和軍 謝思

摘要：基于競爭中性的政府監(jiān)管改革是高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是擴(kuò)大對(duì)外開放的必由之路。橫向?qū)Ρ取鞍陌妗薄癘ECD版”和“美版”競爭中性原則在針對(duì)市場、強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)、政府干預(yù)以及實(shí)施成效等方面的異同，并利用PMR指標(biāo)對(duì)我國競爭中性效果進(jìn)行國際比較，發(fā)現(xiàn)我國競爭中性原則還未得到深入貫徹，改革步伐遠(yuǎn)落后于他國。從縱向上來看，我國經(jīng)濟(jì)改革與競爭中性具有兼容性，但存在行政壟斷、市場準(zhǔn)入、隱形補(bǔ)貼等方面的監(jiān)管非中性現(xiàn)象與法律缺失的異質(zhì)性因素?；诖颂岢霰苊膺^度干預(yù)，激發(fā)競爭中性潛能;加強(qiáng)公正監(jiān)管，累積競爭中性動(dòng)能;完善法律機(jī)制框架，構(gòu)筑競爭中性勢(shì)能;發(fā)揮各方合力，打造競爭中性智能的監(jiān)管改革方向。

關(guān)鍵詞：競爭中性;政府監(jiān)管;國際比較;監(jiān)管改革

中圖分類號(hào)：F019.6 ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號(hào)：1004-3160（2020）03-0091-11

近年來，“競爭中性”議題成為世界貿(mào)易焦點(diǎn)話題，我國對(duì)此也作出積極回應(yīng)。中國人民銀行行長易綱在G30國際銀行業(yè)研討會(huì)上提出“考慮以競爭中性原則對(duì)待國有企業(yè)”;2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次明確提出“加強(qiáng)競爭政策的基礎(chǔ)性地位，營造公平競爭的制度環(huán)境，鼓勵(lì)中小企業(yè)快速成長”;2019年國務(wù)院政府工作報(bào)告提出要“依據(jù)競爭中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運(yùn)行、政府采購與招投標(biāo)等方面，對(duì)各類所有制企業(yè)平等對(duì)待”。明確競爭中性原則，既是我國深化改革新的突破口，也是我國高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

一、政府競爭中性監(jiān)管的內(nèi)在邏輯

國際視角的“競爭中性”是指所有企業(yè)不因所有權(quán)而處于有利或不利的地位，競爭中性監(jiān)管要求在政府監(jiān)管中平等對(duì)待各類市場主體，無論所有制性質(zhì)如何，在市場準(zhǔn)入、資源獲取、政府采購等方面都一視同仁。結(jié)合我國發(fā)展實(shí)際，競爭中性是當(dāng)前我國高質(zhì)量發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)外開放的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

基于中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實(shí)情況，“中國版”競爭中性原則具有更加豐富的內(nèi)容，主要可分為三個(gè)層面，即所有制中性、國民待遇中性、區(qū)域及領(lǐng)域發(fā)展中性。

所有制中性方面，毋庸諱言，長期以來，在政企關(guān)系、政策支持、市場準(zhǔn)入、金融信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等方面，國企相對(duì)民企享有較大優(yōu)勢(shì)。隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，客觀要求更一步發(fā)揮廣大民企在創(chuàng)新、就業(yè)等方面的積極作用。但目前民企由于融資難、準(zhǔn)入“玻璃門”等非中性障礙，轉(zhuǎn)型升級(jí)困難。當(dāng)前，共享融合發(fā)展、價(jià)值共創(chuàng)等已成為新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展主旋律，充分發(fā)揮市場決定性作用，使國企與民企共生共創(chuàng)，大企業(yè)與小企業(yè)高效協(xié)同發(fā)展要求消除所有制偏見、在政府監(jiān)管中“一碗水端平”，才能真正激發(fā)民企活力，使之成為高質(zhì)量發(fā)展生力軍。

