祁東麗

摘 要：對河南省民辦教育進(jìn)行調(diào)查分析，河南省民辦教育經(jīng)過幾十年的發(fā)展歷程，在辦學(xué)規(guī)模、人才培養(yǎng)及師資隊(duì)伍建設(shè)取得了一定的成績，但是存在營利性和非營利性問題。研究分類管理對河南省民辦教育的影響，并且參考先進(jìn)國家和地區(qū)的相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)，從環(huán)境適應(yīng)性的角度，為營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理設(shè)計(jì)合理的路徑，對于分類管理中的關(guān)鍵問題，其對民辦學(xué)校產(chǎn)生影響提出解決方案，為下一步的決策提供科學(xué)合理的參考，從而推動(dòng)民辦學(xué)校進(jìn)一步走向積極、有序和健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：河南省;民辦學(xué)校;分類管理

一、引言

近年來分類管理成為民辦教育改革的主題，民辦學(xué)校營利性和非營利性問題日益突出，2016年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法（修正案）》確立了營利性和非營利性法人類型，2017年新的《民辦教育促進(jìn)法》正式實(shí)施，民辦學(xué)校實(shí)施分類管理，并將民辦學(xué)校明確歸類為營利性和非營利性，它為民辦教育的資本運(yùn)作奠定了法律基礎(chǔ)。河南省為了深入貫徹落實(shí)“科教興豫”、“人才強(qiáng)省”戰(zhàn)略和《民辦教育促進(jìn)法》，河南省先后制定了相關(guān)的法律，2018年河南省人民政府發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》，其中明確指出，將河南省民辦學(xué)校實(shí)施分類管理，創(chuàng)新非營利性和營利性民辦學(xué)校分類管理制度，不僅可以完善我國民辦教育發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)，而且非營利性民辦學(xué)校對社會(huì)產(chǎn)生的正外部效應(yīng)，政府可以構(gòu)建差別化的扶持政策來補(bǔ)償，這表明分類管理對民辦學(xué)校日后的規(guī)范化管理至關(guān)重要。

二、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

國內(nèi)外學(xué)者對民辦學(xué)校分類管理的研究，主要集中民辦學(xué)校分類管理的標(biāo)準(zhǔn)、必要性、政策、模式等方面，在分類管理認(rèn)識(shí)方面;學(xué)術(shù)界對民辦學(xué)校進(jìn)行劃分為營利性還是非營利性，目前還沒有形成一致的意見，相關(guān)學(xué)者通過研究認(rèn)為對民辦學(xué)校實(shí)施分類管理有助于理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范管理（藺海灃和趙敏，2016;Frank?Newman，2004）;也有相關(guān)學(xué)者對民辦學(xué)校實(shí)施分類管理持遲疑態(tài)度，認(rèn)為對民辦學(xué)校實(shí)施分類管理存在法律障礙和政策風(fēng)險(xiǎn)（吳華，2015）。在分類管理模式方面，相關(guān)學(xué)者研究指出營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校應(yīng)該有與之相匹配的政策和法律支持作為依據(jù)（闕海寶和雷承波，2016;Richard?Ruch，2006）。在分類管理政策方面，相關(guān)學(xué)者研究指出，民辦學(xué)校在發(fā)展的過程中，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)質(zhì)量不斷提升，但是民辦學(xué)校目前還是存在產(chǎn)權(quán)不清晰、分類標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、稅收優(yōu)惠不明確等問題，還有學(xué)者從公共性角度來研究通過立法的方式更好地規(guī)范民辦學(xué)校的發(fā)展（周朝成，2016;余雅風(fēng)，2018;王帥等，2019），還有相關(guān)學(xué)者選擇兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)：分類前選擇和分類后選擇，研究影響民辦教育分類管理執(zhí)行的影響因素（袁利平和陸川南，2018）。

