張光平

摘 要 我國行政事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著管理公共事務(wù)、為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等政府職能。近年來政府部門的經(jīng)濟(jì)腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，呈現(xiàn)出數(shù)額大、手段隱秘和技術(shù)性腐敗的特點(diǎn)?；鶎有姓聵I(yè)單位是政府的血脈和重要抓手，在新形勢下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，建立有效、規(guī)范的機(jī)制顯得格外重要。本文通過分析基層行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，探討基層行政事業(yè)單位如何加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。

關(guān)鍵詞 基層行政事業(yè)單位 經(jīng)濟(jì)腐敗 內(nèi)部控制

一、引言

我國社會(huì)經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展，已經(jīng)積累了巨大的財(cái)富，基層行政事業(yè)單位在社會(huì)管理中的地位也越來越重要。隨著經(jīng)濟(jì)總量的提升，我國的經(jīng)濟(jì)腐敗問題也越來越嚴(yán)重。我們對(duì)發(fā)生在身邊的腐敗行為感到震驚和惋惜。只有切實(shí)加強(qiáng)政府內(nèi)部控制建設(shè)，才能真正把“腐敗關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

基層行政事業(yè)單位因其規(guī)模較小、人員數(shù)量較少、機(jī)構(gòu)設(shè)置相對(duì)簡單，往往存在權(quán)力過度集中、內(nèi)控失效的現(xiàn)象。以瑞安市綜合行政執(zhí)法局為例，2014年度瑞安市城建監(jiān)察原正、副大隊(duì)長，市環(huán)衛(wèi)處原正、副主任等都因經(jīng)濟(jì)腐敗問題被查處。細(xì)觀兩起案件，無一不是在內(nèi)部控制制度上存在缺陷才讓腐敗行為鉆了空子，前一起案件在采購環(huán)節(jié)上存在漏洞，后一起案件則是招標(biāo)控制上存在缺陷，內(nèi)控在防范業(yè)務(wù)與廉政風(fēng)險(xiǎn)方面的作用不可替代。2014年1月1日起我國開始實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，但在基層行政事業(yè)單位實(shí)施效果并不理想，大部分基層單位沒有按要求進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)。2019年8月，《溫州市行政事業(yè)單位“三位一體”內(nèi)控指引》出臺(tái)，對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)作了較詳細(xì)的要求?；鶎有姓聵I(yè)單位內(nèi)控基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，我們要在改革中抓住機(jī)遇、迎難而上，在新形勢下加強(qiáng)和發(fā)展基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制。

三、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

基層行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設(shè)一直是薄弱環(huán)節(jié)。內(nèi)控環(huán)境差、領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、專業(yè)人才缺乏都使基層單位內(nèi)部控制落實(shí)起來困難重重，影響基層單位防范風(fēng)險(xiǎn)、更好地履行政府職能。基層單位內(nèi)控的現(xiàn)狀也因此讓許多人十分擔(dān)憂，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)主要方面。

（一）財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)核算工作薄弱，內(nèi)部控制基礎(chǔ)弱

財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的核算工作是行政事業(yè)單位的工作基礎(chǔ)，是內(nèi)控的源頭。2003年瑞安市成立了會(huì)計(jì)核算中心代理全市137家行政事業(yè)單位的“記賬”。這一制度在當(dāng)時(shí)防止腐敗和提高財(cái)政資金使用等方面收到了明顯效果，但也存在明顯弊端。十幾年來因?yàn)闀?huì)計(jì)核算中心代理記賬，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)工作大為削弱，有的單位甚至連財(cái)務(wù)科都不存在了，只留了個(gè)報(bào)賬員。這種“賬管分離”的現(xiàn)狀使內(nèi)控缺少了財(cái)務(wù)和預(yù)算核算基礎(chǔ)的支撐，成了“無本之源”。財(cái)務(wù)科作為內(nèi)控的牽頭部門被取消和削弱后，也就失去了內(nèi)控的平臺(tái)作用，內(nèi)控變成了“外控”。

