陳柄均 許鵬飛 趙琦睿

摘 要：在當(dāng)前“一帶一路”倡議下，我國(guó)跨國(guó)警務(wù)合作也迎來了新的挑戰(zhàn)。針對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家跨國(guó)警務(wù)合作，通過對(duì)沿線國(guó)家的法律差異進(jìn)行分析并結(jié)合沿線國(guó)家的客觀實(shí)際情況和開展跨國(guó)警務(wù)合作的現(xiàn)實(shí)需求，梳理出沿線國(guó)家開展跨國(guó)警務(wù)合作中可能產(chǎn)生的障礙與風(fēng)險(xiǎn)，最后提出解決跨國(guó)警務(wù)合作障礙的對(duì)策，推進(jìn)跨國(guó)警務(wù)合作進(jìn)一步發(fā)展，為加快“一帶一路”倡議推進(jìn)實(shí)施提供安全穩(wěn)定的執(zhí)法保障。

關(guān)鍵詞：“一帶一路” 跨國(guó)警務(wù) 合作機(jī)制

2013年9月至10月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在出訪哈薩克斯坦和印度尼西亞時(shí)先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的重大倡議[1]。2017年9月26日，習(xí)近平主席在國(guó)際刑警組織第86屆全體大會(huì)開幕式上講話時(shí)提到，唯有加強(qiáng)警務(wù)和安全方面合作，才能共同構(gòu)建普遍安全的人類命運(yùn)共同體[2]?？鐕?guó)警務(wù)合作是推動(dòng)“一帶一路”倡議向前發(fā)展，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的安全保障與基石。在全球化發(fā)展背景下，跨國(guó)警務(wù)合作是維護(hù)國(guó)際社會(huì)安全穩(wěn)定，保障國(guó)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)和平發(fā)展的重要途徑，更是提升我國(guó)警務(wù)建設(shè)國(guó)際化水平，保障國(guó)家安全發(fā)展穩(wěn)定的必由之路。

當(dāng)前，“一帶一路”沿線國(guó)家的國(guó)體和政體不盡相同，各個(gè)國(guó)家的法律運(yùn)行體系也不盡相同，其中包括大陸法系、英美法系、伊斯蘭法系以及社會(huì)主義法系，法律體系上的差異使得跨國(guó)警務(wù)合作面臨眾多的阻礙，導(dǎo)致在跨國(guó)警務(wù)合作中警務(wù)活動(dòng)無法順暢開展，這就要求我們緊密圍繞“一帶一路”倡議構(gòu)建執(zhí)法合作新機(jī)制，共同維護(hù)安全穩(wěn)定、保障區(qū)域和平發(fā)展。

一、“一帶一路”倡議下跨國(guó)警務(wù)合作中法律差異的類型

（一）立法差異

立法，又稱“法的制定”，是指有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)法定的權(quán)限和程序制定、修改或廢止法律、法規(guī)的活動(dòng)[3]。中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家都是主權(quán)國(guó)家，各國(guó)都擁有獨(dú)立的法律制度。從國(guó)體上看，“一帶一路”沿線國(guó)家中中國(guó)、老撾、越南是社會(huì)主義國(guó)家，其他國(guó)家為資本主義國(guó)家。從政體上看，我國(guó)的政體為人民代表大會(huì)制度，而柬埔寨、泰國(guó)等國(guó)家為君主立憲制，印度、新加坡、伊拉克等國(guó)家為議會(huì)制共和制，印度尼西亞、敘利亞、阿富汗等國(guó)家為總統(tǒng)制共和制，伊朗為政教合一的國(guó)家制度。不同國(guó)家國(guó)體和政體的巨大差異導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行體系不同，使得立法體系也不盡相同。

（二）執(zhí)法差異

執(zhí)法是一個(gè)廣義的概念，指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其公職人員，依據(jù)法定職權(quán)和程序，將法律應(yīng)用于具體的人、事件或案件的活動(dòng)[4]。當(dāng)前在“一帶一路”沿線國(guó)家中，跨國(guó)執(zhí)法合作機(jī)制在探索和發(fā)展之中，國(guó)家間的執(zhí)法理念和執(zhí)法能力的差異將影響各國(guó)間的合作治理，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中產(chǎn)生巨大的差異。例如在構(gòu)建湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法體系過程中，由于各國(guó)法律基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的差異，使得各國(guó)都希望付出較少的安全成本，而獲得有利于自身發(fā)展的政治和經(jīng)濟(jì)效益，這些訴求使得跨國(guó)聯(lián)合執(zhí)法的治理效果很難達(dá)到理想的水平。

