魯全

關(guān)鍵詞公共衛(wèi)生 應(yīng)急管理 類型 流程 責(zé)任分配

一、公共衛(wèi)生突發(fā)事件的分類標(biāo)準(zhǔn)

分類制度是國家應(yīng)急管理體制的首要基礎(chǔ)，①因為針對不同類型的突發(fā)事件，應(yīng)對的手段、策略和責(zé)任主體也會有所不同。長期以來，我國都是根據(jù)災(zāi)害致因進行分災(zāi)種的管理，例如地震局主管地質(zhì)災(zāi)害，原水利部主管洪澇災(zāi)害，原安全生產(chǎn)監(jiān)督總局主管生產(chǎn)事故，衛(wèi)生健康部門主管公共衛(wèi)生事件，公安部門主管突發(fā)社會治安事件等。這種按災(zāi)種分類管理的體制與災(zāi)害發(fā)生致因的復(fù)雜性、多樣性以及次生災(zāi)害頻發(fā)的新特點無法適應(yīng)。

為了提高應(yīng)急管理的集中程度，2018年國家成立了應(yīng)急管理部，實現(xiàn)了突發(fā)事件的相對集中管理。但與此同時，公共衛(wèi)生事件和社會安全事件由于其專業(yè)性較強，仍然由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)管理，從而符合專業(yè)化分工的要求。但是，我國在對突發(fā)事件做了一次分類后，并未對不同類型的突發(fā)事件做進一步的分類，從而無法實現(xiàn)更加精準(zhǔn)的應(yīng)對和采取更加有效的措施，因此，本文首先對突發(fā)公共衛(wèi)生事件做進一步的分類。

劃分標(biāo)準(zhǔn)是進行分類的前提。只有標(biāo)準(zhǔn)明確、清晰，且具有可操作性，才有可能將對象進行合理分類。本文對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提出兩個分類標(biāo)準(zhǔn)，分別是事件的影響范圍和對事件致因的認(rèn)知程度。根據(jù)影響范圍，可以區(qū)分為區(qū)域性事件和全域性事件;根據(jù)對事件致因的認(rèn)知程度，可以劃分為已知因素導(dǎo)致的事件和未知因素導(dǎo)致的事件。

1.分類標(biāo)準(zhǔn)之一：公共衛(wèi)生事件的影響范圍

一般而言，突發(fā)公共衛(wèi)生事件都是在某一個具體的地方發(fā)生的，所以在最初發(fā)生時都是地區(qū)性的突發(fā)事件，只對事發(fā)地及周圍群眾的健康產(chǎn)生影響。例如食物中毒導(dǎo)致的突發(fā)衛(wèi)生事件，往往影響的范圍和群體規(guī)模都較為有限，應(yīng)對難度也不大。但是，與其他類型突發(fā)事件不同，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的致因（如病毒）往往具有傳染性，并由此導(dǎo)致公共衛(wèi)生事件影響范圍不斷擴大。以此次新冠肺炎為例，由于病毒存在較長潛伏期，又正值春節(jié)假期，人口大規(guī)模返鄉(xiāng)，再加上早期對病毒的生物特征及其傳播方式了解有限，采取的防控措施力度不足等原因，使得新冠肺炎疫情從區(qū)域性突發(fā)事件演變?yōu)槿蛐允录Ｍ话l(fā)公共衛(wèi)生事件的影響范圍從地區(qū)性演變?yōu)槿蛐缘倪^程，往往具有四個特點：

其一，漸進性。公共衛(wèi)生事件影響范圍的擴散是一個漸進的過程，從最初的地區(qū)性發(fā)展到臨近的幾個區(qū)域，再發(fā)展到全域性，且其擴散的速度和范圍與其傳播方式密切相關(guān)。

其二，區(qū)域非均衡性。由于疫情發(fā)生的漸進性，早期發(fā)生的地區(qū)往往由于缺乏治理經(jīng)驗而成為重災(zāi)區(qū)，后期有效的管控措施可以在很大程度上控制疫情的傳播。因此，即便成為了全域性的公共衛(wèi)生事件，不同地區(qū)之間的嚴(yán)重程度和相應(yīng)的治理難度也會有所不同。

