潘偉華

近年來我國個(gè)人可支配收入大幅提升，居民生活水平有了較大的改善，出境旅游、留學(xué)等境外消費(fèi)需求不斷走強(qiáng)。在此背景下，我國個(gè)人外匯業(yè)務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，也使得外匯監(jiān)管部門對個(gè)人外匯業(yè)務(wù)的管理面臨較大壓力。2020年全國外匯管理工作會(huì)議提出，“微觀監(jiān)管立足對外匯市場各類主體及其交易行為實(shí)施真實(shí)性審核、行為監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，維護(hù)外匯市場秩序”。而當(dāng)前我國奉行的“展業(yè)三原則”是我國外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)交易行為的復(fù)雜程度提升，個(gè)人外匯業(yè)務(wù)項(xiàng)下屢屢出現(xiàn)違規(guī)分拆購付匯、借道轉(zhuǎn)移資產(chǎn)甚至參與地下錢莊等問題，為外匯監(jiān)管工作提出了新的挑戰(zhàn)。落實(shí)“展業(yè)三原則”、強(qiáng)化個(gè)人外匯項(xiàng)下風(fēng)險(xiǎn)防范能力成為外匯監(jiān)管部門落實(shí)原則監(jiān)管、夯實(shí)微觀監(jiān)管能力的重要任務(wù)。

一、“展業(yè)三原則”在我國外匯領(lǐng)域?qū)嵤┣闆r

2013 年5月，國家外匯管理局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)外匯資金流入管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)[2013]20 號(hào)），首次提出“了解你的客戶”原則，提出“應(yīng)遵循‘了解你的客戶原則，加強(qiáng)對虛構(gòu)貿(mào)易背景等行為的甄別，主動(dòng)報(bào)告可疑交易并積極采取措施防止異?？缇迟Y金流入”。同年，增加了“了解你的業(yè)務(wù)”及“盡職審查”兩項(xiàng)概念，并陸續(xù)出現(xiàn)在外匯管理各項(xiàng)政策法規(guī)中。如《國家外匯管理局關(guān)于規(guī)范貨物貿(mào)易外匯收支電子單證審核的通知》（匯發(fā)[2016]25號(hào)）規(guī)定，允許銀行在遵守現(xiàn)行貨物貿(mào)易外匯管理規(guī)定和落實(shí)“展業(yè)三原則”的條件下，可選擇審核紙質(zhì)單證或?qū)徍穗娮訂巫C;《國家外匯管理局關(guān)于便利銀行開展貿(mào)易單證審核有關(guān)工作的通知》（匯發(fā)[2017]9 號(hào)）中規(guī)定，銀行對辦理單筆等值10萬美元以下貨物貿(mào)易對外付匯業(yè)務(wù)，可按照“展業(yè)三原則”自主決定是否辦理進(jìn)口報(bào)關(guān)電子信息核驗(yàn)手續(xù);《跨國公司跨境資金集中運(yùn)營管理規(guī)定》（匯發(fā)[2019]7號(hào)）指出，國內(nèi)資金主賬戶與境外經(jīng)常項(xiàng)目收付以及結(jié)售匯，包括集中收付和軋差凈額結(jié)算等，由經(jīng)辦銀行按照展業(yè)原則辦理相關(guān)手續(xù)。

由此可見，2013年以來出臺(tái)的外匯管理重要文件中明確提出銀行要遵循“展業(yè)三原則”，并將展業(yè)原則貫穿到真實(shí)性審核、業(yè)務(wù)受理以及監(jiān)管檢查等各個(gè)領(lǐng)域，使得外匯業(yè)務(wù)的開展具有有效的制度保障。而在個(gè)人外匯管理方面，我國個(gè)人外匯管理機(jī)制可分為兩個(gè)層次：一是法規(guī)明確業(yè)務(wù)受理原則，要求個(gè)人遵守真實(shí)性交易原則，要求銀行對個(gè)人業(yè)務(wù)開展真實(shí)性與合規(guī)性審核。二是借助非現(xiàn)場監(jiān)測方式防范跨境收支風(fēng)險(xiǎn)，并在非現(xiàn)場監(jiān)測的基礎(chǔ)上，對異常線索開展現(xiàn)場核查或檢查，并對違法違規(guī)行為立案查處。

