趙建

關(guān)鍵詞疫情防控 城市化 信息化 國家治理 現(xiàn)代化

2020年的新冠病毒肺炎，是繼2003年“非典”之后在中國爆發(fā)的又一次嚴(yán)重疫情。疫情的發(fā)生，不僅對中國經(jīng)濟造成重大沖擊，還對社會其他各方面產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。作為一種社會性很強的公共衛(wèi)生疾病，學(xué)術(shù)界的分析不能僅限于病理學(xué)或衛(wèi)生經(jīng)濟學(xué)的范疇，還需要從更深的理論層面，結(jié)合中國當(dāng)前特有的發(fā)展階段和時代背景進行全面的思考。比如，從2003年非典到現(xiàn)在的17年中，與疫情防控有關(guān)的制度性和社會性背景發(fā)生了哪些重大變化？這些變化對疫情的發(fā)生和防控過程都有哪些深層影響？除了疫情本身帶來的原生沖擊，還帶來哪些重要的次生風(fēng)險和積極的變化？對這些間題，我們需要做深度的解析。

在這17年中，有三個中國獨有的歷史性進程值得引起關(guān)注。一個是城市化進程，代表著人們從分散的鄉(xiāng)村聚集到城市，這一變遷過程并不僅僅是空間上的位移，還有社會功能和治理關(guān)系的重構(gòu)，這對疫情等公共衛(wèi)生事件的防控管理具有至關(guān)重要的影響。與城市化相伴隨的是代表技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級的信息化進程，讓越來越多的人過上了城市生活的同時，也涌入了各式各樣的虛擬網(wǎng)絡(luò)社交和自媒空間，這種信息傳播和獲取方式的變化也對疫情的爆發(fā)、演變和防控效果產(chǎn)生一定影響。而無論是城市化還是信息化，都需要置于一個更大的制度和體制背景之下——國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。無論是國家統(tǒng)一動員醫(yī)療資源的能力，還是疫情防控過程中依靠的法律體系和處置機制，以及各級政府的專業(yè)水平和執(zhí)行力，在非典過后的17年中都發(fā)生了很大的變化。本文將疫情防控置于這三大進程疊加的大背景下進行分析，會引發(fā)更深層次、更加具有長遠(yuǎn)意義的考量和反思。

一、追溯疫情發(fā)生的社會性和歷史性背景

疫病或大型傳染病是人類的重大災(zāi)難之一，在漫長的歷史中對各個國家頻繁造成巨大傷害，成為“馬爾薩斯陷阱”中調(diào)節(jié)人口數(shù)量的殘酷手段之一。①比如中世紀(jì)歐洲發(fā)生的黑死病，竟然導(dǎo)致1/4～1/3的人口死亡，甚至一度中斷了歐洲文明的進程，同時也深刻地改變了歐洲的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。②新中國成立以來也發(fā)生過多次疫病，其中影響比較大的是2003年“非典（SARS）”疫情，根據(jù)WHO官方數(shù)據(jù)，報告病例大陸地區(qū)共5327人，死亡人數(shù)349人。③現(xiàn)在我們處于又一次重大疫情——新型冠狀病毒肺炎——的防控過程中，而且這次疫情的傳染強度和影響面已經(jīng)超過了非典，對疫情防控各方面的工作提出了更大的挑戰(zhàn)。如Perrow和Christensen等所指出的，現(xiàn)代公共危機事件正在變得越來越復(fù)雜，社會關(guān)系和公共管理體系也變得越來越復(fù)雜，這無疑大大提高了危機治理的難度。④因此對于重大疫情，除了認(rèn)識到病毒自身傳染性更強、爆發(fā)更加突然的自然因素之外，還需要思考危機發(fā)生的復(fù)雜的社會和文化背景，而這個背景對于中國這個轉(zhuǎn)型社會來說又往往是動態(tài)的。只有考慮到這種復(fù)雜性和動態(tài)性的雙重特征，才能為疫情防控提供更加理性和具有長遠(yuǎn)意義的啟示和建議。