其三，傳播方式?jīng)Q定影響范圍。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的致因和傳播方式不盡相同，如非洲豬瘟，主要是在牲畜之間傳播，因此會對生豬養(yǎng)殖地區(qū)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，而包括此次新冠肺炎在內(nèi)的流行病具有“人傳人”的特點，從而更容易從區(qū)域性事件演變?yōu)槿蛐怨残l(wèi)生事件。

其四，早期治理措施會影響演變進程。嚴(yán)格地說，公共衛(wèi)生事件只有在早期才具有“突發(fā)”的特點。因此，早期的干預(yù)，包括預(yù)警、信息公開、對致因的生物學(xué)研究和相應(yīng)診療方式的規(guī)范以及有效的管控以切斷傳染途徑等措施，都能夠阻止其從區(qū)域性向全域性的演變。

2.分類標(biāo)準(zhǔn)之二：對公共衛(wèi)生事件致因的認(rèn)知程度

部分公共衛(wèi)生事件是由已知因素導(dǎo)致的，或者是此前有過發(fā)生。對于這一類事件，人們對其致因、傳播方式及其導(dǎo)致的影響有較為充分的了解、認(rèn)知和預(yù)期，因此能夠較快地采取行之有效的治理辦法。但是，此次新冠肺炎屬于典型的新發(fā)傳染病。時至今日，人們對該病毒的生物特征、宿主及傳播方式、對患者健康的中長期影響等方面的了解還很有限，對各種治療方式的有效性還缺乏足夠的臨床科學(xué)研究結(jié)果，相應(yīng)的特效藥也仍然在研發(fā)和臨床試驗階段。疫情早期，確診試劑的生產(chǎn)無法滿足需求，以及部分患者病毒核酸化驗呈陰性以及無癥狀患者的出現(xiàn)等等，都充分說明了我們對該病毒的認(rèn)知仍然非常有限。

相對于已知因素導(dǎo)致的公共衛(wèi)生事件，新發(fā)傳染病導(dǎo)致的突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理難度更大，①具體體現(xiàn)在幾個方面：其一，參與應(yīng)對的主體更多。與已知因素導(dǎo)致的突發(fā)事件可以由相關(guān)部門按照應(yīng)急預(yù)案來應(yīng)對不同，新發(fā)傳染病必須依靠專業(yè)的科研力量對其生物特性、傳播方式等開展科學(xué)研究，必須進行跨部門、跨區(qū)域的合作，并在此基礎(chǔ)上采取科學(xué)有效的應(yīng)對措施。其二，持續(xù)的時間會更長。由于對新發(fā)因素的研究需要更長的時間，由此導(dǎo)致該類突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的持續(xù)時間會更長。其三，民眾的恐慌心理會更嚴(yán)重。由于危機致因不明，早期的治理措施可能出現(xiàn)針對性、精準(zhǔn)性和有效性不足的情況，所有個體都面臨著風(fēng)險。在這種高度不確定性的環(huán)境中，一旦再出現(xiàn)大規(guī)模群體被感染等情況，民眾必然產(chǎn)生恐慌心理和應(yīng)激舉措，這又進一步加大了治理的難度。其四，產(chǎn)生的影響會更復(fù)雜。由于持續(xù)時間長、影響范圍大，此類公共衛(wèi)生事件不僅會對人們的生命健康產(chǎn)生影響，還會導(dǎo)致企業(yè)無法正常開工，社會秩序被打亂，從而會產(chǎn)生綜合的社會經(jīng)濟影響。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的類型及其對參與主體的要求

按照上述兩個標(biāo)準(zhǔn)，本文把突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為四種類型，分別是：已知致因?qū)е碌膮^(qū)域性事件、已知致因?qū)е碌娜蛐允录?、未知致因?qū)е碌膮^(qū)域性事件和未知致因?qū)е碌娜蛐允录Ｍ话l(fā)公共衛(wèi)生事件的類型不同，參與應(yīng)對的主體也有所不同。

1.突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的參與主體

一般而言，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對主體包括政府、醫(yī)療機構(gòu)、社會組織、社區(qū)、專業(yè)媒體以及相關(guān)企業(yè)等。②政府是突發(fā)公共衛(wèi)生事件的首要責(zé)任主體，因為公共衛(wèi)生事件會對公眾的生命和健康安全產(chǎn)生影響，具有顯著的外部性，而政府的公共性及其基于科層結(jié)構(gòu)的行動效力是應(yīng)對疫情的關(guān)鍵，政府需要承擔(dān)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之責(zé)。⑧

