薛秋童，王惠娜

(華僑大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021)

一、引 言

我國發(fā)展至今一直延用五年規(guī)劃制度確保政府日常工作的運行和開展，是我國管理體制的核心組成部分。在環(huán)境治理領(lǐng)域，習(xí)近平總書記就不斷強調(diào)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要性，提出“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)境發(fā)展理念以及“要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境”的基本國策。我國還將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”布局中，表現(xiàn)了我國政府在環(huán)境治理上的決心[1]。為了實現(xiàn)這一系列總方針，地方政府竭力圍繞現(xiàn)實社會展開治理，相關(guān)部門出臺了一系列條例、法規(guī)及制度來推進環(huán)保目標的實現(xiàn)。地方政府在完成目標的過程中逐漸形成一種以責(zé)任為主體的管理制度——目標管理責(zé)任制，目標管理責(zé)任制的根本任務(wù)是要突出中央的核心指導(dǎo)方針、鞏固環(huán)境管制的效果，并通過管理體系的內(nèi)部構(gòu)建來達到優(yōu)化政策問題的作用。

目標管理責(zé)任制是一種以責(zé)任為基礎(chǔ)，以目標為導(dǎo)向的行政手段。從1988年開始，山東省、安徽省、貴州省、浙江省等地開始實施環(huán)保目標責(zé)任制試點[2]。環(huán)?？己俗鳛槲覈姓w系中必不可少的監(jiān)督方式有著不可替代的作用，在“十二五”規(guī)劃中就明確提出要強化環(huán)?？己说囊龑?dǎo)作用，從國家戰(zhàn)略發(fā)展的角度提出GDP不再是衡量地區(qū)發(fā)展水平高低的唯一重要指標，這讓地方政府負責(zé)人在環(huán)境治理上有了更多發(fā)展空間。我國的環(huán)?？己私?jīng)歷了多個發(fā)展歷程，其中最突出的就是考核方式有了量化標準，即控制指標更加清晰。環(huán)保目標責(zé)任制的形式也逐漸多樣化，在水、大氣和節(jié)能減排方面都有一定量化指標作為考核依據(jù)，期間，還制定了各項法律法規(guī)為環(huán)保目標責(zé)任制的實施保駕護航，達到控制污染排放的同時還能提高地方負責(zé)人對環(huán)境治理的重視程度，有著一舉兩得的作用。環(huán)保目標責(zé)任制最初是被運用在流域治理中，2006年，中央政府通過與淮河流域4省簽訂責(zé)任書來控制流域治理工作進展，為了加強淮河流域4省的治理績效，中央政府還將最終考核結(jié)果進行排名并且公示，間接給排名靠后的省份施加壓力，以此促進地方治污。雖然這種考核排名的方式遭到了一些專家和學(xué)者的質(zhì)疑[3]，但可以在現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上繼續(xù)進行改進和強化，以推進未來發(fā)展。

在目標管理責(zé)任制出現(xiàn)以前，韋伯曾經(jīng)就科層制組織的運行提出論證，他認為組織實現(xiàn)目標是以明確責(zé)任主體為基礎(chǔ)而進行的制度性管理，這也為目標管理責(zé)任制在我國以后的發(fā)展提供了借鑒基礎(chǔ)[4]。近年來，目標管理責(zé)任制的研究工作有了長足發(fā)展，各方面的研究為政府實際運作提供了有效方法，有很多新的研究成果。馬駿認為，我國政府治理的核心問題就是要建立健全問責(zé)機制，并提出不同的三條問責(zé)道路在選舉和預(yù)算中的理論框架，以此解決責(zé)任不清和預(yù)算不明等問題[5]。王漢生、王一鴿也認為要在國家與社會之間建立“責(zé)任—利益”這樣的制度性聯(lián)結(jié)紐帶，并指出目標管理責(zé)任制運作的核心分為構(gòu)建目標體系和實施考評獎懲，是一種實踐性制度形式[6]。在探究我國行政體系科學(xué)化和系統(tǒng)化的過程中，不斷有專家和學(xué)者提出自己的見解，豐富了相關(guān)理論在學(xué)界的發(fā)展，也形成了一些代表性觀點和學(xué)派。例如當(dāng)下在學(xué)界占主流的“壓力型政治”(Pressure Politics)和“激勵體制”(Incentive System)兩類學(xué)派，前者產(chǎn)生的原因是由于中央政府在實施目標管理責(zé)任制之后，給地方政府下達了更加精準的治理目標，使地方政府間為了各自發(fā)展而逐漸形成的資源競爭[7]。后者則是由于量化考核的推行，有效激勵了地方政府的日常管理，從而促進了地方發(fā)展科學(xué)化[8]。

