呂金金　孟佳娃

摘要：隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，地方政府債務(wù)風(fēng)險逐漸嚴(yán)重。為了化解政府債務(wù)危機、拉動經(jīng)濟增長、轉(zhuǎn)變政府職能，政府和資本合作（Public-Private Partnership，PPP）的模式開始發(fā)揮重要作用。然而，PPP在我國目前還處于探索階段，其運作過程涉及法律、金融、財務(wù)、投資等多個專業(yè)領(lǐng)域。我國地方政府和社會資本都缺乏相應(yīng)的人才以及缺少可借鑒的案例，使得其推動PPP項目非常困難，因此咨詢機構(gòu)的專業(yè)支持顯得尤為重要。本文從咨詢機構(gòu)的視角出發(fā)，分析了目前我國咨詢機構(gòu)在推進PPP項目中存在的問題，通過借鑒國外發(fā)達國家咨詢機構(gòu)PPP項目業(yè)務(wù)的成功經(jīng)驗，給出了相關(guān)應(yīng)對措施，為咨詢機構(gòu)參與PPP項目提供了參考。

關(guān)鍵詞：咨詢機構(gòu);PPP項目;問題探析

一、引言

財政部在《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）中指出“對擬采取使用PPP模式的項目進行符合性選擇，必要情況下可以委托給專業(yè)機構(gòu)進行項目篩選;在訂立詳細合同條約時，地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機構(gòu)，量體裁衣地鉆研和完善具體合同條款，確保條約內(nèi)容的全面性、合規(guī)性、有效性。”與此同時，我國發(fā)改委在《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改委投資[2014]2724號）中提出了“要調(diào)動各類專業(yè)機構(gòu)的積極性，充分發(fā)揮他們在PPP項目的項目融資、成本核算、資產(chǎn)評估、經(jīng)濟補償、合同管理、決策論證等方面的輔助作用，使得PPP項目的決策更加科學(xué)、項目管理更加專業(yè)，進而提升項目的實施效率”。

截至2018年底，全國已有超過555家各類咨詢服務(wù)機構(gòu)進入各地的PPP機構(gòu)庫。在機構(gòu)庫建設(shè)方面，河南省、青島市已完成兩批PPP項目專業(yè)咨詢機構(gòu)庫的建立。咨詢機構(gòu)在快速發(fā)展的同時，亦暴露出諸多問題，例如PPP咨詢市場混亂且不成熟、多數(shù)咨詢公司無法提供有效供給等。因此本文對咨詢企業(yè)在推進PPP項目中存在的問題進行具體的分析，通過借鑒發(fā)達國家咨詢機構(gòu)PPP項目業(yè)務(wù)的成功經(jīng)驗提出相應(yīng)的解決辦法，以期為咨詢機構(gòu)參與PPP項目提供參考。

二、咨詢機構(gòu)在PPP項目整個流程中的作用

1.咨詢機構(gòu)在PPP項目識別階段的作用

在PPP項目識別階段，咨詢機構(gòu)對政府一方的主要作用有：咨詢機構(gòu)可以協(xié)助政府篩選出適合PPP運作模式的相關(guān)項目，幫助其進行項目交易的結(jié)構(gòu)設(shè)計，編制項目初步實施方案或項目建議書，出具項目可行性研究報告和物有所值評價報告，以及幫助政府進行物有所值評價和財政承受能力論證。咨詢機構(gòu)對社會資本的作用：如果PPP項目由社會資本發(fā)起，咨詢機構(gòu)可以協(xié)助社會資本開展前期調(diào)查，進而識別、篩選出符合PPP運作模式運用領(lǐng)域和成熟度高的備選項目，編制PPP初步實施方案，編制物有所值評價報告和財政承受能力論證報告。

2.咨詢機構(gòu)在PPP項目準(zhǔn)備階段的作用

在PPP項目準(zhǔn)備階段，咨詢機構(gòu)對政府的作用：可幫助政府設(shè)計PPP模式運作的交易框架和基本商業(yè)模式，為項目實施方案提供技術(shù)以及理論支持，協(xié)助制定融資方案，協(xié)助制定項目全過程風(fēng)險評估與管控體系。咨詢機構(gòu)對社會資本的作用：協(xié)助社會資本將“一方案兩報告”提交項目實施機構(gòu)、財政部門審核。在此階段，咨詢機構(gòu)可以提供的服務(wù)有：出具調(diào)研報告、撰寫項目實施方案、進行PPP項目風(fēng)險管理體系的構(gòu)建以及創(chuàng)建PPP項目風(fēng)險管理應(yīng)急機制等。