醫(yī)療機構(gòu)作為專業(yè)性組織，在突發(fā)事件應(yīng)對中承擔(dān)著提供醫(yī)療服務(wù)的職能，他們站在抗疫的第一線，在很大程度上決定著感染者的生命健康與安全。社會組織能夠有效地動員社會資源，提供差異化和精細(xì)化的社會服務(wù)，從而彌補公共資源的不足，在事件應(yīng)對中發(fā)揮重要的補充作用。社區(qū)是居民居住的聚集地，社區(qū)的各類組織，如居委會、社區(qū)社會組織是各項防疫措施的最終實施者。一方面，對于疫情發(fā)生地的社區(qū)而言，需要積極配合相關(guān)部門做好突發(fā)事件應(yīng)對;另一方面，對于類似新冠肺炎這樣的重大疫情，所有的城鄉(xiāng)社區(qū)都要在按照總體部署實施封閉化管理的同時，為隔離在家的居民提供各項基本生活服務(wù)。專業(yè)媒體是公眾了解疫情信息的重要渠道，而及時準(zhǔn)確的信息公開對于防止恐慌心理有積極作用。相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)（如醫(yī)療防護用品的生產(chǎn)商）和服務(wù)行業(yè)（如物流配送、基本生活物資供應(yīng)等）也是疫情治理中的參與主體。

2.公共衛(wèi)生事件影響范圍對參與主體的要求

從行政體制內(nèi)部的關(guān)系來看，如果是地區(qū)性的公共衛(wèi)生事件，則主要涉及到當(dāng)?shù)卣煌块T之間的關(guān)系。由于是在同一行政區(qū)劃范圍內(nèi)，在當(dāng)?shù)攸h委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，亦有應(yīng)急預(yù)案的明確要求和日常演練的配合，因此協(xié)同作戰(zhàn)的效率較高。但如果從地區(qū)性的事件演化為區(qū)域性的事件，甚至進一步演化為全域性的事件，則涉及的主體會相應(yīng)增加，涉及到的府際關(guān)系也會隨之復(fù)雜化：其一，涉及中央政府與地方政府的關(guān)系，即中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與地方政府的貫徹實施;其二，涉及不同地方政府之間的關(guān)系，包括在疫情期間對跨區(qū)域流動人口的管理、有效防控機制的相互學(xué)習(xí)以及對口支援機制等;其三，涉及到不同層級政府職能部門的關(guān)系，例如較高層級政府的衛(wèi)生健康部門與疫情發(fā)生地衛(wèi)生健康行政部門的關(guān)系;其四，涉及中央政府的職能部門（如衛(wèi)生健康行政部門）與疫情發(fā)生地地方政府（如此次疫情的湖北省以及武漢市政府）之間的關(guān)系等。簡言之，轄區(qū)相關(guān)部門的橫向協(xié)調(diào)是基礎(chǔ)，縱向協(xié)調(diào)是保障，橫向與縱向?qū)崿F(xiàn)綜合協(xié)調(diào)是關(guān)鍵。

從社會力量的參與來看，公共衛(wèi)生事件的影響范圍擴大后，會導(dǎo)致當(dāng)?shù)馗鞣N資源無法在短期內(nèi)有效滿足需求，因此就迫切需要多個主體的參與：②社會組織可以通過調(diào)動社會資源來彌補公共資源的不足，實現(xiàn)橫向的有效支持，同時可以提供專業(yè)的社會服務(wù)，保障群眾基本生活，穩(wěn)定社會秩序;相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)需要增加供應(yīng)量，有效滿足疫情防治的需要;基層社區(qū)則需要加強治理能力和服務(wù)能力建設(shè)，并且與專業(yè)的社會組織合作，確保疫情期間居民的基本生活。

