【摘要】新西蘭政府非常重視學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入，設(shè)置了學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助金、20小時免費(fèi)學(xué)前教育津貼、公平基金、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)前教育服務(wù)年度補(bǔ)貼等不同經(jīng)費(fèi)類型，為保障學(xué)前教育的發(fā)展提供了堅實基礎(chǔ)。借鑒新西蘭的有益經(jīng)驗，我國政府可從明確在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入中的主渠道職責(zé)，完善對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入配置的結(jié)構(gòu)引導(dǎo)，加強(qiáng)對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入中利益主體的約束力度等方面，進(jìn)一步完善學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入體系。

【關(guān)鍵詞】新西蘭；學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入；經(jīng)費(fèi)類型；監(jiān)管

【中圖分類號】G619 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1005-6017（2020）03-0002-04

【作者簡介】李慧（1988-），女，甘肅景泰人，東北師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生，講師。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，故學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)是關(guān)乎學(xué)前教育事業(yè)質(zhì)量水平的重要保證。新西蘭教育體制被認(rèn)為是世界上先進(jìn)的、科學(xué)的教育體制之一，其教育達(dá)到國際先進(jìn)水平[1]。為了確保學(xué)前教育的健康發(fā)展，新西蘭政府通過制定相關(guān)的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)政策，在不斷的修訂和更新中，建立了較為完善的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入體系。通過審思其理念和做法，可以為我國完善學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入體系提供有益借鑒。

一、新西蘭政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的基本類型

（一）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助金

學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助金是政府資助已注冊學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的最主要經(jīng)費(fèi)類型[2]，也是政府用于支持學(xué)前教育機(jī)構(gòu)運(yùn)營的最基礎(chǔ)性經(jīng)費(fèi)。該經(jīng)費(fèi)主要資助兩種類型的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)：一種是以教師為主導(dǎo)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)；另一種是以父母（或毛利家庭）為主導(dǎo)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。其中，以教師為主導(dǎo)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主要包括托兒所、幼兒園、兒童保育中心等。這類機(jī)構(gòu)要求教師必須在新西蘭教師委員會（New Zealand Teachers Council）注冊。以父母為主導(dǎo)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主要指服務(wù)場所位于護(hù)理者或者教育者的家庭。該類機(jī)構(gòu)包括注冊的游戲中心和毛利語言所，它們都是由家庭管理和實施，為6歲以下的兒童提供學(xué)前教育服務(wù)。學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助金主要通過可資助兒童時數(shù)來進(jìn)行計算，所謂可資助兒童時數(shù)指兒童注冊某機(jī)構(gòu)所接受服務(wù)的時數(shù)。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)能夠為每個兒童席位申請每天最多6小時，每周最多30小時的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助金。

（二）20小時免費(fèi)學(xué)前教育津貼

20小時免費(fèi)學(xué)前教育津貼的資助比例要高于學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助金。它主要用來資助學(xué)前教育機(jī)構(gòu)為3～5歲的兒童提供每天最多6小時，每周20小時的免費(fèi)教育服務(wù)[3]。該經(jīng)費(fèi)要求申請的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)須已經(jīng)注冊，且能夠連續(xù)開放，提供的免費(fèi)學(xué)前教育服務(wù)必須能夠面向所有符合條件的兒童，并確保每周中每天至少為兒童提供2.5小時的免費(fèi)學(xué)前教育服務(wù)。國家規(guī)定兒童自滿3周歲時便可以享受20小時免費(fèi)學(xué)前教育的服務(wù)，而學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在兒童滿3周歲時便可以為其申請20小時免費(fèi)學(xué)前教育津貼；而當(dāng)兒童滿6周歲時，國家便會終止為其提供20小時免費(fèi)學(xué)前教育津貼。另外，對于注冊在小學(xué)的兒童、等候名單上沒有參加服務(wù)的兒童、非正式登記且沒有參加服務(wù)的兒童，政府都將不予提供20小時免費(fèi)學(xué)前教育津貼。