國民待遇中性主要就外商投資而言，2019年3月通過的《中華人民共和國外商投資法》，是推動(dòng)外國投資者和投資企業(yè)享受國民待遇，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資一致監(jiān)管原則，促進(jìn)我國高水平對(duì)外開放的里程碑。顯然，國民待遇中性既有利于消除外資在我國趕超階段獲得的某些超國民待遇，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外一致公平競爭，也有利于進(jìn)一步擴(kuò)大開放，有效應(yīng)對(duì)貿(mào)易爭端等問題。

此外，發(fā)展不平衡不充分，主要表現(xiàn)為區(qū)域及行業(yè)之間發(fā)展不平衡，某些領(lǐng)域發(fā)展不充分。非平衡發(fā)展戰(zhàn)略一般是在經(jīng)濟(jì)趕超階段實(shí)施的主要戰(zhàn)略，例如沿海率先開放、建立特區(qū)等。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，則要求實(shí)施以區(qū)域行業(yè)均等化為特征的平衡發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)此，區(qū)域及領(lǐng)域發(fā)展中性規(guī)制就很重要，也即盡量為區(qū)域行業(yè)間創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，縮小政策支持差距，從而激發(fā)競爭活力。當(dāng)然，如果競爭結(jié)果導(dǎo)致不平等擴(kuò)大，則需要一定的宏觀調(diào)控，并不違反競爭中性本意。

（二）擴(kuò)大對(duì)外開放的必由之路

2017年美國商務(wù)部發(fā)布《中國非市場經(jīng)濟(jì)地位報(bào)告》，將中國確認(rèn)為非市場經(jīng)濟(jì)國家;美國《2018年特別301報(bào)告》顯示，我國再次被列入“優(yōu)先觀察名單”，受306條款監(jiān)督;同年十二個(gè)世貿(mào)組織成員國貿(mào)易部長與歐盟代表在渥太華舉行會(huì)議討論世貿(mào)組織現(xiàn)代化議題，強(qiáng)調(diào)“必須解決補(bǔ)貼與其他手段造成的市場扭曲”，顯然競爭中性政策已經(jīng)成為美國等西方國家應(yīng)對(duì)我國競爭的重要手段。我國國企數(shù)量多、規(guī)模大，在國際經(jīng)貿(mào)中受競爭中性原則影響較大。我們變被動(dòng)為主動(dòng)，積極引入競爭中性原則，既能夠正面回應(yīng)“國家資本主義”等指責(zé)，又能夠通過參與規(guī)制制定掌握主動(dòng)權(quán)，減少制度分歧與貿(mào)易摩擦，落實(shí)“一帶一路”倡議，增強(qiáng)國際合作與提升國際競爭力。

“一帶一路”倡議提出五年多來，已得到超過150個(gè)國際組織與相關(guān)國家的積極響應(yīng)。我國企業(yè)特別是中央企業(yè)積極投身“一帶一路”建設(shè)，越來越多的央企“走出去”“走進(jìn)去”“走下去”，共承擔(dān)了3000多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目?！耙粠б宦贰背蔀榱怂茉熘醒肫髽I(yè)國際形象、塑造我國負(fù)責(zé)任大國形象的新場域。競爭中性原則對(duì)于增強(qiáng)企業(yè)的“軟實(shí)力”“巧實(shí)力”，改善央企國際聲譽(yù)，增強(qiáng)我國在國際市場中的話語權(quán)，培育國際經(jīng)濟(jì)合作和競爭新優(yōu)勢(shì)作用重大。推進(jìn)競爭中性將是我國新一輪改革重要起點(diǎn)，必將持續(xù)醞釀與深化（圖1）。