（三）司法差異

司法，指司法機(jī)關(guān)和有關(guān)專門機(jī)關(guān)及其工作人員，按照法定職權(quán)和程序，運(yùn)用法律處理案件的活動(dòng)[5]?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家，由于不同國(guó)家所采取的法律體系不同，導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法過程中產(chǎn)生巨大的差異。例如，“一帶一路”沿線國(guó)家中，印度、巴基斯坦、新加坡、馬來西亞等國(guó)家屬于英美法系，俄羅斯、烏克蘭等國(guó)家屬于大陸法系，伊朗屬于伊斯蘭法系國(guó)家。我國(guó)大陸地區(qū)屬于社會(huì)主義法系，香港地區(qū)屬于英美法系，臺(tái)灣、澳門地區(qū)屬于大陸法系。由于“一帶一路”沿線國(guó)家所遵循不同的法系導(dǎo)致其在司法程序上存在客觀差異，使得不同國(guó)家在合作的管轄范圍、犯罪成立、逮捕條件、犯罪嫌疑人權(quán)利保障、執(zhí)行程序以及引渡規(guī)則等方面至今仍存在較大分歧，這些都成為”一帶一路”沿線國(guó)家警務(wù)合作的現(xiàn)實(shí)障礙。

二、“一帶一路”倡議下各國(guó)法律差異導(dǎo)致開展跨國(guó)警務(wù)合作中可能產(chǎn)生的障礙與風(fēng)險(xiǎn)

（一）法律差異在警務(wù)合作中可能產(chǎn)生的障礙

1.法律協(xié)定欠缺，區(qū)域統(tǒng)籌復(fù)雜，深度融合困難。到目前為止，“一帶一路”沿線國(guó)家并未共同建立各國(guó)共同認(rèn)可的國(guó)際法，僅有少部分國(guó)家通過雙邊或者多邊協(xié)定來共同開展打擊犯罪活動(dòng)，絕大多數(shù)國(guó)家都仍是依據(jù)本國(guó)的國(guó)內(nèi)法來懲治犯罪。此外，中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家簽署的刑事司法條約也比較少，“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)共有65個(gè)[6]，而其中僅有部分國(guó)家與中國(guó)簽署了刑事司法條約，未簽署刑事司法條約的國(guó)家會(huì)造成執(zhí)法合作的空白，使各國(guó)在證據(jù)交換、犯罪嫌疑人遣返上產(chǎn)生困難。同時(shí)，與他國(guó)簽署刑事司法條約的時(shí)候也會(huì)耗費(fèi)較大的精力，因?yàn)樵谂c他國(guó)協(xié)商刑事司法條約時(shí)涉及我國(guó)外交部、公安部、最高人民法院等多個(gè)部門與機(jī)構(gòu)。針對(duì)引渡問題，由于與我國(guó)簽訂引渡條約的國(guó)家比較少，同時(shí)基于一些政治因素的影響，導(dǎo)致一些在逃罪犯無法被引渡回國(guó)。

2.執(zhí)法配合困難，信息交流不暢，共享矛盾突出。“一帶一路”倡議下，跨國(guó)警務(wù)合作是一項(xiàng)跨越國(guó)界的執(zhí)法合作，在這過程中也會(huì)出現(xiàn)一些阻礙執(zhí)法配合的問題，特別是各國(guó)之間信息交流共享不暢。信息交流共享工作，可以按照PEST模型進(jìn)行解析，主要受政策法規(guī)環(huán)境（P）、經(jīng)濟(jì)環(huán)境（E）、社會(huì)文化環(huán)境（S）、技術(shù)環(huán)境（T）的影響[7]。在在國(guó)際執(zhí)法合作信息交流中主要體現(xiàn)共享權(quán)限和技術(shù)手段上。共享權(quán)限在信息交流共享上是一個(gè)十分敏感的問題，由于受限于維護(hù)各個(gè)國(guó)家間的基本權(quán)利，任何國(guó)家的情報(bào)信息庫(kù)不可能全部無條件的開放，所以在信息共享上依然處于被動(dòng)狀態(tài)。技術(shù)環(huán)境上，影響信息共享的直接因素是技術(shù)手段和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，各國(guó)信息建設(shè)過程中都有各自的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在數(shù)據(jù)兼容性上出現(xiàn)一定的困難，數(shù)據(jù)的種類、軟件的開發(fā)、和數(shù)據(jù)庫(kù)的規(guī)格上都存在著較大的差異，造成在國(guó)際執(zhí)法合作中產(chǎn)生“信息孤島”，影響國(guó)際執(zhí)法合作的進(jìn)一步發(fā)展。

