徐繼敏,張承思

(四川大學(xué) 法學(xué)院,成都610207)

我國檢察制度的爭議主要集中在檢察權(quán)的性質(zhì)、檢察機(jī)關(guān)的定位與法律監(jiān)督之間的關(guān)系等基本問題上。一直以來,法律監(jiān)督“一元論”和“二元論”者之間就“法律監(jiān)督權(quán)是否就是檢察權(quán)”這一根本問題展開過多次論戰(zhàn),但始終未能達(dá)成統(tǒng)一意見。特別是在監(jiān)察體制改革全面推開后,檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)的轉(zhuǎn)隸再次激起了理論和實(shí)務(wù)界對(duì)這一問題的關(guān)注和討論。經(jīng)過多年的論證,盡管理論界基本形成了必須“堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位”①朱孝清《國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展》,《法學(xué)研究》2018年第4期,第5頁。這一共識(shí)②在國家監(jiān)察體制改革后,學(xué)界對(duì)檢察權(quán)基本問題展開了熱烈討論,盡管有學(xué)者認(rèn)為國家監(jiān)察體制改革使檢察機(jī)關(guān)喪失了國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位,但是大多數(shù)學(xué)者仍然認(rèn)為改革并未改變檢察機(jī)關(guān)的憲法定位,并且在推進(jìn)全面依法治國的背景下,仍必須堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的憲法定位不動(dòng)搖。參見:謝鵬程、陳磊《職能深刻調(diào)整激發(fā)理論研究前行——2018年檢察理論研究綜述》,《人民檢察》2019年第2期,第24頁。,但是,在什么是檢察權(quán)、如何認(rèn)識(shí)檢察權(quán)和法律監(jiān)督的關(guān)系問題上仍然存在不同的理解,由此引申出對(duì)檢察職權(quán)配置、組織形式、配套制度、發(fā)展方向等諸多問題的討論。新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)部分回應(yīng)了曾經(jīng)的爭議,但是對(duì)于一些“實(shí)踐不夠、尚未形成共識(shí)的問題”,修法時(shí)“只作原則性規(guī)定或者暫不作規(guī)定”③關(guān)于《中華人民共和國人民檢察院組織法(修訂草案)的說明》,中國人大網(wǎng),2018年10月26日發(fā)布,2019年10月13日訪問,http://www.npc.gov.cn/npc/c12435/201810/73d1752a0b274000acea6a8763dd2441.sht ml。。

檢察機(jī)關(guān)是“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位十分明確,應(yīng)是我們討論檢察制度問題的根本遵循和邏輯起點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上,如何看待法律監(jiān)督與檢察權(quán)的關(guān)系、法律監(jiān)督是否貫穿所有檢察職能、檢察權(quán)力體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)如何,這些問題都影響著檢察機(jī)關(guān)的職能發(fā)揮和改革方向,因此,科學(xué)地回答上述問題應(yīng)是研究檢察制度的首要任務(wù)。筆者查閱了許多探討檢察權(quán)的文獻(xiàn)資料,諸多論者的切入角度不盡相同,要么得出“檢察權(quán)=法律監(jiān)督權(quán)”的結(jié)論,要么認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力是“檢察權(quán)+法律監(jiān)督權(quán)”的二元化結(jié)構(gòu)。本文認(rèn)為,檢察權(quán)與法律監(jiān)督的關(guān)系問題固然重要但絕非必須,我們可以將檢察權(quán)視作一個(gè)權(quán)力體系或多種權(quán)力形式的集合體,多種不同運(yùn)作模式的權(quán)能發(fā)揮不同的作用以實(shí)現(xiàn)廣義的“檢察”目的。在此視角下,本文對(duì)檢察權(quán)的關(guān)注點(diǎn)不再局限于其統(tǒng)一的外在形式、屬性等,而是通過分析檢察權(quán)內(nèi)部的各項(xiàng)權(quán)能內(nèi)容,搭建合理的體系構(gòu)造,以梳理出檢察權(quán)較為理想的運(yùn)作模式,為其功能發(fā)揮和發(fā)展探明進(jìn)路。

一 法律監(jiān)督“一元論”與“二元論”的邏輯困境

我國《憲法》規(guī)定,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),獨(dú)立行使檢察權(quán)。與規(guī)定人民法院的“國家的審判機(jī)關(guān)”地位和賦予其獨(dú)立行使“審判權(quán)”不同,“法律監(jiān)督”和“檢察權(quán)”之間的“疏離”①陳云生《檢察權(quán)與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)“疏離”的憲法安排及其寓意解析》,《法治研究》2010年第11期,第5頁。關(guān)系成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界長期以來爭執(zhí)的焦點(diǎn),并逐漸形成法律監(jiān)督“一元論”和“二元論”兩個(gè)觀點(diǎn)互斥的派別。筆者認(rèn)為,關(guān)于檢察權(quán)“性”“位”之爭是否必要暫且不論,但二者都陷入了一定的邏輯困境,不同程度地影響了檢察實(shí)踐。

(一)“一元論”的邏輯困境:從結(jié)論到前提的倒推

“一元論”認(rèn)為,檢察就是法律監(jiān)督,檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán),檢察機(jī)關(guān)的所有職權(quán)都是為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職權(quán)而配置的。“一元論”的邏輯分為兩個(gè)層次:第一,在我國憲制層面,設(shè)置法律監(jiān)督機(jī)關(guān)具有必然性;第二,我國檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)是高度契合的。對(duì)于第一個(gè)邏輯層次,“一元論”主要通過比較分析我國“一元分立”的政治架構(gòu)與西方權(quán)力制衡模式的根本不同,認(rèn)為必須組織專門的機(jī)關(guān)對(duì)法律的具體實(shí)施和遵守進(jìn)行監(jiān)督。②韓大元、劉松山《論我國檢察機(jī)關(guān)的憲法地位》,《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第5期,第71頁。對(duì)于第二個(gè)邏輯層次,“一元論”認(rèn)為傳統(tǒng)檢察權(quán)存在監(jiān)督法律實(shí)施的功能,并且我國檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)、自偵權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等都具有“監(jiān)督的屬性”。③朱孝清《中國檢察制度的幾個(gè)問題(上)》,《人民檢察》2007年第8期,第12-15頁?？傊?“一元論”認(rèn)為法律監(jiān)督是貫穿檢察機(jī)關(guān)所有職能的一條主線,所有檢察職能都是為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的目的,是檢察權(quán)的根本屬性。