二、競爭中性監(jiān)管的國際比較

競爭中性政策最早明確提出于澳大利亞國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革，此后由經(jīng)合組織（OECD）推廣，并得到美國認(rèn)可，應(yīng)用于《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）等一系列國際貿(mào)易談判中。雖然“競爭中性”已產(chǎn)生多年，但目前在內(nèi)涵、法規(guī)、執(zhí)行等方面尚未形成統(tǒng)一規(guī)范，在應(yīng)用中主要衍生出“澳版”“OECD版”和“美版”三個(gè)版本，對(duì)各國政府監(jiān)管也產(chǎn)生了不同的影響和效果。

（一）“澳版”競爭中性監(jiān)管

上世紀(jì)90年代中期，澳大利亞公有制企業(yè)占據(jù)大量生產(chǎn)資料，壟斷現(xiàn)象普遍，經(jīng)濟(jì)效率低下，因此決定制定更廣泛統(tǒng)一的國家層面競爭政策?！秶腋偁幷邔彶椤穲?bào)告于1993年發(fā)布，指出澳大利亞競爭法無法監(jiān)管政府的商業(yè)行為，國企在成本、定價(jià)等方面優(yōu)勢(shì)依舊存在，常利用稅收減免與財(cái)政補(bǔ)貼等打擊競爭對(duì)手，扭曲市場競爭。對(duì)此，報(bào)告提出三項(xiàng)基本原則：國企不能享受純粹由產(chǎn)權(quán)帶來的競爭優(yōu)勢(shì)、采取相關(guān)措施消除其傳統(tǒng)市場競爭優(yōu)勢(shì)、以及在消除競爭優(yōu)勢(shì)前不得在新市場與其他企業(yè)競爭，并基于此簽署三項(xiàng)協(xié)議。①“競爭中性”就是《競爭原則協(xié)議》的基本內(nèi)容之一，劍指國企與私企共同市場競爭時(shí)因公有產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的資源配置扭曲。1996年，《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》把“競爭中性”上升為國家政策，將其定義為政府的商業(yè)活動(dòng)不應(yīng)僅僅因其公共部門所有權(quán)性質(zhì)而享有對(duì)私企的凈競爭優(yōu)勢(shì)，這一要求適用于重要的政府商業(yè)活動(dòng)，但不適用于非營利性非商業(yè)活動(dòng)。[2]“競爭中性”在法律、政策和執(zhí)行中步步落實(shí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革，符合公共利益要求?！鞍陌妗备偁幹行源蠖鄳?yīng)用于國內(nèi)市場，強(qiáng)調(diào)國企與私企的實(shí)質(zhì)公平，成為競爭中性政策的緣起。

競爭中性概念提出易，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則難。澳大利亞對(duì)于高度商業(yè)化和承擔(dān)一定公共服務(wù)職能等的不同主體，采取差異化競爭中性措施。對(duì)于一些兼具盈利性與非盈利性活動(dòng)的國企，層層把關(guān)其資金管理形式，非盈利性項(xiàng)目的資金不得用于補(bǔ)貼其商業(yè)行為，防止出現(xiàn)交叉補(bǔ)貼。政策推出后，企業(yè)運(yùn)營與市場配置效率大幅提升，例如電信行業(yè)由國企獨(dú)家經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗉医?jīng)營，盈利服務(wù)領(lǐng)域有20多家企業(yè)經(jīng)營，競爭更加激烈，長途話費(fèi)減少一半，服務(wù)項(xiàng)目多樣化。為保持平等競爭環(huán)境，建立競爭中性投訴機(jī)制，設(shè)立競爭中性投訴辦公室，負(fù)責(zé)接受和調(diào)查有關(guān)起訴，不但保障私企，國企也同樣適用。2011年，Cyclopharm公司投訴澳大利亞核能科技組織（ANSTO）的全資子公司PETNET，認(rèn)為其沒有遵循競爭中性原則。辦公室調(diào)查后認(rèn)為，無證據(jù)表明其享有政府財(cái)政補(bǔ)貼、融資等方面優(yōu)惠，雖然商業(yè)回報(bào)率不符合競爭中性要求，但作為政府所有企業(yè)，PETNET受到了更加嚴(yán)格的監(jiān)管，判定其在市場中并沒有更大的競爭優(yōu)勢(shì)。[3]

