朱光?！? 周超　趙軍峰

摘要：新時代中國庫區(qū)面臨高質(zhì)量發(fā)展的新難題和新機遇，需要探索新的發(fā)展路徑。三峽庫區(qū)作為當(dāng)前世界上最大的水電庫區(qū)，其發(fā)展難題的探討和破解對于其他庫區(qū)而言有較強的借鑒意義。新時代三峽重慶庫區(qū)發(fā)展面臨承接國家戰(zhàn)略任務(wù)的能力受限、百萬移民安穩(wěn)致富難及脫貧攻堅更難、地質(zhì)災(zāi)害防治難等現(xiàn)實制約因素。本文以高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，對接國家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域新定位新目標(biāo)，提出三個方面的發(fā)展新路徑：建設(shè)三峽水陸新通道，突破長江經(jīng)濟帶的通行瓶頸，出臺三峽庫區(qū)治理行政法規(guī)，高質(zhì)量對接國家戰(zhàn)略;借力外部科技、人才、資金之力突破產(chǎn)業(yè)空心化之困，助推庫區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江上、中、下游全流域協(xié)同三峽地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，解庫區(qū)生態(tài)脆弱、環(huán)境狹窄之圍。

關(guān)鍵詞：新時代;庫區(qū)高質(zhì)量發(fā)展;新難題;路徑

中圖分類號：F127文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1674-8131（2020）01-0090-10

一、引言

黨的十九大報告提出中國特色社會主義進入了新時代。新時代是人與自然和諧共生的時代。新時代我國社會主要矛盾表現(xiàn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時代中國庫區(qū)發(fā)展也進入了新階段，即大多數(shù)庫區(qū)已處于建成之后的后續(xù)發(fā)展階段。在國家整體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級背景下，已建成庫區(qū)均面臨著生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟社會發(fā)展等影響高質(zhì)量發(fā)展的特殊難題。三峽工程是我國有史以來建設(shè)的最大規(guī)模的水電工程，除了投資規(guī)模巨大以外，其修建時間也長達17年。因三峽工程的修建，大量重慶和湖北的城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)被淹沒，超過百萬的人口被遷移。雖然自1992年黨中央、國務(wù)院作出開展全國對口支援三峽庫區(qū)移民工作的重大決策以來，三峽庫區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和城市建設(shè)都取得了長足的進步，但在新時代三峽工程的高質(zhì)量發(fā)展仍然面臨城鄉(xiāng)收入改善緩慢，生態(tài)環(huán)境壓力突出等多方面的疑難問題。鑒于三峽工程的巨大投資以及影響范圍，其在新時代中國庫區(qū)進入新階段的大背景下所體現(xiàn)出的發(fā)展難題對于其他庫區(qū)而言具有較為典型的代表性。按地域劃分，三峽庫區(qū)淹沒區(qū)及移民遷建的主體在重慶，重慶庫區(qū)占三峽庫區(qū)區(qū)域面積的80%、移民總量的85%。因此，本文將主要以三峽重慶庫區(qū)作為研究對象，進而為新時代背景下實現(xiàn)庫區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展作出一定的理論貢獻。

在三峽工程2009年全面竣工后，三峽庫區(qū)進入了一個新的時期，即“后三峽時期”。三峽工程雖然在防洪、發(fā)電等方面取得了卓越的成效，但是仍然存在一些亟待解決的問題，比如移民安穩(wěn)致富、生態(tài)環(huán)境保護，以及對中下游地區(qū)在航運、灌溉、供水等方面尚存的負(fù)面影響。從當(dāng)前學(xué)者的研究來看，主要問題大致可以分為經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境兩個方面。在經(jīng)濟社會方面，詹培民（2005）認(rèn)為三峽庫區(qū)在經(jīng)歷了大遷建之后，整個庫區(qū)存在嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)空心化問題，并具體從產(chǎn)業(yè)衰退、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)彈性不足、移民遷建三個方面對具體的機理進行了闡述。孫元明（2011）認(rèn)為在進入“后移民時期”后，三峽庫區(qū)“移民‘返流”“群體性規(guī)模集訪”等區(qū)域性社會問題不斷出現(xiàn)。張志勇（2015）認(rèn)為移民安穩(wěn)致富問題是當(dāng)前以及未來三峽重慶庫區(qū)農(nóng)村發(fā)展面臨的一大難題，他研究指出農(nóng)村發(fā)展的動力不足是制約移民安穩(wěn)致富的主要因素。周超和黃志亮（2017）研究認(rèn)為三峽重慶庫區(qū)小城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)設(shè)施總體水平仍處于較低階段，且區(qū)域之間的差異幅度過大，進而制約了整個區(qū)域的發(fā)展。