要理解重大疫情發(fā)生的深層背景，首先需要認(rèn)識到非典發(fā)生后的17年以來中國社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)生的三個深刻變化：一是生活方式、工作模式和社會關(guān)系重塑的城市化;二是數(shù)字化生存、智能化運維和新聞自媒體化及爆炸式傳播的信息化;三是服務(wù)型政府理念和市民社會組織管理創(chuàng)新的國家治理現(xiàn)代化。在城市化、信息化和治理現(xiàn)代化三大進程疊加下，重大疫情的發(fā)源、發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、應(yīng)對和處理等就帶有深刻的社會、政治和文化內(nèi)涵。很多間題已經(jīng)超出了傳染病學(xué)和衛(wèi)生經(jīng)濟學(xué)的范疇，涉及到更加廣泛的信息知情、媒介傳播、公共資源分配、倫理道德評判、社區(qū)和鄉(xiāng)村自治、應(yīng)急管理機制和公共選擇等一系列深層次的復(fù)雜間題。所以Rittel和Webber與Xiang將疫情防控一類的公共危機管理稱為難以解決的“棘手間題”。

首先，城市積聚了人群和公共設(shè)施，這既可以集中專業(yè)醫(yī)療資源提供更好的公共衛(wèi)生服務(wù)和疫病防控力量，但同時也是“培養(yǎng)病菌的溫床”，⑥如果防控不及時則可能加劇疫情擴散，尤其是最近幾年都市圈的建設(shè)和城際間交通設(shè)施的便利（比如高鐵和機場），更加劇了疫情預(yù)防和管控的難度。其次，如果管理和引導(dǎo)不到位，社會對官方媒體缺乏平等互動機制與信任感，信息化浪潮中的輿情擴散會帶來非理性恐慌，引發(fā)民眾對公共醫(yī)療衛(wèi)生資源的擠兌，造成損害更大的“次生風(fēng)險”。另外，在更多的以資本積累和技術(shù)升級層面推動的城市化和信息化過程中，國家和社會治理現(xiàn)代化的推進相對緩慢，因為它涉及的是更加深層次的復(fù)雜間題和矛盾，比如以中央部委技術(shù)專業(yè)分工為導(dǎo)向的縱向管理條線與以地方政府塊化行政管理為導(dǎo)向的橫向部門結(jié)構(gòu)，在重大疫情發(fā)生時如何快速高效地進行整合，歷來是公共危機應(yīng)急管理的難題。①根據(jù)福山的政治秩序起源理論，②國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是在實踐中不斷試錯和提升的動態(tài)揚棄過程，需要國家能力、制度構(gòu)建及變遷、法治體系、技術(shù)官員專業(yè)能力和社會多元關(guān)系兼容等共同進步。這也是一個需要長期構(gòu)建和演化的過程，對于疫情防控尤其是重大疫情危機應(yīng)急管理來說，更是一個根本性的重大而又迫切的理論課題。

所以本文認(rèn)為，要有效應(yīng)對重大疫情，提出行之有效且有助于長期制度性改善的政策建議，將國家和社會福利損失降到最低，并且為以后的類似緊急事件應(yīng)對提供經(jīng)驗，首先需要客觀認(rèn)識疫情發(fā)生的歷史和現(xiàn)實背景，深刻認(rèn)識到中國非典過后近20年來發(fā)生在中國社會的三大變化：城市化、信息化和國家治理現(xiàn)代化。這三大變革進程，既獨立推進又相互聯(lián)系，更增加了時代背景的復(fù)雜性，同時也為應(yīng)對疫情提供了更多的選擇和可能。信息化作為一種生產(chǎn)力要素深化或工業(yè)化的新階段，為城市化和國家治理現(xiàn)代化的推進提供了技術(shù)支撐;城市化是信息化或新型工業(yè)化的必然結(jié)果，是作為人的勞動要素在空間關(guān)系和社會關(guān)系層面的重塑，城市治理本身就是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容;而國家治理現(xiàn)代化則是信息化作為生產(chǎn)力和城市化作為社會關(guān)系發(fā)展到一定階段，在整個國家治理層面提出的新要求。這三者之間是無法割裂、有機聯(lián)結(jié)的動態(tài)關(guān)系，而疫情防控則作為一種具體實踐內(nèi)嵌于整個框架體系內(nèi)。圖1勾勒出城市化、信息化與國家治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系，以及在疫情防控中的作用機制：城市化帶來了信息化的技術(shù)需求，信息化與城市化的融合構(gòu)成了智慧城市體系;國家治理現(xiàn)代化為城市發(fā)展提供了制度保障和頂層設(shè)計，城市治理本身又是國家治理體系的一部分;國家治理現(xiàn)代化為信息化提供了現(xiàn)代經(jīng)濟制度體系，信息化又為構(gòu)建智慧政府和提升治理效率提供了技術(shù)支撐。