（二）“OECD版”競爭中性監(jiān)管

“競爭中性”提出后，引起西方國家廣泛關(guān)注，2005年推出的《OECD國有企業(yè)公司治理指引》就反映了競爭中性的內(nèi)涵。《指引》明確指出，對(duì)國企的法律和監(jiān)管框架應(yīng)當(dāng)確保國企與私企在市場中公平競爭，所有股東平等對(duì)待。2011年，OECD發(fā)布《澳大利亞的競爭中性與國有企業(yè)：實(shí)務(wù)及其他相關(guān)評(píng)論》，揭示澳大利亞競爭中性框架背后的歷史，分析其成功原因及對(duì)其他司法管轄區(qū)適用性的結(jié)論。OECD推廣競爭中性的主要原因在于其增強(qiáng)了資源配置效率，期間發(fā)布多項(xiàng)有關(guān)競爭中性的報(bào)告，最具代表性的當(dāng)屬《競爭中性：保持公共部門和私人部門的公平競爭》，第一次明確規(guī)定了競爭中性的八項(xiàng)準(zhǔn)則：一是簡化國企運(yùn)作形式，綜合考慮參與商業(yè)活動(dòng)主體的組織形式與公司化程度以及商業(yè)和非商業(yè)目標(biāo)在結(jié)構(gòu)上的分離程度;二是核算特定職能成本，若公共服務(wù)義務(wù)由公共資金補(bǔ)貼，應(yīng)以透明的方式確定成本，確保既不過度補(bǔ)償也不賠本;三是設(shè)定商業(yè)回報(bào)率，國企應(yīng)獲得與企相當(dāng)?shù)幕貓?bào)率，績效應(yīng)以同行業(yè)中的類似業(yè)務(wù)活動(dòng)為基準(zhǔn)，若追求利潤最大化以外的目標(biāo)，需要公開化與透明化，不應(yīng)用于削弱競爭;四是厘清公共服務(wù)義務(wù)，公共資源的使用應(yīng)受到監(jiān)督，國企應(yīng)獲得對(duì)其要求承擔(dān)的公共政策優(yōu)先事項(xiàng)的適當(dāng)補(bǔ)償，建立可靠成本計(jì)算方法;五是稅收中性，公共和私人商業(yè)活動(dòng)享有平等稅收待遇;六是監(jiān)管中性，定期評(píng)估政府參與受監(jiān)管市場的情況，結(jié)合監(jiān)管和非監(jiān)管措施來抵消所有權(quán)可能帶來的任何優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì);七是債務(wù)中性和直接補(bǔ)貼，國企按照與民企相同的條款獲得信貸;八是公共采購中性，采購政策和程序應(yīng)具有競爭性、非歧視性與透明性。[4]

“OECD版”競爭中性架構(gòu)包括競爭中性定義、識(shí)別與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、投訴機(jī)制、約束機(jī)制與懲罰機(jī)制，形成了競爭中性實(shí)施的完整體系。[5]與“澳版”不同，“OECD”競爭中性框架主要聚焦國際市場，更加突出形式公平，經(jīng)過不斷推廣，競爭中性在國際貿(mào)易中的影響力逐步凸顯。