3.司法尺度不一，法律內(nèi)容多樣，體系梳理困難。在“一帶一路”沿線國(guó)家中，各國(guó)間不同的司法制度會(huì)對(duì)一種違法行為會(huì)產(chǎn)生不同的界定，由此對(duì)于同一個(gè)人的犯罪行為根據(jù)不同國(guó)家的司法制度會(huì)產(chǎn)生不同的罪名和量刑程度。比如賭博在我國(guó)屬于違法行為，而此類行為在他國(guó)則可能是合法行為。又如在菲律賓、柬埔寨、土耳其等國(guó)家法律規(guī)定廢除死刑，其在與中國(guó)等有死刑刑罰國(guó)家開展國(guó)際執(zhí)法合作時(shí)，由于這些國(guó)家考慮到引渡會(huì)導(dǎo)致犯罪嫌疑人被判處死刑，處于人權(quán)主義而不愿意開展警務(wù)執(zhí)法合作，從而阻礙了跨區(qū)域國(guó)際警務(wù)合作的進(jìn)一步發(fā)展。

（二）法律差異在警務(wù)合作中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

1.對(duì)犯罪行為的認(rèn)定不同，為犯罪分子逃避罪責(zé)留有空間。由于“一帶一路”沿線國(guó)家的意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)文化水平以及宗教信仰的不同，導(dǎo)致各個(gè)國(guó)家的法律體系和制度也不盡相同，使得一些國(guó)家在犯罪行為的認(rèn)定上也存在差異。例如，在恐怖主義犯罪的認(rèn)定上，中國(guó)與部分東盟國(guó)家存在不同的標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)在《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》中對(duì)恐怖主義做了明確的界定，而菲律賓是依靠《國(guó)際人道主義法》和《人身安全法》對(duì)恐怖主義做了界定，由于不同國(guó)家對(duì)恐怖主義的界定不同，使得在開展警務(wù)合作過程中，不同國(guó)家對(duì)恐怖主義的認(rèn)定無法達(dá)成共識(shí)，使得部分恐怖分子在他國(guó)被捕后，通過其國(guó)家法律認(rèn)定不是恐怖主義犯罪的情況。此種情況不僅為犯罪分子留有空間，而且使得犯罪分子的行為更加猖獗。

2.對(duì)聯(lián)合執(zhí)法的認(rèn)知差異，使各國(guó)之間容易產(chǎn)生外交摩擦?，F(xiàn)階段，“一帶一路”沿線國(guó)家在新時(shí)代下的合作越來越緊密，隨著跨國(guó)犯罪不斷的蔓延，各方都加強(qiáng)了跨國(guó)警務(wù)合作。但是由于各國(guó)之間法律的差異，導(dǎo)致在打擊犯罪上各國(guó)之間產(chǎn)生摩擦?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家的跨國(guó)警務(wù)合作涉及到沿線各個(gè)國(guó)家之間部分司法權(quán)力的讓渡，并不是所有的參與國(guó)家都愿意秉持自愿平等的合作理念，這就有可能出現(xiàn)即使國(guó)家之間簽訂了警務(wù)合作協(xié)定。但是各國(guó)之間也未必能開展合作，例如中國(guó)要求將外逃的貪污犯罪人員引渡回國(guó)時(shí)，一些國(guó)家處于政治原因或者大國(guó)博弈原因，對(duì)引渡要求不配合，此時(shí)就極易產(chǎn)生國(guó)家之間的摩擦。

3.對(duì)打擊力度的尺度不均，造成犯罪分子“外溢”趨勢(shì)明顯?！耙粠б宦贰毖鼐€各國(guó)的執(zhí)法水平不一，造成各國(guó)對(duì)犯罪分子的打擊力度也不一樣，一些犯罪分子在本國(guó)遭受嚴(yán)重打擊或察覺本國(guó)打擊力度上升時(shí)，便會(huì)選擇向周邊打擊力度偏小的國(guó)家“外溢”發(fā)展，致使眾多犯罪組織不斷向其他國(guó)家轉(zhuǎn)移人員物資，企圖向他國(guó)轉(zhuǎn)移來逃避法律懲罰。