“一元論”在理論上具有消解法律監(jiān)督和檢察權(quán)代溝的積極意義。但是“一元論”的邏輯鏈條雖看似環(huán)環(huán)相扣,但并不圓洽。

首先,法律監(jiān)督與公訴并不同源。以法律監(jiān)督為特征的檢察制度起源于俄國沙皇彼得一世時(shí)期,當(dāng)時(shí)檢察總長被稱為“國家之眼”,主要負(fù)責(zé)監(jiān)督官員是否嚴(yán)格遵守皇帝的法律和法令,并不主要介入司法審判活動(dòng)。④Ю.E.維諾庫羅夫《檢察監(jiān)督(第七版)》,劉向文譯,中國檢察出版社2009年版,第27-28頁。雖然1864年沙俄進(jìn)行司法改革,吸收公訴職能而成為刑事追訴機(jī)關(guān),但檢察機(jī)關(guān)仍然保留了對(duì)其他國家機(jī)關(guān)遵守法制的情況實(shí)施監(jiān)督及監(jiān)督偵查行為和司法機(jī)關(guān)的審判行為的職能。⑤王建國《中俄檢察制度比較研究》,法律出版社2017年版,第193-195頁?！笆赂锩焙?蘇聯(lián)檢察制度經(jīng)過一系列改革,最終形成了以一般監(jiān)督為主、其他監(jiān)督形式為輔的模式。可見,蘇聯(lián)時(shí)期檢察制度的模式與彼得一世時(shí)期異曲同工,都以一般監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)最為主要的權(quán)能。從蘇俄檢察制度發(fā)展脈絡(luò)來看,其監(jiān)督職能并非發(fā)源于刑事公訴,而是在演變過程中將公訴職能吸納其中;同時(shí),蘇聯(lián)在對(duì)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張時(shí)主要是基于一般監(jiān)督權(quán)能而非公訴權(quán)能。⑥蘇聯(lián)一般監(jiān)督的手段主要有5種,分別是抗議、指令、建議、警告和決定,前4種形式均不通過訴訟程序進(jìn)行。只有當(dāng)行為人觸犯刑律時(shí),才通過提起刑事訴訟的方式,由法院判決其有無犯罪;而當(dāng)行為人僅觸犯紀(jì)律或一般違法時(shí),檢察機(jī)關(guān)則可直接對(duì)其進(jìn)行紀(jì)律處分和行政處分。參見:陳健民、傅寬芝《檢察院組織法比較研究》,中國檢察出版社1999年版,第386-401頁。因此,法律監(jiān)督源于公訴的監(jiān)督屬性的觀點(diǎn)有失偏頗,我們可以將刑事公訴解釋為具有法律監(jiān)督效果的權(quán)能,因此才被納入法律監(jiān)督的范疇之內(nèi),但納入的前提是一般監(jiān)督的存在,而非相反。

其次,法律監(jiān)督的發(fā)展受到一般監(jiān)督取消的影響較大。受蘇聯(lián)政治體制影響,我國檢察機(jī)關(guān)在成立時(shí)具有一般監(jiān)督、偵查與公訴、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督、參與民事訴訟等職能,并且,將一般監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)的首要職能。但囿于法治基礎(chǔ)薄弱、監(jiān)督法律不健全、監(jiān)督能力不足等因素,一般監(jiān)督的效果并不理想。①甘雷、謝志強(qiáng)《檢察機(jī)關(guān)“一般監(jiān)督權(quán)”的反思與重構(gòu)》,《河北法學(xué)》2010年第4期,第192頁。關(guān)于我國檢察機(jī)關(guān)應(yīng)否開展一般監(jiān)督,時(shí)任全國人大法制委員會(huì)主任的彭真持否定態(tài)度,并指出檢察機(jī)關(guān)應(yīng)抓住逮捕和起訴這兩項(xiàng)職能,“通過辦案來進(jìn)行監(jiān)督”②彭真認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)“應(yīng)當(dāng)通過實(shí)際工作,通過辦案來進(jìn)行監(jiān)督。如逮捕人,一定要經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn);要起訴,一定要經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)偵查,作出決定。你們應(yīng)當(dāng)抓住這兩條,把偵查起訴工作全部負(fù)擔(dān)起來,真正做好?！眳⒁?《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編《彭真年譜(1902-1997)》第三卷,中央文獻(xiàn)出版社2012年版,第115-116頁。。據(jù)此,1979年《人民檢察院組織法》取消了一般監(jiān)督,將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督限制于刑事范圍之內(nèi)。而將自偵權(quán)能作為實(shí)現(xiàn)一般監(jiān)督的手段之一,將偵查監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督、審判監(jiān)督作為一般監(jiān)督的下位權(quán)能和補(bǔ)充,它們之間的聯(lián)系被切斷而成為“散兵游勇”,只有公訴權(quán)能未受影響。筆者認(rèn)為,一般監(jiān)督和獨(dú)立檢察應(yīng)是法律監(jiān)督的兩個(gè)前提,進(jìn)而推導(dǎo)出檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)的監(jiān)督。如若一般監(jiān)督受到否定,那么自偵權(quán)和對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)的監(jiān)督則無從談起。因此,為粘合“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”和以上權(quán)能的內(nèi)在聯(lián)系,“一元論”者只有將檢察職能視作法律監(jiān)督權(quán)的直接下位權(quán)能才有較強(qiáng)的解釋力;同時(shí),由于公訴權(quán)能的相對(duì)獨(dú)立和穩(wěn)定,“一元論”者遂將之作為法律監(jiān)督的發(fā)源基礎(chǔ),來治愈因取消一般監(jiān)督而被撕裂的檢察權(quán)的創(chuàng)傷,以避免質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立憲法地位的糾葛再次浮出水面。

(二)“二元論”的邏輯困境:邏輯前提的缺失

“二元論”者認(rèn)為,《憲法》文本和《人民檢察院組織法》均未明確檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán),因而檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)并非同一;③陳衛(wèi)東《我國檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》,《法學(xué)研究》2002年第2期,第13頁。從檢察權(quán)的歷史淵源和發(fā)展來看,從來都是以公訴職能為中心,與法律監(jiān)督?jīng)]有直接聯(lián)系;從二者的賦權(quán)目的來看,公訴是對(duì)偵查和審判的制約,法律監(jiān)督則是防止其他國家權(quán)力的濫用;④樊崇義《法律監(jiān)督職能哲理論綱》,《人民檢察》2010年第1期,第19頁。從二者的實(shí)現(xiàn)手段來看,公訴職能必須通過訴訟程序?qū)崿F(xiàn),而監(jiān)督職能(包括訴訟監(jiān)督)則主要通過非訴程序?qū)崿F(xiàn)。⑤胡勇《監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整》,《法治研究》2017年第3期,第91頁。同時(shí),“二元論”者認(rèn)為在“一元論”的邏輯下檢察機(jī)關(guān)不僅無法統(tǒng)領(lǐng)法律監(jiān)督權(quán),還會(huì)陷入在訴訟中“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的悖論和制度上“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的拷問。總之,“二元論”者主張檢察機(jī)關(guān)主要應(yīng)是一個(gè)刑事犯罪的控訴者,檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)圍繞公訴權(quán)這一核心來配置。

的確,從西方各國檢察制度的樣態(tài)來看,檢察機(jī)關(guān)要么從屬于行政系統(tǒng),要么隸屬于法院,從未有如我國這樣的憲法地位。但是“二元論”者僅從刑事訴訟角度來衡量,以西方模式對(duì)我國檢察制度的合理性進(jìn)行評(píng)判,在理論推導(dǎo)上忽略了我國權(quán)力架構(gòu)模式和政治需要這兩個(gè)邏輯前提。

其一,忽略了人民代表大會(huì)制度是我國檢察制度模式的大前提。西方的政治體制將權(quán)力分解為平行且互不隸屬的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán),并使它們之間相互制約。而我國人民代表大會(huì)制度“一元分立”的縱向權(quán)力架構(gòu)模式,與西方橫向權(quán)力切割完全不同,不能簡單用西方模式和標(biāo)準(zhǔn)套用于我國。但是,這兩種模式對(duì)權(quán)力制約的需求都是一致的⑥景躍進(jìn)《中國特色的權(quán)力制約之路——關(guān)于權(quán)力制約的兩種研究策略之辨析》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第4期,第35頁。,唯一不同的是西方政治制度將監(jiān)督要素融入立法、行政和司法之中,讓它們相互鉗制;而“一元分立”則在最高權(quán)力下單獨(dú)設(shè)立監(jiān)督權(quán),以實(shí)現(xiàn)對(duì)同位權(quán)力的監(jiān)督,這也是我國《憲法》必然會(huì)設(shè)定專門的監(jiān)督體系,對(duì)行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)和公職人員專門監(jiān)督的原因。