在生態(tài)環(huán)境方面，眾多學(xué)者認(rèn)為由于三峽庫區(qū)自身的脆弱性加之經(jīng)濟社會發(fā)展的壓力，當(dāng)前三峽庫區(qū)的生態(tài)壓力較大。根據(jù)翟羽佳等（2015）的研究，三峽庫區(qū)的生態(tài)承載壓力較大，總體狀況令人擔(dān)憂。其中重慶庫區(qū)的生態(tài)承載壓力最大。其次，三峽庫區(qū)存在水質(zhì)破壞嚴(yán)重和農(nóng)村面源污染嚴(yán)重等問題。馬駿等（2015）研究認(rèn)為三峽重慶庫區(qū)的生態(tài)脆弱性整體處于中度脆弱，并且呈現(xiàn)出西高東低的格局特征。文傳浩等（2017）研究認(rèn)為在“后三峽時期”，三峽庫區(qū)的總體生態(tài)壓力較大，特別是水環(huán)境方面的安全壓力尤為突出。熊杰等（2018）對三峽庫區(qū)的土地覆被變化及驅(qū)動力進行了分析，2015年三峽庫區(qū)土地覆被以森林和耕地為主?？傮w而言，三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境處于不斷改善過程之中，但是經(jīng)濟建設(shè)、移民安置等導(dǎo)致了三峽庫區(qū)建成區(qū)面積的擴張。就造成三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境污染的主要原因而言，張智奎和肖新成（2012）研究認(rèn)為雖然長期內(nèi)經(jīng)濟增長對于農(nóng)業(yè)面源污染具有減緩的作用，但是短期內(nèi)卻加速惡化了整個區(qū)域的污染狀況。王樹文等（2015）分析了三峽工程對于庫區(qū)生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的影響。他們認(rèn)為三峽工程的興建，將造成泥沙淤積、水污染和地質(zhì)災(zāi)害等不利影響。

在推動落后區(qū)域發(fā)展的路徑研究方面，謝秀軍（2013）指出要充分發(fā)揮公共財政在促進貧困地區(qū)脫貧致富和經(jīng)濟社會發(fā)展方面的重要作用，特別是公共財政對教育、社保、醫(yī)療等領(lǐng)域的影響。張蓓（2017）提出要以新思想， 新策略和新方法來推動落后地區(qū)的發(fā)展，要將注重扶貧同扶志， 扶智相結(jié)合，激發(fā)落后區(qū)域內(nèi)生動力的方法作為主要策略。李俊杰、耿新（2018）則認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、更大的扶貧資金投入、相應(yīng)的政策支持以及內(nèi)生動力培育是推動民族貧困地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵所在。李文靜等（2017）研究認(rèn)為患病、勞動能力弱和失地是導(dǎo)致三峽庫區(qū)移民陷入貧困的三大主要原因。因此，他們提出要重視移民充滿正能量、積極進取的心理資本存量的集聚，開展勞動力技能培訓(xùn)，提高庫區(qū)移民人力資本水平。趙旭等（2018）分析了三峽庫區(qū)移民的介入型貧困問題。在基于對影響三峽庫區(qū)移民貧困問題的研究以后，他們認(rèn)為需要對就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持、社會保障等后期扶持措施進行一定程度的調(diào)整。

雖然學(xué)者們分析了三峽重慶庫區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生態(tài)環(huán)境等方面所面臨的難題，但是部分研究過于片面，缺乏對三峽重慶庫區(qū)在新時代背景下的系統(tǒng)研究。另外，多數(shù)分析是采用理論闡述的方法，缺乏具體的數(shù)據(jù)支撐?；诖?，本文以重慶市統(tǒng)計局和原重慶市移民局發(fā)布的《三峽工程重慶庫區(qū)經(jīng)濟社會監(jiān)測報告》《三峽工程重慶庫區(qū)移民工作階段性總結(jié)研究報告》等資料為分析基礎(chǔ)，對三峽重慶庫區(qū)的發(fā)展成就進行了詳細(xì)梳理，并在此基礎(chǔ)上，就三峽重慶庫區(qū)在新時代面臨的新難題進行了系統(tǒng)闡述，提出了解決這些難題的新路徑，以期為三峽重慶庫區(qū)的長遠發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展作出理論和實際貢獻。

二、三峽重慶庫區(qū)發(fā)展取得的成就

三峽重慶庫區(qū)的發(fā)展，經(jīng)歷了移民搬遷安置和后續(xù)工作兩個階段。兩個階段均取得舉世矚目的成就。

1.三峽移民搬遷安置階段（1994—2010年）取得的成就

三峽工程項目先后按期完成了四期移民搬遷任務(wù)。根據(jù)《三峽工程重慶庫區(qū)移民工作階段性總結(jié)研究報告》的數(shù)據(jù)，三峽重慶庫區(qū)累計搬遷安置移民111.96萬人，占規(guī)劃任務(wù)的103.9%;復(fù)建各類房屋4292.06萬平米，占規(guī)劃任務(wù)的114.35%，完成遷建城市2座、縣城7座、集鎮(zhèn)94座，搬遷工礦企業(yè)1400家，完成移民工程1.83萬個。同期三峽重慶庫區(qū)累計引入對口支援省市的各類對口支援資金864億元，促進了庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。在此階段，取得的成就主要有四個方面：經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)全面提升、移民生活水平顯著改善、庫區(qū)面貌發(fā)生歷史性深刻變化和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。本文列舉了經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平六項核心指標(biāo)，詳見表1的列（3）和（4）。

一是經(jīng)濟發(fā)展和社會事業(yè)全面提升。三峽重慶庫區(qū)三次產(chǎn)業(yè)比重由1992年的42∶35∶33調(diào)整到2011年的10∶60∶30，逐步形成了以柑橘、畜牧、榨菜等為支柱的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，以食品、機械、輕紡、化工等為支柱的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，集生態(tài)、休閑、觀光于一體的旅游產(chǎn)業(yè)和運輸、包裝、流通加工、配送等為主的復(fù)合型物流產(chǎn)業(yè)。三峽重慶庫區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值2011年4000億元，人均GDP為3.08萬元，均是1992年的15倍左右。同時，代表居民實際收入水平的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入也從1992年的1523元上升到2011年的18939元，上升幅度為12倍;而農(nóng)村居民人均可支配收入也分別為572和6547元，增長幅度同樣為12倍左右。