3.咨詢機構(gòu)在PPP項目采購階段的作用

在PPP項目采購階段，咨詢機構(gòu)對政府的作用：可以幫助政府組織實施招標(biāo)活動或展開競爭性談判等公開競爭性的招商程序，協(xié)助其起草相關(guān)交易文件，為合同的談判以及協(xié)議的簽訂提供支持;協(xié)助政府改善PPP項目的邊界條件，選出合適的社會資本方。咨詢機構(gòu)對社會資本一方的作用：可以向社會資本提供投標(biāo)文件和合同談判文件咨詢意見，協(xié)助社會資本完成PPP協(xié)議談判以及合同簽署工作。此過程涉及的服務(wù)有：招標(biāo)代理、采購文件編制和法律事務(wù)咨詢。

4.咨詢機構(gòu)在PPP項目執(zhí)行階段的作用

在PPP項目執(zhí)行階段，咨詢機構(gòu)對政府的作用：可以向政府提供合同管理，協(xié)助政府進行工程監(jiān)管與評估，為其提供項目造價咨詢以及項目竣工驗收咨詢;幫助政府完成資產(chǎn)移交或出租，進行市場分析和預(yù)測，提供運營管理咨詢服務(wù)以及運營監(jiān)督管理與評估，為財政補貼或分期支付等方式提供咨詢意見。咨詢機構(gòu)對社會資本的作用：按照社會資本的要求提供設(shè)計概算的和工程預(yù)算的審計意見，按照社會資本的要求參加政府組織設(shè)計階段關(guān)于項目投資、工程造價的相關(guān)會議，開展施工階段全過程造價控制服務(wù)，進行竣工決算內(nèi)部審核，編制竣工決算報告。在此階段咨詢機構(gòu)可提供的服務(wù)包括合同管理、項目管理、工程監(jiān)管、評估服務(wù)、造價管理、市場分析報告、PPP項目中期報告以及可行性缺口補助等。

5.咨詢機構(gòu)在PPP項目移交階段的作用

在PPP項目移交階段，咨詢公司對政府的作用：可以幫助政府部門與項目公司進行項目移交、資產(chǎn)交割等事宜，出具項目移交性能測試方案，提供PPP項目績效評價服務(wù)。咨詢公司對社會資本的作用：協(xié)助社會資本編制或?qū)徍隧椖恳平环桨?，對政府提供資產(chǎn)性能測試報告提出咨詢意見，協(xié)助完成資產(chǎn)交割，協(xié)助項目公司配合政府方完成項目整體評價。

三、咨詢機構(gòu)推進PPP項目存在的問題

1.缺乏專業(yè)領(lǐng)域的人才隊伍

與傳統(tǒng)的咨詢行業(yè)相比，PPP咨詢項目因涉及范圍廣而對各個領(lǐng)域的專業(yè)人才的要求更高。PPP項目的全生命周期涉及的領(lǐng)域包括技術(shù)、投資、融資、建設(shè)、管理及運營等多個專業(yè)領(lǐng)域，需要法律、金融、財務(wù)、技術(shù)和管理等多方面的專業(yè)人才。首先，咨詢機構(gòu)只有建立一支專業(yè)的PPP人才隊伍，才能在同行業(yè)中保持良好的競爭力。然而，PPP咨詢項目是一個全新的項目，除非在資金或職務(wù)上有更大的吸引力，那些已經(jīng)在各領(lǐng)域有一定成就的專家一般不會輕易選擇全新的領(lǐng)域，這難免加大了咨詢機構(gòu)的實施成本。其次，各類專家在職位級別上也很難協(xié)調(diào)，他們在各自的領(lǐng)域大都是領(lǐng)導(dǎo)者，來到新建的PPP項目小組必然會有人要在團隊中轉(zhuǎn)變?yōu)楸活I(lǐng)導(dǎo)的地位，使得一些專家難以適應(yīng)。在咨詢機構(gòu)的成本節(jié)約驅(qū)使下，往往傾向于招聘一些剛畢業(yè)的大學(xué)生，然而剛畢業(yè)的大學(xué)生又缺乏經(jīng)驗，必然會導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下。因此，對于咨詢機構(gòu)而言，打造一支在各領(lǐng)域?qū)I(yè)協(xié)調(diào)的人才隊伍是有效推動PPP項目的關(guān)鍵一步。