（二）“內(nèi)控”外部監(jiān)督薄弱

行政事業(yè)單位因性質(zhì)特殊，很多內(nèi)部的情況是不對(duì)外公開的。會(huì)計(jì)核算中心、國庫集中收付中心這些外部控制機(jī)構(gòu)成立初期在防止腐敗上起到了很好的作用，但對(duì)單位內(nèi)控的很多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、控制點(diǎn)掌握并不多。隨著社會(huì)的高速發(fā)展，基層行政事業(yè)單位掌握的經(jīng)濟(jì)資源越來越多，腐敗的手段也越來越高明。內(nèi)控的缺失、腐敗的高發(fā)，外控手段越來越有限。

（三）基層組織結(jié)構(gòu)簡單，內(nèi)部控制架構(gòu)不健全

“上面千條線，下面一根針”，工作繁重、人員不足是基層行政事業(yè)單位的常態(tài)。基層單位往往只有十幾個(gè)人甚至只有幾個(gè)人，經(jīng)常是一人身兼數(shù)職。內(nèi)部控制中的“不相容崗位相分離”“重要崗位定期輪崗”常常成了一句空話，有時(shí)連AB崗都沒辦法實(shí)現(xiàn)。基層的治理結(jié)構(gòu)相對(duì)簡單，如果不遵循“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，內(nèi)控制度往往成為一張廢紙。在這次抗新冠肺炎疫情中，行政事業(yè)單位暴露出很多內(nèi)控問題，如紅十字會(huì)出現(xiàn)“抗疫款躺在賬上不下發(fā)”“抗疫物資堆滿倉庫而抗疫一線的醫(yī)院領(lǐng)不到抗疫物資”的亂象。

（四）內(nèi)控建設(shè)人員素質(zhì)有待提高

基層單位內(nèi)控靠的是人，而基層單位缺的也是人?；鶎訂挝蝗藛T對(duì)內(nèi)控了解不多，專業(yè)方面人才更是缺乏。會(huì)計(jì)人員是單位的“內(nèi)當(dāng)家”，是內(nèi)控工作的主力軍。瑞安市行政事業(yè)單位實(shí)行集中會(huì)計(jì)核算快20年了，很多單位會(huì)計(jì)人員已經(jīng)沒有實(shí)際的會(huì)計(jì)核算工作經(jīng)驗(yàn)，專業(yè)知識(shí)水平有限，后繼無人。基層單位會(huì)計(jì)人員參差不齊，很多不是財(cái)會(huì)專業(yè)出身。內(nèi)控是一項(xiàng)全員參與的系統(tǒng)性工程，專業(yè)人才的缺乏使內(nèi)控制度的建設(shè)成了“面子工程”，只是照抄照搬。

（五）領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)控落實(shí)難

一些基層站、所（中隊(duì)）和事業(yè)單位的基層干部自以為“天高皇帝遠(yuǎn)”，沒人管得到自己。瑞安市綜合行政執(zhí)法局的很多邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層站、所（中隊(duì)）也存在“一把手、一言堂、一個(gè)公章隨身走”的現(xiàn)象。領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)是導(dǎo)致內(nèi)控失效產(chǎn)生腐敗的根本原因。2014年瑞安市環(huán)衛(wèi)處的先后兩任主任都因經(jīng)濟(jì)腐敗落馬，可謂“前腐后續(xù)”，令人觸目驚心。作為內(nèi)控的“一把手”，如果內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，內(nèi)控落實(shí)就難。

