黃征學(xué)

產(chǎn)城融合是推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，是培育高質(zhì)量發(fā)展增長極的重要抓手。佛山是我國重要的制造業(yè)城市，截止到2018年，全市擁有村級工業(yè)園1025個(gè)，面積約178.06平方公里;擁有24.51平方公里的國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)1個(gè);擁有禪城、南海、三水、高明滄江等4個(gè)省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，總批準(zhǔn)面積29.79平方公里。深入探討佛山產(chǎn)城融合發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，提出未來產(chǎn)城融合發(fā)展方向，加快打造優(yōu)質(zhì)生活圈，對促進(jìn)我國大城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要借鑒意義。

一、產(chǎn)城融合的邏輯起點(diǎn)

近些年來，佛山加快探索“以產(chǎn)促城、以城興產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的新路子，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能提升相互協(xié)調(diào)、共同提高，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活。

（一）提升村級工業(yè)園的發(fā)展質(zhì)量

20世紀(jì)80年代以來，“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的發(fā)展模式，導(dǎo)致低效土地占用大量空間，佛山產(chǎn)業(yè)升級面臨著雙重尷尬：一方面，受空間發(fā)展的限制，許多有實(shí)力的企業(yè)紛紛向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移;另一方面，技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)難以找到合適的落腳地。除土地資源外，城市的品質(zhì)不高，也限制了產(chǎn)業(yè)和人才的集聚?，F(xiàn)有廠房中約有40%是低矮的破舊廠房，廠房和村莊相互交錯(cuò)，工業(yè)、商業(yè)、住宅、道路功能布局不合理。有的地方建了新房，不拆舊屋，舊屋區(qū)成了“移民村”，有的舊屋甚至成為“藏污納垢”之地，給人口、計(jì)生、消防、治安等社會(huì)管理帶來不便。2018年1月，佛山出臺《佛山市人才發(fā)展體制機(jī)制改革實(shí)施意見》，從管理體制、人才引進(jìn)、人才培育、人才評價(jià)激勵(lì)服務(wù)保障等四方面提出吸引人才的23條措施，取得部分成效，但與粵港澳大灣區(qū)的深圳和廣州相比，差距依然明顯。智聯(lián)大數(shù)據(jù)顯示，粵港澳大灣區(qū)當(dāng)前的人才凈流入率為1.39%，處于人才凈流入狀態(tài)。其中，深圳、廣州是區(qū)域內(nèi)的人才流動(dòng)中心，從外界流入大灣區(qū)的人才有40.39%進(jìn)入深圳，31.42%進(jìn)入廣州，兩城的人才流入量之和占大灣區(qū)流入總量的七成以上。為各類人才創(chuàng)造宜居宜業(yè)的生活環(huán)境和工作環(huán)境，也是佛山要正視和克服的短板。意識到城市品質(zhì)與經(jīng)濟(jì)地位不匹配，2007年以來結(jié)合“三舊”改造，佛山開始開展城市升級、城市升值和村級工業(yè)園改造等系列提質(zhì)升級行動(dòng)，提升城市品質(zhì)和功能。

（二）完善開發(fā)區(qū)功能

國家從1984年開始設(shè)立開發(fā)區(qū)以來，截止到2018年，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)552家，其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)219家，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)156家，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域135家，邊境或跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)19家，其他類型開發(fā)區(qū)23家;省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)共1991家。與江蘇、浙江等東部沿海省份相比，廣東設(shè)立開發(fā)區(qū)起步晚、數(shù)量少。2018年廣東僅擁有國家級開發(fā)區(qū)6家，省級開發(fā)區(qū)102家。佛山與廣東一樣，開發(fā)區(qū)設(shè)立相對較晚，直到2006年才陸續(xù)設(shè)立禪城、南海、三水、高明等省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。此時(shí)，禪城、南海等地可供開發(fā)的空間已不多，產(chǎn)城沖突比較大，“城市病”問題比較突出。同時(shí)，受制于地方政府財(cái)政實(shí)力，產(chǎn)業(yè)配套軟硬件設(shè)施供給不足，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、交通、科技、休閑等城市功能設(shè)施供應(yīng)不充分，影響產(chǎn)業(yè)和人口集聚。三水、高明等地的開發(fā)區(qū)發(fā)展空間較大的地區(qū)，產(chǎn)城分離較為嚴(yán)重，產(chǎn)依托不了城，城支撐不了產(chǎn)。為完善開發(fā)區(qū)功能，推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)以產(chǎn)促城、以城促產(chǎn)，提高開發(fā)區(qū)發(fā)展質(zhì)量。佛山市從2012年開始深化開發(fā)區(qū)管理體制改革，探索產(chǎn)城融合發(fā)展模式，助推開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級。