2.難以提供有效供給，服務(wù)質(zhì)量有待提升

我國傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會公共事業(yè)一般以政府融資平臺為主導(dǎo)，這使得PPP在我國的發(fā)展比較緩慢。隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，政府鼓勵采用PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。短時間內(nèi)，PPP項目數(shù)量從零發(fā)展到上萬，其過程中存在魚龍混雜的現(xiàn)象。在這過程中，多數(shù)咨詢服務(wù)存在服務(wù)程序化、模板化、低端化，無法滿足政府和社會資本的特殊需求。此外，在PPP項目咨詢過程中的投融資模式結(jié)構(gòu)設(shè)計、項目價值評估、回報機制設(shè)計、價格分析測算、風(fēng)險管理定量分析等諸多方面存在大量問題。

3.缺少綜合性服務(wù)的咨詢機構(gòu)

PPP項目對于傳統(tǒng)的咨詢機構(gòu)來說是一個全新的項目，但部分企業(yè)沒有轉(zhuǎn)變思維，仍然用投機性的短期目標(biāo)為導(dǎo)向，采取碎片化和臨時性的戰(zhàn)術(shù)開展PPP咨詢業(yè)務(wù)。例如，某些會計師事務(wù)所只提供關(guān)于審計方面的咨詢服務(wù)，對于PPP項目涉及的其他方面知之甚少，不能滿足政府和社會資本各方全方面的需求。很顯然，該會計師事務(wù)所沒能利用自己在審計服務(wù)方面的優(yōu)勢擴大其市場占有率，與其他類別咨詢機構(gòu)相比，沒有自己的競爭優(yōu)勢。

4.咨詢機構(gòu)缺乏與政府及社會資本的有效溝通

PPP項目周期比較長，涉及的業(yè)務(wù)內(nèi)容比較復(fù)雜，參與的各方比較多。在這個過程中，咨詢機構(gòu)是政府與社會資本溝通的“橋梁”。很多機構(gòu)中途退出PPP項目的原因就是缺乏及時、有效的溝通機制。PPP實施過程中會遇到很多問題，并且相關(guān)的法律規(guī)章也不完善，倘若參與各方不能有效溝通，勢必會導(dǎo)致PPP項目的失敗。咨詢機構(gòu)要在PPP項目實施的每一個階段都積極主動地與政府以及社會資本進行溝通，通過交流發(fā)現(xiàn)各方面的問題以及各方的訴求，從而更好地解決問題。

四、發(fā)達國家咨詢機構(gòu)對PPP項目的推進作用

歐美、日本等發(fā)達國家重視PPP專業(yè)機構(gòu)的建立和人才隊伍的培養(yǎng)。這些PPP發(fā)達國家經(jīng)過長期的探索與實踐，擁有豐富的PPP研究成果和一大批有影響的智庫機構(gòu)和學(xué)者。以日本為例，日本擁有體系健全的PPP機構(gòu)體系，例如PPP推進委員會、東洋大學(xué)PPP研究中心、PPP協(xié)會、亞洲PPP政策研究會以及地方自治體公私合作研究會等，這些機構(gòu)和組織專門對政府有關(guān)機構(gòu)提供有效的政策建議。