（三）公平基金

公平基金是為所有注冊的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供資助的一種目標(biāo)性經(jīng)費(fèi)類型。該基金旨在減少新西蘭不同群體之間的教育差距，提高弱勢兒童的入園率，支持學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提高它們的教育水平和教育質(zhì)量[4]。公平基金主要包括以下四種類型。非英語類語言文化背景兒童扶助金是一種旨在支持學(xué)前教育機(jī)構(gòu)提供多元文化保教服務(wù)的目標(biāo)經(jīng)費(fèi)。從申請資格來看，如果注冊的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)所提供的非英語類語言和文化教育服務(wù)，能夠超過其所提供的正規(guī)保教服務(wù)的一半以上，那么它就能獲得此類基金。偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童扶助金是一種旨在緩解偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本過高而專門設(shè)立的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助形式。從申請資格來看，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)能否申請主要取決于該機(jī)構(gòu)的偏遠(yuǎn)指數(shù)，該指數(shù)評定了機(jī)構(gòu)的偏遠(yuǎn)情況。如果學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的偏遠(yuǎn)指數(shù)≥1.65，那么它就有資格獲得此項資助。低社會經(jīng)濟(jì)社區(qū)兒童扶助金是一種旨在支持經(jīng)濟(jì)上處于弱勢的兒童享受學(xué)前教育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)方案。從申請資格來看，該經(jīng)費(fèi)主要根據(jù)公平指數(shù)來進(jìn)行支付，該指數(shù)旨在將衡量學(xué)前教育機(jī)構(gòu)所招收的來自低社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平社區(qū)兒童的程度。如果學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的公平指數(shù)在1～4之間，那么它就有資格獲得該項經(jīng)費(fèi)。特殊需要、非英語背景兒童扶助金是一種旨在資助學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中具有特殊需要或者非英語背景兒童的經(jīng)費(fèi)形式。從申請資格來看，該經(jīng)費(fèi)也是根據(jù)公平指數(shù)來進(jìn)行支付，它與低社會經(jīng)濟(jì)社區(qū)兒童扶助金是相互結(jié)合的，因為大部分來自非英語背景的兒童，也是低社會經(jīng)濟(jì)社區(qū)的兒童。同樣，當(dāng)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的公平指數(shù)在1～4之間時，它就有資格獲得該項經(jīng)費(fèi)。

（四）偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)前教育服務(wù)年度補(bǔ)貼

偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)前教育服務(wù)年度補(bǔ)貼是為偏遠(yuǎn)地區(qū)注冊的小規(guī)模學(xué)前教育機(jī)構(gòu)所提供的資助。該經(jīng)費(fèi)旨在解決學(xué)前教育機(jī)構(gòu)由于偏遠(yuǎn)而未能獲得有效資助以維持運(yùn)營的問題。該經(jīng)費(fèi)要求申請的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)必須符合下列標(biāo)準(zhǔn)：學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的偏遠(yuǎn)指數(shù)≥1.65；每年6月1日至次年5月31日，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)所申請的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助金、20小時免費(fèi)學(xué)前教育津貼、公平基金的補(bǔ)助額在5000新西蘭元至19999.99新西蘭元之間[5]。在申請額度上，如果學(xué)前教育機(jī)構(gòu)每年獲得的三項補(bǔ)助額在5000新西蘭元至10000.99新西蘭元之間，符合資格的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)最高可獲得15000新西蘭元資助；如果學(xué)前教育機(jī)構(gòu)每年獲得的三項補(bǔ)助額在10001新西蘭元至19999.99新西蘭元之間，符合資格的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)最高可獲得20000新西蘭元資助（1新西蘭元約合人民幣4.69元）。

二、新西蘭政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的監(jiān)管

（一）保持記錄

為了使學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配更加正確和公平，教育部要求學(xué)前教育機(jī)構(gòu)必須對其具體的實施情況保持詳實的記錄。該記錄主要包括注冊記錄、出席及缺席記錄。首先，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)須在注冊協(xié)議表上對所有接受學(xué)前教育服務(wù)的兒童保持注冊記錄。記錄內(nèi)容包括兒童的姓名、出生日期和家庭住址，接受服務(wù)的開始和結(jié)束時間，每位兒童參加服務(wù)的預(yù)計時間。其次，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)須為參加學(xué)前教育服務(wù)的所有兒童保持出席及缺席記錄，有效的出席及缺席記錄可以為學(xué)前教育機(jī)構(gòu)申請可資助兒童時數(shù)提供支持，還有助于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)跟蹤兒童缺席的具體情況，以便采用缺席規(guī)則。記錄內(nèi)容包括兒童的姓名，兒童實際的出席日期和次數(shù)，兒童的任何缺席記錄，對兒童出席及缺席記錄的注解，員工每天2次的出勤登記。

