摘要：保密與公開的博弈決定了可供公共服務(wù)的檔案內(nèi)容，是影響檔案領(lǐng)域“最多跑一次”改革“用什么服務(wù)”的關(guān)鍵要素。檔案保密與檔案公開，并非天然的矛盾體，而是天然的共存體。為適應(yīng)“最多跑一次”改革以民眾需求為邏輯起點和評價標(biāo)準(zhǔn)的總體要求，在思想上要樹立“公開主導(dǎo)下的保密”原則，在行動上要確立授權(quán)式定密體制，建立切實可行的解密機(jī)制以及分層分類的檔案封閉期限。

關(guān)鍵詞：“最多跑一次”改革；檔案公共服務(wù)；檔案保密；檔案封閉期

分類號：G270

Study on "Archives Secrecy" under the Background of“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform

Yi Tao

（Archives of Zhejiang Normal University， Jinhua， Zhejiang， 321004）

Abstract：The game of confidentiality and openness determines the content of archives for public service， and it is the key factor that affects the“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform in the archival field. Archives secrecy and archives publicity are not natural contradictions， but natural coexistence. In order to adapt to the general requirement of“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform， taking the public demand as the logical starting point and the evaluation standard， we should set up the principle of "openness-led confidentiality" in mind. We should establish an authorized deciding secrecy system， establish a feasible decryption mechanism and a classified closure periods of archives.

Keywords：“The Service Quality Improving with Efficiency”Reform； Archives Public Service； Ar？ chivesSecrecy；ClosurePeriodsofArchives

1“最多跑一次”改革實踐中“檔案保密”問題的提出

保密與公開相對。檔案保密是檔案開放利用的主要例外情形，二者的博弈與沖突一直是檔案界的焦點問題。思考檔案行業(yè)的“最多跑一次”改革，探討檔案公共服務(wù)能力提升的現(xiàn)實路徑，都無法繞開檔案保密與公開關(guān)系的思索。

一方面，提供更多的檔案信息是檔案行業(yè)“最多跑一次”改革的關(guān)鍵。“最多跑一次”改革兩年多的實踐經(jīng)驗表明，歸集、共享、利用“數(shù)據(jù)多跑路”是實現(xiàn)“群眾少跑腿”的關(guān)鍵因素。檔案部門在踐行“最多跑一次”改革的進(jìn)程中，也主要以數(shù)字化檔案信息為突破口，讓“網(wǎng)路”代替“馬路”，從而實現(xiàn)檔案事項辦理“最多跑一次”或“一次不跑”[1][2][3]。公開的檔案數(shù)據(jù)是“最多跑一次”改革的血液[4]，否則那些為此創(chuàng)設(shè)的檔案數(shù)據(jù)庫、檔案共享平臺以及檔案公眾服務(wù)網(wǎng)站都將成為無源之水。

另一方面，“檔案保密”卻成為橫亙在檔案服務(wù)“最多跑一次”面前最為神秘有效的攔路虎。首先，檔案保密制約了檔案公開信息的數(shù)量和內(nèi)容。如果將檔案信息做公開和不公開的區(qū)分，那么保密則是“最多跑一次”改革中不公開檔案信息的首要制約因素。民眾的檔案需求如果過多地受到檔案保密的影響，那么檔案行業(yè)的“最多跑一次”改革則很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。其次，更為重要的是檔案保密影響了檔案服務(wù)的工作心態(tài)。長久以來形成的檔案工作“保密為重”的責(zé)任定位、“保密優(yōu)先”的責(zé)任取向[5]，容易讓人對“泄密”產(chǎn)生的責(zé)任心生畏懼。由此滋生“不作為便不失誤”的心態(tài)，事實上會將檔案保密當(dāng)作檔案利用正常工作的擋箭牌[6]。

