陳良勇

摘 要：土地承包權(quán)退出是“三權(quán)分置”改革中提出的概念，其具有獨(dú)立性，區(qū)別于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出。土地承包權(quán)退出本質(zhì)是集體成員放棄部分成員的權(quán)利。土地承包權(quán)退出只會(huì)出現(xiàn)在農(nóng)村土地三權(quán)分置改革已經(jīng)完成后。土地承包權(quán)應(yīng)確立以“戶”為單位整體退出、永久性退出的原則，構(gòu)建以農(nóng)村社保置換退出補(bǔ)償為基礎(chǔ)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償及其他補(bǔ)償為補(bǔ)充的多元補(bǔ)償機(jī)制，充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)的主體地位，由村集體經(jīng)濟(jì)組織與退出主體自主協(xié)商確立具體補(bǔ)償方案，加快探索退出土地經(jīng)營(yíng)方案，形成土地承包權(quán)退出與農(nóng)業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)機(jī)制?！锻恋爻邪ā沸抻啈?yīng)明確土地承包權(quán)退出的性質(zhì)，并構(gòu)建相應(yīng)的制度。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;土地承包權(quán);土地承包權(quán)退出

一、土地承包權(quán)退出的本質(zhì)厘定

（一）土地承包權(quán)退出是農(nóng)民身份利益的處分

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包權(quán)的主體只能是“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，不存在例外，即土地承包權(quán)退出是成員權(quán)的退出，是退出主體對(duì)成員權(quán)益的處分，成員權(quán)益的退出是身份利益的退出，而非物權(quán)的退出。并且，土地承包權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。土地承包權(quán)與成員權(quán)屬種屬關(guān)系，其是成員身份權(quán)利的內(nèi)容，所以土地承包權(quán)退出是對(duì)成員身份利益的處分。

（二）土地承包權(quán)退出不等同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出

兩者區(qū)分不可混淆。其一，兩者的內(nèi)容不同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出是集體經(jīng)濟(jì)組織成員放棄確定的純用益物權(quán)，產(chǎn)生承包主體的變更或者所有權(quán)回復(fù)完滿狀態(tài)法律效果。此時(shí)僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的讓與，集體成員權(quán)并不因之消滅。而土地承包權(quán)退出是對(duì)身份性的財(cái)產(chǎn)性利益的退出，是自益權(quán)的退出，而非共益權(quán)的退出，不因退出而喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。其二，兩者退出的期限不同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出是暫時(shí)性的，而土地承包權(quán)退出則為永久性退出。其三，兩者的程序不同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出以土地承包合同為基礎(chǔ)，屬于承包合同期限或者主體的變更，而土地承包權(quán)退出則需滿足一定的條件，并經(jīng)合法程序確定是否退出，按照規(guī)定給予補(bǔ)償以后永久性退出，非單純的合同內(nèi)容變更。其四，兩者的土地權(quán)利狀態(tài)不同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出與土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓在很大程度上存在重合，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是承包主體的變更，土地仍由其他主體占有，土地所有權(quán)不完滿;而土地承包權(quán)退出則土地所有權(quán)恢復(fù)完滿狀態(tài)，集體經(jīng)濟(jì)組織可以行使所有權(quán)決定土地的發(fā)包方式。其五，兩者的再承包主體范圍不同。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出若與土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓重合，則其承包主體僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而土地承包權(quán)退出后，根據(jù)集體決議，土地的承包經(jīng)營(yíng)主體范圍可能發(fā)生變化，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員僅具有同等條件下的優(yōu)先承包權(quán)。

（三）土地承包權(quán)退出是保障性利益的交換

土地承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員與生俱來(lái)的權(quán)利。在我國(guó)福利制度二元化體制下，集體土地是集體成員基本生存權(quán)保障的主要物質(zhì)來(lái)源，成員基本生存權(quán)保障事關(guān)集體成員基本人權(quán)[1]。所以，土地承包權(quán)應(yīng)當(dāng)有償退出，這種有償性應(yīng)在彌補(bǔ)基本社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，給予退出主體合理的收益預(yù)期，給予退出主體一定的土地增值收益作為激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)公平與效率的平衡。