二是移民生活水平顯著改善。通過搬遷安置，移民住房條件明顯改善，2011年農(nóng)村、集鎮(zhèn)、縣城（城市）移民人均住房面積分別比1992年增加15、16、18平米。移民收入水平明顯增加，2011年農(nóng)村移民人均純收入7208元，較1992年增長12倍，高于全市農(nóng)村人均純收入，接近全國同期平均水平;城鎮(zhèn)移民人均可支配收入11207元，較1992年增長7倍。庫區(qū)“兩基”人口覆蓋率、適齡兒童入學(xué)率和完學(xué)率接近100%，初中畢業(yè)生升入高中階段學(xué)校比例96.3%，高于全國平均水平。

三是庫區(qū)面貌發(fā)生歷史性深刻變化。通過移民工程建設(shè)，庫區(qū)城鎮(zhèn)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，一座座布局合理、功能齊全、配套完善、風(fēng)貌現(xiàn)代、環(huán)境優(yōu)美的新城鎮(zhèn)拔地而起。截至2011年，9座遷建縣城（城市）建成區(qū)面積258平方公里，比搬遷前擴大近7倍;常住人口260余萬人，是搬遷前的近4倍;集鎮(zhèn)遷建建成區(qū)面試比搬遷前擴大1倍以上。城鎮(zhèn)化率由1992年的11%提高到2011年的50%。農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善。基礎(chǔ)設(shè)施明顯提檔升級，長江干流航道等級從III級提升到I級，萬噸級船隊可直達重慶。

四是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。截至2011年，三峽重慶庫區(qū)縣城和城市實現(xiàn)污水、垃圾處理能力全覆蓋，生活污水集中處理率達到85%以上，生活垃圾集中處理率達95%以上;長江兩岸森林覆蓋率由1996年的21.9%提高到48.2%;長江干流水質(zhì)總體滿足II—III類標(biāo)準(zhǔn)，達到水環(huán)境功能區(qū)要求;縣城（城市）和I類集鎮(zhèn)主要集中飲用水源地良好，達標(biāo)率99%。

2.三峽后續(xù)工作階段（2011—2020年）取得的階段性成就

根據(jù)《三峽后續(xù)工作報告》 數(shù)據(jù)來源：http：//www.wz.gov.cn/main/xxgk/jhbg/64_11322/default.shtml。 ，截至2017年底，中央政府累計批復(fù)重慶市實施三峽后續(xù)項目2812個，到位資金430億元。在國家的大力支持下，三峽重慶庫區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等方面都取得了較為顯著的成就。2011年和2017年經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平六項核心指標(biāo)具體見表1的列（4）和（5）。

一是庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展步伐加快。2011—2017年，三峽重慶庫區(qū)15個區(qū)縣地區(qū)生產(chǎn)總值從4000億元增長至7756億元，年均增長10%左右;庫區(qū)城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入由1.89萬元增長到3.26萬元，年均增長10%左右;農(nóng)村常住居民人均可支配收入由0.66萬元增長到1.27萬元，年均增長10%左右。此外，在這一時期內(nèi)，三峽重慶庫區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大的變化。一、二、三產(chǎn)業(yè)比重從2011年的10∶60∶30調(diào)整為9∶49∶42。脫貧攻堅成效顯著。截至2017年末，三峽重慶庫區(qū)共有95.6萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困發(fā)生率由2014年建檔立卡時的9.9%降為1.2%，5個貧困縣（含兩個市級貧困縣）實現(xiàn)脫貧摘帽。

二是庫區(qū)生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)災(zāi)害防治處理成效較為顯著。在生態(tài)環(huán)境的治理和改善方面，以森林覆蓋率和水質(zhì)為例，三峽重慶庫區(qū)全域森林覆蓋率由2011年的23.78%提高到2017年的38%，長江干流水質(zhì)總體為優(yōu)。在地質(zhì)災(zāi)害防治處理方面，截至2017年12月，三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害治理完成工程治理項目133個、正在實施53個，開展群測群防地災(zāi)點3943處，完成投資19.3億元，連續(xù)13年實現(xiàn)“零傷亡”目標(biāo)。此外，三峽水庫蓄退水安全監(jiān)測與防范也得到了顯著的強化，未發(fā)生一起因試驗性蓄水造成的人員傷亡事件，保障了庫區(qū)群眾的生命財產(chǎn)安全。

三是支撐融入“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶建設(shè)的功能得以提升。截至2017年，陸續(xù)啟動實施了萬州周家壩至開州浦里公路快速通道、云陽南溪至黃石公路快速通道、開州渠口鎮(zhèn)臨港工業(yè)園等牽動性強的重大項目51個，萬州牌樓長江大橋、涪陵龍頭港一期工程等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目加快建設(shè)，庫區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施承載能力和服務(wù)能力得到提升。

三、三峽重慶庫區(qū)發(fā)展的難題及現(xiàn)實制約因素

自三峽工程上馬以來，三峽庫區(qū)在經(jīng)濟社會等各方面取得卓著成就，使庫區(qū)的發(fā)展舊貌換新顏。新時代三峽庫區(qū)面對新的發(fā)展環(huán)境和需求，一些新的發(fā)展難題，成為三峽重慶庫區(qū)走高質(zhì)量發(fā)展之路的現(xiàn)實制約因素。正確認(rèn)識成就和破解難題是實現(xiàn)三峽重慶庫區(qū)高質(zhì)量長遠發(fā)展的重要前提。本文將著重從移民搬遷安置階段尚存的歷史遺留問題和后續(xù)工作較為突出的發(fā)展難題來進行分析。