圖1城市化、信息化與國家治理現(xiàn)代化與疫情防控關(guān)系

二、城市化與疫情防控：空間擴張與功能完善之間的動態(tài)錯配與平衡

疫情絕大部分發(fā)生在城鎮(zhèn)，而最近幾十年爆發(fā)的疫情病例也無一例外是在城市，尤其是人口數(shù)量巨大和流動性強的國際大都市。同樣，集中醫(yī)療和研發(fā)資源解決疾病間題的場所也是在大都市，所以城市對疫病來說是一把“雙刃劍”。一方面，城市空間對人群的聚集更容易引發(fā)并傳播和加重疫情。作為一個人群集聚空間，在人員流動大的情況下更容易帶來外源性傳染疾病，再加上人群集聚時污水、垃圾和飲食衛(wèi)生管理負(fù)擔(dān)的加重，也會提高疫情管理的復(fù)雜性。另一方面，從功能學(xué)的角度來說，城市不僅是一個地理的、區(qū)位的、建筑的空間，還是一個服務(wù)和功能要素積聚的、具有自組織能力的社會有機體，可以通過規(guī)模效應(yīng)和多樣性生態(tài)互動，更集約更高效地提供公共衛(wèi)生和疫情防控服務(wù)。

理解城市與疫情之間的關(guān)系，需要區(qū)分城市與城市化這兩個不同的概念。城市是一個靜態(tài)的概念，而城市化則是一個不斷發(fā)展和演進的，空間擴張、結(jié)構(gòu)重塑和功能完善的動態(tài)過程。這個過程有著內(nèi)在的空間動力學(xué)和社會生態(tài)學(xué)規(guī)律，對公共管理者來說充滿不確定性和不穩(wěn)定性。①因為它不僅僅是從鄉(xiāng)土到城市的空間位移，還有著更加復(fù)雜的政治、社會和文化變遷。②對于發(fā)展中國家來說，城市化是經(jīng)濟發(fā)展的必然路徑，同時又充滿了各種各樣的挑戰(zhàn)。疫情的爆發(fā)和蔓延，在某種程度上也可以看成是城市空間擴張過快，但公共衛(wèi)生保障和防控設(shè)施建設(shè)相對不足的結(jié)構(gòu)性間題。這本質(zhì)上是一種空間和功能在動態(tài)演進中的時序性錯配。

事實表明，公共衛(wèi)生危機管理和疫情防控，是城市化進程中政府服務(wù)功能的一個重大挑戰(zhàn)，它與近幾年在某些城市發(fā)生的雨澇災(zāi)害具有相似的根源。這類顯而易見但又遲遲難以解決的間題，在客觀上具有自身的制度性成因。一個解釋是，地方政府官員任期激勵和財政約束的體制，決定了城市化具有內(nèi)生的空間擴張沖動，但功能建設(shè)和完善相對不足，看得見的“地上”空間建設(shè)總是快于看不見的“地下”城市服務(wù)。主要的原因在于：第一，規(guī)模導(dǎo)向的政績考核，規(guī)模和人口等數(shù)量而非質(zhì)量指標(biāo)成為城市化的主要目標(biāo);③第二，央地財稅不平衡下的土地財政，只有空間上不斷“攤大餅”，通過土地獲取更多的預(yù)算外收入，才能維系財政的短期可持續(xù)性;④第三，地方官員任期的短期化，導(dǎo)致他們更偏好與任期相匹配的空間擴張，而不是那些“慢工出細(xì)活”的地下防澇設(shè)施和公共衛(wèi)生防護體系建設(shè)，⑤而且無論是洪澇還是疫情，對地方政府來說都是小概率事件，且這些防治服務(wù)設(shè)施的建設(shè)周期與任期錯配，極可能有利于下一屆官員但卻可能對本人任期的政績沒有幫助。