目前，我國外匯管理部門出臺(tái)多部法規(guī)以便利個(gè)人外匯收支，防范跨境收支風(fēng)險(xiǎn)。一是在管理總體原則方面，《個(gè)人外匯管理辦法》（中國人民銀行令[2006]第3號(hào)）要求，銀行在為個(gè)人辦理外匯收付、結(jié)售匯及開立外匯賬戶等業(yè)務(wù)，應(yīng)對個(gè)人提交的有效身份證件及相關(guān)證明材料的真實(shí)性進(jìn)行審核;《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》（匯發(fā)[2007]1號(hào)）要求，銀行應(yīng)對個(gè)人外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行真實(shí)性審核，不得偽造、變造交易，并在業(yè)務(wù)系統(tǒng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整錄入相關(guān)信息。二是在防范跨境收支風(fēng)險(xiǎn)方面，《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步完善 個(gè)人結(jié)售匯業(yè)務(wù)管理的通知》 （匯發(fā)[2009]56號(hào)）對銀行如何強(qiáng)化個(gè)人結(jié)售匯等方面提出具體要求，若銀行無法直接確認(rèn)為分拆結(jié)售匯的，經(jīng)常項(xiàng)目項(xiàng)下銀行應(yīng)按照經(jīng)常項(xiàng)目外匯收支真實(shí)性審核原則，要求個(gè)人提交有交易額的相關(guān)證明材料后辦理;《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步完善個(gè)人外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)[2015]49號(hào)）明確提出實(shí)施“關(guān)注名單”管理方式，并要求銀行加強(qiáng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)推送。

總體而言，“展業(yè)三原則”增加了監(jiān)管的彈性與靈活性，其標(biāo)準(zhǔn)相對寬泛。此外，“展業(yè)三原則”明確了金融機(jī)構(gòu)對真實(shí)性審核的權(quán)利與義務(wù)，使其從被動(dòng)審核變?yōu)橹鲃?dòng)審核。在“展業(yè)三原則”下，監(jiān)管部門職責(zé)是對金融機(jī)構(gòu)的履職情況進(jìn)行監(jiān)督管理，從而防范金融機(jī)構(gòu)機(jī)會(huì)主義行為。但作為指導(dǎo)性原則，其具體如何實(shí)施及操作流程等仍由經(jīng)辦銀行掌握。

二、銀行落實(shí)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)“展業(yè)三原則”中存在的問題

（一）銀行內(nèi)控制度對盡職審查要求有待完善

內(nèi)控制度及業(yè)務(wù)操作指引是實(shí)現(xiàn)銀行自身合規(guī)經(jīng)營的重要指導(dǎo)，但工作中發(fā)現(xiàn)，銀行在內(nèi)控制度等指導(dǎo)文件方面缺失，導(dǎo)致對業(yè)務(wù)的盡職審查缺乏統(tǒng)領(lǐng)性指引。一是部分銀行未按照最新外匯政策要求更新內(nèi)部制度或未及時(shí)向地方分支行傳導(dǎo)，導(dǎo)致基層網(wǎng)點(diǎn)仍然在按舊的制度及要求辦理外匯業(yè)務(wù)。二是未明確盡職審查、展業(yè)原則等具體的實(shí)施內(nèi)容，僅在內(nèi)控制度中說明業(yè)務(wù)審核大原則及方向，或僅對一線業(yè)務(wù)的受理及審批流程等操作性內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，但對單證真實(shí)性審核及注意事項(xiàng)等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容未做說明。三是部分銀行未結(jié)合外匯政策法規(guī)內(nèi)容按照業(yè)務(wù)條線列明盡職審查要求。由于貿(mào)易、個(gè)人、資本自身業(yè)務(wù)特性，導(dǎo)致其在審核原則方面均具有不同程度側(cè)重，但目前針對具體業(yè)務(wù)，尤其是個(gè)人外匯業(yè)務(wù)制定操作指引及審核受理規(guī)范的情況較少，部分銀行直接援引個(gè)人外匯業(yè)務(wù)相關(guān)政策，未將其按照銀行業(yè)務(wù)工作實(shí)際進(jìn)行“內(nèi)化”。