1.移民搬遷安置（1994—2010年）階段

（1）搬遷過程中城鄉(xiāng)移民增收難

三峽重慶庫區(qū)搬遷移民人數(shù)占整個三峽庫區(qū)的86.3%，其中農(nóng)村移民47.36萬人、城鎮(zhèn)移民64.6萬人。尤其是城鎮(zhèn)移民需要繼續(xù)加大幫扶力度，部分進城農(nóng)村移民失去土地，轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較弱、融入城鎮(zhèn)發(fā)展十分困難。不同群體在搬遷過程中形成并拉大了發(fā)展差距。農(nóng)村移民人多地少基礎(chǔ)性矛盾突出，搬遷后人均耕地少0.58畝，不足0.3畝有2.8萬人，且淹沒線上土地瘠薄，增收能力不足;城鎮(zhèn)純居民原有積蓄大多用于改善住房條件上，這兩類移民成為庫區(qū)相對弱勢的群體。根據(jù)《三峽工程重慶庫區(qū)經(jīng)濟社會監(jiān)測報告》，2015年三峽重慶庫區(qū)城鎮(zhèn)移民人均可支配收入占當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入的比例僅為80%左右。

（2）土地、能源和人才要素存在顯著制約

因三峽工程水庫淹沒、城鎮(zhèn)搬遷等建設(shè)用地、水土流失、自然災(zāi)害毀損等，使庫區(qū)人多地少的基礎(chǔ)性矛盾比三峽工程建設(shè)前更加突出，為使三峽后續(xù)建設(shè)項目落地，根據(jù)重慶市水利局（原重慶市移民局）的初步估算還需土地75平方公里。盡管庫區(qū)內(nèi)天然氣資源豐富，坐擁三峽電站，但庫區(qū)內(nèi)工業(yè)項目用氣和工業(yè)企業(yè)用電指標(biāo)仍然趨緊，制約了庫區(qū)重大招商項目引進和工業(yè)企業(yè)發(fā)展。庫區(qū)人才資源總量不足，分布不盡合理，高層次、高技能人才短缺，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的要求還有較大差距。例如涪陵區(qū)現(xiàn)有各類人才占全區(qū)總?cè)丝诘?0%，高級職稱人員只占專業(yè)技術(shù)人員的9.6%，高技能人才僅占技能勞動者的9%。

2.后續(xù)工作（2011—2020年）階段

（1）三峽（重慶）庫區(qū)承接國家戰(zhàn)略任務(wù)的能力十分有限

三峽（重慶）庫區(qū)是長江經(jīng)濟帶的重要組成部分，同時也是實現(xiàn)習(xí)近平總書記對重慶提出的“兩點”定位的重要腹地、是達到“兩地”“兩高”目標(biāo)的薄弱之處。由于三峽庫區(qū)發(fā)展歷史欠賬太多，庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，尤其是骨干交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后，在國家區(qū)域發(fā)展和對外開放格局中難以發(fā)揮應(yīng)有作用。具體表現(xiàn)為以下兩個方面：

一是長江黃金水道作用未充分發(fā)揮，難以擔(dān)當(dāng)“一帶一路"建設(shè)與長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的聯(lián)結(jié)點作用。自2003年6月三峽水庫蓄水以來，重慶至三峽大壩600余公里的庫區(qū)航道條件得到顯著改善，萬噸輪船可直達重慶港;三峽船閘通過量年均增速高達12%，2011年首次突破一億噸，三峽船閘提前19年達到設(shè)計通過能力，2017年高達1.38億噸，并呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢。隨著過閘運輸需求的持續(xù)增長，船閘擁堵日益嚴(yán)重，三峽船閘已連續(xù)6年超負(fù)荷運行，船舶的平均待閘時間從2007年的數(shù)小時迅速增至2017年的106小時，有時甚至長達10～15天。如遇船閘停航檢修期間單向運行等情況，積壓船舶數(shù)量更會迅速增加，最高一次曾達到數(shù)百艘。

二是內(nèi)暢外聯(lián)能力不強，難以支撐內(nèi)陸開放高地建設(shè)和三峽庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。三峽（重慶）庫區(qū)與周邊省會城市還沒有直達高速鐵路連通，鄭（州）萬（州）高鐵、渝（重慶）西（西安）高鐵尚在建設(shè)中。開州、巫溪、巫山等區(qū)縣之間還沒有縣際直達高速公路，繞行較多。公路技術(shù)等級相對較低，三峽重慶庫區(qū)二級及以上公路占比只有4.8%。農(nóng)村公路通暢通達深度不夠，撤并村公路通達率只有42%，村民小組公路通達率只有70%，庫區(qū)部分地方群眾出行困難。

（2）三峽重慶庫區(qū)仍然是重慶市區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的明顯“短板”，百萬移民安穩(wěn)致富難，脫貧攻堅難上難

三峽重慶庫區(qū)融大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)為一體，是集中連片特困地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展困難多、矛盾大。主要表現(xiàn)在：

一是三峽重慶庫區(qū)發(fā)展仍然滯后。三峽重慶庫區(qū)地理位置受限，資源（自然、土地、人才）較為匱乏，產(chǎn)業(yè)支撐不足，城鎮(zhèn)化水平不高，基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后。2017年，三峽重慶庫區(qū)15個區(qū)縣地區(qū)生產(chǎn)總值7756億元，只占重慶全市地區(qū)生產(chǎn)總值1.95萬億元的39.8%，而這15個區(qū)縣人口占重慶市的43%，三峽重慶庫區(qū)仍然是沿江地區(qū)比較貧困落后的地區(qū)。

