郭俊杰，鄧承添

（廣東省建科建筑設計院有限公司 廣州510145）

0 前言

棚戶區(qū)改造，是中國政府為改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民心工程［1］。棚戶安置區(qū)，是指在棚戶區(qū)改造中，有部分房屋及設施已不適合改造，而需要在新址重建的，用于安置棚戶區(qū)原住戶的住宅小區(qū)。通過對棚戶區(qū)的改造和安置區(qū)的建設，使城鎮(zhèn)建設中各項基礎設施不斷加強和完善，居住環(huán)境日益舒適、健康；同時也促進了就業(yè)、養(yǎng)老等社會問題的解決，產(chǎn)生了有利于構建和諧社會的綜合效應［2］。

“公眾參與”，最初是由美國建筑師Henry Sanoff在20 世紀70 年代提出的“Design Game”一詞演變而來。1969年，美國規(guī)劃師Sherry Arnstein 的著作《市民參與的階梯》為“公眾參與”成為可操作的技術奠定了理論基礎。城市化發(fā)展進程的不斷推進，使得人們對城市建設的參與意識越來越重，越來越能夠體會到城市規(guī)劃建設與自身聯(lián)系的緊密性。

2015～2019 年，經(jīng)過4 年多的建設，梅州某棚戶區(qū)改造安置房建設項目順利經(jīng)過驗收及交付，獲得了當?shù)卣桶仓镁用竦囊恢潞迷u。下面結合該項目實例總結在棚戶安置區(qū)建設中公眾參與的經(jīng)驗。

1 項目概況

梅州市某棚戶區(qū)改造安置房建設項目共分為2期，規(guī)劃總用地面積約15.3 萬m2，規(guī)劃設計總建筑面積約85 萬m2，總戶數(shù)約4 800 戶。建筑規(guī)劃高度最高為99.10 m，地下室2 層，均為停車庫。小區(qū)配套設施完善，配置有幼兒園、垃圾收集站、生鮮超市、沿街小商鋪、居民健身設施等（見圖1）。

圖1 鳥瞰圖Fig.1 Aerial View

本項目結合地方傳統(tǒng)文化特色，結合嶺南園林傳統(tǒng)造園藝術，充分利用項目自身有利條件和資源，進行空間的創(chuàng)造組合。注重文化的回歸塑造整體形象，尋找能夠代表身份的標志使之具有獨特的風格，增強居民對居住社區(qū)的歸屬感、認同感，樹立起良好的社區(qū)形象。

2 棚戶安置區(qū)設計的特點

2.1 體現(xiàn)社會公平性，追求均好性

棚戶安置區(qū)改造是一項惠及廣大人民群眾的民生工程，體現(xiàn)社會公平性，這是它與房地產(chǎn)項目最大的區(qū)別。無論是朝向、景觀、還是戶型本身的差異，都要追求最大化的均好性，不宜有“樓王”等等級差異大的設計。［3］

2.2 公共配套設施的合理設置與完善

原棚戶區(qū)配套設施是不完善的，所以安置居民對新的安置區(qū)的配套設施期望值很高，如何科學合理地配置設施是一個硬指標。

2.3 工程建設嚴格執(zhí)行限時限價

棚戶安置區(qū)建設基本上都是采用PPP 或者EPC的模式，均有造價和工期的嚴格限制。如何在有限的造價預算內(nèi)設計出滿足安置居民要求的房子，是對設計師最大的考驗。

2.4 公眾（安置居民）參與設計與監(jiān)督的愿望強

安置小區(qū)多數(shù)是定向開發(fā)的，使用者的需求希望得到體現(xiàn)。對于安置居民來說，新建的小區(qū)就是今后自己的家。規(guī)劃做得好不好，材料用得好不好，配套實施有哪些等等，他們都十分關注，并渴望參與其中（見圖2）。

圖2 小區(qū)環(huán)境Fig.2 Community Environment

3 推進公眾參與的困境

3.1 公眾參與的社會基礎

公眾參與是公眾參與項目實施過中的決策，實現(xiàn)公眾需求能夠在棚戶改造項目過程中得到體現(xiàn)。棚戶改造項目是民生工程，公眾作為主要的參與者，使項目實施從技術層面延伸到社會層面，涉及到更多社會因素的問題。［4］公眾參與不但要求參建各方保持開放的態(tài)度，而且需要避免不必要的因素增加，例如交付節(jié)點、項目造價等。因此公眾參與是棚戶區(qū)改造項目順利推進的有效方式與探索機制。參建各方有效的溝通機制，將社會力量有效地聯(lián)合起來，形成共同的價值方向，并轉(zhuǎn)換為共同認可的實施規(guī)則，推動項目的順利發(fā)展。

