卞靖

2020年一季度，受季節(jié)性周期上漲和沖擊性影響，蔬菜價格處于歷史高位。實事上，近年來我國蔬菜價格大幅波動特征越發(fā)明顯，造成社會總體福利損失。究其根源，主要是由小生產與大市場、集中生產與遠程消費、供求全年總體平衡與短期區(qū)域性失衡等三大矛盾造成的。應借此次機會，進一步提升蔬菜的生產能力、流通能力、儲存能力和監(jiān)管能力，完善重要蔬菜價格調控機制，降低和消除非市場因素引起的價格大幅波動，保障相關各方利益。

一、一季度蔬菜價格創(chuàng)近年新高

農業(yè)農村部數據顯示，2月份全國28種蔬菜的平均批發(fā)價達到5.71元/公斤，同比上漲17.2%，連續(xù)2個月處于5元/公斤以上，為該數據公布以來的最高水平。預計3月會所有下降，但仍處高位（見圖1）。

造成一季度蔬菜價格大幅上漲的原因主要有兩個。一是季節(jié)性周期上漲推動。近年來，我國蔬菜價格呈現明顯的“雙峰雙谷型”季節(jié)性周期波動特征。從每年11月開始，菜價進入上漲周期，并于第二年2—3月達到峰值。之后隨著收獲期的到來，菜價逐步回落，并于6月到達最低點。7月中旬到8月中旬是一年中最熱的三伏天氣，也是臺風、暴雨等極端天氣易發(fā)多發(fā)期，菜價進入小幅上漲周期，之后隨著收獲期的到來再次回落，直至11月份進入新一輪上漲通道。二是疫情影響形成沖擊性價格上漲。由于春節(jié)以來生產和流通受到疫情影響，蔬菜供給出現階段性、區(qū)域性短缺，加之居民對蔬菜糧油等生活品集中采購囤積，進一步擴大了需求，從而造成蔬菜短期供不應求，推動價格快速上漲。預計隨著復產復工進度加快、氣溫回升利于蔬菜生長、交通物流逐步暢通等各種因素綜合作用，菜價有望從3月開始小幅下降，并在二季度降至4元/公斤的水平。

二、蔬菜價格大幅波動的根源分析

雖然今年一季度菜價大幅上漲有疫情的沖擊性影響，但從監(jiān)測數據看，2016年以來菜價波動的頻率和幅度明顯增強，“菜價過高消費不起”和“菜價過低爛在地里”的現象頻繁交替出現，嚴重損害了生產者和消費者利益。究其根源，主要有三個方面。

一是小生產與大市場之間的矛盾持續(xù)深化。隨著市場化程度不斷加深，以及生產、儲存和交通運輸等基礎設施的快速發(fā)展，我國已形成全國性農產品大市場。與之形成鮮明對比的是，蔬菜生產仍處于主體規(guī)模較小、組織化程度較低的模式。生產者難以及時獲取市場信息，討價還價能力偏弱，容易盲目根據上一年或上一季的菜價跟風種植，增大了供求失衡的可能性。同時，蔬菜的金融屬性明顯上升，成為游資囤積居奇、進行炒作的重要品種，加劇了菜價的大幅波動。

二是集中生產與遠程消費之間的矛盾難以協調。近年來，蔬菜生產越來越向優(yōu)勢產區(qū)集中，不同品種的產區(qū)化特征越發(fā)明顯。而隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，蔬菜消費越來越向城市集中，而由于菜地改為建設用地，許多大城市的蔬菜自給率持續(xù)下降，從而蔬菜產銷由原來“就地生產、周邊銷售”的小循環(huán)模式轉變?yōu)椤凹猩a、全國銷售”的大流通模式。2018年，全國蔬菜產量超過2000萬噸的省份有12個，產量和播種面積之合占全國的比重均超過74%，形成明顯的“三分地產七分菜”的態(tài)勢。

三是供求全年總體平衡與短期區(qū)域性失衡并存。蔬菜是我國第一大農產品，2018年產量超過7億噸，多來年穩(wěn)居世界第一，全年總體上實現了供求平衡。但是，由于生產受生長周期、自然氣候、病蟲災害和人為炒作等多種因素影響，各類蔬菜的產量和上市時間并不完全固定。加之從生產到零售終端的環(huán)節(jié)較多，其中一環(huán)出現問題，就容易會引發(fā)局部地區(qū)短期內一些品種的供求失衡，造成價格大幅波動。