二是三峽百萬移民安穩(wěn)致富難。三峽重慶庫區(qū)搬遷移民人數(shù)占整個三峽庫區(qū)的86.3%，其中農(nóng)村移民47.36萬人、城鎮(zhèn)移民64.6萬人。尤其是城鎮(zhèn)移民需要繼續(xù)加大幫扶力度，部分進城農(nóng)村移民失去土地，轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較弱、融入城鎮(zhèn)發(fā)展十分困難。根據(jù)《三峽工程重慶庫區(qū)經(jīng)濟社會監(jiān)測報告》，2015年三峽重慶庫區(qū)城鎮(zhèn)移民人均可支配收入占當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入的比例僅為80%左右。

三是三峽重慶庫區(qū)脫貧攻堅難度大。三峽重慶庫區(qū)地處秦巴山、武陵山集中連片特困地區(qū)，重慶市內(nèi)的15個庫區(qū)區(qū)縣中有國貧縣9個、市貧縣2個。截至2017年，三峽重慶庫區(qū)還有貧困村42個，占全市的43.3%，還有12.1萬人尚未脫貧，占重慶全市未脫貧人口的53.8%。截至2015年，三峽重慶庫區(qū)農(nóng)村移民的人均可支配收入已經(jīng)超過了重慶全市的平均水平，而城鎮(zhèn)移民的人均可支配收入仍然顯著低于重慶全市的平均水平。

在庫區(qū)發(fā)展仍然滯后和移民安穩(wěn)致富難的雙重約束下，庫區(qū)脫貧攻堅更是難上加難。最顯而易見的是，靠三峽重慶庫區(qū)自身的財力解決發(fā)展滯后，移民致富、脫貧攻堅三個難題就嚴(yán)重不足。從2011-2017年，庫區(qū)15個區(qū)縣人均地區(qū)財政收入僅由3469元上升到3581元，扣除物價上漲因素，人均財政收入實際上為負(fù)增長。

（3）三峽重慶庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護任務(wù)艱巨，三峽重慶庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治壓力較大

三峽庫區(qū)是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)、水環(huán)境敏感區(qū)、水土流失重點防治區(qū)，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。水污染防治能力不足，尤其是三峽庫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施由于地方財政困難缺乏運營經(jīng)費保障，設(shè)備運行負(fù)荷較低，操作人員的專業(yè)技術(shù)水平不夠;農(nóng)村居民點的生活污水、生活垃圾、畜禽糞便、農(nóng)藥化肥等面源污染控制量大;次級河流及少數(shù)支流水體富營養(yǎng)化程度日趨嚴(yán)重;生態(tài)屏障建設(shè)與管理有待加強。三峽水庫目前處在試驗性蓄水運行期，消落區(qū)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能不完整，生態(tài)自我修復(fù)和調(diào)控能力低，直接影響水庫生態(tài)安全。庫區(qū)生態(tài)環(huán)境安全問題時有發(fā)生，尤其是極端天氣可能帶來的影響。例如，2003年涪陵“6.19”特大水上交通事故、2004年開縣（現(xiàn)開州區(qū)）“9.4”特大暴雨、2006年渝東南部和偏南地區(qū)12個區(qū)縣遭受暴雨洪災(zāi)、2009年初重慶全市溫度異常偏高、2010年“5.6”墊江和梁平大風(fēng)冰雹等。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，三峽重慶庫區(qū)人口密度與日俱增，并可能給生態(tài)環(huán)境帶來前所未有的壓力和影響。截至2017年，三峽重慶庫區(qū)人口密度已達每平方公里354人，是全國平均水平的2.1倍，是同類型山地丘陵地區(qū)的4倍以上，而城鎮(zhèn)人口密度尤為突出。例如，巫山新縣城人口密度為每平方公里1.8萬人，云陽新縣城人口密度為每平方公里2.29萬人，忠縣新城人口密度為每平方公里5萬人，豐都新縣城人口密度為每平方公里3.71萬人。汶川大地震之前該地區(qū)人口密度為每平方公里13人，舟曲泥石流之前該地區(qū)人口密度為每平方公里47人。三峽重慶庫區(qū)一旦遇到震級較大的地震等特大地質(zhì)災(zāi)害，后果將不堪設(shè)想。

三峽重慶庫區(qū)歷來是地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，重慶庫區(qū)納入三峽后續(xù)工作規(guī)劃需防治的地質(zhì)災(zāi)害點多達4740處，其中需治理的崩滑體和庫岸413處、群策群防監(jiān)測點4327處，涉及影響的人數(shù)約89萬人。三峽水庫蓄水運行后，水位抬升，漲落頻率和幅度加大，改變了水庫岸坡的水文地質(zhì)條件，庫區(qū)面臨著一個較長時期的庫岸再造過程。自三峽水庫2008年175米試驗性蓄水以來，共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害641起，轉(zhuǎn)移群眾1.9萬人。