目前看來，目標責(zé)任制作為我國政府治理的重要手段之一，在治理過程中能準確識別目標設(shè)置和績效差距對于優(yōu)化政府行為有著重要作用。過程控制也是檢測目標設(shè)置是否合理的方式之一，也能及時糾正目標偏差的設(shè)置問題，五年規(guī)劃也是通過對年度目標的控制與考核實施的。那么，目標管理責(zé)任制在我國環(huán)境治理發(fā)展過程中，給我國政府帶來了哪些制度上的改變？其治理效果又如何？未來又有怎樣的發(fā)展？通過本文分析，按照目標管理的邏輯順序進行梳理，闡述了目標責(zé)任制在環(huán)境治理中的發(fā)展現(xiàn)狀，對此類問題的研究能促進我國政府環(huán)境治理水平的進步，為環(huán)境治理提供可靠依據(jù)。

二、文獻回顧與研究假設(shè)

(一)目標管理責(zé)任制的運行機制

目標管理責(zé)任制作為一種實踐性制度形式，具有“命令—控制”的實際作用，是實現(xiàn)國家權(quán)力的手段、維持社會秩序的重要機制。由于過去監(jiān)管機制與治理體系之間缺乏科學(xué)指導(dǎo)而弱化了政府治理績效，使中央不得不采用一種具有威懾效應(yīng)的政策工具達到治理目標[9]。通常，中央政府是擁有剩余控制權(quán)的資產(chǎn)所有者，其目標控制權(quán)是政府績效管理的重要手段，并且也控制著整個政府內(nèi)部的戰(zhàn)略信息[10]，以政府間上下級關(guān)系為基礎(chǔ)來控制下級政府責(zé)任主體，用量化指標作為管理(考核)依據(jù)，并將責(zé)任和利益連帶關(guān)系納入其中的一種壓力傳導(dǎo)方式[6]。其又作為一項上級制定的目標激勵措施，在完成考核目標的同時還能加強對地方負責(zé)人的約束與管理，鞏固了我國單一科層結(jié)構(gòu)下的行政控制手段[11]。目標制定來源于政府內(nèi)部壓力和公眾帶來的外部壓力。前者從國家政治動員、量化考核與責(zé)任監(jiān)督、經(jīng)驗完善的方式進行，后者主要指各類社會組織以及公民給國家治理帶來的外部壓力。事實上，中央作為整個政府結(jié)構(gòu)中的最高管理層而擁有絕對控制權(quán)，已經(jīng)逐漸將各類政策制度具體化為政策工具加強其管控結(jié)果，進而達到制度實施過程中剛性與柔性并舉的激勵效果。

一般而言，地方政府受到的激勵與約束不平衡，地方政府官員自由裁量權(quán)增加的同時會出現(xiàn)激勵扭曲(Distortion)和目標改變(Goal Change)等情況[12]。在激勵扭曲方面，地方政府間的競爭會導(dǎo)致政策制定標準下降而引起“趨劣競爭”(Inferior Competition)行為或選擇性執(zhí)行(Selective execution)行為，例如地方政府為了招商引資和發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢的競爭，不停突破底線來降低稅率，或是給予各種補貼優(yōu)惠政策[13]。有學(xué)者分析了中國城市治理績效排名對政府目標設(shè)置的影響并從中發(fā)現(xiàn)績效排名效果不顯著的特點，“羞辱式”的監(jiān)管效果僅限于紙上排名，并沒有很大的現(xiàn)實作用[14]，而且在城市績效排名的背景下，還會滋生出“政策從眾”的行為[15]，導(dǎo)致目標偏差，削弱了中央對地方政策執(zhí)行的控制力度。目標改變方面，在具有中國式特征的背景下討論目標設(shè)置和績效差距間的關(guān)系，實則是在引導(dǎo)處于復(fù)雜情境中的地方政府如何由“常規(guī)”走向“運動”的政策實施過程[3]，雖然運動式治理能在短期內(nèi)彌補一定缺陷和不足，但由于缺乏長期治理規(guī)范和彈性監(jiān)管方案，并不能解決根本性問題。一方面，從地方政府如何應(yīng)對上級壓力的微觀運作過程分析。由于地方政府通常存在從邀功(Credit Claiming)到避責(zé)(Blame Avoidance)的行為邏輯[16]，地方政府在執(zhí)行整個目標管理的過程中也逐漸學(xué)會使用“弱者的武器”(Weapons of the weak)保護自己。下級政府的軟抵抗主要以非正式的手段進行，就是要傳達“你下的任務(wù)太重了，我已經(jīng)盡力了，可是在我能力范圍確實做不到，真的不能怪我”這樣的一種心理邏輯[17]。另一方面，地方政府(被考核者)還可以采用非正式的變通行為，我們熟知的官員內(nèi)部“公開的秘密”中，非正式運作有利于提高自身的社會資本，也能促進“飯桌文化”進行運作等。而且，下級“責(zé)任感”也很重要，若在工作中出現(xiàn)“積極的惰性”(Active Inertia)行為，對上級隱瞞實情并美化數(shù)據(jù)，這樣不僅會浪費資源導(dǎo)致政策失敗，還會影響公眾對政府的信任。