3.公共衛(wèi)生事件認(rèn)知程度對參與主體的要求

相比已知因素導(dǎo)致的公共衛(wèi)生事件，新發(fā)傳染病的防控要求相關(guān)主體在參與應(yīng)對過程中，提高專業(yè)能力和治理水平，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，需要專業(yè)職能部門的參與。公共衛(wèi)生事件具有很強的專業(yè)性，針對不同類型疾病的防控措施亦有所不同，無法簡單地流程化、預(yù)案化，因此適宜由專業(yè)職能部門牽頭應(yīng)對。③其二，需要專業(yè)科研機構(gòu)的參與。新發(fā)傳染病的防治需要建立在對新發(fā)疾病致因、傳播方式、流行病學(xué)特征以及治療手段科學(xué)研究的基礎(chǔ)之上。在此次新冠肺炎疫情中，中國疾病控制中心（CDC）等專業(yè)機構(gòu)的職能和作用就倍受關(guān)注。其三，需要社會組織和社區(qū)更加專業(yè)的服務(wù)能力。由于病毒往往具有較強的傳染性，因此要求參與救援的社會組織和社區(qū)人員做好防護;由于疫情嚴(yán)重地區(qū)對各類物資的需求呈現(xiàn)井噴狀態(tài)，因此要求社會組織在資源分配中做到公平、有序并及時進行信息公開;疫情不僅會對人們身體健康，而且會對心理健康產(chǎn)生影響，這就要求社會組織和社區(qū)提供更加全面、專業(yè)和細(xì)致的服務(wù)。其四，需要媒體處理好信息的及時性與準(zhǔn)確性之間的關(guān)系。在新發(fā)傳染病導(dǎo)致的疫情中，人們一方面渴望了解病毒及其傳播的真實情況，另一方面，對其的科學(xué)認(rèn)識的確需要一個過程。在此過程中，就特別需要處理好信息傳播的及時性與準(zhǔn)確性的關(guān)系。

綜上所述，不同類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件對參與主體會產(chǎn)生影響，全域范圍內(nèi)的事件需要更多主體的參與，而未知因素導(dǎo)致的事件則要求相關(guān)主體提高專業(yè)能力和治理水平。此次新冠肺炎疫情屬于典型的新發(fā)因素導(dǎo)致的全域性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因此其治理過程需要多個主體全方位、專業(yè)化的參與，從而的確是對我國治理能力的一次重大考驗。

三、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的全周期視角：階段劃分與重點任務(wù)

1.公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的階段劃分

災(zāi)害生命周期理論作為人們認(rèn)識與管理災(zāi)害危機的重要基礎(chǔ)，引導(dǎo)著應(yīng)急管理制度的嬗變。④其核心要義是全災(zāi)種、全周期和多主體的參與。其中，最為核心的理念創(chuàng)新是全過程管理，即將應(yīng)急管理視為一個包括了減緩（mitigation）、準(zhǔn)備（preparedness）、響應(yīng)（response）和恢復(fù)（recovery）四階段的循環(huán)周期。國內(nèi)相關(guān)學(xué)者結(jié)合中國應(yīng)急管理的現(xiàn)狀，對周期也有不同的劃分，包括：“三階段論”，即災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后;①“四階段論”，即預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、救援與處置、善后與恢復(fù);②“五階段論”，即準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)。③

全生命周期理論的核心要義有兩個方面，其一，災(zāi)害管理的不同階段是有差別的，即不同階段的重點任務(wù)和參與主體應(yīng)當(dāng)有所差別，④需要根據(jù)不同階段的關(guān)鍵任務(wù)，確立不同主體的責(zé)任邊界與合作方式。其二，不同環(huán)節(jié)之間是相互聯(lián)系、彼此影響的。無論是災(zāi)前、災(zāi)中，還是災(zāi)后，均發(fā)生于一個廣泛聯(lián)系、相互鏈接、動態(tài)發(fā)展的復(fù)雜世界中。⑤如果災(zāi)前準(zhǔn)備不足，那么災(zāi)害發(fā)生時必然舉措不力;如果災(zāi)中應(yīng)急措施不力，造成重大損失，則必然會給災(zāi)后重建帶來更大壓力;如果災(zāi)后不及時、全面總結(jié)經(jīng)驗，反思和完善應(yīng)急管理體制和機制中的間題，則又會為下一次應(yīng)急管理埋下隱患。

突發(fā)事件不同階段的特點和突發(fā)事件的類型也會有關(guān)系：對于全域性的事件，其影響范圍較大，應(yīng)對的周期自然會比區(qū)域性的事件更長;對于未知因素導(dǎo)致的公共衛(wèi)生事件，由于現(xiàn)有的預(yù)案往往不具有針對性，且需要花較多的時間對致因進行分析后才可以對癥下藥，因此應(yīng)對的周期也會較長，對經(jīng)濟社會造成的影響也會更大。根據(jù)上述分析邏輯，此次新冠肺炎疫情屬于未知因素導(dǎo)致的全域性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，早期對其致因和傳播方式認(rèn)識有限，有效藥品的研發(fā)亦需要較長周期，因此應(yīng)急管理的周期較長。