（三）推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展

佛山市村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活躍，村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，形成相對均衡分散、空間結(jié)構(gòu)松散的外部空間組織模式。佛山下轄的禪城、南海、順德、三水、高明5個(gè)區(qū)中，除禪城和南海的中心城區(qū)相距較近外，順德、三水、高明3區(qū)的中心城區(qū)相距都比較遠(yuǎn)。如，三水、高明中心城區(qū)距禪城的距離均超過40公里，空間布局相對分散，組團(tuán)城市的特征非常明顯。同時(shí)，5區(qū)之間差異也比較大，南海和順德不論是經(jīng)濟(jì)總量，還是人均GDP、居民可支配收入，均排在前列，三水和高明不論是經(jīng)濟(jì)總量、人口總規(guī)模，還是居民可支配收入，與南海和順德的差距都比較大。5區(qū)之內(nèi)，產(chǎn)業(yè)分布相對均衡，但各鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)之間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，難以形成區(qū)域性品牌和影響力，難以通過產(chǎn)業(yè)鏈推動(dòng)創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。不過，以鎮(zhèn)街為基本單元發(fā)展產(chǎn)業(yè)，早期極大調(diào)動(dòng)了基層政府的積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但由于缺乏全市范圍內(nèi)城市和產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)籌謀劃，限制產(chǎn)城深度融合。2012年以來，佛山市以“產(chǎn)城融合、以人為本”為發(fā)展理念，深入實(shí)施“強(qiáng)中心”戰(zhàn)略，不斷增強(qiáng)各組團(tuán)中心城區(qū)承載力，進(jìn)一步完善城市功能，加快推進(jìn)廣東金融高新區(qū)、中德工業(yè)服務(wù)區(qū)、佛山高新區(qū)等國家級、省級重大功能性平臺建設(shè)，以城市升級引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展和環(huán)境再造，用高品質(zhì)的城市生活吸引高端要素聚集，推動(dòng)“產(chǎn)城人”向“城產(chǎn)人”轉(zhuǎn)變。

二、產(chǎn)城融合的難點(diǎn)

由于城市空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚需要時(shí)間，產(chǎn)城融合中還存在一些亟需解決的問題。

（一）空間結(jié)構(gòu)失調(diào)

突出表現(xiàn)在建設(shè)用地占比高。2018年佛山市土地開發(fā)強(qiáng)度高達(dá)38.18%，超過國際上開發(fā)強(qiáng)度30%警戒線水平，高于珠三角16.80%的平均土地開發(fā)強(qiáng)度。其中，禪城區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到76%，南海區(qū)和順德區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度超過50%。大量開發(fā)建設(shè)擠占生態(tài)用地和農(nóng)業(yè)用地，生態(tài)安全受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。建設(shè)用地中，工業(yè)用地總量約495平方公里，占建設(shè)用地的比例為34%。主要集中在南海、順德兩區(qū)，其中南海216.37平方公里，順德136.39平方公里，兩區(qū)合計(jì)占全市工業(yè)用地總量的71%。而國外大城市中心區(qū)工業(yè)用地一般不超過城市面積的10%。從趨勢上看，國際化大都市工業(yè)用地面積占建設(shè)用地比例都在不斷下降。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)