其二,忽略了檢察權(quán)平衡其他權(quán)力的政治性作用是決定檢察獨(dú)立的重要因素。在權(quán)力屬性層面,檢察權(quán)獨(dú)立于行政權(quán)和審判權(quán),與監(jiān)察權(quán)共同構(gòu)成權(quán)力監(jiān)督體系,根本作用就在于制約權(quán)力的濫用;在權(quán)力配置層面,檢察權(quán)的作用范圍和力度則受到政治需求和社會(huì)需求雙重影響,并通過監(jiān)督的方式直接影響其他權(quán)力的行使。比如,建國初期為遏制公安機(jī)關(guān)錯(cuò)捕錯(cuò)押泛濫,遂賦予檢察機(jī)關(guān)批捕權(quán),對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事偵查活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督①從1949年到1954年期間,公安機(jī)關(guān)在維護(hù)社會(huì)治安、打擊犯罪方面起到了巨大作用,但在司法工作中也因錯(cuò)捕、錯(cuò)押造成了較大影響。為確保案件辦理的公平公正,1954年《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕權(quán),對(duì)公安機(jī)關(guān)的拘捕活動(dòng)設(shè)立審查措施。同年12月,全國人大常委會(huì)頒布《逮捕拘留條例》,其中第十二條專門規(guī)定:“人民檢察院對(duì)違法逮捕、拘留公民的負(fù)責(zé)人員,應(yīng)當(dāng)查究?！敝链?公安機(jī)關(guān)在逮捕、起訴環(huán)節(jié)均需檢察機(jī)關(guān)決定程序走向,在偵查活動(dòng)中要受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督;同時(shí),檢察機(jī)關(guān)通過提起公訴、支持起訴和抗訴等法定方式對(duì)審判活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。至此,公、檢、法在刑事訴訟中相互配合和制約的格局初步形成。詳參:徐益初《論檢察》,中國檢察出版社2013年版,第106頁。;改革開放后,行政權(quán)和審判權(quán)對(duì)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響加深,亦不乏違法行權(quán)的情況,因此賦予檢察機(jī)關(guān)民事和行政訴訟的監(jiān)督權(quán)、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、公益訴訟檢察權(quán)等,以監(jiān)督權(quán)力的濫用?？梢哉f,“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的單獨(dú)配置也與憲政體制的權(quán)力偏載和組織位勢(shì)失衡密切相關(guān)”②周葉中、葉正國《我國憲法檢察制度若干關(guān)鍵問題辨析》,《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期,第53頁。,這需要獨(dú)立的檢察權(quán)和其“彈性”機(jī)制對(duì)其他權(quán)力進(jìn)行制約,以達(dá)到權(quán)力均勢(shì)。如若檢察權(quán)不具有憲法上的獨(dú)立地位,法律監(jiān)督?jīng)]有對(duì)其他權(quán)力總體上形成制約,那么權(quán)力配置的調(diào)節(jié)和社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變將受到較大程度的阻礙。

二 檢察權(quán)各權(quán)能配置的現(xiàn)狀及其缺陷

(一)《人民檢察院組織法》中檢察權(quán)配置的現(xiàn)狀

檢察權(quán)的具體配置需要從組織法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)和基本職權(quán)兩個(gè)層面來檢視。《人民檢察院組織法》第二條第二款③《人民檢察院組織法》第二條第二款規(guī)定:人民檢察院通過行使檢察權(quán),追訴犯罪,維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序,維護(hù)個(gè)人和組織的合法權(quán)益,維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,保障法律正確實(shí)施,維護(hù)社會(huì)公平正義,維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威,保障中國特色社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行。規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的任務(wù),該條款有兩個(gè)含義:第一,檢察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力是檢察權(quán),檢察權(quán)是一個(gè)整體,同時(shí)具有法律監(jiān)督和訴訟功能;第二,檢察機(jī)關(guān)職能具有多重性,除承擔(dān)刑事訴訟追訴犯罪的任務(wù)外,還需要實(shí)現(xiàn)五個(gè)“維護(hù)”和兩個(gè)“保障”所承載的目標(biāo)。《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)行使的具體職能,包括有關(guān)刑事案件的偵查、批準(zhǔn)或決定逮捕、審查起訴和支持公訴、公益訴訟、訴訟監(jiān)督、生效法律文書執(zhí)行監(jiān)督、監(jiān)所執(zhí)法監(jiān)督和其他職權(quán)。從文字表述來看,《人民檢察院組織法》對(duì)檢察權(quán)的配置的修改并沒有顛覆性變化,但如將之分別與同時(shí)修訂的《人民法院組織法》和修改前有關(guān)條款比較分析,則可以十分清晰地看到修訂后的《人民檢察院組織法》在權(quán)能配置上的不同邏輯。

1.與法院的任務(wù)比較

表1.審判權(quán)和檢察權(quán)任務(wù)對(duì)照表

法院是審判機(jī)關(guān),與檢察機(jī)關(guān)相比其權(quán)能相對(duì)單純,因此《人民法院組織法》關(guān)于法院任務(wù)的規(guī)定很容易厘清審判權(quán)每一權(quán)能所對(duì)應(yīng)的目標(biāo)。反觀《人民檢察院組織法》,如僅對(duì)第二條加以分析,我們無法清晰地分辨檢察權(quán)的具體或主要權(quán)能;即使結(jié)合第二十條,檢察權(quán)每一權(quán)能所對(duì)應(yīng)的具體任務(wù)亦不如《人民法院組織法》條理清晰、層次分明,在直接任務(wù)和間接任務(wù)的界分上也較為模糊(比較分析詳見表1)。因此,在理解《人民檢察院組織法》第二條時(shí),我們無法將檢察權(quán)拆分為各具體權(quán)能,只能把條款中直接和間接任務(wù)的描述對(duì)象視作檢察權(quán)這個(gè)整體,忽略五個(gè)“維護(hù)”和兩個(gè)“保障”之間較為混沌的內(nèi)在邏輯。由此可見,《人民檢察院組織法》在解釋檢察權(quán)性質(zhì)和任務(wù)上依然存在較為濃厚的“一元化”思維。

2.《人民檢察院組織法》修訂前后的職權(quán)規(guī)定比較

雖然《憲法》旗幟鮮明地指出檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),但是失去一般監(jiān)督后檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能力和效果大不如前,因此1979年《人民檢察院組織法》第五條在規(guī)定檢察機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí),把偵查、批捕、公訴等刑事訴訟職能作為檢察機(jī)關(guān)的主業(yè),并將逮捕起訴與偵查監(jiān)督、支持公訴與審判監(jiān)督等權(quán)能合并規(guī)定,以強(qiáng)化法律監(jiān)督權(quán)能的剛性。顯然,當(dāng)時(shí)立法遵循了“一元論”的思路,將相對(duì)較弱的法律監(jiān)督職能緊緊依附于穩(wěn)定成熟的刑事訴訟職能。