三、河南省民辦教育分類管理面類的問題分析

（一）民辦高校現(xiàn)行歸屬性質(zhì)與分類管理實(shí)際要求相沖突

按照《中華人民共和國民法總則》相關(guān)規(guī)定，對于設(shè)立具有法人條件，而且設(shè)立是以公益為目的，經(jīng)過合法登記獲得捐助法人的身份，捐助法人也被稱之為財(cái)團(tuán)法人，國內(nèi)的財(cái)團(tuán)法人的設(shè)立目的是為公益事業(yè)做貢獻(xiàn)，并且經(jīng)過國內(nèi)相關(guān)行政部門許可后登記成立，財(cái)團(tuán)法人的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)具有設(shè)立的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，但是沒有權(quán)力機(jī)構(gòu)，所以內(nèi)部執(zhí)行事務(wù)的時(shí)候，只能經(jīng)過主管機(jī)關(guān)進(jìn)行。河南省大部分民辦高校的辦學(xué)形式都是以投資辦學(xué)作為主體，并且最初辦理登記是以民辦非企業(yè)單位，但是隨著相關(guān)條例的修訂，又將民辦非企業(yè)單位改為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，又將以捐助資產(chǎn)而設(shè)立的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)定義為財(cái)團(tuán)法人，財(cái)團(tuán)法人的辦學(xué)基礎(chǔ)是以投資助學(xué)作為主體，這和河南省民辦學(xué)校投資辦學(xué)的實(shí)際情況不相符。河南省對于民辦學(xué)校的分類管理的工作截止到2022年底前全部完成，但是現(xiàn)行的政策法規(guī)讓各民辦學(xué)校還沒有登記前就已經(jīng)默認(rèn)為非營利性機(jī)構(gòu)。

（二）合法財(cái)產(chǎn)權(quán)受限

目前相關(guān)法律對于民辦高校財(cái)產(chǎn)歸屬問題還是存在界定不明等現(xiàn)象，并且還缺少制度規(guī)范，以及實(shí)際操作時(shí)也存在偏差，所以對于民辦高校投資者來說，沒有得到更好地的投資保障。

《民辦教育促進(jìn)法》對投資者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)進(jìn)行了規(guī)定，規(guī)定投資者享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，也就意味著投資者對自己投入的資產(chǎn)具有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，并且他人不得對投入的資產(chǎn)進(jìn)行非法干預(yù)。但是民辦高校在實(shí)際辦學(xué)的過程中，其法人財(cái)產(chǎn)權(quán)并沒有得到完全的保障，因?yàn)槊褶k高校投資者在實(shí)際投資后，對于其投入的相關(guān)資產(chǎn)權(quán)利受到限制，不能將資產(chǎn)進(jìn)行收回、抵押、租賃和轉(zhuǎn)讓，甚至法律對于投資者投入的資產(chǎn)的收益權(quán)也不能進(jìn)行保障，所以這種情況確實(shí)在很大程度上打消了投資者的投資熱情，另一方面對于已經(jīng)投資的投資者來說，為了維護(hù)其權(quán)益，將學(xué)校實(shí)際的控民辦制權(quán)或者學(xué)校的重要職位親自掌握，以此來達(dá)到對民辦學(xué)校合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立行使。河南省民辦高校財(cái)產(chǎn)權(quán)受限問題在很大程度上會(huì)導(dǎo)致投資者在投資過程中的投機(jī)行為。