總體而言，無論是在經(jīng)濟發(fā)展、移民安穩(wěn)致富以及環(huán)境保護等方面，三峽重慶庫區(qū)都還面臨著一系列難題。三峽重慶庫區(qū)的發(fā)展問題是跨地域、跨系統(tǒng)的綜合性難題，其根源在于：從內(nèi)因看，上述系列難題是三峽地區(qū)客觀存在的自然環(huán)境險峻、人居空間狹窄、生態(tài)資源脆弱，以及新中國成立后因待建三峽工程控規(guī)發(fā)展，歷年積累的地方經(jīng)濟社會發(fā)展相對緩慢等疊加的結(jié)果;也是20多年百萬移民遷建任務(wù)艱巨、基礎(chǔ)建設(shè)和扶貧攻堅任務(wù)繁重，追趕全國及長江中下游人民的小康步伐難度巨大，生態(tài)功能區(qū)保護和發(fā)展的矛盾極為尖銳等因素疊加作用的結(jié)果。從外因看，解決上述系列難題的外部環(huán)境和力度亦要受到國家整體處于社會主義初級階段而經(jīng)濟實力相對較弱，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的時間不長，對國家連片貧困地區(qū)的投入相對不足等因素疊加的制約;還受長江經(jīng)濟帶十一省市一直處于爬坡上坎、自身發(fā)展任務(wù)艱巨而繁重，從而對三峽地區(qū)發(fā)展支持力度有限等因素的影響?？梢?，要實現(xiàn)新時代三峽庫區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，必須針對以上難題進行突破和分解，進而在“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的基本前提下尋求推動區(qū)域發(fā)展的新路徑和新舉措。

四、新時代三峽重慶庫區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的新路徑

黨的十九大報告指出：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)?！睆膮^(qū)域經(jīng)濟學(xué)的角度來看，高質(zhì)量發(fā)展與高速發(fā)展有著顯著的差異。高質(zhì)量發(fā)展有著更為豐富的理論內(nèi)涵（金碚，2018）。高質(zhì)量發(fā)展不僅僅包括經(jīng)濟發(fā)展的有效性、協(xié)調(diào)性、創(chuàng)新性、持續(xù)性、分享性等方面，更囊括人口的質(zhì)量與結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境的質(zhì)量等諸多層面（任保平和文豐安，2018）。

三峽重慶庫區(qū)15個區(qū)縣的土地面積為4.2萬平方公里，占重慶市總面積的53.4%。區(qū)域內(nèi)常住人口在2017年達到了1340.51萬人，占重慶全市總?cè)丝诘?3.59%。新時代重慶需要立足“兩點”、建設(shè)“兩地”、實現(xiàn)“兩高”、發(fā)揮“三個作用”，三峽重慶庫區(qū)將扮演至關(guān)重要的角色。

首先，新時代推進西部大開發(fā)的重要使命就是推動落后地區(qū)發(fā)展，決勝精準(zhǔn)脫貧。三峽重慶庫區(qū)承中啟西，在經(jīng)濟社會發(fā)展方面短板的有效解決，直接影響重慶推進新時代西部大開發(fā)重要戰(zhàn)略支點作用的發(fā)揮和精準(zhǔn)脫貧的成效。

其次，推進共建“一帶一路”，互聯(lián)互通要先行。重慶作為“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的重要聯(lián)接點，長江航道、陸海新通道、中歐國際特路通道的高效順暢運行尤為關(guān)鍵。三峽重慶壩區(qū)航路是否暢通，直接影響長江經(jīng)濟帶區(qū)域貿(mào)易和物流的成本和效率，關(guān)系推進共建“一帶一路”帶動作用的發(fā)揮。

最后，重慶要建成山清水秀美麗之地，推進長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展，搞好生態(tài)環(huán)境保護是根本。三峽重慶庫區(qū)是長江上游的重要生態(tài)屏障，其影響范圍覆蓋長江中下游地區(qū)，其生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護的成效，直接影響重慶推進長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展范作用的發(fā)揮。

基于前述論述，本文認(rèn)為在我國進入新時代之際，按照高質(zhì)量發(fā)展的新要求，三峽重慶庫區(qū)在后續(xù)發(fā)展階段遇到的新難題，也是重慶在新時代高質(zhì)量發(fā)展方面遇到的新難題。相關(guān)難題的破解，事關(guān)重慶在推進國家戰(zhàn)略中“三個作用”的發(fā)揮。

發(fā)揮重慶在新時代西部大開發(fā)中的支撐作用、在“一帶一路”建設(shè)中的帶動作用、在長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展中的示范作用，三峽重慶庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展成為突出短板。實現(xiàn)三峽重慶庫區(qū)在新時代的高質(zhì)量發(fā)展，既要作戰(zhàn)略布局上的安排，又要有戰(zhàn)術(shù)上的具體行動，更要有解決問題的新路徑。中央政府對三峽庫區(qū)在新時代高質(zhì)量發(fā)展的中觀區(qū)域管理思路，應(yīng)該從單純的“庫區(qū)管理”向跳出庫區(qū)的“全流域管理”轉(zhuǎn)變，三峽庫區(qū)的地方政府在新時代高質(zhì)量發(fā)展中破解難題的思路要從“被動等待”向“積極突圍”的根本性轉(zhuǎn)變。

