羅延柯

摘 要：隨著我國(guó)城市化的快速發(fā)展，土地資源日益緊缺，土地征收也變的越發(fā)頻繁，而圍繞土地征收所產(chǎn)生的問(wèn)題與紛爭(zhēng)也會(huì)逐漸增多，其中一些根本性問(wèn)題急需得到合理解決。而公共利益的界定就是其中之一。目前，我國(guó)對(duì)于公共利益的界定制度仍然處于一個(gè)相對(duì)不太成熟的階段，公共利益的概念始終停留在一個(gè)過(guò)于寬泛和抽象的層面上，這不利于解決現(xiàn)實(shí)中集體土地征收面臨的困境。 本文主要通過(guò)中外對(duì)比，從實(shí)體法和程序法兩個(gè)方面對(duì)集體土地征收中的公共利益進(jìn)行研究，并且提出了程序上和實(shí)體方面的制度設(shè)想。

關(guān)鍵詞：公共利益;土地征收;程序法;實(shí)體法

我國(guó)憲法明確規(guī)定“公民的合法財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”可見(jiàn)，公共利益是土地征收的基礎(chǔ)和目的，也是唯一的依據(jù)。然而，在實(shí)踐中，公共利益就像是一個(gè)“籮筐”，什么都可以往里裝。因此，對(duì)集體土地進(jìn)行規(guī)范、征收的行為日益普遍，引發(fā)各種不和諧因素，甚至出現(xiàn)了很多違法的土地征收案件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近些年來(lái)與土地征收相關(guān)的信訪案件比例大增。然而，這些剝奪公民合法財(cái)產(chǎn)、侵害公民合法權(quán)利的違法事件都是打著維護(hù)公共利益的名號(hào)進(jìn)行的。因此，研究土地征收中公共利益的界定和實(shí)現(xiàn)機(jī)制既是一個(gè)理論研究命題，更是一個(gè)亟待解決的實(shí)踐性命題。

一、我國(guó)土地征收中公共利益界定的必要性

土地征收需以公共利益為目的，這在各國(guó)立法中幾乎已經(jīng)為通例，在我國(guó)這當(dāng)然也不例外，然而在實(shí)踐中，我國(guó)目前除因公共利益征收集體土地外，非公共利益目的土地征收也同樣存在，理論上來(lái)看主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：其一，在于目前的有關(guān)土地征收方面的法律亦不完善，根據(jù)我國(guó)目前的法律規(guī)定，對(duì)集體土地不得進(jìn)行如買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓之類(lèi)的交易，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致我國(guó)近些年來(lái)房地產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)激增，日益成為一種暴利行業(yè)，商業(yè)發(fā)展直接導(dǎo)致了對(duì)土地的需要日益擴(kuò)張，在這種前提下，在巨大的商業(yè)利益驅(qū)使下，便極易產(chǎn)生商業(yè)利益征收，這也是我國(guó)目前接連產(chǎn)生強(qiáng)制征收、暴力征收的重要原因;其二，如前文所提到的，對(duì)于某些根據(jù)法律規(guī)定必須辦理出讓手續(xù)后才可使用的土地，那么如需使用，就必須經(jīng)過(guò)法定的征收程序，將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后? ，再辦理出讓手續(xù)進(jìn)行使用。這兩種土地征收方式均非以公共利益為目的，不符合我國(guó)的立法精神，而產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，很大一部分在于我國(guó)法律目前關(guān)于土地征收中的公共利益規(guī)定還過(guò)于原則化，缺乏實(shí)踐操作性，因而總體看來(lái)也還相當(dāng)不完善。這也從一個(gè)方面看出了我國(guó)合理界定土地征收中的公共利益確有必要。

二、我國(guó)土地征收中公共利益界定的可行性研究

對(duì)于土地征收中的公共利益確有合理界定的必要性，那么對(duì)于該概念，是否具有明確界定的可行性呢？上文也已提到國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)公共利益的內(nèi)涵也有從不同角度的把握，這也從不同側(cè)面體現(xiàn)了公共利益自身的不確定性。事實(shí)上，由于這一概念自身的不確定性、抽象性的特點(diǎn)，要對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確的定義，也確有難度，綜合上述學(xué)者的觀點(diǎn)可以看出，不少學(xué)者在定義公共利益的內(nèi)涵時(shí)都使用了“多數(shù)人的利益”這一說(shuō)法，那現(xiàn)實(shí)中我們又該如何把握“多數(shù)人”的范圍呢？事實(shí)上社會(huì)是由一個(gè)個(gè)個(gè)體所組成，而每個(gè)個(gè)體以及由若干個(gè)體所組成的小集體都有不同的利益，并非完全相同，那么我們?nèi)绾握铣鲞@個(gè)“多數(shù)人的利益”？可見(jiàn)也并非易事。 把握公共利益的內(nèi)涵最大的難度即在于這一概念自身具有的不確定性，包括內(nèi)容以及收益對(duì)象的不確定性，也正因?yàn)榇?，才?dǎo)致學(xué)術(shù)界對(duì)一概念一系列的研究討論，也正是因?yàn)槿绱耍碚摻缰杏胁簧賹W(xué)者認(rèn)為其是不可明確界定的，我國(guó)法學(xué)理論界對(duì)此也有過(guò)激烈的爭(zhēng)論。王利明教授是主張公共利益不可明確界定的代表，其主張公共利益屬于框架性概念，其自身即具有多樣性和不可窮盡列舉性的特點(diǎn)，并且還是屬于一個(gè)含有較強(qiáng)主觀性的概念，故而不該對(duì)其在法律中進(jìn)行明確界定。那么事實(shí)是否如此呢？公共利益是否是不可界定的呢？當(dāng)然我們所說(shuō)的從法律上對(duì)公共利益加以界定，并非是等同于給公共利益加上一個(gè)準(zhǔn)確的定義，上文也已提到，如果力求準(zhǔn)確對(duì)公共利益的內(nèi)涵進(jìn)行把握，實(shí)際上并不簡(jiǎn)單，而本文此處所提到的對(duì)公共利益進(jìn)行界定是從法律的實(shí)踐操作性的角度來(lái)觀察的，即是以立法的形式對(duì)公共利益的概念和范圍予以相對(duì)確定，使這一概念具有實(shí)踐操作性。