（三）政策法規(guī)與實(shí)際執(zhí)行存在偏差

在制度保障方面，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》對民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的法律地位作出了規(guī)定兩者在法律上享有同等的法律地位，并且河南省也響應(yīng)號(hào)召，出臺(tái)了許多關(guān)于民辦學(xué)校的法律和法規(guī)，但是至今還是沒有完全實(shí)現(xiàn)兩者法律地位的同等，設(shè)置對于民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的一些規(guī)定還出現(xiàn)了不銜接的現(xiàn)象，甚至還有相互矛盾的情況，所以這些都導(dǎo)致了相關(guān)政策不能滿足河南省民辦學(xué)校分類管理的要求。在教育經(jīng)費(fèi)籌措方面，河南省民辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源雖然多元化，但是來源渠道還是比較單一，其中最主要的來源是事業(yè)收入里面的學(xué)雜費(fèi)，產(chǎn)生這種現(xiàn)象既有政府方面的原因，也有民辦學(xué)校的原因，一方面從政府方面來說，對其扶持力度較小，特別是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)較少，河南省民辦高校為了能夠彌補(bǔ)辦學(xué)成本，所以只能夠提高學(xué)費(fèi)收入;另一方面從學(xué)校方面來說，河南省民辦學(xué)校在社會(huì)上的影響力度較小，而學(xué)校影響力度的提升主要取決于學(xué)校對外公益性捐助狀況，因?yàn)楹幽鲜∶褶k學(xué)校的收入在彌補(bǔ)相關(guān)辦學(xué)成本后，沒有太多的資金對外捐助以提高自身的影響力。最后是河南省民辦學(xué)校產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收難，民辦學(xué)校將科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的能力較低，因?yàn)槊褶k學(xué)校自身在人才和技術(shù)條件方面相比于名牌院校來說還是比較薄弱，沒有更多的實(shí)力將技術(shù)產(chǎn)業(yè)化以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收的目的。在師資隊(duì)伍方面，目前民辦學(xué)校和公辦學(xué)校對于教師的薪資待遇上還是存在很大的差別，民辦學(xué)校的教師薪酬比公辦學(xué)校要低，而且有的民辦學(xué)校在招聘的時(shí)候承諾的各種津貼，隨著其博碩士教職工的增多，以往承諾的津貼可能就會(huì)取消。還有教師職稱評(píng)定的問題，由于民辦學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源的有限性，所以對于教師職稱評(píng)定不是很積極，因?yàn)榻處熉毞Q越高，其相應(yīng)的工資也會(huì)升高，就會(huì)導(dǎo)致民辦學(xué)校成本費(fèi)用的提高，以上種種現(xiàn)象都會(huì)引起民辦學(xué)校教師的歸屬感較差，導(dǎo)致教師的教學(xué)熱情降低，進(jìn)而影響到后期的教學(xué)工作。

四、河南省民辦教育分類管理國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

溫州市作為全國民辦教育改革的試點(diǎn)城市之一，其在改革的過程中不斷進(jìn)行探索，其關(guān)鍵的改革措施是法人分類，對于民辦學(xué)校的分類管理在登記和政府扶持方面得以體現(xiàn)。在登記方面，非營利性民辦學(xué)校登記屬于民辦事業(yè)單位法人，應(yīng)該到民政部門進(jìn)行登記，而營利性民辦學(xué)校登記屬于企業(yè)法人，應(yīng)該到工商部門進(jìn)行登記;在扶持力度方面，通過對民辦學(xué)校的分類管理，溫州市政府將扶持的重點(diǎn)放在了非營利性，并且是全日制非營利性民辦學(xué)校上來，其他類型的民辦學(xué)校扶持力度則較小，并且具體通過在財(cái)政支持力度、土地和稅收、學(xué)校收費(fèi)定價(jià)等方面來對非營利性和營利性民辦學(xué)校的扶持產(chǎn)生差異。在政府財(cái)政力度方面，溫州市政府專門設(shè)立了專項(xiàng)資金來扶持非營利性民辦教育的發(fā)展;在土地和稅收方面，政府規(guī)定非營利性民辦學(xué)?？梢酝ㄟ^政府劃撥的方式取得土地，并且后期可以通過置換方式進(jìn)行利用土地，而且在稅收上給予非營利性民辦學(xué)校和公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策;在民辦學(xué)校收費(fèi)定價(jià)方面，對于非營利性民辦學(xué)校來說可以在不超過當(dāng)?shù)啬昶骄逃M(fèi)用的三倍以內(nèi)自主設(shè)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而對于營利性民辦學(xué)校則不受其限制。