(二)環(huán)保目標責(zé)任制的實施效果

現(xiàn)有文獻大多從宏觀角度集中于中央政府控制權(quán)來描述目標責(zé)任制的實施并進行效果評價，但很少對其在環(huán)境領(lǐng)域的具體運行機制進行系統(tǒng)分析，而環(huán)保目標責(zé)任制作為環(huán)境治理的一項重要控制手段，就充分體現(xiàn)了這項制度實施的必要性。由上級政府制定年度主要污染物削減指標，再通過科層制體系將任務(wù)逐級傳遞，并用簽訂環(huán)保目標責(zé)任書的方式加強對地方負責(zé)人的監(jiān)督與控制，保證目標執(zhí)行過程具有規(guī)范性和法制性[18]。一般采用“一票否決”和問責(zé)約談這樣剛性與柔性相結(jié)合的形式，將環(huán)境治理下達目標與地方負責(zé)人的晉升仕途掛鉤，改變了過去“唯GDP論”的發(fā)展模式，將地方負責(zé)人的注意力由GDP發(fā)展轉(zhuǎn)為環(huán)境治理，以此促進環(huán)境質(zhì)量的改善[19]。

針對過去環(huán)境治理中出現(xiàn)的內(nèi)容籠統(tǒng)、形式單一以及相互推諉等情況引起的治理績效被弱化狀況，促使中央政府不斷反思治理中的不足并提出新的治理模式來改進此類缺陷。環(huán)保目標責(zé)任制是在目標責(zé)任制的基礎(chǔ)上建立起來的運用在環(huán)境治理中的政策措施，在治理優(yōu)勢上突出了主要污染物削減的主要指標，使地方政府在加強環(huán)保工作力度的同時也能達到預(yù)期的治理初衷。多數(shù)研究表明，以環(huán)保目標責(zé)任制為治理手段，確實能提高政府的環(huán)境治理效率，改善過去治理碎片化和監(jiān)管不到位等問題[20]。作為我國環(huán)境保護政策的八大制度之一，有著極其重要的環(huán)保地位，其實施的重心在于控制主要污染物的削減指標。在此項制度提出之前，我國的環(huán)境治理還只是紙上談兵，在環(huán)保目標責(zé)任制提出并實施后，通過簽訂責(zé)任書的形式進行量化考核，使任務(wù)層層分解并最終完成環(huán)境治理目標。

環(huán)保目標責(zé)任制能在近幾年的發(fā)展中嶄露頭角，除了制度規(guī)范外，還與中央監(jiān)管體系的強化有關(guān)。在環(huán)境治理領(lǐng)域，研究者冉冉通過田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對于地方政府而言，上級制定的目標考核體系屬于“壓力型”政治激勵形式，通常帶有不可反抗的權(quán)威色彩，然而，這樣的體系常常又會造成地方政府官員激勵扭曲等行為，導(dǎo)致地方政府環(huán)境治理失敗[21]。所以，加強對政府各層級結(jié)構(gòu)的監(jiān)督與控制，能增強環(huán)保目標責(zé)任制的實施效率。練宏在對政府內(nèi)部弱排名產(chǎn)生的激勵行為進行研究后指出，上級政府在進行激勵設(shè)計時要考慮實際因素，只有合理的激勵強度才能達到目標管理的真正目的，這樣也能避免“逆一票否決”情況的發(fā)生[22]，此外，他也進一步分析了弱排名對促進同級合作、上下級協(xié)作關(guān)系和內(nèi)在激勵產(chǎn)生的效果，有助于地方政府合作與相互監(jiān)督。

有學(xué)者認為，環(huán)保目標責(zé)任制也應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)保威權(quán)的范疇，因此具有環(huán)保威權(quán)的理論特性[23]。目前，我國的環(huán)境政治系統(tǒng)還沒有跳出中央集權(quán)模式，央地間關(guān)系還停留在過去單一制形成的“一收就死，一放就亂”的刻板印象里[24]，而環(huán)保目標責(zé)任制的實施有助于改變這樣的狀況。我國的政治集權(quán)和行政分權(quán)模式在環(huán)境治理中的運用符合我國的發(fā)展趨勢，中央政府作為環(huán)境政策的主要制定者，以社會發(fā)展趨勢對政策進行調(diào)整，無論是在組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，還是在制度體系發(fā)展中，環(huán)保威權(quán)中的各種強制性治污策略也逐漸成為解決官僚體制“上動、下不動”政策執(zhí)行困境的重要路徑之一。