（二）“展業(yè)三原則”下的真實(shí)性審核實(shí)施不到位

一是真實(shí)性審核停留于表面。在業(yè)務(wù)受理方面，銀行僅考量單證是否存在，但對于單證的實(shí)質(zhì)真實(shí)性，以及單證之間的一致性審核不到位。二是銀行受利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致違反合規(guī)經(jīng)營原則。隨著近年來銀行業(yè)競爭加劇，“盡職審查”動(dòng)力相較自身逐利動(dòng)機(jī)有所弱化，對于資產(chǎn)雄厚、信用良好的“VIP”客戶，銀行愿為其提供最大便利，對經(jīng)濟(jì)行為真實(shí)性不關(guān)心，導(dǎo)致“盡職審查”意識(shí)缺位;部分銀行在利益驅(qū)使下會(huì)為客戶“出謀劃策”規(guī)避各類政策風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)聯(lián)手客戶博弈個(gè)人外匯政策的現(xiàn)象。三是客戶身份審查手段單一。目前，銀行了解客戶身份、客戶交易等信息僅通過前臺(tái)溝通、單證審核等傳統(tǒng)方式，缺少第三方信息支持，難以全面掌握客戶真實(shí)經(jīng)營狀況，尤其是對于境外交易對手身份信息等要素缺乏調(diào)查手段和渠道，造成信息不透明。

（三）“展業(yè)三原則”實(shí)施成效缺少量化標(biāo)準(zhǔn)

由于“展業(yè)三原則”是原則性要求而非制度性要求，在執(zhí)行過程中并沒有法規(guī)規(guī)定其業(yè)務(wù)責(zé)任，因此銀行相關(guān)人員很難把握業(yè)務(wù)的審核尺度和審核標(biāo)準(zhǔn);此外，由于“展業(yè)三原則”是業(yè)務(wù)審核原則，實(shí)務(wù)中銀行以及外匯監(jiān)管部門也很難對銀行執(zhí)行“盡職審查”的效果進(jìn)行量化評估。部分銀行反映在辦理業(yè)務(wù)時(shí)，無法準(zhǔn)確把握審核業(yè)務(wù)資料的標(biāo)準(zhǔn)，若審核標(biāo)準(zhǔn)過低易造成違規(guī)操作，或?qū)⒚媾R被外匯監(jiān)管部門處罰;若審核標(biāo)準(zhǔn)過高則增加客戶業(yè)務(wù)辦理復(fù)雜度，造成客戶流失。

（四）銀行自身政策掌握及執(zhí)行成效有待提高

外匯監(jiān)管部門的“簡政放權(quán)”業(yè)務(wù)改革，將許多原來由外匯局出具核準(zhǔn)件、銀行只需憑核準(zhǔn)件辦理的業(yè)務(wù)審核權(quán)限下放到各商業(yè)銀行。這對銀行業(yè)務(wù)人員的合規(guī)意識(shí)、外匯專業(yè)知識(shí)等提出考驗(yàn)。而銀行近年來業(yè)務(wù)擴(kuò)張較快、人員流動(dòng)頻繁以及培訓(xùn)教育不及時(shí)等導(dǎo)致相關(guān)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊，在與客戶的交流中出現(xiàn)政策解釋不清或各種推卸責(zé)任式指導(dǎo)的情況，外匯管理政策窗口宣傳缺失，甚至出現(xiàn)個(gè)別人員由于對外匯管理政策掌握的偏差誤導(dǎo)客戶的現(xiàn)象，給個(gè)人用匯帶來不便，可能誘發(fā)負(fù)面輿情。

（五）非柜面渠道個(gè)人外匯業(yè)務(wù)存在監(jiān)管漏洞

按照現(xiàn)行規(guī)定，個(gè)人涉外收支交易由收付款人申報(bào)交易性質(zhì)，但由于申報(bào)人對交易性質(zhì)分類難以全部掌握，導(dǎo)致申報(bào)真實(shí)性有待提高。一是境內(nèi)大部分民眾對外匯政策知悉度較低，而采用手機(jī)銀行等非柜面渠道收付匯往往缺乏銀行業(yè)務(wù)人員的指導(dǎo)，個(gè)人在資金性質(zhì)申報(bào)方面較為隨意，甚至部分違規(guī)用匯的個(gè)人會(huì)故意混淆交易性質(zhì)，將個(gè)人資本項(xiàng)下收付匯申報(bào)在留學(xué)、就醫(yī)、旅游等項(xiàng)下，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，存在跨境收支風(fēng)險(xiǎn)。二是采用電子渠道收付匯，個(gè)人與銀行不發(fā)生接觸，僅留存賬戶名稱、流向國家、金額等簡單信息，因此可以繞過人工審核，對于異常資金流出，只能采取事后核查方式予以篩查，客戶配合程度難以保障。