（二）國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

國外私立學(xué)校分類管理的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)可以給我們國家民辦教育分類管理提供啟示和借鑒，因?yàn)槟壳八麄円呀?jīng)形成一整套自己的機(jī)制，國外私立學(xué)校分類管理已經(jīng)從模糊走向清晰，已經(jīng)建立完全覆蓋非營利性和營利性學(xué)校的支持政策，并且在政府購買服務(wù)和學(xué)校質(zhì)量保障方面也具有借鑒意義。美國作為國際上公認(rèn)的教育大國，其中美國的私立學(xué)校為美國教育的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，美國私立大學(xué)能夠得以繁榮發(fā)展，主要在于美國一方面對私立大學(xué)實(shí)行分類管理，并且具有完善的私立教育機(jī)制;另一方面美國對私立大學(xué)的營利性和非營利性具有嚴(yán)格的界定，并且對不同類型的私立學(xué)校發(fā)展，采取不同的機(jī)制進(jìn)行管理;最后美國私立大學(xué)資金來源比較廣泛，而且還具有高度的自主性，美國政府對私立大學(xué)的影響很小，私立大學(xué)通過董事會(huì)實(shí)現(xiàn)自治管理。日本的私立大學(xué)也經(jīng)過了一百多年的發(fā)展，私立大學(xué)也是作為日本教育的重要組成部分，為了保障日本私立大學(xué)的發(fā)展，日本政府通過立法的形式保護(hù)其權(quán)益和地位，具備完善的政策法規(guī)保障體系，并且日本還堅(jiān)持教育公益性，積極鼓勵(lì)社會(huì)捐資辦學(xué)，這樣一方面對政府來說，能夠減輕一定的經(jīng)濟(jì)壓力，另一方面能夠促進(jìn)教育的多元化發(fā)展。

五、河南省民辦教育分類管理對策分析

（一）健全分類管理制度

一是需要完善民辦教育法律法規(guī);2017年新《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國民辦教育事業(yè)真正進(jìn)入分類管理時(shí)代，但是這部法律中的相關(guān)條款，基本都是針對民辦教育的原則性和共性問題，地方在進(jìn)行落實(shí)實(shí)施的時(shí)候，需要在相關(guān)條款的范圍內(nèi)，進(jìn)一步細(xì)化國家執(zhí)行的法律，制定適合本區(qū)域的法律和法規(guī)，希望河南省人民政府依照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》制定《河南省民辦教育促進(jìn)法》。二是建立健全民辦教育監(jiān)督機(jī)制，一方面河南省財(cái)政廳改進(jìn)經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，河南省財(cái)政廳應(yīng)該改進(jìn)民辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，建立科學(xué)合理的經(jīng)費(fèi)運(yùn)行機(jī)制，避免有限的教育經(jīng)費(fèi)在分配和再分配的過程中導(dǎo)致流失和浪費(fèi);另一方面河南省審計(jì)廳加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)督工作，河南省審計(jì)廳應(yīng)該按照《中華人民共和國審計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定，對河南省民辦學(xué)校的相關(guān)資金以及經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督，以防止民辦高校擅自挪用經(jīng)費(fèi);最后河南省稅務(wù)部門依法合理征稅，河南省稅務(wù)部門可以通過制定相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策來激勵(lì)民辦學(xué)校的辦學(xué)，對于非營利性民辦學(xué)校，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局已經(jīng)發(fā)布了《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》，非營利性民辦學(xué)校只要符合相關(guān)的申報(bào)條件，就可以申請免稅資格認(rèn)定，進(jìn)而享受稅收優(yōu)惠，對于營利性民辦學(xué)校來說，要是完全按照《公司法》的規(guī)定征收稅費(fèi)，這樣就會(huì)增加營利性民辦學(xué)校的成本負(fù)擔(dān)，并且營利性民辦學(xué)校具有一定的公益性，所以征收稅收的過程中讓它完全等同于企業(yè)，其存在一定的不合理之處，為了減少營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)負(fù)擔(dān)，可以參照針對“小微企業(yè)”和“高新技術(shù)企業(yè)”的減稅標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)行。