我國于2006年開始實施“十一五”規(guī)劃，其中環(huán)保目標責(zé)任制與以往不同的地方是在工業(yè)廢水和工業(yè)廢氣中明確了化學(xué)需氧量(COD)和二氧化硫(SO2)這兩個具有代表性的約束性指標，主要是想通過控制COD和SO2的排放量來達到對整個工業(yè)廢水和工業(yè)廢氣排放量的治理與考核。這種通過約束性指標檢測整個非約束指標的方式有弊有利，一方面能有效加強地方政府及其負責(zé)人的治理力度，有針對性地完成量化目標從而達到宏觀環(huán)境治理的作用；另一方面則會導(dǎo)致包括選擇性執(zhí)行、數(shù)據(jù)造假以及目標替換在內(nèi)的激勵扭曲行為發(fā)生。環(huán)保目標責(zé)任制作為上下級之間地溝通橋梁，是將結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)化為行為導(dǎo)向的一種政策控制，避免了過去在非量化考核方式中出現(xiàn)的責(zé)任不清以及內(nèi)容泛化等問題[25]。地方負責(zé)人簽訂責(zé)任書并承諾在規(guī)定時間內(nèi)完成主要污染物削減指標等一系列行為都是在中央控制范圍內(nèi)，但還需要對約束性污染物和非約束性污染物間的聯(lián)系有更加清楚的認知，約束性污染物排放量達標并不能代表非約束性污染物排放量也達標，污染物治理達標也不能代替整個宏觀環(huán)境的治理績效達標，這一點也能解釋“十二五”期間環(huán)保目標責(zé)任制又加入了氨氮和氮氧化物這兩項約束性指標的原因。

(三)研究假設(shè)

在2010年之前，國家對主要污染物的控制指標只有兩項，從2011年開始才增設(shè)為四項，由于2006年到2009年沒有實施對氨氮和氮氧化物的削減，所以本文主要用COD和SO2作為主要污染物控制指標進行測量。但是，在完成約束性指標的同時，地方政府往往會忽略其他污染指標，這些污染指標也會對環(huán)境構(gòu)成一定影響。有學(xué)者對廣東省環(huán)保廳的官員進行實地訪談中了解到，“用當(dāng)?shù)仄髽I(yè)煤礦燃燒為例，煤礦在充分燃燒下產(chǎn)生大量廢渣和廢氣，當(dāng)?shù)毓I(yè)企業(yè)會依照相關(guān)規(guī)定對其進行脫硫脫硝等處理，雖然使得少部分二氧化硫(約束性)得到處理，但是還有一半及以上的污染物(非約束性)是沒有經(jīng)過處理就直接排出的。”在D市A鎮(zhèn)也有類似的情況發(fā)生，A鎮(zhèn)主要以生產(chǎn)電子配件為主，其主要的污染是重金屬和廢水的排放，但是這些都不在約束性污染物的控制范圍內(nèi)，所以當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染并沒有得到相應(yīng)治理，反而隨著時間而逐漸惡化[26]。所以，針對以上情況，本文提出如下假設(shè)：

H1：下達目標對COD、SO2排放量(約束性指標)有顯著負向影響，說明環(huán)保目標責(zé)任制實施效果顯著，即達到環(huán)保目標責(zé)任制的要求。

H2：下達目標對COD、SO2排放量(約束性指標)有顯著負向影響，但是對廢水、廢氣(非約束性指標)沒有顯著影響或呈現(xiàn)正相關(guān)。說明雖然完成了約束性指標，但是對非約束性指標沒有影響，即環(huán)保目標責(zé)任制沒有達到環(huán)境治理的實際效果。

三、模型的構(gòu)建與分析方法

(一)數(shù)據(jù)來源

本研究聚焦于中央—地方之間的關(guān)系，構(gòu)建了我國31個省、市、自治區(qū)(不含港澳臺)從2006年到2015年的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)均來自于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國環(huán)境年鑒》、《中國財政統(tǒng)計年鑒》、《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》以及各地年度政府工作報告、國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)庫網(wǎng)站等。

(二)變量的選擇

1.因變量。本文目的是要探究環(huán)保目標責(zé)任制的實施對環(huán)境治理效果的影響，并在此基礎(chǔ)上進行實證分析。其中，因變量是各種主要污染物的排放量，根據(jù)本文研究思路的安排，分別選取了化學(xué)需氧量(COD)排放量、二氧化硫(SO2)排放量、工業(yè)廢水排放量和工業(yè)廢氣排放量這四種主要污染物指標進行實證分析?，F(xiàn)有研究對污染物的處理通常有兩類：一類是直接將年鑒中的排放量和解釋變量進行分析，這樣的方法的使用前提是數(shù)據(jù)間干擾度很小；另外一類是通過計算單位GDP污染物排放強度來分析，這種方法可以降低經(jīng)濟規(guī)模帶來的實證誤差。而本文采用計算單位GDP污染物排放量來處理，以消除異方差給結(jié)果帶來的影響。