三、國內外相關經驗及啟示

（一）國內相關調控政策

在全國層面，形成了以“菜籃子”工程為主線、相關規(guī)劃為支撐、各類應急性政策為補充的政策調控體系。首先，1988年以來，“菜籃子”工程相關意見不斷改進完善，發(fā)展目標和具體要求也與時俱進。同時，中央和相關部委近年來圍繞蔬菜產業(yè)發(fā)展制定了《全國蔬菜產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》（發(fā)改農經〔2012〕49號）《全國設施蔬菜重點區(qū)域發(fā)展規(guī)劃（2015—2020年）》（農辦農〔2015〕4號）等相關規(guī)劃，明確了我國蔬菜產業(yè)發(fā)展的指導思想、基本原則、發(fā)展目標和生產區(qū)域布局等。此外，針對菜價大幅波動，還有針對性地出臺了《國務院關于進一步促進蔬菜生產 保障市場供應和價格基本穩(wěn)定的通知》（國發(fā)〔2010〕26號）《關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》（國辦發(fā)〔2011〕59號）《關于保障近期蔬菜市場供應和價格基本穩(wěn)定的緊急通知》（國辦發(fā)明電〔2013〕4號）《關于進一步完善產供儲銷體系穩(wěn)定蔬菜生產供應和價格水平的指導意見》（發(fā)改價格〔2019〕977號）《關于進一步優(yōu)化鮮活農產品運輸“綠色通道”政策的通知》（交公路發(fā)〔2019〕99號）等一系列文件，為促進蔬菜價格穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。近期，針對受疫情影響局部地區(qū)出現的蔬菜供給困難問題，農業(yè)農村部于2020年1月底印發(fā)《應對疫情抓好蔬菜生產保障供應緊急通知》，強調各地要摸清轄區(qū)內蔬菜生產和需求底數，統籌安排產品結構和生產布局，適當增加葉菜和速生蔬菜生產，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅實的物質保障。

在地方層面，各地區(qū)根據本地特點和實際情況，形成了建立蔬菜儲備、價格區(qū)間管理、加強供銷對接、目標價格保險等眾多價格調控經驗和作法。蔬菜儲備方面，2011年，國家發(fā)展改革委、商務部等四部委下發(fā)《關于建立北方大城市冬春蔬菜儲備制度的通知》（發(fā)改經貿〔2011〕252號），要求北方城區(qū)人口在100萬以上的大城市要建立冬春蔬菜儲備制度。2019年，國家發(fā)展改革委、商務部又下發(fā)《關于進一步做好北方大城市冬春蔬菜儲備工作的通知》（發(fā)改辦經貿〔2019〕1043號），要求進一步健全各大城市冬春蔬菜儲備制度。截至2020年初，開展冬春蔬菜儲備的北方城市超過40個，蔬菜儲備量共計30多萬噸。價格區(qū)間管理方面，海南省在原有目標價格管理辦法的基礎上，于2016年建立了基本蔬菜品種價格區(qū)間調控管理機制，選定以葉菜類為主的10種常見蔬菜為調控的基本蔬菜品種，調控區(qū)間是以目標價格為基準，加上一定漲幅后的價格為上限區(qū)間，其他城市也有類似做法。加強供銷對接方面，近年來，許多地區(qū)積極推動蔬菜專業(yè)合作社聯社發(fā)展，促進蔬菜生產經營的組織化程度，同時，積極推動農超對接、直供直銷等模式，既能通過穩(wěn)價格來穩(wěn)生產，又向消費者提供了新鮮優(yōu)質、價格較低的蔬菜。目標價格保險方面，北京、上海、山東、四川等地區(qū)近年來紛紛開展蔬菜保險價格試點工作，在穩(wěn)定市場價格、減少農民的收入損失、提升種植積極性等方面起到積極作用，但仍存在著市場化程度低、涉及品種范圍小、測算方法不夠科學、過度依賴財政補貼、部分農戶參與積極性不高等問題。

（二）相關國際經驗

美國：全鏈條技術與服務支撐。與我國集中生產類似，美國的四大蔬菜主產區(qū)產量占總產量的約90%。為穩(wěn)定蔬菜生產，美國在育種、播種、除蟲、采收等各個環(huán)節(jié)均加大技術支持和服務，并建立了科學高效、覆蓋率高的農業(yè)保險體系。在流通環(huán)節(jié)，美國對于蔬菜分組整理、初加工、冷藏殺菌、打蠟包裝等方式，有效降低了蔬菜的損耗率，延長了保鮮期，并通過其現代化的冷鏈物流體系和普遍采用的“農超對接”等模式，形成供需有效對接，確保菜價相對穩(wěn)定。