（六）內(nèi)部審計(jì)薄弱

很多行政事業(yè)單位都沒有設(shè)置內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)日常的會(huì)計(jì)工作以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的后續(xù)監(jiān)督也很少。基層單位內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督機(jī)制更是薄弱。一些行政單位設(shè)置了審計(jì)科（股），但都是內(nèi)設(shè)的部門，缺乏獨(dú)立性，對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的約束力度有限。外部的一些控制機(jī)構(gòu)由于對(duì)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)了解不多、力度也有限，沒有辦法真正有效發(fā)揮監(jiān)督主導(dǎo)作用。內(nèi)外部監(jiān)督?jīng)]有形成合力，對(duì)于查出的問題也沒有進(jìn)行嚴(yán)格處罰，這些都導(dǎo)致內(nèi)控監(jiān)督缺乏有效性。

四、改進(jìn)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

（一）加強(qiáng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)核算工作，打好內(nèi)控制度基礎(chǔ)

行政事業(yè)單位于2019年1月1日起開始實(shí)施新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。新準(zhǔn)則引入權(quán)責(zé)發(fā)生制和雙分錄平行記賬的會(huì)計(jì)核算方法是一次重大的改革創(chuàng)新。新準(zhǔn)則中“財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)適度分離并互相銜接”的核算模式能充分發(fā)揮預(yù)算和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算作用，有利于行政事業(yè)單位真正“做好賬”“管好錢”。在新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的推動(dòng)下，各級(jí)行政事業(yè)單位紛紛加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)工作。會(huì)計(jì)改革推動(dòng)了瑞安市行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作建設(shè)，財(cái)務(wù)科的成立發(fā)揮了內(nèi)控平臺(tái)的作用。

（二）加大外部監(jiān)督力度

2018年瑞安市對(duì)會(huì)計(jì)核算中心和國庫集中收付中心進(jìn)行了整合，把“記賬”工作逐步交還給行政事業(yè)單位。會(huì)計(jì)核算中心、國庫集中收付中心等財(cái)政部門專心于財(cái)政資金的監(jiān)管，做好“外控”工作。紀(jì)委、審計(jì)局、財(cái)政局等職能部門要各司其職加強(qiáng)對(duì)基層行政事業(yè)單位內(nèi)控監(jiān)督形成一個(gè)合力的氛圍。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控組織建設(shè)，健全內(nèi)部控制架構(gòu)

1.改革現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度基層單位，實(shí)行會(huì)計(jì)委派制和集中記賬。2019年1月1日起實(shí)施新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算、管理工作與內(nèi)控工作之間緊密聯(lián)系。行政單位應(yīng)加大會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)工作建設(shè)力度，改革基層單位的會(huì)計(jì)核算制度。行政單位對(duì)下屬事業(yè)單位可由局實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，由局統(tǒng)一管理會(huì)計(jì)人員并下派到下屬事業(yè)單位，提高會(huì)計(jì)人員的地位和獨(dú)立性。對(duì)基層站（所）、中隊(duì)由行政單位統(tǒng)一集中記賬納入行政單位本級(jí)核算，對(duì)較大的基層站（所）、中隊(duì)設(shè)置部門賬加強(qiáng)預(yù)算和財(cái)務(wù)管理。

2.精編《內(nèi)控規(guī)范手冊(cè)》，將內(nèi)控工作日?；?。根據(jù)《溫州市行政事業(yè)單位“三位一體”內(nèi)控指引》的要求精編《內(nèi)控規(guī)范手冊(cè)》。要想發(fā)揮內(nèi)控作用，就離不開一個(gè)好的、有效的制度。精編《內(nèi)控規(guī)范手冊(cè)》，針對(duì)基層現(xiàn)實(shí)情況量身定做，將內(nèi)控工作日?；嬲褍?nèi)控建設(shè)落到實(shí)處。建立起內(nèi)控長效機(jī)制，在實(shí)施中不斷發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和控制點(diǎn)，在日常工作中不斷完善制度。要把內(nèi)控工作常態(tài)化，堅(jiān)持“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，根據(jù)基層的實(shí)際情況來編寫，如存在人力資源有限時(shí)，針對(duì)不相容崗位相分離的原則，可采取事后抽查等代替性控制措施、不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。通過內(nèi)控工作日?；粩嗤晟苾?nèi)部控制架構(gòu)。