（三）“美版”競爭中性監(jiān)管

2011年，美國國務(wù)院副國務(wù)卿羅伯特·霍馬茨在很多場合提出競爭中性原則，認(rèn)為政府支持的商業(yè)活動(dòng)不應(yīng)憑其與政府關(guān)系或因受益于政府，而獲得人為的優(yōu)于私企的競爭條件。[6]“美版”將“澳版”競爭中性的適用對(duì)象從“政府商業(yè)活動(dòng)”擴(kuò)大至“政府支持的商業(yè)活動(dòng)”，不但包括國企，部分私企也囊括其中。2012年《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》提出“公平競爭環(huán)境原則”，要求歐盟與美國支持OECD有關(guān)競爭中性方面所做的工作。在OECD將競爭中性推廣到國際市場后，美國開始運(yùn)用競爭中性原則這一武器給貿(mào)易對(duì)手施加壓力。充分利用雙邊自由貿(mào)易協(xié)定、雙邊投資協(xié)定、世界貿(mào)易組織準(zhǔn)入承諾和跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）等各種談判場合，針對(duì)談判對(duì)手的國企問題，要求取消國企補(bǔ)貼、實(shí)行嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、嚴(yán)格的勞工與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，向貿(mào)易和投資伙伴施壓，試圖重新調(diào)整和塑造現(xiàn)行國際貿(mào)易規(guī)則。美國認(rèn)為TPP是解決國企問題的一個(gè)契機(jī)，在談判中要求締約方在貿(mào)易、投資和競爭方面向美國進(jìn)行有約束力的承諾，強(qiáng)迫他國遵循美國制定的準(zhǔn)則，同時(shí)通過TPP為未來其他經(jīng)貿(mào)談判設(shè)立一個(gè)高水平參照。TPP第十七章“國企和指定壟斷”規(guī)定了國企規(guī)則，體現(xiàn)競爭中性原則。TPP并不要求消滅國企，而是把國企公共職能與企業(yè)職能分開，后者與其他企業(yè)一樣，不能打前者旗號(hào)為后者搞特權(quán)，對(duì)其他市場經(jīng)濟(jì)主體形成不公。雖然2017年1月美國退出TPP，但《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）仍把國企條款保留下來。

由此可以看出，“澳版”與“OECD版”競爭中性雖限制政府非中立地干預(yù)國企與民企公平競爭，但總體上支持政府對(duì)市場的干預(yù)（見表1）。“美版”競爭中性則強(qiáng)調(diào)自由公平，反對(duì)政府干預(yù)市場，體現(xiàn)出美國希望通過全球市場的高度競爭化使美國企業(yè)占領(lǐng)并壟斷全球主要核心產(chǎn)品、服務(wù)、技術(shù)市場，穩(wěn)坐世界霸主地位的心態(tài)。

雖然各個(gè)版本的“競爭中性”側(cè)重點(diǎn)不同，但對(duì)本國甚至國際社會(huì)都產(chǎn)生了顯著影響。頂層設(shè)計(jì)的文件為政策實(shí)施提供了詳細(xì)框架與指導(dǎo)，國有企業(yè)改革以及監(jiān)管中性等具體措施為我國競爭中性監(jiān)管改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。而我國在國際社會(huì)中監(jiān)管改革的進(jìn)程，需要運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行更直觀的反映。OECD自1998年起，運(yùn)用評(píng)分方法建立一系列指數(shù)來監(jiān)測各成員國和部分非成員國政府監(jiān)管改革情況，其中就包括產(chǎn)品市場監(jiān)管指標(biāo)（Indicators of Product Market Regulation，PMR），用于衡量可競爭市場中政策促進(jìn)或抑制競爭的程度，下設(shè)國家參與引發(fā)市場扭曲和國內(nèi)外進(jìn)入壁壘2個(gè)一級(jí)指標(biāo)，國有經(jīng)濟(jì)、商業(yè)經(jīng)營介入、監(jiān)管的簡化與評(píng)估等6個(gè)二級(jí)指標(biāo)，國企滲透力、價(jià)格監(jiān)管、競爭影響的評(píng)估等18個(gè)三級(jí)指標(biāo)。數(shù)值越低代表監(jiān)管越寬松、自由度越高，數(shù)值越高（滿分6.00）代表監(jiān)管越嚴(yán)格，表明國家監(jiān)管改革進(jìn)展緩慢。本文選取上文分析的澳大利亞、OECD部分國家、美國及我國，進(jìn)行PMR數(shù)據(jù)比較（見表2）。[7]隨著時(shí)間推移，各國PMR得分總體呈下降趨勢(shì)，監(jiān)管改革整體進(jìn)步。但橫向?qū)Ρ劝l(fā)現(xiàn)，我國監(jiān)管改革步伐相對(duì)緩慢，落后于他國，競爭中性監(jiān)管改革任務(wù)艱巨。特別是在國企滲透力（6.00）、網(wǎng)絡(luò)部門的政府參與（4.44）、政府對(duì)企業(yè)的直接控制力（3.16）、行政許可與準(zhǔn)入體系（4.67）、獨(dú)資企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)（4.60）等方面，政府監(jiān)管改革進(jìn)展嚴(yán)重不足（基于數(shù)據(jù)可獲得性，此部分?jǐn)?shù)據(jù)年份為2013年）。