2從“保密主導(dǎo)下的公開”到“公開主導(dǎo)下的保密”：檔案保密思想的革新原則

在以“最多跑一次”為代表的政府改革進(jìn)程中，檔案行業(yè)的公共服務(wù)意識在不斷增強(qiáng)。數(shù)字信息技術(shù)的普及應(yīng)用，也讓檔案服務(wù)手段有了質(zhì)的飛躍。但是，在檔案保密與公開的博弈中，檔案保密仍是更為重要的砝碼。如果說檔案公開是有彈性的業(yè)務(wù)工作，那檔案保密則是不能觸碰的行業(yè)“底線”。在我國現(xiàn)行的檔案利用體系里，“保密主導(dǎo)下的公開”是默認(rèn)的基本原則。

“保密主導(dǎo)下的公開”，首先，源于傳統(tǒng)的檔案保密文化。檔案作為統(tǒng)治者管理國家的一種政治工具，一直以“神秘”的形象示人。以至于在我國有“九卿翰林部員，有終身不得窺見一字者”的說法，而西方檔案公共服務(wù)思想的萌芽也要追溯到1794年法國頒布《穡月七日檔案法令》。雖然近代以來這種傳統(tǒng)檔案保密文化有所消解，但其影響仍無處不在。其次，“保密主導(dǎo)下的公開”還體現(xiàn)在造成“泄密”與“不公開”的責(zé)任差異。以《保密法》和《檔案法》為代表，都對“泄密”行為的責(zé)任做了明確的規(guī)定，有些甚至涉及刑事處罰。而對于檔案利用服務(wù)，各種檔案法規(guī)只是以正面引導(dǎo)為主，缺乏相應(yīng)的懲罰機(jī)制?！靶姑堋泵黠@高于“不開放”的責(zé)任成本，檔案利用的天平也就自然偏向保密一方。

要想實現(xiàn)檔案服務(wù)“最多跑一次”，檔案保密思想需要從“保密主導(dǎo)下的公開”向“公開主導(dǎo)下的保密”轉(zhuǎn)變。第一，這是“以人民為中心”政府改革的必然要求。以“最多跑一次”為代表的政府改革，摒棄了以往政府中心主義的傳統(tǒng)范式，確立了“以人民為中心”的政府改革新理念。強(qiáng)調(diào)檔案僅作為政治工具的傳統(tǒng)環(huán)境已不復(fù)存在，天平的重心需要向“公開主導(dǎo)下的保密”轉(zhuǎn)變。第二，順應(yīng)政府信息公開制度的發(fā)展趨勢。從新舊《政府信息公開條例》的對比來看，確定“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的基本原則是此次修改最為重要的進(jìn)步，這也與世界各國的政府信息公開制度實現(xiàn)基本理念上的接軌。第三，這是檔案機(jī)構(gòu)實現(xiàn)自身發(fā)展的時代契機(jī)?！白疃嗯芤淮巍备母镆匀嗣竦男枨鬄槌霭l(fā)點，將人民的滿意度和獲得感作為最根本的考核評價體系。能否全面、及時、準(zhǔn)確地滿足民眾的檔案需求，成為檔案機(jī)構(gòu)在這一輪改革中能否實現(xiàn)民眾認(rèn)同、國家認(rèn)可的關(guān)鍵。檔案機(jī)構(gòu)以“公開主導(dǎo)下的保密”為原則，既符合“最多跑一次”改革的內(nèi)在要求，又能在其中展現(xiàn)自身價值，實現(xiàn)自身發(fā)展。

3從“對照式定密”到“授權(quán)式定密”：檔案定密的轉(zhuǎn)變方向

3.1“對照式定密”機(jī)制存在的問題及成因

定密是保密工作的前端，也是協(xié)調(diào)檔案保密與公開關(guān)系的“源頭”。實踐中“檔案保密”主要來源于兩種情形：一是在文件階段就被明確標(biāo)有“絕密”“機(jī)密”和“秘密”的“涉密檔案”，屬于國家秘密的范疇；二是在檔案階段被“認(rèn)定”為限制（內(nèi)部）信息，屬于“準(zhǔn)國家秘密”[7]。這兩種情形基本都采用對照式的定密方式，即只要在規(guī)定的保密范圍內(nèi)，任何單位和個人都可以對照確定密級。