表2.檢察院職權(quán)屬性對(duì)照表

而2018年《人民檢察院組織法》對(duì)檢察權(quán)配置規(guī)定的變化不僅是權(quán)能的拓展,更在于對(duì)權(quán)能體系的重新梳理。一是實(shí)現(xiàn)訴訟權(quán)能和法律監(jiān)督權(quán)能的相對(duì)分離。經(jīng)過多年的討論,訴訟權(quán)能和法律監(jiān)督權(quán)能在權(quán)力定位、權(quán)能性質(zhì)、權(quán)力運(yùn)行規(guī)則上的本質(zhì)區(qū)別逐漸成為共識(shí),二者并非是互為條件甚至是單方面依附的,而可相對(duì)獨(dú)立存在。因此,除偵查權(quán)能具有法律監(jiān)督和刑事訴訟雙重屬性,提起公益訴訟權(quán)能未進(jìn)一步界分民事公益訴訟和行政公益訴訟外,《人民檢察院組織法》對(duì)檢察權(quán)各權(quán)能的配置基本實(shí)現(xiàn)了兩類屬性的分離。二是刑事訴訟權(quán)能配置更為合理。2018年《人民檢察院組織法》將刑事訴訟型權(quán)能依據(jù)各自的性質(zhì)和在刑事訴訟中的階段,清晰地分為偵查、批準(zhǔn)和決定逮捕、公訴(包括審查起訴和支持公訴),改變了修訂前將審查逮捕和審查起訴視為同一項(xiàng)職權(quán)、將審查起訴和支持公訴分置的做法。①一般認(rèn)為,批準(zhǔn)(決定)逮捕權(quán)和公訴權(quán)雖均為檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的權(quán)能,但在權(quán)力性質(zhì)上有較大差異,批準(zhǔn)(決定)逮捕權(quán)具有司法權(quán)屬性,而公訴權(quán)則更多帶有行政色彩,因此不宜合并規(guī)定。另外,審查起訴和支持公訴都是公訴權(quán)的權(quán)能,將二者分離規(guī)定亦不適宜。三是依監(jiān)督對(duì)象的不同分置監(jiān)督型權(quán)能。提起公益訴訟權(quán)能主要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,其他三項(xiàng)法律監(jiān)督權(quán)能則是針對(duì)訴訟活動(dòng)和執(zhí)行環(huán)節(jié),除監(jiān)所監(jiān)督是傳統(tǒng)法律監(jiān)督權(quán)能外,將對(duì)生效法律文書的監(jiān)督從訴訟活動(dòng)監(jiān)督中分離亦是考慮到執(zhí)行活動(dòng)具有司法和行政屬性。綜上,2018年《人民檢察院組織法》在檢察權(quán)配置上采納了“二元論”分視法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)的思路,既優(yōu)化了訴訟職能配置,又突出了強(qiáng)化法律監(jiān)督的表達(dá)。

(二)當(dāng)前職能配置存在的缺陷

第一,沒有厘清兩類權(quán)能之間的邏輯。雖然《人民檢察院組織法》第二十條對(duì)檢察權(quán)能配置上實(shí)現(xiàn)了法律監(jiān)督和訴訟權(quán)能的相對(duì)分離,但是在其他條款中依然有將二者混同表述的情況;②如《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定:“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán),可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí),并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議?！逼渲?該條將抗訴作為實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的手段,變相說明了公訴權(quán)屬于第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)。同時(shí),從第二條可以看出,對(duì)法律監(jiān)督和檢察權(quán)之間關(guān)系的表達(dá)仍然較為含混,沒有直接回答“什么是法律監(jiān)督”,而是將其籠統(tǒng)地融入檢察權(quán)各權(quán)能之中,本質(zhì)上依然堅(jiān)持的是“一元論”。由于檢察權(quán)的復(fù)雜性,如何處理法律監(jiān)督和訴訟的關(guān)系至關(guān)重要,需要法律明確各權(quán)能的種屬關(guān)系,從而進(jìn)一步指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的主要行權(quán)模式。但遺憾的是,新組織法依然沒有給出較為明確的答案。

第二,沒有擺脫法律監(jiān)督的訴訟化。雖然理論界對(duì)檢察機(jī)關(guān)的司法性也多有爭議,但是實(shí)踐中一般還是將檢察機(jī)關(guān)視作是國家司法機(jī)關(guān)。③如《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》(中發(fā)[2006]11號(hào))指出人民法院、人民檢察院都是國家司法機(jī)關(guān);同時(shí),司法改革中對(duì)法院和檢察院的改革進(jìn)路、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、人員管理模式等都基本相同?；诖?許多論者遂認(rèn)為檢察權(quán)的行使不能離開訴訟來實(shí)現(xiàn)。并且,《人民檢察院組織法》第二十條對(duì)三大訴訟活動(dòng)的監(jiān)督、對(duì)國家和社會(huì)公共利益的維護(hù)、對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督大多都依賴于訴訟程序,以彌補(bǔ)自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸帶來的監(jiān)督剛性的不足。但依靠訴訟來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督存在相當(dāng)大的局限性,一是對(duì)審判權(quán)監(jiān)督的訴訟化可能陷入法院司法行政化問題的泥淖之中;二是對(duì)行政性權(quán)力監(jiān)督的訴訟化,抑或僅以行政訴訟監(jiān)督的方式對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督,難以抵擋行政權(quán)的普遍濫用。④唐光誠《中國檢察制度面臨的矛盾與憲法價(jià)值回歸》,《東方法學(xué)》2010年第1期,第61頁。

第三,行政檢察監(jiān)督缺失。中共十八屆四中全會(huì)決定明確提出:“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應(yīng)該督促其糾正?！薄度嗣駲z察院組織法》在修訂草案第二稿中曾增加了此規(guī)定,但該職權(quán)應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)行使還是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使尚有爭議,因此審議通過的新法暫未將此條納入檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍。⑤《全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國人民檢察院組織法(修訂草案)〉審議結(jié)果的報(bào)告》。誠然,監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督范圍、能力和效果上強(qiáng)于檢察機(jī)關(guān),但是《監(jiān)察法》明確限定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象僅是行使公權(quán)力的公職人員,不包括對(duì)國家機(jī)關(guān)權(quán)力行使行為的監(jiān)督。⑥按照國家機(jī)關(guān)行為和國家工作人員的二分法,存在三種對(duì)法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行界定的方式:第一種是行為監(jiān)督,將法律監(jiān)督對(duì)象限定在部分國家機(jī)關(guān)行為;第二種是人員監(jiān)督,將法律監(jiān)督對(duì)象界定為對(duì)國家工作人員的監(jiān)督;第三種是混合監(jiān)督,將法律監(jiān)督對(duì)象界定為包括部分國家機(jī)關(guān)行為和國家工作人員行為。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于第二種類型。參見:袁博《監(jiān)察制度改革背景下檢察機(jī)關(guān)的未來面向》,《法學(xué)》2017年第8期,第74頁。從我國權(quán)力體系設(shè)置的初衷和價(jià)值取向來看,檢察權(quán)的設(shè)置就寓含著對(duì)行政權(quán)力的控制,防止政府權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張和濫用。如果否定檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)力機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督,尤其是在政府主導(dǎo)治理模式的當(dāng)下,必然將政府與市場主體、社會(huì)組織和公民個(gè)人的矛盾暴露于真空之中,形成政府頻繁干預(yù)和公民權(quán)利保障不足的惡性循環(huán)。⑦徐繼敏《國家治理體系現(xiàn)代化與行政法的回應(yīng)》,《法學(xué)論壇》2014年第2期,第26頁。

三 “法律監(jiān)督”與“檢察權(quán)”的應(yīng)然關(guān)系

雖然新組織法對(duì)調(diào)和“一元論”與“二元論”作出了積極努力,但仍存在一些不能克服的缺陷。要厘清“法律監(jiān)督”和“檢察權(quán)”的關(guān)系,應(yīng)進(jìn)行多視角、全方位思考。除需考察蘇聯(lián)檢察權(quán)思想、比較中西方檢察理論和實(shí)踐、遵循刑事訴訟普遍規(guī)律等傳統(tǒng)方式外,還應(yīng)站在憲法制度的高度,從現(xiàn)行《憲法》文本、檢察制度歷史演進(jìn)、權(quán)力控制原理三個(gè)維度梳理二者的應(yīng)然關(guān)系。

(一)現(xiàn)行《憲法》文本意義的維度

我國檢察機(jī)關(guān)是《憲法》規(guī)定的國家機(jī)關(guān),解讀我國檢察制度不能脫離《憲法》文本。“一元論”和“二元論”的矛盾焦點(diǎn)在于《憲法》文本對(duì)檢察機(jī)關(guān)定位和權(quán)力內(nèi)容的不一致性,而其中之關(guān)鍵在于如何理解《憲法》第一百三十四條。筆者認(rèn)為,我們不能單獨(dú)從文意上進(jìn)行解釋,而要從整體上對(duì)《憲法》文本及其體例、國家權(quán)力配置趨勢(shì)等因素貫通理解。