三、我國經(jīng)濟(jì)改革與競爭中性監(jiān)管原則的兼容性與異質(zhì)性

（一）兼容性

改革開放以來，我國不斷推進(jìn)市場化改革，促進(jìn)各類市場經(jīng)濟(jì)主體公平競爭，政府直接參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的領(lǐng)域逐步縮減，國企在經(jīng)濟(jì)中的比重總體上越來越低（見圖2，數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》）。雖然我國“競爭中性”一詞近幾年才出現(xiàn)，但競爭中性的理念一直隱含于相關(guān)政策文件中。1992年中共十四大報(bào)告提出：“在所有制結(jié)構(gòu)上，以公有制包括全民所有制和集體所有制經(jīng)濟(jì)為主體，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)、外資經(jīng)濟(jì)為補(bǔ)充，多種經(jīng)濟(jì)成分長期共同發(fā)展，不同經(jīng)濟(jì)成分還可以自愿實(shí)行多種形式的聯(lián)合經(jīng)營?！笔宕髨?bào)告明確指出“非公有制經(jīng)濟(jì)是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。2013年中共十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出：“堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，廢除對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法?！?017年十九大報(bào)告再次肯定了非公有制經(jīng)濟(jì)在新時(shí)代的重要性。非公有制經(jīng)濟(jì)地位從“補(bǔ)充”到“重要組成部分”，從“允許發(fā)展”到“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)”，非公有制經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)地位的差異性總體上逐步減弱。

在公平競爭、公正監(jiān)管方面，中央逐步確立了競爭政策在市場經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位。2016年6月《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》發(fā)布，標(biāo)志著公平競爭審查制度正式落地，對(duì)政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)主體行為進(jìn)行審查，確保政府依法行政，營造公平競爭市場環(huán)境，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。隨后《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)，進(jìn)一步細(xì)化完善公平競爭審查制度?！丁笆濉笔袌霰O(jiān)管規(guī)劃》提出，充分發(fā)揮市場的力量，實(shí)行競爭中立制度，避免對(duì)市場機(jī)制的扭曲，強(qiáng)化競爭政策地位，倡導(dǎo)競爭文化。2018年11月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》提出，堅(jiān)決破除各種不合理門檻和限制，切實(shí)保障外商投資企業(yè)公平待遇。2019年8月《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，縮減市場準(zhǔn)入負(fù)面清單事項(xiàng)，清單之外不得另設(shè)門檻和隱性限制，加強(qiáng)公正監(jiān)管，切實(shí)管出公平。2019年4月26日，習(xí)近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講中強(qiáng)調(diào)，規(guī)范各級(jí)政府行為，尤其是在行政許可、市場監(jiān)管等方面，對(duì)于阻礙公平競爭、扭曲市場的不合理規(guī)定、補(bǔ)貼與做法予以清理廢除，公平對(duì)待所有企業(yè)和經(jīng)營者。種種論述與舉措表明，我國政府改革的總體方向與競爭中性并無二致。當(dāng)前“放管服”改革深入推進(jìn)，堅(jiān)持公正監(jiān)管原則，對(duì)各種所有制企業(yè)一視同仁，體現(xiàn)我國政府監(jiān)管與競爭中性的兼容性。