具體新路徑新舉措包括以下三個方面：

1.順勢而為，建設(shè)三峽水陸新通道，突破長江黃金水道的通行瓶頸，出臺三峽庫區(qū)治理行政法規(guī)，高質(zhì)量對接國家戰(zhàn)略

（1）打通三峽水陸新通道，突破制約長江經(jīng)濟帶發(fā)展的物流運輸難題

從區(qū)位看，三峽水運通道處于長江黃金水道的咽喉之處。三峽大壩“更立西江石壁”，猶如一道屏障“截斷巫山云雨”，船閘是船舶通行三峽大壩的調(diào)節(jié)器。當(dāng)前三峽船閘通過能力已趨于飽和，挖潛空間十分有限，過閘需求仍將持續(xù)增長，三峽樞紐通過能力缺口還將逐步擴大，而翻壩轉(zhuǎn)運和分流運輸均不能替代直達水運，大量船舶待閘成本巨大且安全穩(wěn)定風(fēng)險很高，一定程度上抵消了水運低成本的優(yōu)勢，削弱了長江黃金水道的物流運輸功能。據(jù)航運專家測算，現(xiàn)有船閘挖潛上限為1 500億千克左右的年過閘能力，而2017年三峽船閘年通過量已經(jīng)接近1 400億千克。隨著長江上游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展加快和“一帶一路”國際大通道與長江黃金水道互聯(lián)互通成效的顯現(xiàn)，長江貨運需求將持續(xù)增長。如果現(xiàn)行過閘能力得不到提升，預(yù)計2020年左右三峽船閘通航可能就會出現(xiàn)較為嚴(yán)重的擁堵。解決三峽船閘通過能力不足，提升長江航運有效供給能力已迫在眉睫。建設(shè)三峽樞紐水運新通道將從根本上打通三峽樞紐通航瓶頸，可顯著提升長江“黃金水道”功能，降低長江流域物流成本和減少污染物排放，促進長江經(jīng)濟帶綠色運輸和綠色發(fā)展，并分擔(dān)陸路運輸?shù)膲毫Α?/p>

建設(shè)以沿江高鐵和沿江高速公路為支撐的長江經(jīng)濟帶陸運通道，縱貫三峽庫區(qū)全流域，將與水運通道形成三足鼎立態(tài)勢，互為補充，共促三峽庫區(qū)深入融入長江經(jīng)濟帶的大發(fā)展。

（2）出臺三峽庫區(qū)治理行政法規(guī)，為新時代三峽庫區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障

三峽水庫是我國重要的戰(zhàn)略性淡水資源庫，既要保證長江中下游廣大地區(qū)的生產(chǎn)生活需要，又要為南水北調(diào)工程提供水源，即將由試驗性蓄水轉(zhuǎn)為正常運行。三峽水庫地跨重慶、湖北兩個省市、20多個區(qū)縣，影響長江上中下游多個省市，同時水庫管理涉及環(huán)保、國土、交通、水利等多個部門。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革，負(fù)責(zé)三峽工程建設(shè)、管理與后期安置工作的國務(wù)院三峽辦也并入水利部。隨著國家“一帶一路”倡議和長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的深入推進，以三峽水庫為核心的三峽庫區(qū)，將成為新時代長江流域暢通發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸地帶，其重要并獨特的“戰(zhàn)略支點”和“聯(lián)接點”作用將更加凸顯?；谏鲜霰尘?，迫切需要出臺一部規(guī)范三峽水庫治理的專門法規(guī)《三峽水庫管理條例》，明確三峽水庫歸口管理部門的職責(zé)權(quán)限，進一步規(guī)范三峽水庫管理和庫區(qū)治理，明確加強庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護、庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治、庫區(qū)生態(tài)補償?shù)染唧w舉措，讓三峽水庫管理有法可依，有關(guān)工作有章可循，庫區(qū)治理有責(zé)可擔(dān)。

2.借力突圍，主動借外部科技、人才、資金之力突破產(chǎn)業(yè)空心化之困，助推庫區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

（1）加快推動三峽重慶庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，優(yōu)化庫區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)布局

一是合理布局庫區(qū)產(chǎn)業(yè)，出臺科學(xué)的考核獎懲辦法。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃合理布局，克服產(chǎn)業(yè)重復(fù)。在生態(tài)農(nóng)業(yè)方面，在巫山、萬州發(fā)展脆李，在奉節(jié)、忠縣發(fā)展柑橘，在涪陵發(fā)展龍眼、榨菜，在奉節(jié)、石柱發(fā)展中藥材，等等。在生態(tài)工業(yè)方面，重點發(fā)展萬州、涪陵、長壽、江津生態(tài)工業(yè)園區(qū)，其余區(qū)縣的開工率和利用率較低的工業(yè)園區(qū)，可以考慮轉(zhuǎn)型或縮減規(guī)模，騰出園區(qū)用地建設(shè)濕地公園或市民休閑游樂場所，提升當(dāng)?shù)氐娜司淤|(zhì)量;加快“萬開云”板塊經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展，打造渝東北經(jīng)濟發(fā)展引擎。生態(tài)旅游方面，在巫山、奉節(jié)、石柱、涪陵、武隆等區(qū)縣率先實施全域旅游，其余區(qū)縣重點發(fā)展都市旅游和鄉(xiāng)村旅游，打通奉節(jié)、巫山、巫溪“金三角”旅游高速環(huán)線，豐都、涪陵、武隆“銀三角”旅游高速環(huán)線。在商貿(mào)物流方面，重點發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”以及萬州新田港、涪陵龍頭港等重點港區(qū)物流、電商物流和農(nóng)產(chǎn)品物流。對地方和產(chǎn)業(yè)的考核，凸顯綠色發(fā)展，淡化GDP指標(biāo)。二是抓好扶貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。三是加大招商引資力度，營造良好的投資軟環(huán)境。四是在項目和資金安排上給予傾斜。

（2）積極引入高端智力和人工智能技術(shù)，破“等靠要”之惑，培育庫區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力