第一種情形，“涉密文件”在歸檔過程中的定密行為基本遵循其在文件階段的密級。因而，文件階段的對照式定密體制對后續(xù)的檔案保密工作有著直接影響。對照式定密體制因為“保密范圍偏寬、定密數(shù)量過大、密級確定過高、保密責(zé)任不清”[8]，實際工作中飽受質(zhì)疑。具體而言，文件階段對照式定密體制的弊端首先在于定密主體人數(shù)龐大、權(quán)責(zé)不清。對照式定密體制缺乏對定密主體資格的限制，造成參與定密工作的單位和個人數(shù)量偏大，也就不容易厘清主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。其次，定密程序模糊，定密主體裁量權(quán)過大。并且，在救濟(jì)程序方面，不管是機(jī)構(gòu)還是個人能夠提起的定密異議機(jī)制都還處于缺失狀態(tài)[9]。最后，定密責(zé)任的缺失。對照式定密機(jī)制雖賦予了定密責(zé)任人確定、變更和解除密級的權(quán)力，但是對于定密不當(dāng)造成的責(zé)任卻缺乏有效的約束。

第二種情形，歸檔過程中的“認(rèn)定”行為也是一種典型的對照式定密方式。從主體上講，檔案整理人員被賦予了檔案信息的定密權(quán)，對每份檔案的保密性進(jìn)行判斷并以信息著錄的方式予以固化，造成了定密主體的龐大。從程序和責(zé)任上講，定密的過程和結(jié)果并沒有有效的監(jiān)督和保障機(jī)制，定密結(jié)果極少會在后期被更改。因此，當(dāng)實踐中這種“認(rèn)定”行為被缺乏規(guī)約地賦予檔案管理人員，“認(rèn)定”結(jié)果往往與檔案管理者的學(xué)識、經(jīng)驗以及單位環(huán)境相關(guān)，呈現(xiàn)出極強(qiáng)的隨意性和個體色彩。筆者在“最多跑一次”改革調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為了盡量縮小本單位檔案信息的受眾范圍，歸檔時確定大量“限制（內(nèi)部）”級信息成為一種普遍做法。一般而言，可供民眾網(wǎng)絡(luò)查詢的都是“公開”級的檔案信息，而這些“限制（內(nèi)部）”級檔案信息自然被排除在可利用范圍之外。

3.2建立“授權(quán)式定密”體制

所謂“授權(quán)式定密”，是指在對權(quán)力的授予主體、授予資格、授予程序等作出明確規(guī)定的基礎(chǔ)上，以權(quán)力的授予為前提，通過定密權(quán)的行使進(jìn)行定密的制度體系[10]。從對照式定密向授權(quán)式定密轉(zhuǎn)變，既符合國際上保密法規(guī)的修訂方向，也是適應(yīng)國內(nèi)檔案公共服務(wù)“最多跑一次”改革的必然選擇。2014年出臺的《國家秘密定密管理暫行規(guī)定》直接將“定密授權(quán)”作為第二章的標(biāo)題，開始從國家層面做出轉(zhuǎn)變。檔案行業(yè)的定密機(jī)制需要觀照這些正在發(fā)生的變化，以便理順檔案保密與公開的關(guān)系。

第一，將單位負(fù)責(zé)人確定為檔案定密責(zé)任人。參照新《保密法》第十二條將“機(jī)關(guān)、單位負(fù)責(zé)人及其指定的人員為定密責(zé)任人”的做法，可以將單位負(fù)責(zé)人確定為檔案定密責(zé)任人。無論誰是實際操作者，這種檔案定密權(quán)力都源自單位負(fù)責(zé)人的“指定”，無疑會提高對檔案定密行為的重視和管理。為了強(qiáng)化這種責(zé)任理念，可以借鑒美國的經(jīng)驗，要求每一份定密文件都必須標(biāo)識定密官員的名字、職位或個人編碼[11]。