三、“一帶一路”倡議下我國(guó)與沿線國(guó)家開展跨國(guó)警務(wù)合作的策略調(diào)整

（一）完善“一帶一路”沿線國(guó)家警務(wù)合作立法

中國(guó)可以在國(guó)際公約等相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，將各國(guó)的法律制度因素考慮進(jìn)來，尋找在法律合作方面上現(xiàn)存的空白，探索建立符合“一帶一路”沿線國(guó)家共同利益的法律條約。同時(shí)積極推進(jìn)簽訂“一帶一路”沿線國(guó)家的刑事司法合作條約，將各個(gè)國(guó)家在跨國(guó)警務(wù)合作中的權(quán)責(zé)關(guān)系以條約或備忘錄的方式確定下來。在引渡方面，我們必須要增加與沿線各國(guó)之間簽訂引渡條約，明確懲治跨國(guó)犯罪是沿線各國(guó)必須共同承擔(dān)的責(zé)任。雖然，我國(guó)和沿線國(guó)家在意識(shí)形態(tài)、風(fēng)俗文化以及宗教信仰等方面存在差異，使得我國(guó)和沿線國(guó)家開展引渡工作困難重重，但是想要解決尚存的問題，就要求我們?cè)谙嗷バ湃蔚幕A(chǔ)上加強(qiáng)溝通，積極簽訂雙邊引渡條約，拓展同“一帶一路”沿線國(guó)家在執(zhí)法上的全方位合作與交流。

（二）擴(kuò)大“一帶一路”沿線國(guó)家聯(lián)合執(zhí)法區(qū)域

聯(lián)合執(zhí)法是指執(zhí)法機(jī)關(guān)通過直接聯(lián)系途徑而開展的執(zhí)法合作。目前，在“一帶一路”沿線國(guó)家中，我國(guó)與緬甸、越南和老撾三國(guó)建立邊境反恐聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，其內(nèi)容包括反恐怖情報(bào)交流、案件調(diào)查控制和涉恐案件協(xié)查協(xié)作等，可以在最短的時(shí)間內(nèi)對(duì)發(fā)生的暴恐襲擊作出反應(yīng)。但“一帶一路”沿線還有許多國(guó)家沒有建立相應(yīng)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，很難有效應(yīng)對(duì)跨境犯罪不斷變化的新形勢(shì)。針對(duì)跨國(guó)犯罪發(fā)展的新形勢(shì)，我國(guó)可以擴(kuò)大與沿線國(guó)家聯(lián)合執(zhí)法區(qū)域，以“一體化”區(qū)域協(xié)作為目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)的一致性、部署的一致性以及執(zhí)法的一致性。從數(shù)量上來講，我國(guó)應(yīng)在原有合作國(guó)家的基礎(chǔ)上，逐步增加合作國(guó)家的數(shù)量，以達(dá)到擴(kuò)大聯(lián)合執(zhí)法區(qū)域的目標(biāo)。從內(nèi)容上講，我國(guó)與他國(guó)聯(lián)合執(zhí)法模式應(yīng)從單一的全線巡航逐步發(fā)展到聯(lián)合巡航、聯(lián)合查緝、聯(lián)合走訪、聯(lián)合搜救、禁毒宣傳等多元化的執(zhí)法合作模式，涉及跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)電信詐騙、販槍販毒、走私偷渡、涉恐涉暴等違法犯罪活動(dòng)，針對(duì)犯罪形勢(shì)定期開展研討和交流，并制定具體合作措施。

（三）建立“一帶一路”沿線國(guó)家聯(lián)席會(huì)議機(jī)制

推動(dòng)建立警務(wù)合作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，是“一帶一路”沿線國(guó)家為加強(qiáng)聯(lián)系配合，針對(duì)面臨的階段性問題定期召開的高層協(xié)調(diào)會(huì)議，作為“一帶一路”沿線國(guó)家警務(wù)合作機(jī)制的最高級(jí)別會(huì)議，旨在確定工作重點(diǎn)，謀劃工作思路，解決重點(diǎn)問題。由于跨國(guó)警務(wù)合作任務(wù)繁雜，各個(gè)國(guó)家都有自身的主張和訴求，所以在舉行聯(lián)席會(huì)議的過程中要注意以下幾點(diǎn)：一是舉行時(shí)間，高層溝通決策是對(duì)一段時(shí)間內(nèi)的警務(wù)合作重點(diǎn)工作進(jìn)行交流協(xié)商，對(duì)階段性工作進(jìn)行總結(jié)，一定要定期舉行，形成常態(tài)化機(jī)制;二是擴(kuò)大參與國(guó)家的范圍，可以循序漸進(jìn)，先召集一部分國(guó)家召開會(huì)議，慢慢擴(kuò)大至“一帶一路”沿線全部國(guó)家，使之成為真正的高層之間的協(xié)調(diào)溝通平臺(tái);三是工作重點(diǎn)要突出，抓住跨國(guó)警務(wù)合作的主要議題，提高協(xié)調(diào)的廣度和深度，擴(kuò)大會(huì)議成果;四是作為固化機(jī)制，聯(lián)席會(huì)議制度并不是空中樓閣，會(huì)議的舉辦要形成完整的程序，按照會(huì)議紀(jì)要、信息反饋、簽署備忘錄等必要程序，確保會(huì)議效果的鞏固。

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