3.2 公眾參與面對的困難

棚戶改造項目規(guī)劃是專業(yè)性、規(guī)范性、綜合性的工作，其技術門檻比較高，在理論依托、表達形式、對話形式等方面有其特定的技術標準。一般群眾不具備專業(yè)的技術知識，對項目的技術要點不了解，對地方政策的解讀有歧義。因此，如何將項目的技術要點以通俗直白的方式轉(zhuǎn)達給廣大群眾，讓廣大群眾理解，是比較困難的事情，需要做很多工作，從各個方面進行突破。

公眾參與到具體項目規(guī)劃是提升規(guī)劃科學性與合法性的內(nèi)在要求，公眾充分參與到項目規(guī)劃中，體現(xiàn)為棚戶區(qū)改造項目的政策屬性與利益分配制度，公眾作為項目使用者及所有者參與到整個項目過程中來［5］。在棚戶區(qū)改造項目中，公眾參與要從工具理性轉(zhuǎn)向平衡理性，即從制度、機制和技術3個方面構建推動公眾參與項目規(guī)劃的行動框架［6］。

4 公眾參與設計與建設

公眾參與設計的案例，比較多的出現(xiàn)在城市規(guī)劃（城市設計）以及村鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃類的項目。而本梅州安置區(qū)有4 800 多戶的規(guī)模，而且是涉及棚戶區(qū)改造的民生工程，運用公眾參與的方式去協(xié)調(diào)各方面的需求與要求很有必要。公眾參與體現(xiàn)了社會主義制度的民主化，使政府辦公透明化，讓更有利于人民的意見及時地反饋給政府，進而提升人民對政府工作的認可度。［7］

4.1 建立溝通機制，成立安置居民項目小組

為了更好地收集安置居民需求和傳達信息，成立了一個由管委會（政府）、安置居民代表、規(guī)劃局以及設計方等多方代表組成的安置項目工作小組。通過這個工作小組，讓各方的需求都能得到一個公平溝通的平臺；同時，通過這個小組把零散的意見也盡可能地達成共識，保證了項目的順利推進。［8］

4.2 做好普及建筑科學與規(guī)范的教育

安置居民的教育程度參差不齊，對建筑科學、規(guī)范以及施工技術都不甚了解，但關注度相當高。建設過程中，就收到安置居民來信要求解釋實體欄板與通透欄桿的選擇、開窗面積與節(jié)能的矛盾等多種疑問。所以，借助公眾參與這種方式，不僅科普了一些建設科學知識，讓安置居民對設計、建設的專業(yè)知識有了一些基本的概念，也增加了他們的參與度，有利于消減分歧，促成共識。

4.3 結合反饋型與展授型等多種方法的綜合應用

反饋型方法多應用在前期用問卷、調(diào)研、訪談等形式和收集安置居民基本訴求和統(tǒng)計基本居住情況；展授型方法應多用在規(guī)劃方案的展示說明、戶型的展示說明、建筑材料與工藝的展示說明等公示類信息。另外，為了讓安置居民更直觀地了解項目，還把設計方案做成了動畫以及不同比例的實體模型來輔助公眾參與，取得了不錯的效果。

4.4 分階段讓公眾代表參與項目的建設驗收

建設過程中，讓安置居民代表參與不同階段的項目驗收，讓民生工程真正曝光在公眾的監(jiān)督下（見圖3、圖4）；同時，這樣真實的公眾參與讓安置居民看得見、摸得著，提高了對項目的信心與滿意度（見圖5）。

圖3 安置居民代表參與階段性驗收Fig.3 Resettled Residents Participating in Project Acceptance

圖4 安置居民選房Fig.4 Housing Selection of Resettled Residents

圖5 小區(qū)實景Fig.5 Real Scene of the Community

4.5 優(yōu)秀文化的傳承是所有參與者的共同愿望

除了設置商業(yè)、教育、停車等規(guī)劃指標的配套設施外，安置居民對傳統(tǒng)文化的尊重與堅持，讓大家印象深刻。如何在有限的造價內(nèi)，在設計中體現(xiàn)客家文化的傳承？最終的方案是在與安置居民工作小組多輪修改后達成的共識，寧愿減少一些綠化的造價也要去補貼修改客家元素所增加的成本（見圖6）。

5 小結

圖6 文化傳統(tǒng)元素Fig.6 Elements of Cultural Tradition

在我國，真正公眾參與的各類建設項目目前還不多，但隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程的進一步推進，建設需求也從快速化向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，人民對城市建設中的公共利益以及自身需求的關注度與參與度也不斷提高［9］。我國已進入以人為本、強度高質(zhì)量發(fā)展的新時代，從原來增量規(guī)劃轉(zhuǎn)型為以人為本的存量規(guī)劃，強調(diào)生態(tài)、宜居、可持續(xù)性，人民意識越來越強［10］。作為建設行業(yè)的從業(yè)者，如何將社會各界的資源力量充分調(diào)動起來，提高互動型城市規(guī)劃設計的科學合理性，將是技術服務行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展的一種趨勢。