第二，用肯定列舉和否定概括相結(jié)合的方式來制定《檔案定密指南》。編制《檔案定密指南》是授權(quán)式定密機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這為具體的定密行為確定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的《檔案工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》發(fā)布于1990年，不僅時間久遠(yuǎn)，而且只涉及檔案領(lǐng)域。《檔案定密指南》不僅在內(nèi)容上要實現(xiàn)全覆蓋，而且在方式上應(yīng)采用肯定列舉和否定概括相結(jié)合的方式。對需要定密的內(nèi)容列出詳細(xì)清單，可以避免概括表述帶來的理解偏差和執(zhí)行困難，造成事實上定密范圍的擴(kuò)大。

第三，制定規(guī)范的檔案定密程序和合理的檔案定密責(zé)任。規(guī)范的檔案定密程序，可以讓檔案定密工作有章可循，做到定密環(huán)節(jié)可查可控，減少定密行為的隨意性?，F(xiàn)行的定密制度單純地強(qiáng)調(diào)“泄密”責(zé)任，也進(jìn)一步加深了定密工作上的保守心態(tài)。保密與開放是天平的兩端，過度的防止泄密必然以犧牲及時開放為代價。為滿足檔案服務(wù)“最多跑一次”的需要，從制度上對定密不當(dāng)造成的利用障礙也應(yīng)追究相應(yīng)的責(zé)任，從而做到檔案保密與公開的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

4從“形同虛設(shè)”到“名副其實”：檔案解密的切實執(zhí)行

4.1檔案解密“形同虛設(shè)”的表現(xiàn)及成因

如果將需要保密的檔案描繪成一個蓄水池，那么檔案定密、檔案解密則分別是其“進(jìn)水口”和“出水口”。只有合理地把握“進(jìn)水”和“出水”，才能既符合保密工作的要求，又能滿足民眾“最多跑一次”的檔案利用需求。但是，“由于制度不健全等原因，各級檔案部門幾乎都面臨著到期檔案解密和劃控工作難以推進(jìn)的局面”[12]。檔案解密事實上的“形同虛設(shè)”，造成了實踐中“有人定密，無人解密”、國家秘密“一定終身”[13]的普遍現(xiàn)象。

檔案解密“形同虛設(shè)”的形成原因有很多，例如，缺乏專業(yè)的檔案解密鑒定人員、需要解密的檔案數(shù)量巨大、缺乏可供操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等。但是，從根本上講，主要原因有兩個。首先，源于保密為重的社會氛圍和心理暗示。隨著民眾知情權(quán)的不斷覺醒，《政府信息公開條例》頒布實施10多年來，國家在信息公開方面取得了長足的進(jìn)步。但是，在保密工作的社會整體認(rèn)知沒有改變之前，“以不變應(yīng)萬變”，“不公開”便“不失誤”的認(rèn)知扭曲依然會占據(jù)主導(dǎo)地位。

其次，缺乏合理完善的解密程序和責(zé)任機(jī)制。一方面，沒有落實定密機(jī)關(guān)的解密責(zé)任?，F(xiàn)有法規(guī)缺乏檔案解密職責(zé)、程序、期限等方面的有效規(guī)定，使得檔案定密機(jī)關(guān)的解密工作成為一項不受監(jiān)督的虛設(shè)責(zé)任。另一方面，檔案部門承受了過多的解密壓力。依據(jù)現(xiàn)行的文檔管理體制，文件只是一種暫存形態(tài)，多數(shù)的涉密文件都以“歸檔”的方式進(jìn)入檔案室和檔案館保存。因為檔案形成單位沒有切實履行相應(yīng)的解密責(zé)任，這種解密壓力隨著“歸檔”而被轉(zhuǎn)移到檔案部門，也讓其承擔(dān)了開放不力造成的社會壓力。