3.建立信息化平臺(tái)，將內(nèi)控和會(huì)計(jì)信息化結(jié)合起來。當(dāng)前會(huì)計(jì)電算化已經(jīng)普遍應(yīng)用于行政事業(yè)單位，大數(shù)據(jù)共享時(shí)代已經(jīng)來臨。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身的情況和需求建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和內(nèi)控相融合的信息系統(tǒng)。通過建立信息系統(tǒng)，將各部門之間聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)信息共享和互通。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以通過數(shù)據(jù)化內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)，減少人為影響因素。發(fā)揮信息化平臺(tái)的支撐作用;通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用分析風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和控制點(diǎn)，做好內(nèi)控的日常工作。信息化管理系統(tǒng)中，內(nèi)控相關(guān)人員可以隨時(shí)查詢、監(jiān)管經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)，切實(shí)提高科學(xué)管理水平。

（四）提高財(cái)務(wù)人員的地位，發(fā)揮財(cái)務(wù)人員在內(nèi)控中的作用

加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)。現(xiàn)階段會(huì)計(jì)核算工作復(fù)雜程度大大提升，社會(huì)急需既懂會(huì)計(jì)核算又懂管理的復(fù)合型人才。加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)和新型會(huì)計(jì)人才的培養(yǎng)能夠推動(dòng)行政事業(yè)單位的改革。

提高財(cái)務(wù)人員的地位，發(fā)揮財(cái)務(wù)人員在內(nèi)控中的作用。高配會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)人員在內(nèi)控中的作用。會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以高配到局黨委成員或是設(shè)置總會(huì)計(jì)師，在行政上給予一定的權(quán)力，使財(cái)務(wù)人員成為真正的管理者，做好“內(nèi)當(dāng)家”。

（五）增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)，抓內(nèi)控落實(shí)

內(nèi)部控制制度是“一把手”工程，單位“一把手”對(duì)內(nèi)控負(fù)有全面責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度事關(guān)內(nèi)控建設(shè)大局。內(nèi)控制度對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行使權(quán)力的限制較多，如“三重一大事項(xiàng)集體決策”等，單位領(lǐng)導(dǎo)一般來說認(rèn)真落實(shí)的意愿不強(qiáng)。行政單位“一把手”要提高認(rèn)識(shí)，高度重視，切實(shí)抓內(nèi)控建設(shè)。基層站、所（中隊(duì)）和事業(yè)單位的基層干部要提升自我修養(yǎng)、堅(jiān)守紀(jì)律紅線、樹牢廉政意識(shí)，認(rèn)真抓好內(nèi)控落實(shí)。

（六）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)內(nèi)控的監(jiān)督。行政單位要經(jīng)常對(duì)下屬事業(yè)單位和基層站、（所）、中隊(duì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。對(duì)下屬單位如市環(huán)衛(wèi)處等可以設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)人力資源不足的事業(yè)單位或基層站、（所）中隊(duì)，行政單位要加強(qiáng)內(nèi)控的監(jiān)督。對(duì)于目前行政單位的自身內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制受限、難以發(fā)揮相關(guān)作用，可以聘請(qǐng)外部獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)控審計(jì)。

注重內(nèi)控執(zhí)行的考核。行政事業(yè)單位要建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查制度，將內(nèi)部監(jiān)督與干部考核、追責(zé)問責(zé)結(jié)合起來，促進(jìn)自我監(jiān)督、自我約束機(jī)制的不斷完善。

五、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層行政事業(yè)單位的責(zé)任也越來越重，在新形勢下要推動(dòng)會(huì)計(jì)制度改革，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，打好內(nèi)控建設(shè)基礎(chǔ)，加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。各級(jí)行政事業(yè)單位要齊心協(xié)力、高度重視，把內(nèi)控制度落到實(shí)處，把腐敗關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

（作者單位為瑞安市綜合行政執(zhí)法局）

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