（二）財務(wù)報告

學(xué)前教育機(jī)構(gòu)每年都要向教育部和社區(qū)（包括家長、教師和毛利家庭）報告教育部提供的經(jīng)費(fèi)是如何支出的，且須報告經(jīng)費(fèi)支出的明細(xì)[6]。在每年的6月30日，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都需要向教育部提交經(jīng)過審計的上一個財政年度的財務(wù)報告。如果學(xué)前教育機(jī)構(gòu)沒有完成財務(wù)報告要求，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)可能會被取消經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。財務(wù)報告中應(yīng)包括以下內(nèi)容：會計政策的說明；財務(wù)效益說明（收益和損失明細(xì)），包括從教育部獲得的具體資助，如學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助金、20小時免費(fèi)學(xué)前教育津貼、公平基金、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)前教育服務(wù)年度補(bǔ)貼；財務(wù)狀況表（資產(chǎn)負(fù)債表）；權(quán)益變動表；說明每種經(jīng)費(fèi)支出情況的財務(wù)報表附注等。

（三）資金審計

教育部需要對資助經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計，目的在于核實學(xué)前教育機(jī)構(gòu)申請和收到的資助數(shù)額是否正確，核實學(xué)前教育機(jī)構(gòu)是否滿足保持記錄的要求，提供建議并協(xié)助學(xué)前教育機(jī)構(gòu)保持記錄[7]。在審計開始前，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)須提供相關(guān)的文件給教育部的審計員。審計員會在訪問學(xué)前教育機(jī)構(gòu)前寫信通知該機(jī)構(gòu)，并說明訪問的時間與學(xué)前教育機(jī)構(gòu)需要準(zhǔn)備的證明材料。一般情況下，審計員對一所學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的審計需一整天，并且由一名能夠回答審計員提出的任何問題的工作人員陪同。在結(jié)束訪問時，審計員通過口頭報告的形式向?qū)W前教育機(jī)構(gòu)匯報結(jié)果。通常在訪問后的兩周內(nèi)，教育部會將一份正式的書面報告反饋給學(xué)前教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。當(dāng)然，若對審計結(jié)果有異議，負(fù)責(zé)人可以在20個工作日內(nèi)以信件的形式提出上訴。

三、新西蘭政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入對我國的啟示

（一）明確政府在財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入中的主渠道職責(zé)

學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)作為支撐學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵條件，其主要分擔(dān)者是政府和家長[8]，而鑒于學(xué)前教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)該承擔(dān)主要的職責(zé)。所以，明確政府在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入中的主渠道職責(zé)，是推動學(xué)前教育健康發(fā)展的保證。在新西蘭，政府對學(xué)前教育事業(yè)的財政性撥款是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的主要來源，通過設(shè)置全方位的經(jīng)費(fèi)類型，使其對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的資助始終保持在80%左右，這個資助比重反映了新西蘭政府對學(xué)前教育發(fā)展所承擔(dān)的主要責(zé)任，同時彰顯了學(xué)前教育的公益性。

與新西蘭相比，雖然我國的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)一直在不斷增加，但數(shù)量非常有限，與其他階段教育經(jīng)費(fèi)相比，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)的比重也一直非常低，未超過1.5%[9]。正是由于我國政府對財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入不足，幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較高，使得家長在分擔(dān)學(xué)前教育費(fèi)用時承擔(dān)了較高的比例。我國學(xué)前教育成本分擔(dān)目前的現(xiàn)實情況是政府分擔(dān)40%左右，而家庭卻承擔(dān)了50%甚至更多的比重，這無疑給家庭帶來了沉重的負(fù)擔(dān)[10]，嚴(yán)重削弱了學(xué)前教育的公益性。因此，對于完善我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入而言，理應(yīng)進(jìn)一步明確政府在經(jīng)費(fèi)投入中的主渠道職責(zé)，通過設(shè)置多方位的學(xué)前教育專項發(fā)展經(jīng)費(fèi)，以滿足學(xué)前教育不同利益主體的需求，有效推動學(xué)前教育的健康、普惠發(fā)展，而這也是深入貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的“非義務(wù)教育實行以政府投入為主”的客觀要求。

（二）完善政府對財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入配置的結(jié)構(gòu)引導(dǎo)

學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的合理配置是影響學(xué)前教育事業(yè)均衡發(fā)展的重要因素之一。投入到學(xué)前教育領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)能否得到有效運(yùn)用，取決于學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入配置的結(jié)構(gòu)是否科學(xué)合理。為保證學(xué)前教育的均衡發(fā)展，新西蘭政府以公平和質(zhì)量為導(dǎo)向，注重以兒童生均資助和學(xué)前教師資助為抓手，設(shè)立了多元化的經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)類型，一方面，重視對不同發(fā)展水平地區(qū)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的均衡投入，如設(shè)立公平基金和偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)前教育服務(wù)年度補(bǔ)貼；另一方面，強(qiáng)調(diào)對不同性質(zhì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的均衡投入，如注冊的公立和私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都享有平等的機(jī)會去申請經(jīng)費(fèi)資助。新西蘭這種均衡的經(jīng)費(fèi)分配資助體系保證了來自不同地區(qū)、不同類型的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都能獲得政府資助，同時使來自不同文化和背景的兒童都有機(jī)會接受學(xué)前教育服務(wù)。