4.2完善檔案解密的現(xiàn)實路徑

第一，成立國家檔案解密機(jī)構(gòu)。借鑒美國2009年成立國家解密中心的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，在國家層面，可以由國家保密局和檔案局牽頭，并聯(lián)合產(chǎn)生涉密檔案較多的部門來組建國家檔案解密部際聯(lián)席會議。在檔案行業(yè)內(nèi)部，各級檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)明確履行檔案解密業(yè)務(wù)的職能處室。建立專門的國家檔案解密機(jī)構(gòu)，有助于明確解密工作的責(zé)任主體，避免關(guān)聯(lián)部門相互推諉的情況發(fā)生。同時，還可以負(fù)責(zé)制定檔案解密工作的規(guī)章制度、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，指導(dǎo)開展具體的解密工作。

第二，落實以自動解密為主體的解密實施方式。美國的四種解密方式中，2010—2016年間自動解密的比例“每年均在80%以上”[14]。以自動解密為主，既可以減輕解密工作的壓力，又有助于改善保密工作氛圍。我國自動解密方式的執(zhí)行，可以從逆向角度來落實。在實際操作中，檔案機(jī)構(gòu)對館藏涉密檔案進(jìn)行全面摸底，并形成詳細(xì)的保密內(nèi)容和保密期限目錄清單。在此基礎(chǔ)上，檔案機(jī)構(gòu)著重研究確定需要提前或延長保密期限的例外情形。排除例外情形，其它涉密檔案應(yīng)當(dāng)?shù)狡谧詣咏饷?，而不能再以保密為由來拒絕合理的利用需求。

第三，填補(bǔ)“不解密”的責(zé)任“缺口”和解密的激勵“缺口”。在檔案服務(wù)“最多跑一次”的要求下，要改變過去只強(qiáng)化“泄密”責(zé)任的做法，建立“不解密”與“泄密”共存的責(zé)任追究體系，讓“不解密”的行為也受到相應(yīng)的處罰。同時，要補(bǔ)全檔案解密的激勵“缺口”，鼓勵檔案部門積極開展解密工作，對檔案解密中無法預(yù)料和控制而造成的部分不良后果實施免責(zé)條款保護(hù)。

5從“一刀切”到“分層分類”：檔案封閉期的區(qū)別對待

檔案封閉期是指“法律規(guī)定的文件形成到開放利用的期限[15]”。封閉期的檔案雖不屬于“涉密檔案”，但是從結(jié)果而言，封閉期限制了可供服務(wù)的檔案內(nèi)容，造成了事實上的保密效果，因此也是研究檔案服務(wù)“最多跑一次”不能忽視的情形。

我國檔案封閉期制度的執(zhí)行存在“一刀切”傾向。《檔案法》第十九條規(guī)定：國家檔案館保管的檔案一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放，這是我國檔案封閉期制度的主要法制依據(jù)。雖然該條還對封閉期少于30年的情況做了概括性規(guī)定，但是檔案利用過程中“過于保守謹(jǐn)慎地貫徹了法律法規(guī)中的保密精神，導(dǎo)致開放檔案‘老齡化，開放時間普遍‘超時?！盵16]因此，在具體操作中檔案封閉期限被“一刀切”的按30年執(zhí)行已是一種普遍現(xiàn)象。此時，封閉期制度往往被當(dāng)作拒絕公開利用的有力借口，也成為可供利用檔案數(shù)量少、時效性差的主要原因。

檔案封閉期制度旨在建構(gòu)合理的檔案保密與公開關(guān)系，達(dá)成這一目標(biāo)需要以內(nèi)容為基礎(chǔ)進(jìn)行檔案開放鑒定，從而在檔案封閉期上實現(xiàn)“分層分類”管理。具體而言，在向檔案室歸檔和向檔案館移交過程中，對于新增和移交的檔案都要進(jìn)行封閉期鑒定，明確每份檔案材料的開放狀態(tài)，并作為檔案整理的基本要素體現(xiàn)在檔案著錄項目上。對于限制利用的檔案，應(yīng)該進(jìn)行明顯的標(biāo)注。要改變檔案封閉期制度“一刀切”的狀況，滿足“最多跑一次”改革的要求，檔案封閉期需要從取消和縮短兩個層面進(jìn)行改善。