就不同地區(qū)的城市化水平與疫情防治及應(yīng)急管理之間的關(guān)系狀況分析，通過國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，采集2009-2018年31個?。ㄗ灾螀^(qū)）的城市化率（城鎮(zhèn)人EI/，總?cè)丝冢┖凸残l(wèi)生與疫病防控的機構(gòu)數(shù)量等相關(guān)數(shù)據(jù)。設(shè)定各省市人均專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)與疾病預(yù)防控制中心數(shù)量（ph）為被解釋變量，代表著疫情防控能力，城市化率（urban）為解釋變量，考慮到中國城市化進程中的其他因素，⑥我們選取GDP、財政收入、房地產(chǎn)價格、居民收入的同比增長率為控制變量，分別標(biāo)為gdp、fi、ep、ri。實證結(jié)果如表1所示。結(jié)果表明：在多層次的面板線性回歸模型中，解釋變量城市化指標(biāo)的系數(shù)都顯著為負(fù)，說明中國的城市化進程并沒有伴隨顯著的與之相一致的公共衛(wèi)生和疾控管理機構(gòu)的增加。⑦在這里需要說明的是，并不是中國城市公共衛(wèi)生和疾控部門的總量沒有增加，而是相對于更加快速的城市化來說，這些軟性服務(wù)增加的速度相對滯后了，即人均公共服務(wù)數(shù)量是降低的。也就是說，中國的城市化在公共衛(wèi)生和疾控服務(wù)方面存在著結(jié)構(gòu)性缺口，這是下一步高質(zhì)量城市化進程中需要補短板的領(lǐng)域。

表1城市化與城市疫情防控和管理能力之間的關(guān)系檢驗結(jié)果

三、信息化與疫情防控：信息甄別機制的完善與輿情引發(fā)的次生風(fēng)險

與轟轟烈烈的城市化進程相伴隨的是信息化浪潮，近20年實際上是中國以信息技術(shù)為主的新一輪工業(yè)化進程。①如果說城市化是對人們生活工作空間的重塑，信息化則重新定義和拓展了空間——在地理和物理空間之外構(gòu)建了一個以信息為基本元素的虛擬空間。信息化不僅對生產(chǎn)、消費、流通等經(jīng)濟活動和人們的生活、社交、組織等社會行為產(chǎn)生了顛覆式影響，同時也在深刻改變著社會治理效率，形成了更加扁平化、分散式的消息、新聞、知識、意見等信息和內(nèi)容產(chǎn)品的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。信息化、城市化與社會治理現(xiàn)代化的深度融合，誕生了一個新型模式——智慧城市。智慧城市就像給物理城市加上了一層神經(jīng)系統(tǒng)，使其更加快捷地提供公共服務(wù)，更加靈敏地感知突發(fā)事件，更加有效地解決傳統(tǒng)城市管理機制在快速城市化過程固有的“政府失靈間題”。②在這個邏輯下，智慧城市應(yīng)該能夠更好地處理和應(yīng)對疫情危機。在此次大疫情防控過程中，我們同時看到了如上海、杭州等信息化程度高的城市，的確在某種程度上顯示了智慧城市的信息化優(yōu)勢。

對疫情防控來說，信息系統(tǒng)的建設(shè)至關(guān)重要。這個信息系統(tǒng)在面對疫情管理時至少需要解決四個難題。第一，信息的流轉(zhuǎn)速度間題。對于傳染性極強的病毒，防控過程中毫不夸張地說是“與時間賽跑的過程”，“時間就是生命”，浪費一分鐘都可能貽誤戰(zhàn)機。按照傳染病理學(xué)感染人口數(shù)量預(yù)測模型，要將疫情控制在可控范圍內(nèi)，必須將傳染人群的有效確診和隔離比例在一定的時間內(nèi)保持在一定的“臨界值”之內(nèi)，否則就會指數(shù)級地提高傳播速度并增大感染面積。③疫情危機的這個特點決定了信息在疫情防控方面的極端重要性，只有準(zhǔn)確及時地對信息進行甄別、清洗、報送、發(fā)布和反饋，才能在“黃金窗口期”內(nèi)將疫情控制在可控范圍內(nèi)。④一旦錯失黃金時間窗口，就可能造成疫情失控，需付出幾倍的成本進行“補救”。第二，信息的質(zhì)量保證間題。痰情的先期應(yīng)對，不僅需要信息流轉(zhuǎn)的速度，還需要保證信息質(zhì)量，尤其是面對無法預(yù)知后果的新型病毒。⑤因此需要快速動員國家專業(yè)力量對病毒進行檢測和確定流行病學(xué)機理，這個可能需要一定的時間和標(biāo)準(zhǔn)流程。所以在應(yīng)對時需要在速度和質(zhì)量之間做出平衡，按照突發(fā)性和傳染性事件的審慎應(yīng)對原則，一般來說應(yīng)該速度優(yōu)先。第三，信息報送和傳遞的體制約束間題。在疫情應(yīng)對過程當(dāng)中，疫情出現(xiàn)苗頭后發(fā)生地的信息應(yīng)急處理，包括向上級部門的報送、本地公共部門內(nèi)部傳達(dá)和對社會公眾的預(yù)警，需要一個能夠超越日常相對冗長的層級架構(gòu)，可以越級上報中央疾病防控部門的緊急應(yīng)對體系。第四，防控過程中的信息透明與社會良性交互間題。疫情爆發(fā)后，及時公布相關(guān)信息，積極響應(yīng)社會呼聲與意見，對維護正常秩序和動員多方力量形成統(tǒng)一抗疫戰(zhàn)線至關(guān)重要。尤其是對于持續(xù)時間較長的疫情，公開、透明、連續(xù)的信息披露和理性、坦誠、積極的社會互動，對特殊防控手段的實施和保證正常的生產(chǎn)生活秩序至關(guān)重要。