二、土地承包權(quán)退出的實(shí)踐

（一）上海松江區(qū)土地承包權(quán)退出模式

松江區(qū)通過(guò)對(duì)村、鎮(zhèn)集體資產(chǎn)盤點(diǎn)，明確集體產(chǎn)權(quán)，以人口和農(nóng)齡為依據(jù)將鎮(zhèn)保集體資產(chǎn)量化至個(gè)人，成員享有集體股份，其中集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)齡以1956年合作社成立日為時(shí)間基準(zhǔn)點(diǎn)計(jì)，實(shí)現(xiàn)“兩股一改”，每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員均持有集體資產(chǎn)股份，享有集體資產(chǎn)收益，農(nóng)民生活獲得基本保障。此外，建立60歲以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員退養(yǎng)補(bǔ)助金制度，鼓勵(lì)60歲以上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人退出承包土地。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出以“戶”為單位整體退出，退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，該農(nóng)戶60歲以上成員可以獲得退養(yǎng)補(bǔ)助金，退養(yǎng)補(bǔ)助金由區(qū)財(cái)政、鎮(zhèn)財(cái)政和小城鎮(zhèn)社保組成（小城鎮(zhèn)社保由集體土地出讓金的溢價(jià)款購(gòu)買），同時(shí)政府將為該農(nóng)戶的一個(gè)年輕剩余勞動(dòng)力推薦工作崗位，作為土地承包權(quán)退出的配套機(jī)制。退出土地的補(bǔ)償費(fèi)按照剩余承包期限和土地的平均租金計(jì)。農(nóng)戶退出的土地歸還集體由集體統(tǒng)一組織發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他主體進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，退出主體仍然享有集體土地所有權(quán)所帶來(lái)的其他收益。

（二）重慶梁平縣土地承包權(quán)退出模式

1.川西村采用“整戶退出，集中使用”模式

該種退出模式退出標(biāo)準(zhǔn)是退地農(nóng)民必須有城鎮(zhèn)住房，有穩(wěn)定的職業(yè)收入，有社會(huì)保障，確保退地后生活無(wú)憂。土地退出必須整戶退出，退出補(bǔ)償以本輪剩余承包期限的土地租金價(jià)格計(jì)。補(bǔ)償資金由政府補(bǔ)助和土地租金構(gòu)成。土地承包權(quán)退出以后，通過(guò)“小并大、零拼整”或者“確權(quán)、確股、不確地”等方式將分散的土地集中到一起，統(tǒng)一整治。

2.萬(wàn)年村采用“部分退出，定制用地”模式

承接土地的業(yè)主看中某一塊地后，涉及該地塊承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶、村民組、承接業(yè)主三方聯(lián)動(dòng)，共同商定退地價(jià)格、用地方式等事宜。這種模式要求農(nóng)戶只退出部分承包地，不設(shè)置退地門檻。所退出土地，由村民組集中租給業(yè)主經(jīng)營(yíng)。

三、土地承包權(quán)退出的制度構(gòu)建

（一）土地承包權(quán)退出的立法構(gòu)建

1.立法明確土地承包權(quán)的成員權(quán)屬性

2018年11月7日，全國(guó)人大公布的《修正案草案（二審稿）》所采用的“三權(quán)分置”立法表達(dá)模式為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)=土地承包權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的立法構(gòu)造模式，該種模式的立法構(gòu)造實(shí)則是對(duì)“三權(quán)分置”政策語(yǔ)言的直接法律化，將土地承包權(quán)作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余權(quán)利，一是沒(méi)有體現(xiàn)土地承包權(quán)的法律屬性，其為成員權(quán)還是物權(quán)等?！缎拚覆莅福ǘ徃澹凡⑽疵鞔_。如果其法律屬性為成員權(quán)，則從該條文分析，其權(quán)利主體似乎僅限于獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而未獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體則并不享有該種權(quán)利，而這與成員權(quán)的法律屬性相悖。二是，這種立法表達(dá)方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”改革目標(biāo)，不能體現(xiàn)土地承包權(quán)的成員權(quán)屬性的修法如何落實(shí)集體所有權(quán)。所以，兩者相較，保留《修正案 （草案）》第6條的規(guī)定更有利于實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革目標(biāo)。