制造業(yè)是佛山經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根與魂。在一代又一代勤勞務(wù)實(shí)的佛山人持之以恒推動(dòng)下，基本建立了涵蓋家電、家具、陶瓷、裝備制造、金屬加工等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育出美的、碧桂園等“世界企業(yè)500強(qiáng)”，效果明顯。但傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重仍然偏高，先進(jìn)制造業(yè)增加值占全市規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重仍相對較低，高技術(shù)制造業(yè)增加值規(guī)模依然偏小，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育總體偏慢，與國內(nèi)發(fā)達(dá)城市相比差距較大。數(shù)據(jù)顯示，2018年東莞的高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量達(dá)到了5798家，僅次于北上廣深，位居二線城市之首。同期佛山達(dá)3949家，為東莞的68%。2019年11月，廣東省制造業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《2019年廣東制造業(yè)500強(qiáng)企業(yè)研究報(bào)告》顯示，與2018年相比，廣州、深圳、佛山的制造業(yè)前500強(qiáng)企業(yè)共計(jì)減少87家，而東莞增長36家，超越佛山，位居廣東省第三。

（三）空間利用效率較低

佛山市產(chǎn)業(yè)用地分散、村級工業(yè)園占比高，空間利用效率低。據(jù)調(diào)查，佛山市用地斑塊達(dá)22528個(gè)，其中園區(qū)1371個(gè)（省級及以上工業(yè)園17個(gè)，鎮(zhèn)級工業(yè)園329個(gè)，村級工業(yè)園1025個(gè)），其余為零散用地。1025個(gè)村級工業(yè)園占地207.27平方公里，占全市工業(yè)用地的42%。但村級工業(yè)園主要發(fā)展五金、紡織、家具等傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)及倉儲用地，企業(yè)規(guī)模普遍偏小，產(chǎn)業(yè)附加值低，土地產(chǎn)出率不高。2017年村級工業(yè)園內(nèi)百萬元納稅企業(yè)的納稅額僅24.28億元，占佛山市百萬納稅企業(yè)納稅額的10%。此外，單位土地面積GDP產(chǎn)出僅為東莞的81%。向村級工業(yè)園要?jiǎng)?chuàng)新空間、生態(tài)空間、品質(zhì)空間刻不容緩。

（四）職住相對分離

在城市交通規(guī)劃中，一般用過剩通勤指數(shù)衡量城市職住分離的嚴(yán)重程度。百度地圖發(fā)布的《2018第四季度&年度中國城市活力研究報(bào)告》顯示，全國100個(gè)主要城市中，沈陽、西安、重慶三個(gè)城市的過剩通勤指數(shù)位列前三，職住分離程度最嚴(yán)重。珠三角地區(qū)的中山、東莞和佛山三個(gè)城市過剩通勤指數(shù)排名相對靠后，職住均衡性總體較好，但國家級高新區(qū)中的“一區(qū)五園”和四個(gè)省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)職住分離程度較高。以三水工業(yè)園為例，只有51%的員工居住在園區(qū)內(nèi)的職工宿舍或在周邊租房，有33%的員工居住在三水西南城區(qū)和樂平鎮(zhèn)中心城區(qū)，有16%的員工住在佛山市區(qū)，職住較為分離。職住分離不僅增加交通成本，而且耗時(shí)耗力。

三、深入推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展的建議

未來，要從宏觀、中觀、微觀三個(gè)維度，從結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量提升、品質(zhì)提高、集約高效四個(gè)方面，繼續(xù)深化產(chǎn)城融合發(fā)展。

（一）從粵港澳大灣區(qū)和廣佛同城的宏觀維度，在更大區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌謀劃產(chǎn)城融合