三、政策建議

（一）強(qiáng)化對銀行合規(guī)管理，提升內(nèi)控管理成效

2019年5月國家外匯管理局發(fā)布了《銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營評估辦法》（以下簡稱《評估辦法》），其中在具體評分標(biāo)準(zhǔn)中，將銀行個(gè)人外匯業(yè)務(wù)真實(shí)性審核、異常交易報(bào)告、分拆交易認(rèn)定等方面執(zhí)行情況作為個(gè)人外匯業(yè)務(wù)的評分依據(jù)。為了將“展業(yè)三原則”真正落實(shí)，銀行必須配套相關(guān)“規(guī)則”。一是銀行應(yīng)結(jié)合《評估辦法》及現(xiàn)行外匯政策自主完善內(nèi)控制度，落實(shí)對業(yè)務(wù)和客戶真實(shí)性審核的方式和渠道。二是加強(qiáng)對銀行內(nèi)部控制的管理。外匯監(jiān)管部門應(yīng)借助專項(xiàng)核查工作及時(shí)了解銀行內(nèi)控制度以及實(shí)施成效并予以評估，對不同規(guī)模、不同重要性的銀行采取分類管理措施，實(shí)施差異化監(jiān)管。三是樹立正確經(jīng)營理念，杜絕為經(jīng)濟(jì)利益而規(guī)避、博弈、違背外匯政策的行為。四是增強(qiáng)銀行對內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防控的重視程度，對主觀推脫責(zé)任的予以相應(yīng)處理。外匯監(jiān)管部門可在銀行年度考核中加大對內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)體系建設(shè)的考核分值，并借助現(xiàn)場檢查和行政處罰中的有關(guān)罰則，確保銀行落實(shí)主體責(zé)任。

（二）綜合完善個(gè)人用匯真實(shí)性審核

一是從經(jīng)濟(jì)行為本身入手，以交易為核心履行真實(shí)性審核職責(zé)，確保單證符合現(xiàn)有政策規(guī)定，確保交易憑證真實(shí)有效、交易條件符合商業(yè)慣例。二是加強(qiáng)客戶識(shí)別，履行好事前、事中和事后的客戶盡職調(diào)查，全面把握客戶情況。銀行應(yīng)針對不同的客戶，詳細(xì)規(guī)定需收集的客戶信息以及獲取客戶信息的渠道;同時(shí)落實(shí)個(gè)人外匯業(yè)務(wù)實(shí)名制，完善銀行身份認(rèn)證系統(tǒng)。三是增強(qiáng)對電子銀行的結(jié)售匯管理。銀行要進(jìn)一步完善電子銀行個(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)的建設(shè)，完善電子銀行系統(tǒng)預(yù)警功能，有效辨識(shí)個(gè)人分拆結(jié)售匯行為，實(shí)現(xiàn)異常行為的事前核查。

（三）加強(qiáng)銀行從業(yè)人員政策培訓(xùn)和個(gè)人客戶政策宣傳

銀行必須加強(qiáng)對從業(yè)人員和客戶的培訓(xùn)宣導(dǎo)，其中對客戶培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)側(cè)重宣傳個(gè)人履行交易真實(shí)性的義務(wù);對銀行人員培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)側(cè)重外匯局的操作指引、銀行內(nèi)控制度以及如何識(shí)別客戶交易真實(shí)性的方式等。外匯監(jiān)管部門目前已通過公開宣講、實(shí)地調(diào)研等多種渠道開展了個(gè)人外匯業(yè)務(wù)政策宣傳，而銀行作為重要市場主體，應(yīng)積極配合外匯局進(jìn)行政策宣傳，并自主開展業(yè)務(wù)宣傳普及工作，包括針對不同的客戶群體講述個(gè)人外匯業(yè)務(wù)辦理須知及流程，告知個(gè)人分拆結(jié)售匯等違法違規(guī)行為的危害及后果等。

（責(zé)任編輯? ? 劉西順;校對? ?XS）