圖2疫情發(fā)生后“肺炎”和“謠言”的搜素量飆升（數(shù)據(jù)來源：百度搜索指數(shù)）

至于疫情防控的另一個挑戰(zhàn)，即輿情管理，在新的環(huán)境下需要引起更大的重視。與17年前的非典相比，當(dāng)前疫情所處的社會環(huán)境最大的不同之一，就是信息化社會帶來的自媒體高度發(fā)展和信息的爆炸式傳播。自媒體是信息化在新聞和泛內(nèi)容行業(yè)的一次“革命”，在很大程度上削弱了傳統(tǒng)媒體對新聞、話語和意見的單一壟斷，提升了社會公眾在各項事務(wù)中的知情權(quán)、話語權(quán)乃至參與權(quán)，增強了社會治理的彈性和韌性。②但對于疫情，尤其是需要專業(yè)認(rèn)定的新型病毒，往往存在著一個難以解決的信息困境：官方標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定往往是審慎的，客觀上需要花費一定的時間;但自媒體由于沒有標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定和體制約束，特別是以流量為目的驅(qū)動往往會率先發(fā)布信息，這樣就會造成疫情發(fā)生時自媒體報道往往先于官方的現(xiàn)象。在這種情況下，為了防止過度恐慌并維護官方疾控部門的權(quán)威，自媒體的信息就很可能會被網(wǎng)絡(luò)信息管控部門視為“謠言”。而一旦疫情真的爆發(fā)且經(jīng)疾控部門正式確認(rèn)后，“謠言”反而被證明為“真相”。這就會損害官方公信力和權(quán)威，并提高了疫情防控難度，帶來由疫情信息管理失誤造成的輿情壓力，形成額外的次生風(fēng)險。從圖2中我們可以看到疫情發(fā)生后，“肺炎”“謠言”等敏感詞匯的搜索指數(shù)飆升。這說明疫情發(fā)生后，公眾在鋪天蓋地的自媒體信息中渴求公開透明的“真相”的強烈愿望。

疫情的這種“謠言一真相”混亂的信息治理困境，一方面是因為病毒爆發(fā)本身具有突發(fā)性，且一般都是新型病毒，認(rèn)定起來需要一定的時間;另一方面更重要的是傳統(tǒng)疫情信息管理機制反應(yīng)比較審慎和遲緩，跟不上信息化浪潮下自媒體的傳播節(jié)奏。這種不同機制的效率差異，加上疫情防控和輿情管控分屬兩個部門，疫情的信息治理困境在所難免。除非疫情信息發(fā)布機制得到較大的改善，地方政府的行為偏好從絕對審慎導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楦又鲃拥男蕦?dǎo)向，否則這種困境將很難改善。這些都表明，中國快速的城市化和信息化浪潮，對國家治理現(xiàn)代化提出了更加緊迫的要求。

四、國家治理現(xiàn)代化與疫情防控：穩(wěn)定結(jié)構(gòu)如何應(yīng)對不確定性和突發(fā)風(fēng)險

公共衛(wèi)生危機管理是國家治理的重要內(nèi)容之一。福山在探索國家起源時指出，組織和動員資源應(yīng)對戰(zhàn)爭等系列重大公共事件（危機）是國家起源的原因之一。①疫病作為威脅社會民眾健康和生命安全的重大傳染病，可以看作是與戰(zhàn)爭類似的重大危機事件，需要國家動員全社會資源和力量進行應(yīng)對，是對國家能力的一次重大考驗。所謂的大國效應(yīng)，不僅能“集中力量辦大事”，還要“集中力量辦急事”，前者考驗的是大國治理中的規(guī)模優(yōu)勢，后者考驗的則是動員效率和速度。從我國的國家治理現(xiàn)代化進程來看，在發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢方面有相對充足的經(jīng)驗，但在效率和速度優(yōu)勢方面，還存在較大的提升空間。實際上，這是一個普遍性的世界“棘手間題”。②有研究表明，2008年全球金融危機之后，各國民眾對國家治理能力的信心都明顯下降。③

