摘 要：黨的十九大提出我國經(jīng)濟(jì)已由高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前宏觀政策制定和管理的重要目標(biāo)。加快建立園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和管理服務(wù)質(zhì)量三方面對園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展水平進(jìn)行客觀評價，有助于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，有助于保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定增長，是我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。

關(guān)鍵詞：高質(zhì)量發(fā)展 產(chǎn)業(yè)園區(qū) 評價指標(biāo)體系

黨的十九大提出我國經(jīng)濟(jì)已由高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新時代，高質(zhì)量發(fā)展成為時代發(fā)展的“主旋律”。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體和核心引擎，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展對經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展具有決定意義。建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系，從經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、創(chuàng)新活力、環(huán)境質(zhì)量、資源效率、管理質(zhì)量等維度，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展水平進(jìn)行客觀評價，有助于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)園區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，及時應(yīng)對和化解系統(tǒng)性風(fēng)險，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長。

一、我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問題

近年來產(chǎn)業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展推動了中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。然而，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展同樣面臨著以下可持續(xù)發(fā)展困境，亟待解決。

（一）產(chǎn)業(yè)園區(qū)已成為資源消耗和環(huán)境污染“重災(zāi)區(qū)”

總體來看，我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)中大多數(shù)仍是以第一、第二產(chǎn)業(yè)為主，高耗能、高污染的情況比較突出。多年來單純追求GDP的粗放式發(fā)展模式導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)園區(qū)資源投入多、消耗大、效率低，并且?guī)砹巳缈諝馕廴尽⑺w污染、固體廢棄物污染等眾多環(huán)境問題，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主力軍的同時也成為了環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)。根據(jù)2017年中央環(huán)保督察結(jié)果，產(chǎn)業(yè)園區(qū)環(huán)境污染問題比較突出，某省163個省級以上工業(yè)園區(qū)中有24個未建成污水集中處理設(shè)施，全國超過80%的省市存在著工業(yè)園區(qū)污染問題①。

（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，同質(zhì)化競爭嚴(yán)重

我國地方政府長期存在著盲目設(shè)立產(chǎn)業(yè)園區(qū)和擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)園區(qū)的沖動，過多關(guān)注GDP增長導(dǎo)致對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)缺乏國家和區(qū)域的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，更沒有深入考慮高質(zhì)量發(fā)展問題。很多產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以傳統(tǒng)加工業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)之間融合較少，致使產(chǎn)業(yè)鏈單一、產(chǎn)品附加值低，產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型壓力大，同質(zhì)化競爭十分嚴(yán)重，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比低，有的園區(qū)內(nèi)工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等功能分區(qū)比較混亂。在面對日趨激烈的競爭形勢下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展后勁不足，可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。

（三）產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展水平和管理能力較薄弱

近年來，國家已經(jīng)出臺了一系列政策措施推動園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但園區(qū)發(fā)展水平地區(qū)差異仍然十分突出，中西部地區(qū)部分園區(qū)供水、供電、供熱、道路、橋梁、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完備，園區(qū)招商引資環(huán)境差，園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展受到限制。還有一些園區(qū)盲目擴(kuò)張，造成嚴(yán)重的土地浪費(fèi)和環(huán)境污染，一些園區(qū)盲目舉債給園區(qū)經(jīng)營發(fā)展帶來嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。另外，目前我國多數(shù)園區(qū)管委會普遍是一級政府組織，偏重于行政管理，在園區(qū)產(chǎn)業(yè)管理和高質(zhì)量發(fā)展方面不專業(yè)，沒有形成與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的管理模式和管理手段，園區(qū)綜合管理能力和水平仍待提升。

二、建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系的重要意義

（一）有助于推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，帶動整個國民經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

黨的十八大做出了建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略部署，十九大報告提出要著力構(gòu)建綠色循環(huán)低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)活動的主要載體，2019年1-9月，全國219家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值16萬億元人民幣，同比增長8.5%;固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）2.9萬億元，占全國同期固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）比重為 6.3%。實現(xiàn)財政收入1.6萬億元，占全國同期財政收入比重為10.5%;稅收收入1.4萬億元，占全國同期稅收收入比重為11.4%。實現(xiàn)進(jìn)出口總額4.4萬億元，占全國同期進(jìn)出口總額比重為19.2%。實際使用外資和外商投資企業(yè)再投資金額413億美元，同比增長10.3%。數(shù)據(jù)來源：2019年1-9月國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況http：//ezone.mofcom.gov.cn/article/m/201912/20191202918921.shtmll因此，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，加快構(gòu)建園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系，銜接國家高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略要求，推動園區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，有助于帶動整個國民經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）有助于客觀評價園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展能力和水平，保持經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展