取消部分檔案的封閉期是對檔案封閉期制度適用范圍的一種糾偏。實踐中，檔案封閉期往往被適用于所有檔案，容易出現(xiàn)自相矛盾的情形。例如，同一份文件因為歸檔成為“檔案”，民眾就無法再次查閱其實自己先前已經(jīng)查閱過的信息[17]。因此，陸續(xù)有國家開始廢止適用于所有檔案的普遍封閉期，而僅適用于豁免公開的信息[18]?？梢匀∠忾]期的檔案主要包括兩種，一是形成時已經(jīng)公開的檔案；二是經(jīng)過鑒定可以開放利用的檔案。從邏輯上講，形成時已經(jīng)被確定為公開發(fā)布的文件，在歸檔后因為內(nèi)容未發(fā)生變化，理應(yīng)繼續(xù)供民眾查閱利用。同時，應(yīng)該“取消檔案公布權(quán)”[19]，讓經(jīng)過鑒定可以開放的檔案能隨時為任何民眾所利用，而不必再受到公布權(quán)的約束。

縮短檔案封閉期限既符合檔案工作的發(fā)展趨勢，也是保證檔案信息時效性的有效手段。早在1993年，特魯?shù)稀·皮特爾松女士就提出：“爭取縮短檔案開放的法定期限是現(xiàn)代化檔案立法中的一個必要的具有普遍性的問題[20]。隨著民主化進(jìn)程的推進(jìn)，不斷縮短檔案封閉期成為各國發(fā)展的共同規(guī)律。在多數(shù)國家封閉期為30年的情況下，美國、德國、瑞士等國已縮減為25年，而英國更是只有20年[21]。縮短我國檔案的封閉期，可以采取分步實施的方法進(jìn)行。例如，《檔案法》有“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年”的規(guī)定。以此為依據(jù)，可以先將這類檔案的封閉期做一定程度的縮短，待條件成熟后再向其它類型的檔案進(jìn)行擴(kuò)展。

值得注意的是，文件保密期與檔案封閉期應(yīng)分別獨立適用。在現(xiàn)有的法律規(guī)定中，“如果一份文件內(nèi)容涉及國家秘密，被定為秘密或機(jī)密，那么10年、20年期滿后公眾就可以利用；但如果這份文件轉(zhuǎn)化為檔案后，受到《檔案法》30年規(guī)定的制約，原本可以公開的文件又必須繼續(xù)封閉[22]”。出現(xiàn)這種問題的原因在于同一份文件信息受到了文件保密期和檔案封閉期的雙重制約。從文件生命周期理論而言，文件、檔案本屬于同一事物不同的運(yùn)行階段，對同一份文件信息只需做一次內(nèi)容鑒定。因此，排除需要繼續(xù)保密封閉的例外情形，一般的“涉密文件”保密期滿后即可對民眾開放，不應(yīng)再受檔案封閉期的制約。

6結(jié)語

從表面上看，“最多跑一次”改革是對檔案服務(wù)技術(shù)、服務(wù)手段的一次升級和考驗，需要借助技術(shù)的進(jìn)步來優(yōu)化“如何服務(wù)”的問題。而從根本上看，“最多跑一次”改革更需要關(guān)注檔案服務(wù)內(nèi)容，解決“用什么服務(wù)”的源頭問題?！皺n案保密”無論是心理上還是實踐上，都是影響檔案公共服務(wù)內(nèi)容的主要因素之一。因此，要想讓檔案服務(wù)“最多跑一次”改革落到實處，就必須尋求檔案保密與檔案公開之間的最佳平衡點，實現(xiàn)檔案信息服務(wù)與安全的雙重目標(biāo)。

*浙江省哲學(xué)社會科學(xué)一般項目“‘最多跑一次改革背景下檔案公共服務(wù)能力提升策略研究”（項目編號：19NDJC253YB）階段性研究成果。

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