhì)，政策P19應(yīng)多考慮困境兒童入托入園需求，政策P22可強化保障措施。最后，政策P2和P10的凹陷程度依次為2.08和2.34，其PMC曲面圖均呈坡狀(圖4與圖6)，P2的坡底在涉及領(lǐng)域X4和作用層面X6，P10的坡底有發(fā)布機關(guān)X3、作用層面X6和實施效果X8，這表明二者在加強機構(gòu)、政府或社區(qū)作用基礎(chǔ)上，P2還可從醫(yī)療衛(wèi)生和安全保障方面拓展政策領(lǐng)域，而P10既可提高政策層級，還可通過回應(yīng)入托需求或納入性別視角等策略提高政策實施效果。

圖3 31項政策的PMC曲面

圖4 P2的PMC曲面

圖5 P5的PMC曲面

圖6 P10的PMC曲面

圖7 P14的PMC曲面

圖8 P18的PMC曲面

圖9 P19的PMC曲面

圖10 P22的PMC曲面

圖11 P24的PMC曲面

圖12 P31的PMC曲面

五、 結(jié)論與建議

從政策量化評價視角出發(fā)，利用ROSTCM6.0詞頻分析工具對國家及相關(guān)部委頒布的112項托幼公共服務(wù)政策進行文本挖掘，依據(jù)高頻詞和關(guān)鍵詞建立托幼公共服務(wù)政策社會網(wǎng)絡(luò)圖譜，將圖譜呈現(xiàn)的高頻詞和關(guān)鍵詞與PMC指數(shù)模型相結(jié)合，建立托幼公共服務(wù)政策評價體系。再以公益普惠轉(zhuǎn)向后31項現(xiàn)行有效的托幼公共服務(wù)政策作為研究對象，通過文本挖掘方法獲取數(shù)據(jù)，計算PMC指數(shù)并繪制PMC曲面，從多維視角量化托幼公共服務(wù)政策全貌。現(xiàn)有托幼公共服務(wù)政策存在三個等級，其中完美級2項，優(yōu)秀級16項，可接受級13項。政策內(nèi)部分化明顯，表現(xiàn)在：一是政策質(zhì)量總體較好，但政策對托幼公共服務(wù)供需失衡問題的回應(yīng)效度偏低；二是各一級變量指標中，最低值與最高值差異較大；三是各項政策的凹陷程度相似，但薄弱環(huán)節(jié)各有不同。托幼公共服務(wù)政策經(jīng)歷了量的積累到質(zhì)的變化過程，正從重視教育逐步轉(zhuǎn)向注重服務(wù)。

基于以上研究結(jié)果，提出如下建議，優(yōu)化政策，促進托幼公共服務(wù)供需平衡發(fā)展。

第一，理念先行，通過政策立法明確政府與社會在托幼公共服務(wù)中應(yīng)盡的責任。我國現(xiàn)行有效的托幼公共服務(wù)政策缺少人民代表大會立法文件，這很難自上而下形成合力解決托幼公共服務(wù)供需失衡問題。瑞典和英國托幼問題處理較好，很大程度上與其頒布了《兒童照顧法》有關(guān)，該法明確規(guī)定了政府在照護兒童上的法律責任[53]。當前中國托幼需求已相當明顯，政策立法可以提高有關(guān)部門對該問題的關(guān)注，吸納相關(guān)力量投入到托幼公共服務(wù)中，增加托幼公共服務(wù)有效供給。為此，結(jié)合立法時間長且要求高的特點，建議以當前權(quán)威性、引領(lǐng)性和代表性的規(guī)范性文件為藍圖，篩選、探討與整合政策條文，并保證條文的普適性、契合性和可行性，初步形成主管部門明確的托幼公共服務(wù)暫行條例；同時，增加預(yù)測性和監(jiān)管性的政策條文，如機構(gòu)準入、服務(wù)規(guī)范、質(zhì)量控制等方面，保證政策性質(zhì)齊全。