產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有長期的動態(tài)性和不穩(wěn)定性，特別是隨著近年來國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)格局的快速變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級速度加快，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在發(fā)展過程中面臨不確定性因素增加，園區(qū)有序經(jīng)營的背后往往隱藏著一些制約其長期可持續(xù)發(fā)展的因素，如果某一環(huán)節(jié)處理不好就可能給園區(qū)的持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重威脅。建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合評價指標(biāo)體系，可以為政府、企業(yè)和園區(qū)等利益相關(guān)主體提供一個量化的評判標(biāo)準(zhǔn)，通過客觀評價能夠及時了解園區(qū)發(fā)展的整體情況，也能夠通過指標(biāo)細(xì)化了解到每個子系統(tǒng)運(yùn)行是否良好，發(fā)展是否均衡，為各級政府部門制定政策、園區(qū)科學(xué)管理、企業(yè)及時調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營決策提供相對精確的決策支撐，從而提升園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展能力與水平。

（三）有助于實現(xiàn)園區(qū)間橫縱比較，調(diào)動園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的積極性

通過開展產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展能力和水平的評價，能夠得出園區(qū)在某個特定時期的高質(zhì)量發(fā)展水平，同時也能通過對某一園區(qū)連續(xù)年份內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)的變化分析出其在不同歷史時期所具有的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展特征。同時，對不同產(chǎn)業(yè)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展能力和水平進(jìn)行綜合評價分析，得出不同園區(qū)在高質(zhì)量發(fā)展方面存在的差距和問題，對園區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力改進(jìn)提出有針對性的政策和建議，調(diào)動各園區(qū)提升高質(zhì)量發(fā)展的能力和水平，使園區(qū)的管理者改變過度注重眼前效益、忽略長遠(yuǎn)潛力，注重經(jīng)濟(jì)效益、忽視資源環(huán)境效益，注重招商引資、忽視科學(xué)管理等做法，避免園區(qū)經(jīng)濟(jì)的大幅波動，從而促進(jìn)園區(qū)走上高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展道路。

三、產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系構(gòu)建

（一）評價原則

我國的產(chǎn)業(yè)園區(qū)眾多，各類省級、市級，以及縣級產(chǎn)業(yè)園區(qū)更是數(shù)量眾多，不同產(chǎn)業(yè)園區(qū)不僅大小不同，行政級別各異，而且園區(qū)性質(zhì)、發(fā)展方式和運(yùn)作模式都存在著較大差別。因此，要建立起一套具有普適性的綜合性園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系。

第一，綜合性原則。園區(qū)如果想獲得長久的可持續(xù)發(fā)展，單純地追求經(jīng)濟(jì)效益是不行的，必須同時考慮到生態(tài)效益和社會效益，從而形成園區(qū)與地方經(jīng)濟(jì)社會的良性互動。因此，在指標(biāo)體系的設(shè)計中必須充分考慮到園區(qū)的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、生態(tài)質(zhì)量和社會貢獻(xiàn)，同時還要考慮到園區(qū)的管理效率，以保證園區(qū)真正高質(zhì)量發(fā)展。

第二，科學(xué)性原則。產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)的選取、數(shù)據(jù)的收集，以及模型運(yùn)算過程必須要符合科學(xué)性原則，使之既能保證收集數(shù)據(jù)的簡單可行，盡量不為園區(qū)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計造成額外負(fù)擔(dān)，又能夠客觀公正地反映出園區(qū)綜合發(fā)展質(zhì)量，從而進(jìn)行量化分析。

第三，可比性原則。正如上文所述，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的大小不同，種類各異，因此在數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計口徑的選取等方面需要著重考慮各類數(shù)據(jù)之間的可比性原則，酌情選擇國家公布的既有現(xiàn)行指標(biāo)體系中可供參考使用的指標(biāo)，這樣不同類型園區(qū)之間高質(zhì)量發(fā)展?fàn)顩r的橫向?qū)Ρ炔庞幸饬x。

第四，層次性原則。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展問題是一件復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對其進(jìn)行評價的指標(biāo)體系設(shè)計應(yīng)該合理劃分不同層次，確定不同維度設(shè)置具體指標(biāo)，從而保障能夠從不同維度對園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展水平和能力進(jìn)行全方位的系統(tǒng)評價。