2.公共衛(wèi)生應(yīng)急管理不同階段的重點任務(wù)

結(jié)合此次新冠疫情防控的實踐，本文將應(yīng)急管理劃分為預(yù)防與準(zhǔn)備、響應(yīng)和應(yīng)對以及善后和恢復(fù)三個階段。⑥下面，分析不同階段應(yīng)急管理的重點任務(wù)。

在預(yù)防與準(zhǔn)備階段，重點任務(wù)至少應(yīng)當(dāng)包括：（1）從根本上進行風(fēng)險管理，努力將導(dǎo)致突發(fā)事件的風(fēng)險降低到最小，⑦例如防止野生動物捕殺與買賣，禁止食用野生動物，培養(yǎng)良好的飲食和生活習(xí)慣等;（2）建立和完善應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和管理運行機制，明確不同層級應(yīng)急管理部門和衛(wèi)生健康部門的職責(zé);（3）向公眾普及公共衛(wèi)生應(yīng)急管理知識和技能，提高公眾在突發(fā)疫情下的自救能力;（4）以應(yīng)急預(yù)案為核心，做好應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的演練;（5）做好相應(yīng)的物資儲備與人員培訓(xùn);（6）建立和維護公共衛(wèi)生事件尤其是各種重大流行病的監(jiān)控與信息管理系統(tǒng)。

疫情一旦發(fā)生，則是對應(yīng)急管理體系的全面考驗。在響應(yīng)和應(yīng)對期，重點任務(wù)至少應(yīng)當(dāng)包括：（1）疫情的監(jiān)測和預(yù)警機制，既包括對各種流行病發(fā)生情況的日常監(jiān)測和預(yù)警，也包括對特殊時期、特殊地區(qū)的預(yù)防性措施;（2）疫情防控領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體制的快速組建與高效運行;（3）對感染者的醫(yī)療救治及其醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)的化解機制;（4）對疫情致因的研究和科學(xué)攻關(guān)機制，包括試劑、特效藥的研發(fā)和生產(chǎn)，以及臨床治療方式的效果分析等;（5）隔離人員的基本生活保障機制;（6）疫情信息的收集、交流與發(fā)布機制;（7）參與疫情防控的人員與物資的汲取、調(diào)配與運輸機制等。

在善后與恢復(fù)階段，重點任務(wù)至少應(yīng)當(dāng)包括：（1）對患者長期健康狀況的監(jiān)測和并發(fā)癥醫(yī)療費用的分擔(dān)機制;（2）對參與救援人員（如醫(yī)護人員、社區(qū)工作者以及志愿者等）經(jīng)濟和健康損失的補償機制;（3）對疫情防治中優(yōu)秀事跡的宣傳和褒獎機制;（4）恢復(fù)經(jīng)濟社會運行的其他各項支持性政策（包括財政貨幣政策、稅收減免政策、就業(yè)政策等）。①

需要強調(diào)的是，疫情應(yīng)對不同階段的重點任務(wù)也會受到突發(fā)事件類型的影響。例如，在響應(yīng)和應(yīng)對期，對疫情致因及其治療方式的研究對于已知因素導(dǎo)致的突發(fā)事件并非是重點任務(wù)，而對于新發(fā)傳染病導(dǎo)致的疫情，對病毒生物屬性及診療方案的制定則必然成為應(yīng)對工作的重中之重。

四、不同主體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急不同階段的責(zé)任分配

1.預(yù)防與準(zhǔn)備階段

預(yù)防階段的風(fēng)險管理是避免突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治本之策，需要的是全社會的基本共識與共同努力。以此次新冠肺炎疫情為例，無論該病毒的宿主最終被確定為何種野生動物，人類捕殺和食用野生動物肯定是此次疫情的重要原因。針對此，中央政府需要通過推動立法，嚴(yán)禁捕食野生動物，②并不斷提高居民的衛(wèi)生習(xí)慣，創(chuàng)造人與自然的和諧關(guān)系。地方政府、專業(yè)的社會組織以及社區(qū)則要積極開展愛國衛(wèi)生運動，地方政府要做好規(guī)劃并予以資金支持，以社區(qū)為平臺和終端，以專業(yè)的社會組織為載體，幫助居民改變不良的飲食習(xí)慣和衛(wèi)生習(xí)慣，從而降低風(fēng)險的發(fā)生概率。