（二）異質(zhì)性

從上世紀(jì)90年代中期開始，我國致力于推進(jìn)政企分開，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步撤銷傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期設(shè)置的帶有條塊分割性質(zhì)的專業(yè)部委，組建市場化集團(tuán)公司。但當(dāng)前國企在金融、能源、通信、交通等行業(yè)仍占據(jù)支配地位，某些領(lǐng)域的政企不分現(xiàn)象依然存在。以信貸為例，國企具有政府信用隱性擔(dān)保性質(zhì)，更容易得到銀行授信，融資成本相對(duì)較低。而私企則存在融資難融資貴等問題。此外，在土地、資源、政府補(bǔ)貼等諸多方面，國企身份也贏得了一些競爭優(yōu)勢(shì)。顯然，國企與私企存在事實(shí)上的非競爭中性現(xiàn)象（表3）。

正如埃里克·霍布斯鮑姆所言，日積月累的傳統(tǒng)形成了眾多龐大、低效、雜亂無章與高成本的制度?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜，監(jiān)管者缺乏掌握全面完整信息的能力，不能代替企業(yè)進(jìn)行決策。[8]受行政化影響，國企總體競爭效率有待提高，但相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以做到監(jiān)管公正，偏離競爭中性。典型事實(shí)包括：國企往往在貸款授信及利率方面受到優(yōu)惠，但由于經(jīng)營效率較低，負(fù)債較高，導(dǎo)致金融不良債務(wù)率上升。另外，面對(duì)壓縮產(chǎn)能等宏觀調(diào)控時(shí)，民企往往首當(dāng)其沖，一些企業(yè)破產(chǎn)或被國企接管。究其原因，對(duì)競爭中性的認(rèn)識(shí)不足、執(zhí)行效率低，以及既得利益集團(tuán)阻撓競爭中性改革是重要原因。

當(dāng)前，我國還未出臺(tái)競爭中性的具體法律法規(guī)，競爭中性缺乏法律保障。我國《反不正當(dāng)競爭法》早在1993年出臺(tái)，雖然經(jīng)過幾次修訂，但涉及競爭中性原則的條款較少，不能作為實(shí)施競爭中性的法律指導(dǎo)?！斗磯艛喾ā分械诹⑵?、八條條款涉及競爭中性原則，但第七條對(duì)“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)”和“依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)”兩類壟斷行業(yè)給予保護(hù)，限定條件、對(duì)象范圍不清晰使“國有企業(yè)”得到普遍豁免。條文模糊性提供了相機(jī)選擇的可能性，成為國企壟斷行為的“保護(hù)傘”。此外，《反壟斷法》中有關(guān)政府監(jiān)管、市場結(jié)構(gòu)等內(nèi)容也較少。2019年9月1日，三部配套規(guī)章《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》及《制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為暫行規(guī)定》開始實(shí)施。規(guī)章與《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》等制度相銜接，細(xì)化了中止調(diào)查、豁免等程序，對(duì)于處理結(jié)果依法公示，并特別指出執(zhí)法機(jī)構(gòu)查處壟斷行為時(shí)，對(duì)所有經(jīng)營者應(yīng)該一視同仁。但總體而言競爭中性原則散落于各項(xiàng)規(guī)章條款中，且實(shí)施時(shí)間較晚，缺乏完整法律框架。