（二）評價指標(biāo)體系構(gòu)建

遵循上述原則，在綜合考慮我國高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵基礎(chǔ)上，參考既有園區(qū)評價指標(biāo)體系，構(gòu)建基于產(chǎn)業(yè)升級、創(chuàng)新驅(qū)動、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、能源資源節(jié)約、管理品質(zhì)提升的綜合評價指標(biāo)體系。如表1所示，園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系分為三級，第一級是目標(biāo)層級，第二級是維度層，第三層是指標(biāo)層。我們構(gòu)建了包含三個一級目標(biāo)，六個維度，三十個具體指標(biāo)的園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合評價指標(biāo)體系。

在目標(biāo)層，分別從經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和管理服務(wù)質(zhì)量三個方面進(jìn)行評價，力圖實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與資源環(huán)境效益和社會效益的有機(jī)統(tǒng)一，走可持續(xù)的文明發(fā)展道路。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量從產(chǎn)業(yè)健康和創(chuàng)新活力兩個維度，分別設(shè)置了五個核心指標(biāo)，用來衡量產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和水平以及園區(qū)的創(chuàng)新活力，兼顧當(dāng)前發(fā)展水平和長遠(yuǎn)發(fā)展后勁;生態(tài)環(huán)境質(zhì)量從環(huán)境質(zhì)量和資源效率兩個維度，分別設(shè)置了五個核心指標(biāo)，用來衡量園區(qū)生態(tài)文明建設(shè)水平和資源、能源利用效率;管理服務(wù)質(zhì)量從管理水平和服務(wù)質(zhì)量兩個維度，分別選擇了五個核心指標(biāo)，用來衡量園區(qū)管理的科學(xué)性和有效性，以及園區(qū)入駐企業(yè)和周邊居民對園區(qū)服務(wù)的滿意程度（見表1）。

四、有關(guān)政策建議

當(dāng)前，我國正在加緊研究制定高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系，但由于我國地區(qū)發(fā)展不平衡，高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵外延較大等問題，適用于全國和全社會的高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)體系尚未出臺。園區(qū)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，因此率先建立突出經(jīng)濟(jì)特色的園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價體系，有助于推動園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，是當(dāng)前和今后一個時期推動園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。從發(fā)揮好園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系對園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展引導(dǎo)作用角度出發(fā)，下一步應(yīng)重點(diǎn)做好以下三方面工作。

第一，完善適應(yīng)園區(qū)管理需要的統(tǒng)計指標(biāo)體系。目前，我國的統(tǒng)計體系基本以行政區(qū)劃為單位開展綜合統(tǒng)計，園區(qū)盡管大多也是一級行政區(qū)劃單位。但園區(qū)以經(jīng)濟(jì)活動為中心，以物質(zhì)的流入和流出為基本特征，因此適用于行政區(qū)的綜合統(tǒng)計體系不能細(xì)化統(tǒng)計園區(qū)的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，有必要建立基于園區(qū)物質(zhì)流分析為基礎(chǔ)的園區(qū)統(tǒng)計體系，對園區(qū)能源、資源的流入和污染物的排放進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測和適時統(tǒng)計，建立適合園區(qū)科學(xué)管理需要的統(tǒng)計體系，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，提高數(shù)據(jù)的可比性、真實性、有效性和及時性。

第二，加快分批開展園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展綜合評價。我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)眾多，層級不同，發(fā)展質(zhì)量和水平也參差不齊，因此在開展園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展評價時，可以按照國家級園區(qū)、省級園區(qū)和其他產(chǎn)業(yè)園區(qū)的順序有序推進(jìn)。同時，針對東中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)域差異較大的現(xiàn)實狀況，應(yīng)針對東中西部的園區(qū)設(shè)置不同的指標(biāo)權(quán)重，使指標(biāo)既能客觀反應(yīng)各園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展水平，也能反應(yīng)各園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展的提升幅度，形成園區(qū)內(nèi)部歷史比較和園區(qū)之間橫向比較的綜合評估體系，引導(dǎo)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

第三，加強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展評價結(jié)果的綜合運(yùn)用。一方面要把園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展水平作為制定和調(diào)整宏觀管理政策的重要依據(jù)，適時納入園區(qū)管委會有關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)績效考核的重要內(nèi)容，引導(dǎo)和促進(jìn)園區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，要根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展評價指標(biāo)數(shù)據(jù)的歷史變化和橫向差異，分析園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展中存在的問題，在中央財政專項資金支持和預(yù)算內(nèi)投資項目安排上集中發(fā)力，幫助發(fā)展質(zhì)量不高的園區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展中存在明顯短板的園區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，提高政策執(zhí)行效率和綜合效果。

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〔本文系科技部“工業(yè)制造可持續(xù)管理及改進(jìn)能力驗證技術(shù)研究”（課題編號： 2018YFF0215802）階段性研究成果〕

（張德元，國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）