建立應(yīng)對突發(fā)疫情的組織管理體系是政府的主要責(zé)任。中央政府應(yīng)當(dāng)做好頂層設(shè)計，尤其是針對具有極強專業(yè)性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，要合理劃分應(yīng)急管理綜合部門與衛(wèi)生健康行政部門之間的關(guān)系，明確不同部門的職責(zé)。對于全域性的公共衛(wèi)生事件，還特別需要處理好中央政府和地方政府的關(guān)系，以及不同地方政府之間的關(guān)系（尤其是相鄰地域之間地方政府的協(xié)調(diào)）。

在為公眾普及專業(yè)知識和技能方面，則適合采取地方政府與專業(yè)社會組織合作的方式進行。地方政府可以購買專業(yè)社會組織的服務(wù)，社會組織則要積極與社區(qū)合作，通過宣講、演練、培訓(xùn)等方式，提高居民對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認(rèn)識程度和應(yīng)對能力。

在應(yīng)急預(yù)案的制定與演練方面，需要由地方政府的應(yīng)急管理部門、衛(wèi)生健康部門承擔(dān)主要責(zé)任，雙方綜合考慮本地的經(jīng)濟社會發(fā)展、流行病發(fā)生歷史等情況，共同制定適合本地情況的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案，防止預(yù)案的同質(zhì)化。同時，應(yīng)當(dāng)由應(yīng)急管理部門牽頭，組織全域范圍內(nèi)的突發(fā)事件演練，幫助相關(guān)主體熟悉應(yīng)對流程，做到心中不慌、從容應(yīng)對。

在物資儲備和人員培訓(xùn)方面，物資儲備要利用好計劃和市場兩種方式。③一方面要做好疫情戰(zhàn)略物資的儲備，并實施動態(tài)管理，以確保其質(zhì)量，同時中央政府要建立不同地區(qū)之間的橫向支持機制;另一方面，要與相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)保持密切聯(lián)系，提高企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)能力，以備不時之需。社會組織則要建立資源渠道的信息庫，以便在第一時間獲取相關(guān)的資源。

在信息系統(tǒng)建設(shè)方面，要明確專業(yè)部門（中國疾病控制中心）的職責(zé)，完善我國的流行病直報系統(tǒng)，增加新發(fā)傳染病的相關(guān)模塊，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)人員使用該系統(tǒng)的能力。同時，要和民政、公安、人社以及醫(yī)保等信息系統(tǒng)實現(xiàn)有效銜接，并充分利用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術(shù)，一旦發(fā)生疫情，可以第一時間準(zhǔn)確全面地掌握患者及其家庭的相關(guān)信息。

2.響應(yīng)與應(yīng)對階段④

在疫情的預(yù)警方面，此次新冠肺炎疫情防治早期暴露出了疾控中心主導(dǎo)的直報系統(tǒng)與地方政府負(fù)責(zé)制之間的矛盾。鑒于公共衛(wèi)生事件后果的不可預(yù)計性，需要按照謹(jǐn)慎性的原則，讓垂直系統(tǒng)和屬地系統(tǒng)同時發(fā)揮作用，即無論是疾控系統(tǒng)還是地方政府認(rèn)為存在公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險，都應(yīng)當(dāng)及時向上級有關(guān)部門匯報。

在疫情防控領(lǐng)導(dǎo)組織體系方面，建議充分借鑒此次新冠肺炎防治的領(lǐng)導(dǎo)組織體系，建立由黨委牽頭的領(lǐng)導(dǎo)決策機制，在相應(yīng)層級的政府建立綜合協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各部門、各級政府以及社會力量共同應(yīng)對疫情。對于全域性或者跨區(qū)域的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，還應(yīng)當(dāng)由較高層級的政府派出指導(dǎo)組，指導(dǎo)疫情嚴(yán)重地區(qū)開展防治工作。由此，形成黨委集中領(lǐng)導(dǎo)、政府綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)組監(jiān)督相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制。