首先,對(duì)法律監(jiān)督的理解應(yīng)置于《憲法》文本意義之下。法律監(jiān)督在現(xiàn)行《憲法》中僅出現(xiàn)過一次,即用于描述人民檢察院的憲法定位,《憲法》中的“法律監(jiān)督”與檢察機(jī)關(guān)、檢察權(quán)有特定關(guān)聯(lián),是一種專門的指稱。對(duì)法律監(jiān)督的理解不能脫離憲法語境而將其擴(kuò)大解釋為國家機(jī)關(guān)對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力總稱,甚至涵納公民和社會(huì)組織監(jiān)督權(quán)利的意義。

其次,法律監(jiān)督權(quán)是檢察權(quán)最主要的權(quán)能?！稇椃ā芬?guī)定國家機(jī)關(guān)的文本體例是:首先明確國家機(jī)關(guān)的定位,而后再規(guī)定其權(quán)力屬性、權(quán)力內(nèi)容、組織體系、基本原則等。機(jī)關(guān)定位決定了權(quán)力的基本屬性,并作為權(quán)力內(nèi)容、組織模式、行權(quán)方式的遵循。但這不能說明定位和屬性必然統(tǒng)一,各權(quán)能也不必然完全體現(xiàn)權(quán)力的總體屬性。比如,國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),行使行政權(quán),但并不意味著行政權(quán)就是單純的執(zhí)行權(quán),執(zhí)行只是行政權(quán)的權(quán)能之一,行政權(quán)的內(nèi)容還包括行政立法和決策、行政監(jiān)督等;又如,人民法院作為國家的審判機(jī)關(guān),所行使的審判權(quán)并非其權(quán)力的所有權(quán)能,還有執(zhí)行權(quán)等非審判性質(zhì)的權(quán)能。因此,我們不能將檢察權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)等同,只能說法律監(jiān)督是檢察權(quán)最根本的特征。

再次,權(quán)力性質(zhì)多元符合當(dāng)下時(shí)代特征。從世界范圍的國家權(quán)力配置的發(fā)展來看,當(dāng)前權(quán)力配置日趨復(fù)雜、精細(xì)、多元,立法、行政、司法在組織機(jī)構(gòu)上的分離不再“理所應(yīng)當(dāng)”,不同權(quán)力種類在組織上多有“錯(cuò)位”“越位”“換位”的情況,甚至有集三權(quán)為一體的國家機(jī)關(guān)出現(xiàn)。①如美國的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)(如聯(lián)邦能源管制委員會(huì)、證券與交易委員會(huì)等),其由國會(huì)通過立法創(chuàng)設(shè),屬于行政系統(tǒng),一般負(fù)責(zé)管理某項(xiàng)具體的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事務(wù)。在權(quán)力配置上,其不僅擁有不同行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán),還享有國會(huì)授予的就其管理事項(xiàng)制定行政法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范的立法權(quán),以及對(duì)違法行為進(jìn)行裁決的準(zhǔn)司法權(quán)。所以,對(duì)檢察權(quán)憲法定位、權(quán)力及各權(quán)能屬性的“一元化”解釋并不必要,而關(guān)鍵是其權(quán)力配置要有利于檢察職能的有效實(shí)現(xiàn)。

(二)檢察制度歷史演進(jìn)的維度

檢察制度起源于歐洲,最早確立檢察制度的國家是法國和英國,二者都將提起刑事訴訟作為其檢察機(jī)關(guān)的主要或唯一職能。俄羅斯檢察制度的起源和發(fā)展受法國模式影響較大,但在發(fā)展中走出了不同的路徑。俄羅斯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的起源不是沿襲于法國檢察“法律守護(hù)人”的職能定位,而是濫觴于沙皇時(shí)期為遏制公職人員腐敗而借鑒的瑞典監(jiān)察制度②王建國《中俄檢察制度比較研究》,第193頁。,與基于指控犯罪的公訴職能更是完全不同。雖然俄國檢察制度在變革中一度與法國模式十分類似,但其始終沒有摒棄法律監(jiān)督職能。③由于司法腐敗、低效和行政隨意干預(yù)導(dǎo)致普遍的司法不公現(xiàn)象,沙皇亞歷山大二世于1864年進(jìn)行大規(guī)模司法改革,檢察機(jī)關(guān)的職能也相應(yīng)調(diào)整。改革后,檢察機(jī)關(guān)主要以控訴者的身份出現(xiàn),但同時(shí)依然可以對(duì)刑事偵查、刑事審判和執(zhí)行、民事審判進(jìn)行監(jiān)督。參見:郭響宏《俄國1864年司法改革研究》,陜西師范大學(xué)2011年博士學(xué)位論文,第77-78頁。特別是在蘇聯(lián)時(shí)期,為實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家統(tǒng)一、加強(qiáng)中央集權(quán)和遏制官僚主義的目的,檢察權(quán)作為控制其他權(quán)力的主要手段,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能被發(fā)揮到了極致。④王立、宗源《前蘇聯(lián)檢察制度的幾個(gè)問題——兼論對(duì)中國檢察制度發(fā)展的啟示》,《法學(xué)雜志》2010年第9期,第117-118頁。蘇聯(lián)對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的定位影響甚巨,以至于俄羅斯在蘇聯(lián)解體后將原“一元分立”的政治體制改為“三權(quán)分立”,卻仍然堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督為主的職能配置,僅在民事檢察職能上作了調(diào)整。俄羅斯檢察制度的一脈相承存在必然性,這與俄國檢察機(jī)關(guān)在成立之初就是專職監(jiān)督機(jī)關(guān)不無關(guān)系,且根植于其國情、民情和政治傳統(tǒng)之中,經(jīng)百年發(fā)展成為權(quán)力分立體系中一種有效的平衡器,蘇聯(lián)再次重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的控權(quán)職能并非空穴來風(fēng)。

中華人民共和國成立后,汲取了蘇聯(lián)檢察制度的精髓,將法律監(jiān)督作為檢察權(quán)的核心定位,雖然在后來的發(fā)展中也根據(jù)自身的政治需要、文化差異及其他西方國家的檢察實(shí)踐對(duì)部分檢察職能進(jìn)行揚(yáng)棄和補(bǔ)充,但是我國檢察制度依然具有“一元分立”下法律監(jiān)督的強(qiáng)大基因,因此,我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)法律監(jiān)督的邏輯配置檢察權(quán)各權(quán)能,同時(shí)作好法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)及其延伸權(quán)能的有效銜接,突出檢察機(jī)關(guān)權(quán)力制約者的地位,而非將權(quán)力范圍自縛在刑事領(lǐng)域。

(三)國家權(quán)力控制基本原理的維度

對(duì)國家權(quán)力的控制是任何時(shí)期任何國家憲法的基本原則,也是法治的根本?？貦?quán)分為監(jiān)督和制約兩種基本模式,二者的目標(biāo)和價(jià)值表征都是限制權(quán)力濫用,但是在制度邏輯上存在很大差異。一是在權(quán)力配置上,制約是雙向的,表現(xiàn)為兩個(gè)權(quán)力主體之間的相互約束,二者一般處于共同的權(quán)力體系之中,需要協(xié)作一致才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力目的;監(jiān)督是單向的,監(jiān)督者獨(dú)立于被監(jiān)督者的權(quán)力體系,監(jiān)督權(quán)的行使不影響被監(jiān)督者權(quán)力行使的完整性,僅影響其有效性。二是在權(quán)力運(yùn)行上,監(jiān)督是一種外部控權(quán)模式,監(jiān)督者往往具有較高的權(quán)力層級(jí)或地位,監(jiān)督權(quán)的行使具有命令、強(qiáng)制性;制約是一種內(nèi)部控權(quán)模式,雙方權(quán)力一般不具有明顯的層級(jí)差異,強(qiáng)調(diào)分工協(xié)作和正當(dāng)程序,但效率會(huì)打折扣。①陳國權(quán)、周魯耀《制約與監(jiān)督:兩種不同的權(quán)力邏輯》,《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期,第47頁。三是在實(shí)現(xiàn)方式上,制約具有經(jīng)?；椭贫然卣?主要通過設(shè)置規(guī)范程序來限制各權(quán)力主體的行為,不利責(zé)任一般由組織承擔(dān);監(jiān)督具有選擇性、突發(fā)性,一般通過對(duì)被監(jiān)督者的檢查、督促甚至強(qiáng)制措施來實(shí)現(xiàn),不利后果通常追究至行使權(quán)力的公職人員。