2.立法明確退出為“土地承包權(quán)”退出

土地承包權(quán)退出是以成員身份為基礎(chǔ)的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益的徹底退出，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出則為不徹底的、有期限的退出，仍然面臨承包期限屆滿后的種種問(wèn)題，與穩(wěn)定土地承包關(guān)系、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等制度目標(biāo)相悖。所以應(yīng)明確退出為“土地承包權(quán)退出”而非“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出”。

（二）土地承包權(quán)退出的基本底線

1.土地承包權(quán)應(yīng)以戶為單位整體退出

雖然土地承包權(quán)在性質(zhì)上屬于成員權(quán)，依附于個(gè)體，但是土地承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)卻是以戶為單位獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，土地承包權(quán)退出以戶為單位整體退出仍然具有必要性：一是可以提高土地承包權(quán)退出的效率;二是便于土地集中，真正推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變;三是保證土地承包權(quán)退出自愿，“整戶退出”是家庭的共同決定，可以簡(jiǎn)化退出程序，避免變相強(qiáng)制。

2.土地承包權(quán)退出應(yīng)為永久性退出

土地承包權(quán)退出為永久性退出，而非某一承包期限內(nèi)的退出，即一輪土地承包期滿后退出主體無(wú)權(quán)以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份再行要求承包土地。永久性退出可以通過(guò)社保制度或者其他補(bǔ)償機(jī)制補(bǔ)償退出主體損失利益，保證退出主體無(wú)權(quán)再行承包經(jīng)營(yíng)土地，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，實(shí)現(xiàn)集體利益的分配公平。

3.土地承包權(quán)退出不影響退出主體其他成員的權(quán)益

土地承包權(quán)與成員權(quán)屬種屬關(guān)系，土地承包權(quán)退出僅是集體經(jīng)濟(jì)組織成員喪失所享有的部分土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，并不因此喪失其他成員權(quán)利，如宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)等。

4.土地承包權(quán)退出為自愿退出

土地承包權(quán)退出是集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)身份權(quán)益的處分，其以自愿為原則，不允許任何形式的強(qiáng)制和變相強(qiáng)制。

（三）土地承包權(quán)退出的多元補(bǔ)償機(jī)制

1.社保置換土地承包權(quán)

作為一種身份利益的讓渡，土地承包權(quán)退出單純以現(xiàn)有承包地為基礎(chǔ)置換經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞讲粌H單一，而且十分不穩(wěn)定，不利于廣泛進(jìn)行土地承包權(quán)退出。以社保置換土地承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)制度功能的要求，也可以很大程度上減少退出主體的后顧之憂，擴(kuò)大退出范圍，推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

2.協(xié)商確定現(xiàn)金補(bǔ)償額度

對(duì)于“以承包地?fù)Q經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，直接的現(xiàn)金補(bǔ)償可以彌補(bǔ)其對(duì)放棄土地收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)所帶來(lái)的損失的預(yù)期。現(xiàn)金補(bǔ)償應(yīng)以社保為基礎(chǔ)，考慮退出主體對(duì)土地長(zhǎng)期投資的增值部分，協(xié)商確定補(bǔ)償金額，協(xié)商不成的可以聘請(qǐng)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。

3.補(bǔ)償主體為集體經(jīng)濟(jì)組織

土地的所有權(quán)主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，所以退出土地的補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)為集體經(jīng)濟(jì)組織。退出主體的社保和補(bǔ)償款由集體經(jīng)濟(jì)組織以集體資金安排?；诩w經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)能力的有限性以及土地承包權(quán)退出社會(huì)整體受益的情形，中央政府和地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)此給予財(cái)政支持[2]，撥付一定的經(jīng)費(fèi)交由集體經(jīng)濟(jì)組織專項(xiàng)使用。

參考文獻(xiàn)：

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[2]謝根成，蔣院強(qiáng).農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度的缺陷及完善[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（3）：32-36.