在醫(yī)療救治方面，此次疫情的實踐充分說明，在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療服務(wù)能力是無法全面滿足醫(yī)療需求的，因此迫切需要建立地區(qū)之間以及軍地之間的橫向支持機制。此次軍隊相關(guān)醫(yī)療隊伍整建制托管火神山、雷神山醫(yī)院，全國各地的醫(yī)療工作者馳援武漢，就充分說明這種橫向支援機制的重要性。

在患者醫(yī)療費用分擔(dān)方面，此次新冠肺炎患者的醫(yī)療費用全部由醫(yī)療保險基金和財政資金予以承擔(dān)，個人無需承擔(dān)。這是針對全域性重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急之舉。對于地區(qū)性或影響范圍較小的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，則可以考慮采取基本醫(yī)療保險與商業(yè)健康保險相結(jié)合的方式予以應(yīng)對。

在對疫情致因的科學(xué)研究與相關(guān)藥品的研發(fā)生產(chǎn)方面，專業(yè)的科研機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時開展科研攻關(guān)，并且與醫(yī)療機構(gòu)合作，科學(xué)評價相關(guān)治療方法的實際效果;在試劑和相關(guān)藥品的生產(chǎn)方面，則要建立科研機構(gòu)與生產(chǎn)企業(yè)之間的合作機制，政府可以通過資金支持、開辟審批快速通道等方式加快相關(guān)試劑或藥品的間世。

在隔離人群的基本生活保障方面，社區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最主要的責(zé)任。一方面，社區(qū)需要和相關(guān)基本生活品的供應(yīng)企業(yè)建立聯(lián)系，確保社區(qū)居民的基本生活資料;另一方面，社區(qū)應(yīng)當(dāng)積極與提供相關(guān)專業(yè)服務(wù)的社會組織建立合作關(guān)系，對老年人、殘疾人、兒童等特殊群體和困難群體直接提供包括生活照料、心理疏導(dǎo)等在內(nèi)的專業(yè)服務(wù)。地方政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會救助制度兜底線的功能，為困難群眾提供臨時救助，避免其陷入絕境。

在疫情監(jiān)測和信息的收集與發(fā)布方面，地方政府要承擔(dān)首要責(zé)任，做到及時性、跟進性和準(zhǔn)確性，②并對謠言進行及時澄清，避免民眾陷入恐慌。在監(jiān)測方面，要統(tǒng)一監(jiān)測與發(fā)布的口徑，嚴(yán)格貫徹屬地原則，整合相關(guān)部門的信息系統(tǒng)，尤其是各垂直管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)要與地方共享，③并由地方政府統(tǒng)一發(fā)布。在信息公開方面，相關(guān)研究表明，一旦疫情發(fā)生，居民對疾病特征、傳播方式以及治療手段等都有較強的信息需求。④在這個方面，政府要處理好與媒體，尤其是與新興媒體之間的關(guān)系。在新媒體的時代，民眾既是信息的需求者，也是信息的發(fā)布者;自媒體既有信息傳播的動機，也有尋求共鳴和宣泄的動機。⑤因此，新媒體和自媒體也需要在追求信息發(fā)布及時性的同時，樹立科學(xué)態(tài)度，提高理性水平，防止以偏概全或者是以訛傳訛的現(xiàn)象。

在人員和物資的汲取、分配環(huán)節(jié)，此次新冠肺炎疫情防控充分說明，社會組織一方面在調(diào)動社會力量、補充公共資源不足方面具有巨大的能量和潛力，另一方面，其應(yīng)急管理能力卻明顯不足，亦缺乏有影響力和組織力的樞紐型社會組織。①因此，應(yīng)當(dāng)建立由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，由樞紐型社會組織搭建平臺，各類社會組織積極參與的社會資源動員機制。社會組織要將定向捐助與非定向捐助相結(jié)合，及時進行信息公開，提高公信力，并確保資源分配的公平性和有效性。在物資配送方面，則應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場主體的作用，我國業(yè)已形成的覆蓋全域的物流系統(tǒng)在此次疫情防控中就發(fā)揮了極為重要的作用。