出臺特殊的人才和技術(shù)引進政策，不求所有，但求所用。引入高端智力和人工智能等技術(shù)，從根本上轉(zhuǎn)變庫區(qū)尚存在的“等靠要”思想，增強庫區(qū)發(fā)展的造血功能，為三峽庫區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供強勁的內(nèi)生動力。當(dāng)前三峽重慶庫區(qū)的發(fā)展依然在很大程度上依賴于國家專項支持等外部資源的輸入。以2011年國務(wù)院通過的《三峽后續(xù)工作規(guī)劃》為例，中央財政在2011年至2020年對三峽庫區(qū)投資預(yù)算1238億元，其中對三峽重慶庫區(qū)的投資金額為800億元左右 數(shù)據(jù)來源：重慶市人民代表大會官方網(wǎng)站http：//www.ccpc.cq.cn/Home/Index/more/id/193940.html。除了財政支持外，政府在土地、產(chǎn)業(yè)以及生態(tài)環(huán)境等方面也給予了三峽庫區(qū)較大的支持。到2020年三峽后續(xù)工作規(guī)劃期結(jié)束以后，三峽重慶庫區(qū)的發(fā)展則更多需要依靠自身產(chǎn)業(yè)升級、科技創(chuàng)新等內(nèi)生動力來推動高質(zhì)量發(fā)展，增強造血功能。針對依賴性較強、自我謀生動力且能力不強的部分移民和自我發(fā)展動力不足的部分地區(qū)，需通過精準(zhǔn)培訓(xùn)、精準(zhǔn)幫扶、社區(qū)融入等扶智措施，來根本轉(zhuǎn)變 “等靠要”的思想和行為。

3.全域解圍，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江上、中、下游全流域協(xié)同三峽地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，解庫區(qū)生態(tài)脆弱、環(huán)境狹窄之圍

（1）建立健全三峽庫區(qū)生態(tài)保護補償長效機制，構(gòu)建庫區(qū)高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境

三峽庫區(qū)是全國重要生態(tài)功能區(qū)、三峽水庫是國家戰(zhàn)略性淡水資源庫。保護好“一江碧水、兩岸青山”，需要大量的資金和人力、物力投入，單靠庫區(qū)自身及地方政府難以可持續(xù)發(fā)展。設(shè)立三峽庫區(qū)生態(tài)保護補償基金是一種較為可行的選擇。其主要資金來源為中央財政轉(zhuǎn)移支付、三峽集團總公司發(fā)電收益、長江流域中下游受益地區(qū)生態(tài)保護補償?；I集的資金主要用于兩個方面：一是解決庫區(qū)生態(tài)環(huán)保資金投入不足的問題;二是支持三峽庫區(qū)開展生態(tài)保護補償試點，包括把三峽庫區(qū)納入國家推動的?。ㄊ校╇H間流域上下游橫向補償試點、重慶納入長江經(jīng)濟帶沿江省市城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)運營試點。需要同步建立生態(tài)賬戶，引入市場機制，落實對口幫扶，科學(xué)核定對口補償標(biāo)準(zhǔn)，落實對口補償責(zé)任。三是扶持庫區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，彌補庫區(qū)發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)受限帶來的機會損失，增加庫區(qū)收入。

（2）優(yōu)化三峽水庫水位調(diào)度，從源頭上減輕庫區(qū)地災(zāi)壓力

三峽水庫建成后，三峽水庫的防洪庫容為221.5億立方米，正常蓄水位175米與防洪限制水位145米之間形成每年周期性的30米消落帶。近二十年來，隨著長江上游大型水庫的興建，三峽水庫防洪態(tài)勢和來水來沙條件發(fā)生較大改變，原設(shè)計的調(diào)度方式給三峽庫區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治、消落區(qū)治理、長江航運等帶來巨大壓力。目前，長江上游地區(qū)興建了溪洛渡、向家壩等大型水庫21座、防洪庫容為140億立方米，到2028年還將建成烏東德、白鶴灘等大型水庫，將再增加防洪庫容約l50億立方米。隨著長江上游水庫建成等客觀防洪態(tài)勢的變化和水雨情科學(xué)預(yù)報能力的提高，三峽水庫調(diào)度方案有進一步優(yōu)化空間，可論證將汛期三峽水庫清庫的限制水位由145米提高到155米，視運行情況逐步提高到160米。據(jù)測算，三峽水庫145～l75米水位之間221.5億立方米的防洪庫容，其中：145～160米水位之間的庫容為90.5億立方米。如提高汛限水位至160米，防洪庫容減少90.5億立方米，還余131億立方米，仍可抵御荊江百年一遇的特大洪水，加上長江上游修建的多座水庫發(fā)揮的攔洪調(diào)節(jié)作用，提高三峽水庫的防洪限制水位切實可行。

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Abstract： Reservoir areas of China are faced with new difficulties and new opportunities at the new era and have to explore new development path. The reservoir area of Three Gorges， as the biggest hydroelectric power reservoir in the world， has development difficulties， and the discussion on the difficulties and development path will be of strong reference significance to other reservoir areas. At the new era， the development of Three Gorges Reservoir Area faces many restricting factors such as capacity limitation for accepting national strategic task， the difficulty in relocation and resettlement of a million immigrants and more difficulty in poverty alleviation and poverty removal， and the difficulty in the prevention and control of geological hazards. Based on the high-quality development and the new objective for answering national development strategy and the new regional position， this paper proposes the new path for the development in such three aspects as building new channel in the Area of Three Gorges to break through the pass bottleneck of the Yangtze River waterway， promulgating administrative laws and regulations for the management of the Reservoir Area to accept the national strategy by high-quality， using external science and technology， talents and capital to break the difficulty in industrial evacuation and to promote the high-quality development of green industry， and overall coordinating the all basins of the upper， the middle and the lower reaches of the Yangtze River to protect the ecology of the Reservoir Area for solving the problem in its vulnerable ecology and its narrow environment.

Key words： new era; high-quality development of the Reservoir Area; new problem; path

CLC number：F127Document code： AArticle ID：? 1674-8131（2020）01-0090-10

（編輯：莫遠明）