檢察機(jī)關(guān)雖定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),但其控權(quán)方式既有監(jiān)督模式又有制約模式:訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督、行政行為監(jiān)督權(quán)能獨(dú)立于其所作用的權(quán)力體系,權(quán)力作用方式都是單向性的,且主要通過向權(quán)力主體發(fā)出檢察建議、糾正意見等方式影響其行權(quán)效果,因此這些權(quán)能是監(jiān)督型權(quán)能;刑事偵查權(quán)、批捕權(quán)、公訴權(quán)都是刑事司法權(quán)力體系的組成部分,與其他偵查機(jī)關(guān)的偵查權(quán)、審判權(quán)共同承擔(dān)打擊犯罪、保護(hù)人權(quán)的統(tǒng)一目標(biāo),但也相互鉗制以保證每個(gè)主體權(quán)力的正確行使,它們應(yīng)屬于制約型權(quán)能的范疇。由此可見,檢察權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)力,但其權(quán)能控權(quán)類型劃分相對(duì)清晰,法律監(jiān)督權(quán)能均屬于監(jiān)督型權(quán)能,而訴訟權(quán)能(含刑事和民事)則屬于制約型權(quán)能,這與“二元論”者對(duì)公訴與法律監(jiān)督區(qū)別的分析是相吻合的。綜上,筆者認(rèn)為監(jiān)督與制約是在同一功能目的下不同方式的制度設(shè)計(jì),僅將檢察機(jī)關(guān)的職能理解為監(jiān)督權(quán)不能涵蓋所有權(quán)能類別。

(四)法律監(jiān)督與檢察權(quán)的關(guān)系

綜上所述,筆者雖然不贊成“一元論”將檢察權(quán)等同于法律監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn),但其把法律監(jiān)督視作一種實(shí)在權(quán)能的立場符合檢察機(jī)關(guān)的憲法定位;“二元論”主張取消法律監(jiān)督的觀點(diǎn)雖然不妥,然而其認(rèn)為公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)之間存在本質(zhì)區(qū)別是合理的。在我國“一元分立”的政治體制下,無論從我國《憲法》文本出發(fā),還是從歷史角度考量,檢察權(quán)包含法律監(jiān)督權(quán)能是必然,而訴訟權(quán)能與之雖有質(zhì)的區(qū)別,但二者并行絕非不可調(diào)和。因此,本文認(rèn)為,檢察權(quán)是包含法律監(jiān)督型權(quán)能和訴訟型權(quán)能的權(quán)力體系,既有控制行政權(quán)、審判權(quán)的任務(wù),又有指控犯罪、維護(hù)公益的使命。

四 檢察權(quán)各權(quán)能的位階和邏輯

明確了法律監(jiān)督和檢察權(quán)的關(guān)系后,有必要進(jìn)一步厘清檢察權(quán)各權(quán)能的位階和組織邏輯,對(duì)檢察權(quán)能體系進(jìn)行重構(gòu),以利于正視檢察權(quán)的憲法地位,充分發(fā)揮法律監(jiān)督的應(yīng)然作用。

(一)法律監(jiān)督權(quán)能與訴訟權(quán)能的位階

1.應(yīng)然層面

按照我國“一元分立”的權(quán)力體系構(gòu)造,全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),享有立法權(quán),其權(quán)力位階為第一級(jí)。行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)皆由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生、對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督,權(quán)力位階皆為第二級(jí)?！稇椃ā访鞔_了第一級(jí)權(quán)力和第二級(jí)權(quán)力之間的縱向關(guān)系,但第二級(jí)權(quán)力之間的橫向關(guān)系卻沒有規(guī)定。

按照決策、執(zhí)行和監(jiān)督三要素劃分權(quán)力,立法權(quán)是決策權(quán),負(fù)責(zé)法律制定;行政權(quán)和審判權(quán)屬于執(zhí)行權(quán),負(fù)責(zé)執(zhí)行法律和適用法律。檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)是復(fù)合型權(quán)力,既有執(zhí)行法律的權(quán)能(參與訴訟),又有監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)能(監(jiān)督法律執(zhí)行和適用)。從縱向關(guān)系看,最高權(quán)力(包括決策權(quán))作為第一級(jí)權(quán)力,對(duì)第二級(jí)權(quán)力有毋庸置疑的監(jiān)督權(quán)。從橫向關(guān)系看,行政權(quán)和審判權(quán)之間相互獨(dú)立運(yùn)作、互不干擾,雖然審判權(quán)可以通過行政訴訟對(duì)行政權(quán)起到監(jiān)督的功能,但這并非狹義上的監(jiān)督,因此二者之間不存在位階高低的問題。檢察權(quán)的權(quán)力位階要分情況而定:在當(dāng)檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)能時(shí),行政權(quán)和審判權(quán)作為被監(jiān)督者,處于略低于檢察權(quán)的位階;當(dāng)檢察機(jī)關(guān)行使訴訟權(quán)能時(shí),則與行政權(quán)(包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查、留置權(quán))、審判權(quán)地位平等。①有學(xué)者認(rèn)為,公訴權(quán)又可分為審查起訴、公訴提起、出庭支持公訴等具體權(quán)能。其中,出庭支持公訴系請(qǐng)求法院對(duì)涉嫌犯罪行為進(jìn)行審判的權(quán)力,刑事訴訟的庭審應(yīng)當(dāng)以法院審判權(quán)為中心,因而這一項(xiàng)公訴權(quán)下位的具體權(quán)能應(yīng)低于審判權(quán)的位階。參見:封安波《論我國檢察權(quán)的“三層級(jí)”結(jié)構(gòu)——基于〈憲法〉與〈刑事訴訟法〉銜接的考量》,《法學(xué)家》2015年第4期,第26頁。因此,如果以行政權(quán)和審判權(quán)為基準(zhǔn),那么檢察權(quán)中的法律監(jiān)督權(quán)能位階要高于訴訟權(quán)能。

2.實(shí)然層面

在1954年《憲法》和《人民檢察院組織法》、1978年《憲法》中,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督因“一般監(jiān)督”的存在而順理成章。在“一般監(jiān)督”取消后,檢察權(quán)不再有總體上對(duì)行政權(quán)的位階優(yōu)勢(shì),僅通過行使自偵權(quán)形成對(duì)行政權(quán)的制約。盡管檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督系我國政治體制使然,中共十八屆四中全會(huì)《決定》也明確了檢察機(jī)關(guān)的對(duì)違法行政和行政不作為監(jiān)督的職能,但始終沒有被法律明確規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)自偵部門在監(jiān)察體制改革后轉(zhuǎn)隸,檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督進(jìn)一步削弱,幾乎僅靠行政訴訟監(jiān)督維持?？梢哉f,檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督權(quán)能的行使始終游走在法律的邊緣,檢察權(quán)之于行政權(quán)的總體位階優(yōu)勢(shì)不穩(wěn)定;但具體到刑事訴訟層面,檢察權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)和監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)、留置權(quán)的監(jiān)督納入了刑事訴訟法和監(jiān)察法,法律監(jiān)督權(quán)能對(duì)刑事訴訟和職務(wù)犯罪監(jiān)察程序中的行政權(quán)力的位階優(yōu)勢(shì)相對(duì)穩(wěn)固。