3.善后與恢復(fù)階段

在病毒感染者的后期跟蹤與權(quán)益保障方面，應(yīng)當(dāng)建立地方政府與社會組織的合作機制。要充分發(fā)揮權(quán)益保護類社會組織的作用，并與社區(qū)積極合作，及時將病毒感染者（尤其是其中的生活困難群體）在各方面的困難反饋給地方政府，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的長期負(fù)面影響降低到最小。對于其后續(xù)醫(yī)療費用的分擔(dān)，則應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮健康保險的功能，而不宜仍然由社會醫(yī)療保險基金或財政資金全額承擔(dān)。

對參與救援人員的補償機制則應(yīng)當(dāng)由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任，其對象不僅應(yīng)當(dāng)包括疫情發(fā)生地的醫(yī)護人員，也應(yīng)當(dāng)包括從各地前來支援的醫(yī)護人員以及社區(qū)工作者、志愿服務(wù)人員等。這里中央政府的責(zé)任并不體現(xiàn)為直接救濟，因為如果在善后環(huán)節(jié)仍然采取“舉國體制”，則不利于全社會風(fēng)險意識的形成。②因此，政府的主要職責(zé)在于推動相關(guān)制度的建立：一方面，應(yīng)當(dāng)鼓勵商業(yè)保險公司開發(fā)相關(guān)的保險產(chǎn)品;另一方面，要積極推動有關(guān)社會補償?shù)牧⒎üぷ鳎餐话l(fā)事件受害者的社會補償制度。

在恢復(fù)經(jīng)濟社會發(fā)展方面，則需要在政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織下，發(fā)揮各個主體的積極作用。對于全域性的突發(fā)事件，中央政府要積極采取一系列積極的財政貨幣和金融政策，支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn);對口援建的地方政府則要加大對重災(zāi)區(qū)的支持力度;社會組織要結(jié)合自身業(yè)務(wù)專長，開展疫情后的心理建設(shè)等工作，幫助相關(guān)群體盡快從疫情的陰影中走出來;相關(guān)市場主體則要開足馬力，盡快恢復(fù)生產(chǎn)能力，確保經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。

五、結(jié)語

此次新冠肺炎疫情是一次典型的新發(fā)傳染病導(dǎo)致的全域性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對我國應(yīng)急管理體制和國家治理能力的一次全面考驗。此次疫情防控工作既體現(xiàn)出了我國治理能力的顯著優(yōu)勢，也暴露出了一些關(guān)鍵間題。在經(jīng)驗方面，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府協(xié)調(diào)、指導(dǎo)組監(jiān)督的決策領(lǐng)導(dǎo)機制是一種積極的創(chuàng)新，并且顯示出很好的效能;軍地之間、不同地方之間的橫向支持機制充分發(fā)揮了作用，體現(xiàn)了集中力量辦大事的制度優(yōu)勢;社會組織積極行動，社會力量被充分調(diào)動，在疫情發(fā)生早期有效地緩解了公共資源的不足等。在間題方面，在早期預(yù)警和防控階段，中央政府職能部門與事發(fā)地政府之間的責(zé)任分配尚不明確;社會組織專業(yè)能力不足，信息公開不及時，尤其是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用的樞紐型社會組織嚴(yán)重缺位，導(dǎo)致社會資源的分配和遞送出現(xiàn)間題;部分基層自治組織在封閉管理期間的法治意識淡薄，管理服務(wù)能力欠缺;在自媒體和新媒體興起的背景下，如何平衡信息的準(zhǔn)確性與及時性的關(guān)系，防止造成公眾恐慌等都有待進一步解決。

2018年國家機構(gòu)改革成立應(yīng)急管理部，提高了公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的集中程度。而此次新冠肺炎疫情防控則啟示我們，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理還需要處理好專業(yè)部門與職能部門之間、中央政府與地方政府之間、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與社會組織參與之間等重要關(guān)系，從而有必要進行分類管理，精準(zhǔn)施策。伴隨著從政府為主導(dǎo)的傳統(tǒng)管理體制向多元主體共同參與的社會治理體制的轉(zhuǎn)變，各個主體都應(yīng)當(dāng)提高自身的應(yīng)急管理能力，更好地在應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的全流程中發(fā)揮積極作用，實現(xiàn)專業(yè)分工與協(xié)同合作的有機結(jié)合，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的負(fù)面影響降低到最小。

附表 重大公共衛(wèi)生應(yīng)急事件應(yīng)對不同階段的核心機制與各主體的主要職責(zé)