四、基于競爭中性的政府監(jiān)管改革方向

（一）避免過度干預(yù)，激發(fā)競爭中性潛能

政府為實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，通過對(duì)特定產(chǎn)業(yè)或微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行價(jià)格、進(jìn)入、質(zhì)量等監(jiān)管是必要的，但如果監(jiān)管過度，則導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)營與競爭選擇空間受限，弱化了競爭中性原則。為使各類市場經(jīng)濟(jì)主體公平競爭，繼續(xù)推動(dòng)簡政放權(quán)是總體方向。應(yīng)大力縮減市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，整治各類變相多余審批，優(yōu)化營商環(huán)境。樹立統(tǒng)一的底線監(jiān)管理念，把法律規(guī)定的非禁止領(lǐng)域與監(jiān)管底線以上的廣闊空間留給市場參與者。國企的政策屬性和非政策屬性合理分開，基于政策屬性主要完成民企做不了或不愿做的事，作為一種發(fā)展戰(zhàn)略工具來彌補(bǔ)私人部門留下的空缺，基于非政策屬性部分則應(yīng)與民企一樣，實(shí)現(xiàn)公平競爭。韓國1968年創(chuàng)辦浦項(xiàng)鋼鐵公司，起初不被看好，但使用日本的戰(zhàn)爭賠款，利用其技術(shù)與培訓(xùn)，快速建立起一個(gè)有效率的鋼鐵公司，成為韓國整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。但后期國家在此領(lǐng)域的作用基本結(jié)束，1997年后浦項(xiàng)鋼鐵公司逐漸私有化，因?yàn)樗狡蟾苡行?shí)施運(yùn)營。在美國，聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、部門或獨(dú)立機(jī)構(gòu)（如醫(yī)療機(jī)構(gòu)等）參與受監(jiān)管的市場。雖然可能與非政府機(jī)構(gòu)競爭，但它們服務(wù)于特定人群，并被視為補(bǔ)充而非競爭性替代品。[9]國務(wù)院國資委要從管人、管事、管資產(chǎn)走向管資本，深入推進(jìn)國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，完善國有資產(chǎn)管理體制。依法科學(xué)界定權(quán)責(zé)邊界，明確“誰來授權(quán)、授權(quán)給誰”;分類開展授權(quán)放權(quán)，確?！笆诘脺?zhǔn)”;加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)，保證“接得住”;完善監(jiān)督管理體系，保障“管得好”。

[3] Australian Government Competitive Neutrality Complaints Office. Investigation No. 15[EB/OL].（2012-03-20）[2019-08-18]https：//www.pc.gov.au/inquiries/ completed/petnet/report15-petnet.pdf.

[4] OECD. Competitive Neutrality： Maintaining a level playing field between public and private business[EB/OL].（2012-09-03）[2019-08-19]https：//www.oecd- ilibrary.org/.

[5] 胡左浩.借助競爭中性原則深化國企改革[J].人民論壇，2018（12）.

[6] Robert， D. Ensuring a Sound Basis for Global Competition： Competitive Neutrality[EB/OL].（2011-05-06）[2019-08-21]http：//blogs.state.gov/stories/.

[7] OECD. Economy-wide PMR Indicators[EB/OL]. （2019-07-08）[2019-08-29]http：//www.oecd.org/economy/reform/indicators-of-product-market-regulation/.

[8] 劉戒驕.競爭中性的理論脈絡(luò)與實(shí)踐邏輯[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2019（6）.

[9] OECD. National Practices concerning competitive neutrality[EB/OL].（2012-08-30）[2019-09-01]http：//www.oecd.org/.

[10] Doing Business. Doing Business 2019[EB/OL]. （2018-10-31）[2019-09-02]https：//www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports /English/DB2019-report_web-version.pdf.

[11] Antonio， C. and Hans Christiansen. Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises： Challenges and Policy Options[EB/OL].（2011-05-01）[2019-09-02] https：//www.oecd-ilibrary.org/.

[12] 劉筍，許皓.競爭中立的規(guī)則及其引入[J].政法論叢，2018（5）.

責(zé)任編輯：王贊新