此外，發(fā)達國家政府非常重視自身PPP實力的建設(shè)。早在2000年，英國政府就成立了合作伙伴關(guān)系組織，其目的是為PPP項目交易提供程序和管理上的技術(shù)支持。英國聯(lián)邦政府還成立了“英國基礎(chǔ)設(shè)施投資局”，它是英國財政部的基礎(chǔ)設(shè)施融資機構(gòu)。英國基礎(chǔ)設(shè)施投資局為英國政府以及其他公共實體提供了各領(lǐng)域PPP項目的技術(shù)援助，并且負責(zé)全英國的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略，為投資基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供各種便利。到了2009年，歐盟通過整合歐盟委員會、歐洲投資銀行以及歐盟成員國和候選國的力量成立了歐洲PPP項目專家中心。該專家中心包括37個成員，匯集了歐洲PPP各相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，致力于分享有關(guān)推進PPP項目的經(jīng)驗，從而為歐盟公共部門運用PPP模式提供技術(shù)援助。

由此可見，發(fā)達國家在PPP機構(gòu)的建立以及人才隊伍培養(yǎng)方面都有比較豐富的經(jīng)驗，為世界其他國家推動PPP起了示范帶頭作用。

五、對策與建議

根據(jù)第三部分提出的問題，本文結(jié)合發(fā)達國家在推動PPP方面的一些經(jīng)驗，提出以下建議。

1.學(xué)習(xí)發(fā)達國家PPP機構(gòu)的建設(shè)和人才隊伍的培養(yǎng)

PPP項目起源于英國，早在2000年，英國政府就成立了合作伙伴關(guān)系組織。歐美、日本等一些PPP發(fā)達國家高度重視PPP的研究，重視PPP專業(yè)機構(gòu)的建設(shè)和人才隊伍的培養(yǎng)。這些國家在PPP領(lǐng)域經(jīng)過長期的探索與實踐，擁有豐富的研究成果和一大批有影響的智庫機構(gòu)和學(xué)者。因此，我國咨詢機構(gòu)可以多向發(fā)達國家吸取經(jīng)驗，加大與發(fā)達國家PPP咨詢機構(gòu)的交流。學(xué)習(xí)PPP發(fā)達國家的經(jīng)驗不等于照搬，還要根據(jù)我國特有的國情和所處的經(jīng)濟環(huán)境，不斷探索出適合我國PPP咨詢機構(gòu)的一套專門方法，使咨詢機構(gòu)更加有力地推動我國PPP項目的發(fā)展。

2.擴寬業(yè)務(wù)范圍，提高服務(wù)質(zhì)量

咨詢機構(gòu)想要在PPP業(yè)務(wù)中抓住機遇，必須轉(zhuǎn)變思維，不能局限于傳統(tǒng)單一式的服務(wù)。咨詢機構(gòu)要善于利用自己以前的優(yōu)勢，同時拓寬業(yè)務(wù)的范圍，要學(xué)會感知機會、抓住機會。此外，咨詢機構(gòu)要想在同行業(yè)中保持強有力的競爭力，必須摒棄程序化、模板化、低端化的服務(wù)，打造一個全新的部門和一支全新的隊伍，不斷學(xué)習(xí)，不斷提高自己的服務(wù)質(zhì)量。

3.及時關(guān)注國家相關(guān)政策，加大與政府的溝通力度

PPP咨詢機構(gòu)要想在同行業(yè)中保持優(yōu)勢，必須時刻關(guān)注有關(guān)部門出臺的PPP相關(guān)政策，不斷從這些政策中尋求新的機遇。此外，咨詢機構(gòu)“一手托兩家”：一手“托”著政府部門，幫助其解決PPP項目落地過程中的難題;一手“托”著想要進入PPP領(lǐng)域又對PPP模式了解不多的各類社會資本。因此，咨詢機構(gòu)有必要成立一個專門的咨詢協(xié)會，主要協(xié)調(diào)與政府的關(guān)系，在政府的監(jiān)督下完善各項規(guī)定。咨詢協(xié)會要充分發(fā)揮在各個主體之間的溝通協(xié)調(diào)作用，保障咨詢機構(gòu)推動PPP項目的順利進行。

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基金項目：吉林外國語大學(xué) 2020 度學(xué)生科研項目“政府與社會資本合作養(yǎng)老項目實施問題研究”（JWXSKY2020A108）。

作者簡介：呂金金（1996—），河南人，吉林外國語大學(xué)國際工商管理學(xué)院在讀碩士研究生，主要從事公司運營研究;孟佳娃（1980—），吉林人，副教授，博士，主要從事公司治理研究。