（二）明確法人地位和管理規(guī)范

根據(jù)目前河南省民辦高校的發(fā)展現(xiàn)狀來說，應(yīng)該將河南省民辦高校定義為社團(tuán)法人，社團(tuán)法人具有較強(qiáng)的適應(yīng)能力，因?yàn)槭墙⒃谝慌说幕A(chǔ)之上，可以滿足河南省民辦學(xué)校不同類型模式的發(fā)展要求，由于對于河南省民辦學(xué)校相關(guān)的法律法規(guī)不健全，采用社團(tuán)法人的形式，能夠促進(jìn)法人治理制度和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的建立，所以在一定程度上能夠瓦解河南省民辦學(xué)校家族式管理模式。將河南省民辦高校進(jìn)行分類管理，劃分為營利性和非營利性，對于營利性民辦學(xué)校來說，對其的管理應(yīng)該遵照《企業(yè)法》和《公司法》，對于相關(guān)的投資者類似于公司的股東，并且享有利潤分配權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)索取權(quán)等，在享有權(quán)利的基礎(chǔ)上還應(yīng)該履行信息披露和依法納稅等方面的義務(wù)。對于非營利性民辦學(xué)校來說，應(yīng)該賦予其財(cái)政支持以及稅收和土地等方面的稅收優(yōu)惠，另一方面也應(yīng)該承擔(dān)規(guī)定的相關(guān)義務(wù)。

（三）完善產(chǎn)權(quán)制度

對于明細(xì)河南省民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度方面，一方面應(yīng)該將河南省民辦學(xué)校不同屬性的資源進(jìn)行分配給不同的實(shí)體，明確其利益，并且要合理規(guī)劃和重組資產(chǎn)的所有權(quán)、處分權(quán)、收入權(quán)和使用權(quán)，以保持其完整性，并且保證各個(gè)資源要素能夠獨(dú)立發(fā)揮作用。為了更好地明確河南省民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)制度，應(yīng)該建立相應(yīng)的保障制度以確保能夠更好的落實(shí)，不僅要建立健全內(nèi)部監(jiān)督體系，例如監(jiān)事會(huì)對董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，而且還要建立健全外部監(jiān)督體系，又如河南省人民政府相關(guān)管理部門應(yīng)該肩負(fù)起對民辦學(xué)校的監(jiān)督。最后要完善民辦學(xué)校退出機(jī)制，為了加強(qiáng)保護(hù)河南省民辦學(xué)校投資者、學(xué)生和教職工的權(quán)益，河南省人民政府應(yīng)該制定相關(guān)的實(shí)施意見和配套措施，以完善河南省民辦學(xué)校的退出機(jī)制。

（四）加大公共財(cái)政支持

河南省民辦學(xué)校經(jīng)過幾十年的發(fā)展，基本已經(jīng)完成資本積累，并且從學(xué)校土地、學(xué)校校舍和學(xué)校教學(xué)設(shè)備來說，可以說已經(jīng)達(dá)到了一定的水平，并且能夠滿足教育教學(xué)的基本需求。但是從目前公共財(cái)政對其的支持方面主要集中在普通學(xué)歷教育階段。為了更好地促進(jìn)民辦學(xué)校的發(fā)展，公共財(cái)政可以考慮從以下方面進(jìn)行提升對其支持的力度，一是完善相關(guān)法律法規(guī)視角方面，應(yīng)該明確規(guī)定河南省民辦學(xué)校享有的稅收優(yōu)惠政策，對于營利性民辦學(xué)校以《公司法》的相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行征繳稅款，對于非營利性民辦學(xué)校應(yīng)該和公辦學(xué)校享受相同得到稅收政策;保障社會(huì)公平的視角，對于在民辦學(xué)校認(rèn)知的老師和工作人員來說，應(yīng)該享受和其他同等水平人員相同的工資福利和待遇;三是保障教育公平的視角，即民辦學(xué)校和公辦學(xué)校的學(xué)生享有同等的權(quán)益，所以對河南省民辦學(xué)校運(yùn)用財(cái)政手段去管理十分必要。

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【基金項(xiàng)目】本文屬河南省民辦教育協(xié)會(huì)項(xiàng)目《分類管理對民辦學(xué)校的影響研究》（編號(hào)：HMXL-201906004）

（作者單位：鄭州科技學(xué)院財(cái)經(jīng)學(xué)院，河南?鄭州?450000）