搶抓大灣區(qū)“1小時(shí)生活圈”建設(shè)機(jī)遇，重點(diǎn)打通融入大灣區(qū)核心城市的重要戰(zhàn)略通道，完善對外鐵路通道，與灣區(qū)城市聯(lián)合推動(dòng)高鐵規(guī)劃建設(shè)。加快推進(jìn)佛山對外聯(lián)系的城際軌道建設(shè)，按時(shí)完成在建廣佛環(huán)線（佛山西—廣州南）項(xiàng)目建設(shè)，積極爭取廣佛環(huán)線（佛山西—廣州北段）、廣佛江珠等城際軌道的實(shí)施。同時(shí)，加大城市內(nèi)部軌道交通建設(shè)。用內(nèi)外交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)引領(lǐng)城市發(fā)展形態(tài)，在“一小時(shí)優(yōu)質(zhì)生活圈”范圍內(nèi)統(tǒng)籌謀劃城市空間布局，加快構(gòu)建碧環(huán)繞芯、城綠交融、城水交輝、產(chǎn)城協(xié)同的空間格局，推動(dòng)產(chǎn)城在更高層面的融合。發(fā)揮廣州南站—佛山三龍灣—荔灣海龍片區(qū)地處廣佛同城發(fā)展核心區(qū)域的優(yōu)勢，緊緊把握“同城化”和“高質(zhì)量”兩大關(guān)鍵，進(jìn)一步理順管理體制，率先推動(dòng)廣佛在本區(qū)域內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)景觀等領(lǐng)域的“硬聯(lián)通”以及制度、規(guī)則、政策等領(lǐng)域的“軟聯(lián)通”。積極對接廣深港澳科創(chuàng)走廊建設(shè)，突出創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、人才鏈、政策鏈、資金鏈深度融合，加強(qiáng)與港澳在科技、產(chǎn)業(yè)、旅游、醫(yī)療等方面的合作，實(shí)現(xiàn)廣州南站—佛山三龍灣—荔灣海龍片區(qū)從“園區(qū)”型科創(chuàng)主軸向“綜合城區(qū)”轉(zhuǎn)變，加快培育廣佛都市區(qū)高質(zhì)量發(fā)展新的增長極，積極打造廣佛同城化發(fā)展的標(biāo)志區(qū)。堅(jiān)持先易后難的原則，圍繞現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)和體制機(jī)制創(chuàng)新等領(lǐng)域，強(qiáng)化銜接，科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展，不斷提升城市功能，推動(dòng)荔灣—南?！自啤⒒ǘ肌?、番禺—順德—南沙三大地區(qū)同城化發(fā)展，建設(shè)功能性城區(qū)。

（二）從城市“強(qiáng)功能”的中觀維度，在全市范圍內(nèi)協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)城融合