對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督則是另一番景象。盡管許多論者對(duì)檢察機(jī)關(guān)既參與訴訟又監(jiān)督訴訟的定位頗有詬病,但實(shí)際情況是檢察權(quán)對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督自1979年以來一直不斷強(qiáng)化,相繼被三大訴訟法所確認(rèn),且在《人民檢察院組織法》2018年修改時(shí)再次予以明確和細(xì)化。另外,如果說監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行全面監(jiān)督尚存在較為適當(dāng)?shù)睦碛?那么囿于《監(jiān)察法》“對(duì)人監(jiān)督”原則和審判活動(dòng)的專業(yè)性,監(jiān)察機(jī)關(guān)無權(quán)也無法做到對(duì)審判權(quán)運(yùn)作的控制。檢察機(jī)關(guān)以司法機(jī)關(guān)的實(shí)踐定位,對(duì)審判權(quán)實(shí)施監(jiān)督既符合法律規(guī)定,亦有助于裁判的公平公正。

因此,雖然檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)總體上不具有權(quán)力位階優(yōu)勢(shì),但是落實(shí)到監(jiān)督與訴訟這對(duì)關(guān)系中,法律監(jiān)督權(quán)能在權(quán)力位階上依然高于訴訟權(quán)能。

(二)檢察機(jī)關(guān)權(quán)能邏輯的重構(gòu)

綜合上述對(duì)檢察權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)能、訴訟權(quán)能關(guān)系的分析,檢察機(jī)關(guān)職能配置的邏輯已然清晰。檢察權(quán)有法律監(jiān)督和訴訟兩大權(quán)能。根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的不同,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能又分為行政檢察監(jiān)督和訴訟檢察監(jiān)督。其中,行政檢察監(jiān)督對(duì)象系行政行為和行政不作為,并輔以行政公益訴訟作為督促行政機(jī)關(guān)依法履職的剛性手段;訴訟監(jiān)督主要體現(xiàn)為對(duì)三大訴訟的全過程監(jiān)督,包括對(duì)法院民事、行政訴訟和執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)能,以及對(duì)刑事偵查機(jī)關(guān)立案及偵查行為、法院刑事審判行為和監(jiān)所部門刑事執(zhí)行行為的監(jiān)督權(quán)能。根據(jù)不同的訴訟種類,檢察機(jī)關(guān)訴訟權(quán)能分為民事訴訟權(quán)能和刑事訴訟權(quán)能。其中,民事訴訟權(quán)能有兩項(xiàng),一是代表刑事受害人等民事主體對(duì)犯罪嫌疑人提起刑事附帶民事訴訟,二是代表社會(huì)公共利益受害人提起民事公益訴訟;在刑事訴訟中,檢察機(jī)關(guān)訴訟權(quán)能按不同的訴訟階段分為偵查權(quán)能、批準(zhǔn)或決定逮捕權(quán)能和公訴權(quán)能。

需要特別說明的是,公益訴訟權(quán)屬于何種權(quán)能應(yīng)當(dāng)分為不同的情形看待:檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟不是站在法律監(jiān)督者的角度,而是基于社會(huì)公共利益的考慮,代表公眾集中行使訴權(quán),不屬于法律監(jiān)督范疇。而行政公益訴訟權(quán)是一種保障行政檢察監(jiān)督效果的剛性手段,雖然表現(xiàn)為訴權(quán)的形式,但其本質(zhì)系行政行為監(jiān)督的延伸,是一種監(jiān)督型權(quán)能。

(三)權(quán)能邏輯重構(gòu)的意義

第一,使之更好體現(xiàn)法律監(jiān)督的憲法價(jià)值。在理論層面,我國檢察制度的初衷是保障法律正確統(tǒng)一實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)在刑事法律和訴訟領(lǐng)域方面的職權(quán)僅是法律監(jiān)督權(quán)能的一個(gè)方面,如果順從“一元論”將法律監(jiān)督與刑事訴訟相捆綁而將其虛化為一種權(quán)力功能,或者依照“二元論”將檢察機(jī)關(guān)降格成為行政或?qū)徟械母接?那么檢察制度的憲法意義定會(huì)迷失甚至被拋棄。法律監(jiān)督應(yīng)該回到它原本相對(duì)獨(dú)立的狀態(tài),重新成為檢察機(jī)關(guān)的主責(zé)主業(yè),做好制約行政權(quán)和審判權(quán)的“平衡器”,才能撐起憲法賦予的權(quán)力價(jià)值。

在實(shí)踐層面,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的發(fā)展始終不盡如人意,且尤其依賴職務(wù)犯罪偵查職能。在監(jiān)察體制改革前,自偵權(quán)的行使撐起了法律監(jiān)督半壁江山,那么“兩反”轉(zhuǎn)隸后如再不突出法律監(jiān)督的獨(dú)立意義,監(jiān)督效果必然日漸式微。雖然一直以來檢察機(jī)關(guān)都在強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)法律監(jiān)督,但實(shí)踐效果總是不甚理想,這主要是由于對(duì)權(quán)能邏輯認(rèn)識(shí)的偏差,導(dǎo)致將法律監(jiān)督的力量大都集中于保障自偵權(quán)能行使,甚至在實(shí)踐中“異化為檢察機(jī)關(guān)擢升自我地位的功利性手段”①李?yuàn)^飛《檢察再造論——以職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸為基點(diǎn)》,《政法論壇》2018年第1期,第33頁。,而使民事行政檢察、監(jiān)所檢察等其他監(jiān)督職能得不到足夠重視。誠然,自偵權(quán)的轉(zhuǎn)隸給檢察機(jī)關(guān)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn),但是絕未動(dòng)搖檢察機(jī)關(guān)的憲法地位,亦未軟化弱化法律監(jiān)督職權(quán)②很多學(xué)者認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)喪失自偵權(quán)使法律監(jiān)督缺少剛性實(shí)現(xiàn)手段,必然帶來訴訟監(jiān)督等職能軟化和弱化,沖擊檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督定位。因此,他們對(duì)檢察機(jī)關(guān)的前途感到憂慮。參見:朱孝清《國家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展》,《法學(xué)研究》2018年第4期,第4頁。,而是對(duì)扭曲的法律監(jiān)督的“凈化”,糾正法律監(jiān)督的邏輯錯(cuò)位。因此,監(jiān)察體制改革應(yīng)是促使法律監(jiān)督發(fā)展的“催化劑”,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)正視法律監(jiān)督作為獨(dú)立權(quán)能來大力培育,不應(yīng)將其藏在其他職能的背后。