2.自變量。環(huán)保目標以中央下達的目標責(zé)任書為體現(xiàn)，對主要污染物下達目標的完成情況來分析中央威權(quán)對治理效果的作用。我國在2006年的“十一五”時期就明確規(guī)定了降低主要污染物的量化指標，從大氣中選擇SO2進行控制，從水中選擇COD進行控制，在2010年的“十二五”規(guī)劃中又增加了氨氮和氮氧化物。由于2006年到2009年沒有實施對氨氮和氮氧化物的削減，所以本文選擇十年間都在進行削減的SO2和COD下達目標進行測量和分析。

3.控制變量。

(1)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。本文研究工業(yè)企業(yè)發(fā)展對環(huán)境造成的污染，所以要對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)進行處理，將收集到的第二產(chǎn)業(yè)GDP與當(dāng)年GDP總量相除得到對應(yīng)比值。我國工業(yè)生產(chǎn)每年給政府帶來大部分財政收入，但高收益和高回報的背后是付出了安全生產(chǎn)、人員傷亡和環(huán)境污染等巨大代價，雖然在總體上顯示安全事故發(fā)生率和人員傷亡率逐年降低且環(huán)境治理成效提高，但也不能掉以輕心，還需要加強對第二產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管和控制。

(2)人均GDP。由于地區(qū)發(fā)展間存在差異，為保證數(shù)據(jù)的正態(tài)分布，對收集到的各省人均GDP數(shù)據(jù)并對其取對數(shù)，以控制人均GDP對環(huán)境治理效果的影響分析。

(3)工業(yè)企業(yè)數(shù)。工業(yè)企業(yè)數(shù)的增加勢必會影響環(huán)境污染的程度，在此情況下，為了避免工業(yè)企業(yè)數(shù)量影響環(huán)境治理效果的分析，也將其作為控制變量進行對數(shù)化處理。變量與數(shù)據(jù)來源計算表如下所示：

表1 變量與數(shù)據(jù)來源計算表

(三)研究模型的構(gòu)建

本文收集我國31個省、市、自治區(qū)(不含港澳臺)從2006年到2015年的面板數(shù)據(jù)，從中央下達的主要削減目標為主，對環(huán)保目標責(zé)任制實施情況進行實證測量與分析。地方政府日常工作旨在達到某項具體考核指標，卻經(jīng)常忽略“設(shè)身處地”的治理效果。實際上，環(huán)境治理目標不是要完成一個個數(shù)字指標，而是要真正實現(xiàn)“看得見，摸得著”的治理初衷。所以，對于環(huán)保目標責(zé)任制的實施成效還有待時間的檢驗。本研究就是為了解釋在實施環(huán)保目標責(zé)任制的10年間，在下達目標都實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，環(huán)境治理最終有何效果，如果對環(huán)境治理沒有達到預(yù)想的效果，那么，是否可以找到新的輔助方式或提出新的治理方案。通過時間和省份構(gòu)成靜態(tài)面板數(shù)據(jù)，反應(yīng)了在一定時限內(nèi)數(shù)據(jù)的變化程度，便于深入理解變量間關(guān)系，本文的研究模型如下：

Yit=β0+β1×環(huán)保目標it+β2×控制變量it+εit

(1)

Yit=β0+β1×COD下達目標it+β2×SO2下達目標it+β3×控制變量it+εit

(2)

在上述模型(1)中，Yit表示不同污染物的排放狀況，下標i表示地區(qū)，t表示時間，β0表示常數(shù)項，β1表示環(huán)保目標的系數(shù)，β4表示控制變量的系數(shù)，最后的εit表示誤差項。模型(2)中，將環(huán)保目標展開，以COD和SO2下達目標進一步分析。