中國正處于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程中，這意味著在各方面還有很大的改善空間。根據(jù)邁克爾·曼的社會權(quán)力來源思想，國家能力需要綜合平衡強化四種能力：意識形態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展、軍事和政治權(quán)力。④福山的政治起源理論認(rèn)為，一個有效的政體需要匹配國家能力、法治和負(fù)責(zé)任的政府，三者缺少任何一個都會造成政治衰退。因此從最終目標(biāo)看，國家治理能力現(xiàn)代化是國家、法治和政府公共管理三方面能力不斷提升的過程，對于中國來說還要考慮黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力。但在現(xiàn)實中存在一個悖論式難題，即一般情況下形成的穩(wěn)定導(dǎo)向的管理體系與疫情的突發(fā)性和不確定性之間的矛盾。中國是一個大國政體，穩(wěn)定是大國政治持續(xù)發(fā)展的前提，假如各級部門和地方政府的自由度過高，在中央一地方之間、不同公共部門之間形成各種摩擦和沖突，國家和社會的各項事業(yè)可能就無法統(tǒng)一推進，所以大國政治往往會形成中央集中領(lǐng)導(dǎo)的層級垂直超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。但是類似疫情這樣的需要快速處理、“時間就是生命”、存在“黃金窗口期”的突發(fā)事件，則需要方式更加靈活、地方自治權(quán)力更加充分的管理機制。那么這個矛盾如何解決——既保證國家日常管理中的秩序穩(wěn)定，又能在疫情等突發(fā)事件發(fā)生時做出敏捷響應(yīng)——這是疫情防控對國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化提出的重大挑戰(zhàn)。面對這一難題，需要將城市化和信息化內(nèi)嵌于國家治理現(xiàn)代化的統(tǒng)一進程中進行思考：

1.按照國家治理現(xiàn)代化的基本要求提升城市治理水平，處理好國家統(tǒng)一管理與地方有效自治之間的關(guān)系。首先，發(fā)揮好國家動員各方資源“集中力量辦大事、辦急事”的大國優(yōu)勢。疫情爆發(fā)后，局部地區(qū)（主要是疫情發(fā)生地）的醫(yī)療資源會嚴(yán)重不足，其他地區(qū)又相對閑置。國家的作用就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地資源，形成以整體緩和局部風(fēng)險的疫情防控態(tài)勢?？梢杂袃煞N方式：一是開通運輸救護專線，將感染病人分散到其他省市隔離治療。這種方式可以快速分擔(dān)重型疫區(qū)的醫(yī)療負(fù)荷，使病人盡快得到治療，但可能加重病毒擴散風(fēng)險，并且不同地區(qū)的利益關(guān)系短期內(nèi)不易協(xié)調(diào)。二是疫區(qū)封閉隔離，病人不動，快速改造或新建醫(yī)療設(shè)施就地收治，其他地區(qū)的人員和防護資源集中投入疫區(qū)。但由于人、財、物快速在疫區(qū)積聚，如何組織協(xié)調(diào)也是一個大間題。其次，突發(fā)性公共事件的應(yīng)對管理是對層級行政體制局限性的檢驗，①解決這一間題的關(guān)鍵是，在制度層面將城市治理有效嵌入國家治理體系中，在技術(shù)層面建設(shè)高效的信息報送系統(tǒng)，提升城市在重大突發(fā)事件面前的行動靈敏度，通過完善垂直疾控應(yīng)急管理機制，提高疫情發(fā)生時基層管理部門的響應(yīng)速度和效率。