第二,使之更加符合法律監(jiān)督的權(quán)力行使規(guī)律。法律監(jiān)督本身具有外在性、單向性、程序性、非同時(shí)性等監(jiān)督權(quán)的典型特征,是一種帶有強(qiáng)烈行政屬性的權(quán)能類型,行權(quán)模式與制約型的訴訟權(quán)能完全不同。然而,理論上將法律監(jiān)督和訴訟兩種本應(yīng)在不同場域發(fā)揮不同功能的權(quán)能雜糅解讀的學(xué)者③持這種觀點(diǎn)的學(xué)者很多,如樊崇義認(rèn)為,法律監(jiān)督權(quán)在本質(zhì)上是具有司法監(jiān)督性質(zhì)的國家權(quán)力,主要指向偵查、審判和刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的活動(dòng),參與和監(jiān)督刑事訴訟活動(dòng)是檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督的基本途徑;又如萬毅認(rèn)為,法律監(jiān)督是一種對(duì)檢察機(jī)關(guān)所行使權(quán)力的功能性描述而不是具體權(quán)能,法律監(jiān)督功能依托于公訴、批捕等其他職能實(shí)現(xiàn)。參見:樊崇義《檢察機(jī)關(guān)深化法律監(jiān)督發(fā)展的四個(gè)面向》,《中國法律評(píng)論》2017年第5期,第38-39頁;萬毅《法律監(jiān)督的內(nèi)涵》,《人民檢察》2008年第11期,第39頁。,及實(shí)踐中混同配置兩類權(quán)力、制度模式、人員力量的檢察機(jī)關(guān)占絕大多數(shù),這都是導(dǎo)致法律監(jiān)督訴訟化、檢察機(jī)關(guān)角色沖突等問題的重要原因。“分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約”只是《憲法》對(duì)各機(jī)關(guān)辦理刑事案件權(quán)力行使原則的規(guī)定,不能將“制約”擴(kuò)大理解為檢察權(quán)全部權(quán)能運(yùn)行的依據(jù)。如果混淆二者之間的界限,將法律監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)寄托于訴訟權(quán)能的發(fā)揮,必然導(dǎo)致監(jiān)督目的的落空,就如同訴訟權(quán)能的目的不可能通過非訴訟的監(jiān)督程序來實(shí)現(xiàn)是一個(gè)道理。④胡勇《復(fù)合型態(tài)的檢察權(quán)能:中國檢察改革再思考》,法律出版社2014年版,第141頁。因此,唯有遵循監(jiān)督權(quán)行使的本質(zhì)規(guī)律,將法律監(jiān)督從訴訟權(quán)能中剝離,為其設(shè)置獨(dú)立的行權(quán)程序和手段,一方面有利于監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn),另一方面亦可擺脫因角色沖突打破訴訟平等、以監(jiān)督為名濫用訴權(quán)等困境的質(zhì)疑。

第三,使之更能清晰彰顯檢察權(quán)的發(fā)展方向。如果說“唯刑事論”是對(duì)權(quán)力發(fā)揮領(lǐng)域的封閉,那么在法律監(jiān)督方法上的“唯訴訟論”則是對(duì)權(quán)力手段的限制。監(jiān)察體制改革后檢察制度的發(fā)展方向,有的學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定位為公訴機(jī)關(guān)與訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)⑤胡勇《監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整》,《法治研究》2017年第3期,第89頁。,有的認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成為公民基本權(quán)利和憲法法律的守護(hù)者⑥魏曉娜《依法治國語境下檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)》,《中國法學(xué)》2018年第1期,第292頁。,有的則認(rèn)為應(yīng)注重法律監(jiān)督的功能強(qiáng)化而非權(quán)力擴(kuò)張⑦萬毅《論檢察制度發(fā)展的“東亞模式”——兼論對(duì)我國檢察改革的啟示》,《東方法學(xué)》2018年第1期,第203頁。。這些觀點(diǎn)都有合理之處,但本質(zhì)上依然是“一元論”和“二元論”的邏輯延伸。筆者認(rèn)為,法律監(jiān)督的發(fā)展方向應(yīng)需在對(duì)獨(dú)立檢察充分理解和將法律監(jiān)督與訴訟分離的情況下,才能清晰地展現(xiàn)出來。未來檢察制度應(yīng)盡力跳出“重刑輕民行”的傳統(tǒng)思維,將重點(diǎn)放在對(duì)行政權(quán)監(jiān)督制度的建立、民事行政審判監(jiān)督的有效開展和公益訴訟職能的深入推進(jìn)上,實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的憲法價(jià)值追求。

五 檢察權(quán)發(fā)展的未來面向

王桂五先生曾總結(jié),1979年《人民檢察院組織法》存在放棄“一般監(jiān)督”權(quán)、民事訴訟參與權(quán)、指揮偵查權(quán)而局限于公訴職能的問題,導(dǎo)致職能單一,與自身性質(zhì)定位不相適應(yīng),不能充分適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)和擴(kuò)大民主生活的需要。①王桂五《論檢察》,中國檢察出版社2013年版,第174-176頁。這樣的制度錯(cuò)位在改革開放早期相對(duì)低水平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)也許還可適應(yīng),但在新時(shí)代國家治理能力現(xiàn)代化這一深刻變革的歷史潮流中,如仍然堅(jiān)持以檢察權(quán)的訴訟化,將十分不利于檢察權(quán)回歸應(yīng)有的憲制意義。因此,檢察機(jī)關(guān)的未來發(fā)展需要調(diào)整權(quán)力行使中心,從以訴訟為中心轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督與訴訟并重。訴訟既不是法律監(jiān)督的起點(diǎn)也不是歸宿,更不是唯一手段。要實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)在憲法中的原本價(jià)值,必須超越現(xiàn)行的檢察實(shí)踐,從對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)和監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督這一宏觀問題上思考改革進(jìn)路,真正讓法律監(jiān)督成為檢察權(quán)行權(quán)重點(diǎn),以銜接當(dāng)下法律監(jiān)督和檢察權(quán)之間被割裂的邏輯鏈條,改變檢察權(quán)相對(duì)萎縮的狀態(tài),使檢察制度體現(xiàn)更高程度的合憲性。

在行權(quán)領(lǐng)域方面,應(yīng)當(dāng)從以刑事檢察為主逐漸向“四大檢察”充分平衡發(fā)展為目標(biāo),其中,應(yīng)特別注重行政檢察作用的發(fā)揮。毋庸諱言,行政檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義,而檢察權(quán)的介入不僅可以彌合行政權(quán)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制低效、審判權(quán)監(jiān)督功能疲軟等問題,還可彌補(bǔ)監(jiān)察機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)行為合法性監(jiān)督上的缺位。②夏金萊《論監(jiān)察體制改革背景下的監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)》,《政治與法律》2017年第8期,第62頁。在“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”③《恪守憲法原則 弘揚(yáng)憲法精神 履行憲法使命 把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平》,《人民日?qǐng)?bào)》2012年12月5日,第1版。的要求之下,檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)強(qiáng)化糾正對(duì)行政權(quán)監(jiān)督長期缺位的問題,扭轉(zhuǎn)行政檢察在“四大檢察”中地位作用畸輕的問題。

在行權(quán)方式上,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重從單向監(jiān)督到監(jiān)督與制約并重的轉(zhuǎn)變。在監(jiān)察體制改革后,法律監(jiān)督失去“自偵權(quán)”的剛性保障,使法律監(jiān)督難以受到被監(jiān)督者的尊重和服從?！爸灰藗儾环亩懿皇軕土P,人們就可以合法地不再服從?！雹鼙R梭《社會(huì)契約論》,何兆武譯,商務(wù)印書館2003年版,第9頁。面臨這一窘境,單純以檢察建議、糾正意見這樣單向的監(jiān)督方式無法達(dá)到監(jiān)督的理想效果。因此,檢察機(jī)關(guān)除需潛心修煉監(jiān)督“內(nèi)功”外,還應(yīng)注重法律監(jiān)督行權(quán)方式的轉(zhuǎn)變,充分發(fā)揮檢察權(quán)“程序啟動(dòng)者”的權(quán)力特質(zhì)和在司法領(lǐng)域的專業(yè)性,改單向監(jiān)督為有限的權(quán)能嵌入,以達(dá)到對(duì)行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)的監(jiān)督作用。例如,對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督可采取由檢察機(jī)關(guān)提起,由執(zhí)法機(jī)關(guān)自行或司法行政部門進(jìn)行審查;對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督可采取將檢察機(jī)關(guān)的合法性審查作為行為作出的必經(jīng)程序,同時(shí)輔以督促修改、廢止或啟動(dòng)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的職能。⑤傅國云《行政檢察監(jiān)督研究:從歷史變遷到制度架構(gòu)》,法律出版社2014年版,第235-237頁。總之,只有將檢察權(quán)如同“楔子”一樣插入被監(jiān)督權(quán)力流程之中,方可保障法律監(jiān)督者監(jiān)督的強(qiáng)制力,否則被監(jiān)督者無視甚至撕毀檢察建議的情況仍會(huì)不時(shí)出現(xiàn)。