(四)分析方法

本文對工業(yè)企業(yè)數(shù)進行對數(shù)化處理，降低異方差帶來的影響，所有數(shù)據(jù)均由分析軟件Stata15.0進行處理。本文收集了2006—2015年間我國31個省、市、自治區(qū)(不含港澳臺)的面板數(shù)據(jù)。一般來說，面板數(shù)據(jù)的分析有混合效應(yīng)模型、固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型這三種[27]。本文先對收集到的數(shù)據(jù)進行F檢驗，排除使用混合效應(yīng)模型的分析方法，接下來進行Hausman檢驗，又能排除隨機效應(yīng)模型的方法，最后確定采用固定效應(yīng)模型的方法對面板數(shù)據(jù)進行回歸分析。通常情況下，為了避免面板數(shù)據(jù)存在多重共線性給文章實證回歸部分帶來不必要的誤差，本文還要對模型的方差膨脹因子(VIF)進行檢驗，若方差膨脹因子小于10，代表數(shù)據(jù)間不存在多重共線性且不會帶來變量間的誤差影響。在次基礎(chǔ)下，還要進行平穩(wěn)性檢驗，排除T檢驗失效和偽回歸的可能，由于本文所選的數(shù)據(jù)為強平衡面板數(shù)據(jù)，因此采用LLC檢驗，通過觀察的P值大小，判斷變量是否具有平穩(wěn)性。

四、實證分析

(一)描述性統(tǒng)計分析

表2匯總了本研究主要變量描述性統(tǒng)計結(jié)果。結(jié)果顯示，COD下達指標在0到-18之間，均值約為-4.5，從下達指標分析工業(yè)COD排放量，其排放量均值約為0.001 99，最小值約為0.000 02，最大值約為0.022 15，相差0.0221。SO2下達指標均值約為-7.078 2，比COD的下達指標均值高。工業(yè)SO2的平均值約為0.008 41，最大值與最小值之間約相差0.057 8，被解釋變量間變異程度高，需要進一步分析與驗證。而在控制變量方面，最大值與最小值均顯示出較大差異，也需要進一步分析。

表2 描述性統(tǒng)計分析

(二)平穩(wěn)性分析

表3匯總了LLC單位根檢驗結(jié)果，由于本研究是對環(huán)保目標責(zé)任制實施的10年時間進行分析，時間跨度較大，所以需要進行單位根檢驗，以此來防止非平衡面板數(shù)據(jù)出現(xiàn)的偽回歸及T檢驗失效等問題，從而影響數(shù)據(jù)分析的平穩(wěn)性。一般情況下，檢驗數(shù)據(jù)平穩(wěn)性的方法有很多，包括LLC檢驗、Fisher-ADF檢驗和Breitung檢驗等，而Fisher-ADF檢驗一般適用于非平衡面板數(shù)據(jù)中，本研究中的數(shù)據(jù)屬于強平衡面板數(shù)據(jù)，所以可以采用LLC檢驗的方法進行檢驗。當(dāng)P小于0.05就說明數(shù)據(jù)平穩(wěn)，表中顯示所有變量的LLC檢驗結(jié)果均顯著，說明數(shù)據(jù)均通過了平穩(wěn)性檢驗。

表3 LLC單位根檢驗結(jié)果

(三)相關(guān)性分析

主要變量的相關(guān)性統(tǒng)計分析如表4所示。結(jié)果顯示，COD下達目標與工業(yè)COD排放量呈負相關(guān)關(guān)系，這表明COD下達目標越大，越能降低工業(yè)COD的排放量；而SO2的下達目標與工業(yè)SO2排放量也顯示呈負相關(guān)關(guān)系，即下達指標越高，污染物排放量就越低。說明環(huán)保目標責(zé)任制從制定到實施的過程中確實實現(xiàn)了其治理初衷。在工業(yè)廢水方面，COD下達目標與工業(yè)廢水也呈負相關(guān)，在此過程中，COD下達目標不僅僅針對工業(yè)COD排放量做了改善，還減少了整個水體中SO2的排放量，實現(xiàn)了從微觀控制逐漸延伸到宏觀治理的目標。在工業(yè)廢氣方面得到的效果也是一樣，即SO2下達目標與工業(yè)廢氣呈負相關(guān)。通過相關(guān)性分析可以初步認為，前文中假設(shè)H1和H2得到了驗證支持。

表4 主要變量相關(guān)性統(tǒng)計分析

(四)回歸分析

本研究采用了我國31個省、市、自治區(qū)(不含港澳臺)從2006年到2015年的面板數(shù)據(jù)，使用Stata15.0進行分析。首先對數(shù)據(jù)進行共線性檢驗，結(jié)果顯示，方差膨脹因子VIF均小于10，則排除了回歸模型中自變量與因變量產(chǎn)生的較大誤差帶來的影響。接著通過對數(shù)據(jù)進行F檢驗和Hausman檢驗，來判斷具體使用固定效應(yīng)模型、隨機效應(yīng)模型還是混合效應(yīng)模型。本文還對相關(guān)變量進行對數(shù)化處理，以減少異方差給結(jié)果帶來的影響。