2.完善公共衛(wèi)生和疾病防控方面的法律、法規(guī)和機制，通過法治和制度構(gòu)建能力，解決國家統(tǒng)一治理與地方自主行動之間的矛盾。借鑒胡鞍鋼和宋世明對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的定義，②國家治理現(xiàn)代化視域下的疫情防控制度建設(shè)，至少應(yīng)該包括整體制度建設(shè)、合法性建設(shè)和應(yīng)急管理機制建設(shè)三方面。第一，法律、法規(guī)等制度建設(shè)是基礎(chǔ)，一旦疫情突然爆發(fā)，相關(guān)部門可以有法可依，有制度可以參考，否則在疾病突發(fā)狀況下，很容易造成管理系統(tǒng)紊亂。與疫情相關(guān)的法律包括公共衛(wèi)生安全法、傳染病防治法、生物安全法、傳染病醫(yī)療保障法等，這些法律為政府部門、公共機構(gòu)、社會團體、社區(qū)組織等應(yīng)對疫情提供了法律依據(jù)?？紤]到信息化進程中，疫情發(fā)生后可能造成的次生輿情風(fēng)險，新聞和自媒體領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)也需要進一步完善。第二，公共危機管理中的合法性建設(shè)至關(guān)重要，直接關(guān)系到危機應(yīng)對的權(quán)力分配。③在什么情況下，哪些部門應(yīng)該被賦予哪些特殊權(quán)力，這的確是比較復(fù)雜的現(xiàn)實難題：如果不擴大應(yīng)急機構(gòu)的權(quán)力邊界和行動靈活度，就無法有效應(yīng)對危機事件;然而授權(quán)范圍過大，賦予執(zhí)行部門的自由度過高，很可能會造成權(quán)力濫用間題。這就需要完善的法治體系和有效的授權(quán)一約束機制，既能提高基層部門的行動敏捷度與積極性，又能防止過度的權(quán)力濫用。第三，在預(yù)警和反饋機制方面，重大疫情處置在各國一般都采用信息直達(dá)通道，一旦觸發(fā)上報條件（比如一日內(nèi)感染三人及以上），各級政府都可以直接上報國家機構(gòu)，國家機構(gòu)根據(jù)上報的信息及時做出反應(yīng)，在國家范圍內(nèi)啟動應(yīng)急管理機制進行有效應(yīng)對。

3.提高政府部門的公共事務(wù)管理能力和應(yīng)急處置效率，發(fā)揮好黨在國家應(yīng)對大事、急事、難事時的中樞作用。在經(jīng)濟、社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，政府的理念和職能也在不斷轉(zhuǎn)變。一個負(fù)責(zé)任的、有能力適應(yīng)變化和處理各種間題的政府，是國家能力不斷提升的具體體現(xiàn)。④疫情防控過程中的公共服務(wù)分為兩個層面：一是國家統(tǒng)一提供的衛(wèi)生和疾控服務(wù)，這個需要調(diào)動國家的公共資源;二是各地方尤其是各城市提供的區(qū)域性衛(wèi)生和疾控服務(wù)。當(dāng)疫情發(fā)生后，國家和地方的力量往往結(jié)合在一起，城市公共衛(wèi)生服務(wù)通常會作為一線陣地，發(fā)揮主要的防護、檢測、醫(yī)治等功能。但從前文實證檢驗來看，與中國快速的城市空間擴張相比，城市公共服務(wù)保障功能還有很大的完善空間。這個需要從國家層面進行頂層設(shè)計并推進執(zhí)行，否則如前文所述，地方政府缺乏足夠的激勵約束去推進這些有利于國家長遠(yuǎn)發(fā)展但對其升遷作用不大的事情。在疫情防控的具體過程中，各級政府的行動能力主要表在：第一，政府官員的責(zé)任感，在發(fā)生疫情等具有危險性的公共重大事件時政府官員能主動作為，而不是仍然遵從平時的績效考核來處理間題;第二，有效的縱向和橫向關(guān)系整合，縱向主要是處理中央和地方的關(guān)系，橫向是整合不同部門間、不同地區(qū)和行政區(qū)域之間的各種資源。只有處理好這些錯綜復(fù)雜的關(guān)系，疫情處理才能高效率地推進;第三，充分的社會信任度，從而在短時間內(nèi)能有效地動員各方面資源。對中國來說，政治上存在的一個特色是黨在整個應(yīng)急管理體系中的中樞作用。當(dāng)疫情處置過程中遇到難題，各級黨組織應(yīng)該發(fā)揮出不一樣的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。

