周潤

摘 要：從2016年首次提出容錯，至今已經(jīng)四年。但是在實踐中容錯機制的效果尚未顯現(xiàn)，許多地方?jīng)]有容錯機制或者有容錯機制也沒有執(zhí)行，很少有干部被容錯。容錯機制難以執(zhí)行，處于“懸空”狀態(tài)?！皯铱铡苯Y(jié)論的得出不只是理論假設，而是基于對現(xiàn)有容錯機制的理論和文本分析，基于地方政府容錯機制實踐分析。

關鍵詞：容錯;懸空;現(xiàn)狀

一、引言

我國已經(jīng)進入改革開放深水期，更加需要干部積極作為?，F(xiàn)實中，一些干部顧慮增多、動力減弱，出現(xiàn)了多干多錯、少干少錯、不干不錯的消極心態(tài)[1]。為了避免“槍打出頭鳥”，讓大家能夠放開膽子、擼起袖子加油干，容錯機制應運而生。雖然經(jīng)過一段時間的發(fā)展，但容錯機制施行的效果卻不是很理想，各地容錯比較少，某市甚至在容錯文本頒布兩年內(nèi)沒有收到一份容錯申請。所以，容錯機制處于“懸空”狀態(tài)，本文主要從理論和文本兩個角度分析容錯“懸空”。

二、容錯機制懸空之理論——較為薄弱

（一）相關研究起步晚且研究范圍較窄

2016年，“容錯”一詞正式進入管理學領域，相關研究逐漸開始。從知網(wǎng)輸入“容錯”搜索核心期刊可以找到106篇相關文獻，從文章數(shù)量來看，容錯相關文章總量少。容錯相關研究主要從2016年興起，2017年、2018年、2019年相關研究依舊火熱。容錯研究興起以及發(fā)展與國家的倡導息息相關，在2016年之前雖然也有地方政府提出容錯，但數(shù)量極少不成規(guī)模。2016年中央提出容錯后，在“頂層設計”的影響下，容錯機制在全國各地勢如破竹，相關研究也隨之興起?？梢哉f，容錯的理論研究是在實踐研究的基礎上進行的，先有實踐再有理論研究，所以容錯機制的推廣缺少理論的支持。從研究內(nèi)容上來看，研究多集中于宏觀層面，缺少對微觀層面的關注。

（二）容錯概念模糊

容錯作為管理領域新出現(xiàn)的一個詞，沒有統(tǒng)一的概念界定。不同的學者對容錯有不同的見解，一部分學者認為，容錯是一個靜止的過程，只包括對所犯錯誤的寬容這一環(huán)節(jié);另一部分學者認為，容錯是一個動態(tài)的過程，容錯不僅包括對錯誤的容忍或者容納，而且包括錯誤的認定、糾錯和減責或者免責的過程。在容錯具體的操作環(huán)節(jié)，由誰容錯、容誰的錯目前少有人提及或者沒有成熟的結(jié)論。關于容錯，怎么“容”，容什么“錯”學術(shù)界眾說紛紜。

（三）容錯與相關概念關系未理清

綜觀各個地方出臺的文件，既有提出建立容錯糾錯機制的，也有提出建立容錯免責機制的。例如。江蘇省出臺《關于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創(chuàng)新?lián)斪鳛榈膶嵤┮庖姡ㄔ囆校?，眉山市出臺《關于建立容錯糾錯機制鼓勵干部主動作為爭創(chuàng)一流的意見（試行）》，都提到建立容錯糾錯機制。哈爾濱市出臺《我市建立容錯免責機制激勵和保護干部干事創(chuàng)業(yè)》，濟南市出臺《關于支持黨員干部干事創(chuàng)業(yè)，建立容錯免責機制的實施辦法（試行）》，這兩地都提出要建立容錯機制?？梢姡鱾€地方對容錯、糾錯、免責的認識還存在不同看法。首先，容錯與糾錯。糾錯，從字面意思上理解就是糾正錯誤，也就是在容錯之后將所犯的錯誤及時糾正。從功能上來說，容錯與糾錯均旨在正確處理失誤，容錯重在科學地認識問題，糾錯重在科學地解決問題，二者共同構(gòu)成一個有機整體，相互融合、缺一不可[2]。如何把握好容錯與糾錯的度，在容錯的同時糾錯，相關糾錯機制未進行討論。其次，容錯與免責。免責，是行政問責中的特殊情況，一般來說，是有關行政責任不予承擔的特殊規(guī)定[3]。先有容錯，再有免責，容錯不一定就意味著免責，免責是容錯的一種結(jié)果，是對改革創(chuàng)新過程中的實干家的一種特殊保護。從主體來看，理論界沒有對容錯與免責的主體做出區(qū)分，一般認為容錯與免責的主體是為紀委或者上級問責部門。

三、容錯機制懸空之文本——尚有不足

容錯機制文本是容錯機制實施的指導性文件，是容錯理念推廣的載體。經(jīng)過一些地區(qū)的先行先試和2016年之后的集中建設，一部分地區(qū)頒布了機制文本，但同時也有一部分地區(qū)沒有機制文本，容錯精神尚未知曉。