表5反映了環(huán)保目標對環(huán)境治理效果的影響。通過對面板數(shù)據(jù)的回歸分析表明，中央下達的主要污染物削減指標能明顯降低約束性污染物(工業(yè)COD、工業(yè)SO2)的排放量。相比之下，約束性污染物的減排效果會更優(yōu)于非約束性污染物的減排效果。在模型1和模型3中比較發(fā)現(xiàn)，環(huán)保目標責(zé)任制的實施對減少工業(yè)COD和SO2的排放量(約束性指標)有顯著影響，其中，對COD的影響會更加顯著。在模型2和模型4中發(fā)現(xiàn)，COD下達目標對工業(yè)廢水排放總量的降低有顯著影響，但SO2下達目標對工業(yè)廢氣這樣的非約束性影響則不顯著，而且還不降反升。

模型1和模型2比較說明，化學(xué)需氧量作為環(huán)保目標責(zé)任制中一項重要的削減指標之一，已經(jīng)成為地方政府日常工作與考核的重點。COD下達指標不管是對工業(yè)COD排放量(約束性)還是對工業(yè)廢水排放量(非約束性)都有顯著負向影響，即COD下達目標實現(xiàn)了微觀治理到宏觀治理的現(xiàn)實跨越，研究假設(shè)H1得到支持。模型3和模型4比較說明，SO2下達指標只降低了工業(yè)SO2排放量(約束性)，但沒有減少工業(yè)廢氣的排放量(非約束性)，而且效果也不顯著，說明在大氣治理方面，SO2下達指標對環(huán)境治理的影響還有待提高，研究假設(shè)H2得到部分支持。

從以上結(jié)果可以作進一步推測，通過水質(zhì)方面的分析可以發(fā)現(xiàn)，地方政府實現(xiàn)了約束性污染物和非約束性污染物削減的雙重目標，但在大氣方面，為何沒有達到這樣的結(jié)果？我們猜測，一方面是與選擇性執(zhí)行有關(guān)，特別是基層政府在實際減排的過程中，不可避免地會先完成那些可見度高的，容易識別的任務(wù)，而相對于降低大氣污染指標而言，降低水質(zhì)污染會更簡單也更易觀測，所以才造成水質(zhì)減排更好的效果；另一方面是趨劣競爭帶來的弊端，政府在項目制定過程中會考慮成本與企業(yè)競爭優(yōu)勢，會忽略對企業(yè)大氣污染處理的考核，所以導(dǎo)致企業(yè)SO2排放量逐漸增加。此外，利益相關(guān)者對企業(yè)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層的施壓也是造成大氣污染嚴重的原因之一。

表5 環(huán)保目標對環(huán)境治理效果的實證分析

注：***、**、*分別表示在99%、95%、90%的水平上統(tǒng)計顯著

(五)穩(wěn)健性檢驗

為進一步確認以上結(jié)論的可靠性，本研究在不改變理論基礎(chǔ)的前提下進行穩(wěn)健性檢驗。通過對過去研究的整理發(fā)現(xiàn)，可以通過區(qū)域檢驗的方式對結(jié)果進行穩(wěn)健性分析[28]。以我國經(jīng)濟社會加速發(fā)展的新形勢為背景，根據(jù)我國區(qū)域劃分特點，全國分為四大經(jīng)濟區(qū)域，即東部、東北、中部和西部地區(qū)，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要內(nèi)容為：西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先發(fā)展。本文抽取經(jīng)濟效應(yīng)率先發(fā)展的東部地區(qū)進行穩(wěn)健性檢驗，即北京市、天津市、河北省、山東省、江蘇省、上海市、浙江省、福建省、廣東省、海南省，認為優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟的地區(qū)對環(huán)境污染更嚴重，所以更要加強對環(huán)境治理的監(jiān)管，從這10個優(yōu)先發(fā)展的省、市、自治區(qū)檢驗環(huán)保目標責(zé)任制對環(huán)境治理效果的影響，如表6所示。

表6 東部地區(qū)環(huán)保目標對環(huán)境治理效果的穩(wěn)健性檢驗

注：***、**、*分別表示在99%、95%、90%的水平上統(tǒng)計顯著

除此之外，本文也利用隨機抽樣的方法進行了穩(wěn)健性檢驗，即對310個觀測值進行隨機抽樣90%后得到279個觀測值，再對279個觀測值進行回歸分析，如表7所示，經(jīng)過檢驗，得到的結(jié)果依然成立。

表7 環(huán)保目標對環(huán)境治理效果的穩(wěn)健性檢驗(隨機抽樣)