第二，區(qū)別對待，明確0—3歲嬰幼兒與3—6歲幼兒的不同政策需求。由于不同受益對象的身心發(fā)展特點存在明顯差異，這決定了托幼公共服務(wù)政策在不同涉及領(lǐng)域也應(yīng)有所側(cè)重。比如，前者以“保為主、教為輔”，重在營養(yǎng)健康保障和日間照護服務(wù)，輔以少量早期教育；后者以“教為主，保為輔”，重在學(xué)前教育，醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、安全保障等相對次之?，F(xiàn)有托幼公共服務(wù)政策更多關(guān)注了最能反映3—6歲幼兒需求的“學(xué)前教育”，(7)此處省略“學(xué)齡前教育”中“早期教育”，此內(nèi)容在現(xiàn)有政策中被提及次數(shù)較少。雖還面臨入園難和貴等困境，但有關(guān)政策相對成熟，已經(jīng)形成“政府負責、市場輔助”的教保結(jié)合服務(wù)模式。然而，最能反映0—3歲嬰幼兒需求的“社會服務(wù)”相對被忽視。為此，考慮到目前我國0—3歲嬰幼兒托幼公共服務(wù)嚴重供不應(yīng)求的現(xiàn)狀，建議在現(xiàn)有3—6歲幼兒學(xué)前教育為主的政策狀態(tài)下，專門針對0—3歲嬰幼兒制定新政或調(diào)整現(xiàn)政，加強0—3歲嬰幼兒與3—6歲幼兒的政策銜接力度，打破以往重視學(xué)前教育而忽視0—3歲嬰幼兒托幼需求的僵局；同時，政策制定或調(diào)整應(yīng)在兼顧早期教育基礎(chǔ)上重點發(fā)展嬰幼兒日間照護服務(wù)。

第三，找準方法，運用資源整合策略為托幼公共服務(wù)供需平衡創(chuàng)造有利政策條件。托幼公共服務(wù)政策致力于通過政策手段來促進托幼公共服務(wù)供需平衡，但從保障措施與作用層面來看，當前政策難以實現(xiàn)這種平衡。一方面，已有政策中有加強學(xué)校管理、完善幼教機制、提高教師水平、發(fā)展多元資源、建設(shè)幼托標準等措施，但缺少托幼體系與托幼制度。另一方面，已有政策重點強調(diào)了學(xué)校和機構(gòu)是3—6歲幼兒的主要服務(wù)提供者，忽視了其同時也是0—3歲嬰幼兒的服務(wù)提供者。此外，政府和社區(qū)在服務(wù)提供方面相對缺位。因此，為最大化挖掘政策優(yōu)勢，建議在現(xiàn)有托幼公共服務(wù)實踐與經(jīng)驗基礎(chǔ)上，采取資源整合方法為0—3歲嬰幼兒提供多種形式的社會公共服務(wù)，重點突出政府引導(dǎo)、社區(qū)示范及學(xué)校/機構(gòu)輔助，并將這些服務(wù)經(jīng)驗提煉為政策文件，用于促進0—3歲嬰幼兒托幼公共服務(wù)體系建設(shè)；同時，人員配備、財力提供和設(shè)施配套等制度建設(shè)也應(yīng)跟上，用于鞏固體系建設(shè)成果。

第四，權(quán)衡效果，鎖定國家對家庭照顧功能的補充特性。在人口轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟社會變遷過程中，我國家庭規(guī)模不斷縮小、結(jié)構(gòu)日趨簡化、傳統(tǒng)家庭功能趨于弱化，這種變化給各項社會政策帶來了巨大沖擊，也為家庭政策發(fā)展提供了契機[54]。作為家庭政策分支之一，托幼公共服務(wù)政策是對家庭照顧功能弱化的回應(yīng)，體現(xiàn)了國家對家庭的特殊關(guān)懷。然而，國家不會永遠為家庭買單，理論上也不具備永遠買單的條件，這意味著國家的直接介入是暫時的。未來托幼公共服務(wù)政策發(fā)展的根本出路在于探索具有良性運作能力的托幼需求滿足模式，即以社會力量為主的公共服務(wù)方式。從實施效果來看，現(xiàn)有政策利于促進幼兒發(fā)展和緩解入園難貴，但難以形成模式效應(yīng)，社會力量無法緩解家庭照顧難題。為此，建議政策的制定或調(diào)整應(yīng)符合“社會力量直接介入、國家間接支持”原則，盡可能保證多重政策效果的同時實現(xiàn)，全面滿足家庭與社會的托幼需求。

綜之，本研究以政策文本為基礎(chǔ)，采用文本挖掘方法和PMC指數(shù)模型進行量化評價，獲得了較為客觀合理的結(jié)果，在很大程度上避免了研究方法的主觀性。同時，在評價體系中融入托幼公共服務(wù)政策元素，實現(xiàn)了PMC指數(shù)模型與政策特點的有效結(jié)合，回應(yīng)了托幼公共服務(wù)政策核心議題，彰顯了PMC指數(shù)模型的發(fā)展空間，也為未來托幼公共服務(wù)政策制定與調(diào)整提供了詳細的優(yōu)化建議。然而，本研究還存在不足，一是已盡可能涵蓋國家及部委的托幼公共服務(wù)政策文件，但難免遺漏與托幼相關(guān)但不太重要的政策；二是已盡可能確保研究進度，但難免因政策數(shù)量和內(nèi)容的快速改變而錯過分析新政的機會，只能在未來的研究中再做詳盡分析與討論。