緊緊圍繞“國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地”和“國家創(chuàng)新型城市”的定位，依托國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和三龍灣等功能性平臺，以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求為導(dǎo)向，重點(diǎn)吸引新材料、新能源、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、電子信息和先進(jìn)制造等領(lǐng)域的高端要素集聚，聯(lián)合科研院所實(shí)施一批核心關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，開展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)性、前沿性技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用示范項(xiàng)目，搶占產(chǎn)業(yè)“智高點(diǎn)”，打好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化的攻堅(jiān)戰(zhàn)，強(qiáng)化城市創(chuàng)新功能和創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化功能。堅(jiān)持“三專三不變”的原則及“市統(tǒng)籌、區(qū)建設(shè)、共分享”的體制，搭建三龍灣創(chuàng)新發(fā)展平臺，統(tǒng)籌規(guī)劃三龍灣生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，合理調(diào)配生產(chǎn)和生活用地的比例，以自然本底為依托構(gòu)建生態(tài)綠芯、組團(tuán)公園和生態(tài)廊道的多層次、系統(tǒng)化生態(tài)格局，推動(dòng)形成“一芯、一環(huán)、兩核、八軸、多節(jié)點(diǎn)”的空間結(jié)構(gòu)，用生態(tài)環(huán)境的改善、生活品質(zhì)的提高吸引創(chuàng)新要素集聚，積極打造高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源。依托聯(lián)通里水、大瀝、桂城、陳村、北滘、樂從、勒流、南莊、羅村、獅山、樂平11個(gè)經(jīng)濟(jì)最活躍、最發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)和街道辦事處以及串聯(lián)起南海、禪城、順德、三水4個(gè)區(qū)的“一環(huán)創(chuàng)新圈”，以南海三水產(chǎn)業(yè)合作區(qū)、廣東金融高新區(qū)、青年湖電子信息產(chǎn)業(yè)園和臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)等創(chuàng)新平臺，培育帶動(dòng)周邊具有潛力的多個(gè)創(chuàng)新節(jié)點(diǎn)，形成“1+5+N”的創(chuàng)新體系，促進(jìn)中心城區(qū)與周邊地區(qū)高質(zhì)量的協(xié)調(diào)發(fā)展。積極推動(dòng)“1+5+N”創(chuàng)新體系錯(cuò)位發(fā)展，不斷創(chuàng)新鎮(zhèn)（街道）和園區(qū)融合發(fā)展體制機(jī)制，完善創(chuàng)新平臺休閑、娛樂、服務(wù)、文化等方面的功能，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)城高質(zhì)量融合發(fā)展，不斷提升產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展質(zhì)量。在“1+5+N”創(chuàng)新平臺范圍內(nèi)，積極引進(jìn)培育國家技術(shù)轉(zhuǎn)移示范機(jī)構(gòu)，推動(dòng)與港澳地區(qū)的產(chǎn)學(xué)研、科技金融、科技成果轉(zhuǎn)化等領(lǐng)域的全面合作，引導(dǎo)廣州、深圳、中國香港、中國澳門各類科研技術(shù)成果在佛山轉(zhuǎn)化。探索“離岸孵化”新模式，支持企業(yè)主動(dòng)對接海外創(chuàng)新資源，建立與國外創(chuàng)新資源長效合作機(jī)制。健全知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心，建立“政府、企業(yè)、協(xié)會(huì)、專利聯(lián)盟、運(yùn)營中心、研發(fā)機(jī)構(gòu)協(xié)同合作”的工作體系，協(xié)同推進(jìn)成果保護(hù)與轉(zhuǎn)化。

（三）從各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能性平臺的微觀維度，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)促進(jìn)產(chǎn)城融合

以村級工業(yè)園區(qū)改造為契機(jī)，探索“園鎮(zhèn)融合”“產(chǎn)城融合”及“政經(jīng)分離”的制度安排，推動(dòng)村級工業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，促進(jìn)城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合。同時(shí)，優(yōu)化“三生”空間結(jié)構(gòu)，植入新興產(chǎn)業(yè)，完善國際化營商環(huán)境，打造高品位居住社區(qū)，建設(shè)生態(tài)化綠色園區(qū)，積極建設(shè)創(chuàng)新型、國際化、幸福樂居的生態(tài)品質(zhì)新城。以350平方公里產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，合理設(shè)定352個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)各類用地比重及投資開發(fā)強(qiáng)度，在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)的同時(shí)，提高土地資源集約節(jié)約利用效率。根據(jù)各類高新區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展的具體情況，探討“園鎮(zhèn)融合”和“產(chǎn)城融合”新模式，鼓勵(lì)靠近鎮(zhèn)區(qū)或城區(qū)的園區(qū)盡量利用現(xiàn)有資源，節(jié)省城市建設(shè)成本，在合理區(qū)域范圍實(shí)現(xiàn)職住平衡;對于遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)或城區(qū)的園區(qū)，在科學(xué)劃分功能區(qū)的基礎(chǔ)上，加快補(bǔ)齊城市功能短板，吸引園區(qū)人員就地、就近居住。同時(shí)，創(chuàng)新園區(qū)管理體制機(jī)制，賦予園區(qū)更多社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能，讓在園區(qū)居住的人員能享受便捷高效的公共服務(wù)。樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，統(tǒng)籌謀劃全市的生態(tài)空間，在親近自然中建設(shè)宜居城市空間，突出“山、水、城”的景觀格局，提高綠地比重，強(qiáng)化水系溝通，優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)人與自然、產(chǎn)業(yè)和城市和諧共生。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國地所）