而與新西蘭相比，我國財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入在配置過程中產(chǎn)生了不均衡現(xiàn)象。如在區(qū)域配置上存在明顯的東中西差異，《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計年鑒》顯示，東中西財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量的平均值分別為12.93億、4.06億、5.81億[11]；在不同性質(zhì)幼兒園的經(jīng)費(fèi)配置上存在明顯的公辦與民辦差異，有研究顯示，東部某發(fā)達(dá)省份2010年教育部門辦幼兒園的生均財政投入為4746.26元，而同屬公辦性質(zhì)的集體園為828.07元，民辦幼兒園只有25.61元[12]。由此可見，經(jīng)費(fèi)配置不均衡是我國財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入所面臨的主要問題，因此亟需完善政府對學(xué)前教育財政性經(jīng)費(fèi)投入配置的結(jié)構(gòu)引導(dǎo)。借鑒新西蘭的經(jīng)驗，我國要進(jìn)一步加強(qiáng)對中西部及偏遠(yuǎn)地區(qū)的財政支持力度，提升對民辦幼兒園的財政扶助水平，以生均資助和教師資助為關(guān)鍵突破口，增強(qiáng)對不同區(qū)域和不同性質(zhì)幼兒園的資助力度，實現(xiàn)學(xué)前教育的均衡發(fā)展。

（三）加強(qiáng)政府對財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入中利益主體的約束力度

資本的逐利性使得社會主體對學(xué)前教育的投入存在追求利潤最大化的傾向[13]，因此，為規(guī)范學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的合理使用，必須加強(qiáng)政府對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的利益主體的約束力度。在新西蘭，政府建立了健全的經(jīng)費(fèi)投入運(yùn)行方式，從經(jīng)費(fèi)投入的記錄、財務(wù)報告、審計等方面對各利益主體的行為進(jìn)行了嚴(yán)格約束。通常學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)會由政府劃撥給教育部，然后由新西蘭教育部統(tǒng)一進(jìn)行管理。教育部對學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的管理非常嚴(yán)格，符合條件的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)才能獲得資助，且隨時須保持兒童的注冊記錄以及出席和缺席記錄，教育部將會根據(jù)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)所填寫的申請表進(jìn)行針對性的資助。同時，受到資助的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)須每年上交本機(jī)構(gòu)的財務(wù)報告，向教育部、兒童家長、社區(qū)報告該機(jī)構(gòu)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的支出情況，使經(jīng)費(fèi)使用更加透明化。而且更為關(guān)鍵的是，教育部還會指派特定的審計員對學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)情況進(jìn)行詳細(xì)核查。正是完善的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)行方式，確保了新西蘭財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)范和有效。

而與新西蘭相比，當(dāng)前我國實行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的學(xué)前教育管理體制[14]，縣域是發(fā)展學(xué)前教育的主體。但是我國縣域?qū)W前教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制卻不健全，尤其在經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、劃撥、使用、監(jiān)管、指導(dǎo)、調(diào)控等方面的具體制度和辦法都不同程度地存在一些問題[15]，因此，亟需推動縣域?qū)W前教育經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制的改革。借鑒新西蘭的經(jīng)驗，我國應(yīng)嚴(yán)格管控經(jīng)費(fèi)的申請過程，確保符合經(jīng)費(fèi)資助條件并擁有辦園資格的公辦和民辦幼兒園能夠享有申請資格；規(guī)范經(jīng)費(fèi)的使用范圍和標(biāo)準(zhǔn)，確保獲得資助的幼兒園按照經(jīng)費(fèi)設(shè)立的目標(biāo)去使用，引導(dǎo)幼兒園記錄和公開經(jīng)費(fèi)的使用過程，促進(jìn)幼兒園經(jīng)費(fèi)的透明化管理；強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管力度，明確財政、審計等相關(guān)部門對幼兒園的經(jīng)費(fèi)監(jiān)督，對經(jīng)費(fèi)使用過程中的違法違規(guī)行為進(jìn)行有效查處，以確保經(jīng)費(fèi)的合理有效使用。

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本文系奕陽教育研究院青年學(xué)者研究項目“我國幼兒園園長退出機(jī)制研究”（項目編號：SEI-QXZ-2018-21）的階段性研究成果。

通訊作者：李慧，lihui_shuijing@163.com

（助理編輯 王平平）