五、結(jié)論與啟示

本文選擇了當(dāng)前中國正在加速推進的三個進程——城市化、信息化和國家治理現(xiàn)代化，作為思考當(dāng)前疫情防控的時代背景。而這三大進程并不是完全割裂、獨立運行的，而是在一個統(tǒng)一、動態(tài)的框架內(nèi)相互影響、相互促進，在疫情防控過程中形成一個有機的整體。信息化是中國工業(yè)化進程發(fā)展到信息時代的一次迭代升級，它為國家治理現(xiàn)代化和城市化提供了生產(chǎn)力和技術(shù)支撐。城市化是為適應(yīng)新的工業(yè)化和信息化浪潮而在空間關(guān)系和生產(chǎn)關(guān)系層面的重塑，它聚集了人群和要素，提升了生活和生產(chǎn)效率，同時對信息化社會中治理體系和治理能力提出了更高的要求，尤其是在疫情這種重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生以后。國家治理現(xiàn)代化從國家能力、法治體系和政府服務(wù)效率方面，與城市化和信息化相結(jié)合，為疫情防控提供重要的國家保障。

在人類歷史上，城市既是疫情產(chǎn)生的溫床，又是消滅疫情的空間。城市化帶來的人口積聚和高流動性，提高了疫情爆發(fā)的風(fēng)險;但集聚的醫(yī)療資源和發(fā)達(dá)的公共衛(wèi)生服務(wù)，又成為解決間題的方式。所以城市化的平衡推進對疫情防控至關(guān)重要。中國的城市化同時承載著空間重構(gòu)和功能重建的雙重職能，這無疑在客觀上提高了間題的解決難度。前文的面板數(shù)據(jù)實證檢驗也表明，中國最近20多年的快速城市化，更需要在空間擴張和功能完善中重新做出平衡。

信息化浪潮與城市化相伴隨，它在城市的物理空間之外創(chuàng)造了另一個網(wǎng)絡(luò)或虛擬空間。對于疫情防控來說，信息化也是一把“雙刃劍”。一方面，信息技術(shù)與城市管理相結(jié)合的“智慧城市”，為防控疫情提供了更加有效的技術(shù)支撐，在客觀上也解決了過去無法解決的機制效率間題;另一方面在信息化創(chuàng)造的網(wǎng)絡(luò)空間中，疫情消息和新聞的傳播更加分散和自由，流量和利益驅(qū)動的自媒體作為內(nèi)容生產(chǎn)商正在消解官方媒體的信息壟斷和話語權(quán)威。同其他行業(yè)的市場化一樣，這提高了信息內(nèi)容生產(chǎn)和傳播的效率，但又不可避免地帶來扭曲真相、制造謠言等“市場失靈”間題。對于疫情這種突發(fā)式事件，缺少嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)約束的非官方自媒體能更快速地發(fā)布信息，而官方媒體在傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)程序的約束下往往相對滯后，這就可能引發(fā)疫情的次生“災(zāi)害”——輿情事件。更為嚴(yán)重的可能是，安全和穩(wěn)定導(dǎo)向的網(wǎng)絡(luò)輿情管理機構(gòu)，會根據(jù)自己的標(biāo)準(zhǔn)對早期的信息傳播行為進行簡單認(rèn)定，這無疑又加重了疫情爆發(fā)下輿情管理的復(fù)雜程度。

國家能力、法治和政府公共服務(wù)效率，是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化在疫情防控中的具體實踐。中國是一個大國，在疫情防控中不僅需要“集中力量辦大事”，還需要“集中力量辦急事”，關(guān)鍵要看國家能否在短期內(nèi)充分調(diào)動不同地區(qū)和政府、社會、市場、社區(qū)等不同主體的積極性，以集中利用國家醫(yī)療資源支援疫情重災(zāi)區(qū)。傳染病防治法、公共衛(wèi)生安全法、重大疫情應(yīng)急機制等法治和流程體系建設(shè)，可以為疫情防控提供法律法規(guī)和合法性依據(jù)，避免疫情突發(fā)后層層上報等待指令造成的拖延風(fēng)險。一個負(fù)責(zé)任的、具有專業(yè)能力的政府是整個疫情防控管理體系的執(zhí)行者，能否在重大疫情面前發(fā)揮黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)作用，則是中國特色的國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。所以經(jīng)過重大疫情考驗后，需要在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體要求下，繼續(xù)以更大的決心和力度推進以人為本的城市化進程，補足服務(wù)功能不足等城市短板間題，并為新一輪信息化浪潮提供更好的制度和法治環(huán)境保障，更好地推進中國特色社會主義國家的建設(shè)。

致謝：濟南大學(xué)商學(xué)院2019級碩士研究生王靜嫻對本文也有貢獻。