日本：建立穩(wěn)定基金。1966年，日本制訂《蔬菜生產銷售穩(wěn)定法》以穩(wěn)定菜價，同時成立蔬菜生產銷售穩(wěn)定資金協會。1971年，進一步建立了蔬菜穩(wěn)定基金制度。該基金主要用于扶持蔬菜生產者培種、育苗、儲備、流通等，并在菜價大幅波動時通過生產端調節(jié)，以平抑物價，從而確保菜價波動幅度基本穩(wěn)定在50%以內。

四、政策建議

（一）提升蔬菜生產能力

加強蔬菜生產的科技支撐。鼓勵國內種子龍頭企業(yè)、種植基地和科研機構加強合作，提高蔬菜優(yōu)良種苗的自主研發(fā)能力，強化蔬菜產業(yè)鏈上游的國際競爭力。大力支持蔬菜新技術應用和蔬菜深加工發(fā)展，進一步研發(fā)和推廣抗蟲害和果實不易腐的蔬菜種子的應用。

大力發(fā)展蔬菜專業(yè)合作社聯社。鼓勵蔬菜合作社聯社發(fā)展，采取對內實行計劃目標管理和對外遵循市場運行規(guī)律相結合的方式。在聯社有效掌握市場信息和宏觀形勢的情況下，明確社員每年種植哪些品種和種植規(guī)模，對外則統一集中采購生產資料和銷售價格談判，從而將小農戶分散種植模式整合為有組織、有規(guī)模的生產經營。

提升大城市蔬菜自給能力。對于大城市特別是城區(qū)人口在百萬以上的大城市，應全面落實菜地最低保有量制度，加強對老菜地的保護，擴大郊區(qū)蔬菜種植面積。建立健全蔬菜價格風險調節(jié)基金制度，更好地發(fā)揮其在生產導向、流通扶持、價格補償、低收入者補貼等方面的積極作用。

（二）增強蔬菜運輸能力

減少蔬菜流通環(huán)節(jié)和費用。完善主產區(qū)和主銷區(qū)物流運輸通道協調和信息溝通機制，大力推行蔬菜標準化和分級包裝模式。清理規(guī)范本地區(qū)蔬菜批發(fā)市場、農貿市場和社區(qū)菜市場等的進場費和攤位費，規(guī)范收費行為。完善蔬菜信息服務體系，建立健全全國統一、真實有效、及時共享的蔬菜供求及物流配送信息平臺。

加強蔬菜冷鏈物流設施建設。加大蔬菜主產區(qū)和主銷區(qū)田頭預冷、冷藏運輸等冷鏈物流設施建設，提高冷鏈物流利用效率。制定冷鏈物流相關法律法規(guī)，加快冷鏈物流行業(yè)標準體系建設，提高行業(yè)從業(yè)門檻，加強中小物流企業(yè)整合，在競爭中形成一批理念先進、服務優(yōu)質的大中型冷鏈物流服務企業(yè)。

（三）提升應急管理能力

健全蔬菜儲備制度。探索在現有儲備制度基礎上，建立對北方大城市冬春蔬菜儲備建設情況的評估和考核體系。結合蔬菜自給率底線要求，將城市蔬菜生產基地與就地儲備相結合，提升已有冷庫、人防工程和傳統地窖等設施利用效率。對于出現過儲備數量不實、儲備質量安全問題突出的企業(yè)，取消其參與資格，并納入信用不良記錄。

加強應急管理能力。加強日常應急演練，提升應急方案實施的順暢性及時性。探索選擇若干交通便利、基礎較好的城市，在5—7天消費量儲備基礎上，選擇產量高、耐儲存、速生長的幾個蔬菜品種，形成保障一個生產周期的應急儲備量。

（四）完善蔬菜市場監(jiān)管能力

加強電子交易市場監(jiān)管。開展多部門特別是金融部門參與的聯合執(zhí)法行動，嚴厲打擊囤積居奇、散布虛假信息、惡性炒作等行為。完善電子交易相關法律法規(guī)，抑制過度投機，取締非法交易。加強蔬菜信息服務平臺建設，為社會各界提供準確、及時、權威、全面的數據信息，穩(wěn)定市場預期。

完善蔬菜質量安全監(jiān)管。明確蔬菜質量安全監(jiān)管的主體責任，細化對失職負責人和蔬菜安全監(jiān)管人員的追責力度。完善農藥殘留限量標準體系、蔬菜質量分級體系和認證體系等，推進蔬菜生產投入品使用的規(guī)范化標準化。整合相關部門監(jiān)測資源，建立質量風險監(jiān)控體系，加強數據共享和互認，建立蔬菜生產企業(yè)信用信息系統。建立健全相關協會、專家、新型農業(yè)經營主體、龍頭企業(yè)、社團組織、消費者等多元主體有效參與的現代監(jiān)管體系。

（作者為中國宏觀經濟研究院副研究員）