三、完善土地征收中公共利益界定程序

（一）明確界定公共利益的主體

我國(guó)由全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)土地征收中相對(duì)穩(wěn)定的公共利益進(jìn)行法律界定，對(duì)于相對(duì)不確定的公共利益進(jìn)行判定，由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行法律解釋。公共利益界定的主體理應(yīng)為人民代表大會(huì)，這是主要是因?yàn)橥恋卣魇丈婕白顝V大的人民的最根本利益，人大代表代表的恰恰是人民的根本利益，理所應(yīng)當(dāng)?shù)某蔀楣駲?quán)利最可靠的保障。鑒于公共利益界定的問(wèn)題往往牽涉到專(zhuān)業(yè)性、合理性甚至是執(zhí)法的民主性，如果政府有關(guān)部門(mén)能夠在土地征收前審查時(shí)，邀請(qǐng)專(zhuān)家、學(xué)者、律師等專(zhuān)業(yè)人士組成調(diào)研小組，對(duì)土地征收是否符合公共利益的界定從科學(xué)的角度進(jìn)行論證，客觀的立場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估，使得土地征收符合公共利益的目的，大大增加界定程序的科學(xué)性和合理性。

（二）將公共利益界定納入土地征收的審查制度

建立完善土地征收審查制度是勢(shì)在必行的，將公共利益界定作為重點(diǎn)內(nèi)容納入審查制度更是重中之重?，F(xiàn)行的土地征收法律制度中政府一人分飾兩角，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，權(quán)力濫用的現(xiàn)象屢禁不止。不僅如此，審查內(nèi)容中關(guān)于公益性目的的缺失使得土地征收的審查浮于表面流于形式。解決審查主體和審查內(nèi)容兩方面的問(wèn)題是土地征收審查制度的根本問(wèn)題?，F(xiàn)階段我國(guó)正在探討研究由人大來(lái)做土地征收的審批決定，對(duì)于這一方案看法不一，如何解決人大審批權(quán)合法化的問(wèn)題是關(guān)鍵。當(dāng)然，地方人大具有立法權(quán)限，可以通過(guò)立法規(guī)范人大在土地征收中的審查權(quán)，規(guī)范和完善征收的事前審查制度。審查內(nèi)容方面建議以公共利益的界定為突破口，既能避免結(jié)構(gòu)性的改變引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，也能從根本上完善現(xiàn)行土地征收法律制度，規(guī)范征收的過(guò)程讓土地征收更加合法合理。

（三）暢通司法救濟(jì)渠道

司法裁決是公共利益判斷的最終途徑。橫向?qū)Ρ瓤梢?jiàn)，發(fā)達(dá)的大陸法系國(guó)家和英美法系國(guó)家都確立了法院對(duì)征收之公益性界定的司法審查權(quán)。受到侵害的公共利益通過(guò)司法機(jī)關(guān)行使審判權(quán)得到了救濟(jì)，同時(shí)也防止了侵害公共利益行為的發(fā)生。任何一個(gè)法治社會(huì)最基本的要求就是對(duì)公民生命、自由和財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制或者剝奪必須經(jīng)由司法程序。司法終局的利益是有保障的利益，公力救濟(jì)的渠道應(yīng)當(dāng)保證暢通無(wú)阻的為每一個(gè)合法利益遭到侵害的個(gè)人服務(wù)。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障公民表達(dá)真實(shí)意愿，得到司法救濟(jì)的合法權(quán)利。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)下中國(guó)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐步加快，人民群眾民主權(quán)利意識(shí)顯著提高，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和精神文明建設(shè)蒸蒸日上的背景下，法治建設(shè)的腳步也要跟上時(shí)代的步伐。近年來(lái)，關(guān)于公共利益界定問(wèn)題的研究越來(lái)越深刻，土地征收中的公共利益界定問(wèn)題的表現(xiàn)越越來(lái)越突出，這說(shuō)明在我國(guó)社會(huì)生活中土地是人民不可分割的一部分，對(duì)土地征收中公共利益界定的實(shí)體和程序的規(guī)定或者是配套制度的完善，最終目的都是為了保證執(zhí)法機(jī)關(guān)有法可依，土地征收合法有效地進(jìn)行，保護(hù)農(nóng)民最根本的利益，保護(hù)中華文明的根源血脈。更加深入的探討公共利益界定的問(wèn)題，尤其是土地征收中的公共利益界定的問(wèn)題，既要吸收國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合中國(guó)實(shí)際，每一次研究的進(jìn)步對(duì)于法治的建設(shè)都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義并且有益于今后的研究。

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