注：***、**、*分別表示在99%、95%、90%的水平上統(tǒng)計顯著

五、結(jié)論與討論

本文通過對目標管理責(zé)任制發(fā)展脈絡(luò)的梳理，形成對環(huán)保目標責(zé)任制的認知框架，進一步分析環(huán)保目標對環(huán)境治理效率產(chǎn)生的影響。環(huán)保目標責(zé)任制作為中央控制下級政府的主要手段，也作為一種自上而下的命令傳導(dǎo)方式，不僅在很多地方實施了“雙軌責(zé)任”，將官員仕途納入目標考核中，還加強了問責(zé)與監(jiān)督的力度，使其真正為了環(huán)境治理而發(fā)揮應(yīng)有作用。在此理論基礎(chǔ)上，為了更近一步分析環(huán)保目標責(zé)任制的實施過程以及內(nèi)在運作機制，通過手工收集、整理我國31個省、市、自治區(qū)(不含港澳臺)在2006—2015年間的面板數(shù)據(jù)。一方面，試圖以自上而下的角度對中央環(huán)境治理的方式進行分析，厘清在傳統(tǒng)單一科層制體系下我國環(huán)境治理的改善方案，另一方面，可以加深中央與地方層級關(guān)系的梳理，理解地方如何提高治理績效的方法。

本文通過對環(huán)保目標責(zé)任制實施效果的回歸分析發(fā)現(xiàn)，COD下達目標顯著降低了工業(yè)COD排放量及工業(yè)廢水排放量，但是SO2只降低了工業(yè)SO2的排放量，并沒有降低工業(yè)廢氣的排放量，這就進一步驗證了前期假設(shè)H1和H2成立。研究結(jié)果顯示：環(huán)保目標對約束性污染物的降低有顯著影響，而對非約束性污染物的降低沒有顯著影響。一方面說明地方政府確實在致力于環(huán)保目標責(zé)任制的實施，另一方面說明了環(huán)保目標責(zé)任制雖然有改善環(huán)境治理效果的優(yōu)勢，但也存在一定缺陷，在未來的發(fā)展過程中還需要進一步完善。我國作為發(fā)展中國家，若想繼續(xù)提高地方政府治理績效還需要對環(huán)保目標責(zé)任制實施的具體方式進行深入分析[29]。

以上研究結(jié)論的啟示在于：為了適應(yīng)我國的發(fā)展需要，我國政府一直在對環(huán)境治理的方式和程序進行適當(dāng)調(diào)整。一方面，本文通過中央對地方的控制權(quán)來約束下級政府日常活動，而且還將環(huán)?？己伺c官員仕途掛鉤。構(gòu)建環(huán)保目標與環(huán)境治理效果的面板數(shù)據(jù)模型，從實證結(jié)果中發(fā)現(xiàn)下達目標對污染物削減的不同情況，以此來驗證假設(shè)。另一方面，地方政府還存在某種潛在行為邏輯，包括地方領(lǐng)導(dǎo)人利己謀私和官商勾結(jié)等尋租行為，都會給環(huán)保目標責(zé)任制的實施帶來弊端。而且，現(xiàn)在地方政府及地方環(huán)保局的人手不夠已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，對于日常工作的繁瑣性和壓力性，不少工作人員只能選擇性執(zhí)行可見度高、操作簡單的任務(wù)，存在著邀功不成便避責(zé)的僥幸心理[16]。當(dāng)前，我國已經(jīng)將環(huán)境治理問題提上重要議程，在發(fā)展經(jīng)濟的同時也要兼顧綠色可持續(xù)發(fā)展目標，所以，需要政府機構(gòu)和社會一同協(xié)作，共同促進環(huán)境質(zhì)量的提高。因此，本文特提出如下建議：

首先，完善環(huán)保目標責(zé)任制的實施方案。依據(jù)我國當(dāng)前的發(fā)展趨勢，適當(dāng)修改或強化環(huán)保目標責(zé)任制的內(nèi)容。可以針對某些地區(qū)發(fā)現(xiàn)的具體問題制定修改方案，或是要求地方政府定期上報遇到的問題，在歸納和總結(jié)后找出問題共性，才能做到對環(huán)保目標責(zé)任制制度的強化，也能提高未來的使用效率。

其次，加強環(huán)境治理的宣傳和公民教育。提升公民素養(yǎng)也是為政策實施提供保障的關(guān)鍵一步，使公民環(huán)保行為變得更加規(guī)范化，讓公民把自己和社會聯(lián)系在一起，將會得到更好的治理結(jié)果。

本文還有一些研究不足：(1)環(huán)保目標責(zé)任制的操作化可以更加具體，由于環(huán)保目標責(zé)任制還處于發(fā)展階段，所以我們能收集到的數(shù)據(jù)很有限，但是在未來還需要不斷發(fā)掘更有效的測量方法，提高目標治理績效。(2)本文可以再增加具體化學(xué)樣本指標進行測量，例如，環(huán)保目標責(zé)任制中控制的主要污染物共有4項，分別是化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮以及氮氧化物，但考慮到氨氮和氮氧化物是在“十二五”期間才加入考核標準中的，就未對這兩個指標進行收集與分析，這也是本研究后續(xù)可以拓展的方向。