（一）文本建設存有缺失，機制無法執(zhí)行

雖然在2016年就已經(jīng)提出容錯，但至今沒有一部中央級別的法律規(guī)章。目前，最高級別的文件是2018年中共中央辦公廳發(fā)布的《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，提出建立容錯糾錯機制，切實為敢于擔當?shù)母刹繐窝膭?。由于中央沒有強制性的和導向性的文件，地方容錯機制推行參差不齊。

2016年開始，全國各地掀起了容錯制度建設，各地紛紛頒布容錯文件，但仍有一些地區(qū)沒有推行容錯機制。從橫向上來看，許多地區(qū)沒有容錯文件。據(jù)統(tǒng)計，2006-2017年，我國地方領導干部容錯免責機制文件中，東部、中部、西部分別為50份、26份、39份[4]。由此可以看出，許多省份都頒布了容錯文件，但是仍有相當一部分的省份未頒布容錯文件，尤其是中西部。從縱向上來看，縣一級文件較少。在省一級沒有發(fā)布容錯文件的地區(qū)，由于缺少省一級文件的引導，市縣級也很少有容錯文件。

（二）文本制定參差不齊，機制難以深入

目前，各地出臺的容錯文本水平參差不齊，詳略不一。文本制定沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地容錯文件在制定過程中難免會存在一定的問題，影響機制實施。

1.制定主體不統(tǒng)一，法律效力不同

既有地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)中的容錯條款，如湖北，也有地方黨委政府及其部門制定的規(guī)范性文件，如浙江杭州、江蘇泰州、四川眉山等，還有司法機關制定的規(guī)范性文件，如湖南省人民檢察院[5]。不同的制定主體制定的文件具有不同的效力，在使用過程中難免會產(chǎn)生混亂，也容易讓容錯對象產(chǎn)生不被公平對待的感覺，從而降低容錯的實際效果。且只有一份文件標注在與上級文件產(chǎn)生沖突時以上級文件為準，其他文件沒有注明在使用過程中產(chǎn)生混亂該如何處理。

2.目標群體不清，且接受信息有限

容錯目標群體應該是誰，各地規(guī)定不一。很多地方容錯僅容個人的行為，少數(shù)地方容錯不僅容個人的行為，而且包括單位的行為，如彬州市、廣元市;一些地區(qū)的容錯群體為干事創(chuàng)業(yè)的實干家，但是何為“實干家”領導和干部本身都很難界定，在實際操作起來往往無所適從。一些地方雖然頒布了容錯文件，但其普及程度卻不盡如人意，容錯精神只傳播了十之一二。此外，普及范圍小，未能將容錯精神傳達給所有目標群體。就筆者調(diào)研的某市來說，該地容錯文件已經(jīng)頒布了一段時間，該地市里的一些干部知道，但是其下轄的區(qū)縣的一些干部就沒有聽說過，可見容錯制度在不同級別的干部之間傳達存在一定的差距。

3.容錯配套制度建設意識薄弱，影響容錯效果

容錯制度不是簡單的容錯就可以，需要糾錯機制、澄清保護機制等的配合。在筆者所搜集的機制文本中可以發(fā)現(xiàn)，規(guī)定容錯配套制度的有37份，沒有規(guī)定容錯配套制度建設的20份。許多地區(qū)都具有了容錯配套制度建設的意識，但一部分地區(qū)仍然沒有意識到配套制度建設的重要性。此外，在這37份具有容錯配套制度建設闡釋的文本中，大部分對于配套制度相關內(nèi)容的闡釋是比較簡略的，往往只是說要建立配套，至于如何做很少有具體說明。例如，某市規(guī)定“建立健全澄清保護機制，對干部作出容錯免責決定后，結(jié)果應及時向干部本人和所在單位反饋，必要時在一定范圍內(nèi)通報說明?！北容^簡略，沒有闡釋清楚相關的程序、形式等。

四、結(jié)語

由于受制度環(huán)境、制度本身等各種原因的影響，容錯機制出現(xiàn)了“懸空”的現(xiàn)象，可以說是容錯機制在推廣的過程中的正?，F(xiàn)象。為了讓容錯機制順利推行，了解容錯現(xiàn)狀、原因，進而加強理論研究，加強制度本身建設是刻不容緩的事情。

參考文獻：

[1]薛琳.治理之道：建立健全容錯糾錯機制[J/OL].（2018-09-11）[2020-01-11].http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0911/c40531-30284936.html.

[2]葉中華.容錯糾錯機制的運行機理[J].人民論壇，2017（26）：42-44.

[3]？.容錯機制創(chuàng)設與建構(gòu)[J].人民論壇，2016（11）：6-7.

[4]鄧銳，儲著斌.新時期我國領導干部容錯免責機制文本分析和機制構(gòu)建[J].領導科學，2018（5）：39-41.

[5]顧興，盛勵.容錯：從理念走向制度[DB/OL].（2016-06-08）[2020-01-11].http：//www.qunzh.com/zddd/201606/t20160608_21431.html.