摘 要：在公安實(shí)踐中，公安行政調(diào)解制度存在法律依據(jù)不足且頗有爭議、調(diào)解效力缺乏法律保障、調(diào)解方法與調(diào)解技巧欠缺等缺陷和不足。作為一種典型的非訴訟解決糾紛方式，公安行政調(diào)解是新時(shí)代背景下“楓橋經(jīng)驗(yàn)”重要的補(bǔ)充與延伸。應(yīng)堅(jiān)持豐富和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，明確界定公安行政調(diào)解的適用范圍、增強(qiáng)基層組織在公安行政調(diào)解中的作用改進(jìn)公安行政調(diào)解方式，使我國的公安行政調(diào)解制度煥發(fā)新的活力與生命力。

關(guān)鍵詞：公安行政調(diào)解制度;楓橋經(jīng)驗(yàn);延伸;拓展

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，社會糾紛日益多元化。公安機(jī)關(guān)的行政調(diào)解，作為一種典型的非訴訟解決糾紛方式，具有避免沖突升級和疏解訴源的功能與作用。在構(gòu)建新時(shí)代社會主義和諧社會的背景下，合理規(guī)范公安機(jī)關(guān)的行政調(diào)解權(quán)和充分發(fā)揮警察調(diào)解工作的優(yōu)勢，是維護(hù)社會穩(wěn)定和公共安全重要的“安全閥”。

一、基層公安機(jī)關(guān)行政調(diào)解工作：問題與成因

在我國的警務(wù)實(shí)踐中，派出所作為公安行政調(diào)解的行政主體，依法對其管轄范圍內(nèi)發(fā)生的治安案件、可和解的輕微刑事案件以及普通民間糾紛、道路交通事故損害賠償案件進(jìn)行調(diào)解。“從制度的層面上看，警察調(diào)解制度的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有、從窄到寬、從權(quán)威型調(diào)解手段到合意型調(diào)解手段的演變過程。”公安行政調(diào)解兼具執(zhí)法性與服務(wù)性的雙重特征，因此受到人民群眾的高度信賴，成為新時(shí)期基層公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。然而，不容忽視的是，雖然公安行政調(diào)解卓有成效，但在理論和實(shí)踐應(yīng)用中，仍暴露出一些亟需面對的困惑與問題。

（一）法律依據(jù)不足且頗有爭議

目前，公安行政調(diào)解的主要法律依據(jù)為：（1）《中華人民共和國治安管理處罰法》第9條;（2）《中華人民共和國道路交通安全法》第74條的相關(guān)規(guī)定;（3）《人民警察法》第21條;（4）國務(wù)院《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》;（5）公安部《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》;（6）《道路交通事故處理程序規(guī)定》;（7）其他法規(guī)規(guī)章。以上法律法規(guī)對公安機(jī)關(guān)的行政調(diào)解作了進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定，是我國公安行政調(diào)解制度形成的法律基石。這些規(guī)定一方面為基層公安機(jī)關(guān)的行政調(diào)解提供了合法性的依據(jù)，另一方面，因?yàn)槟：逎褪忞s分散，造成公安民警執(zhí)法上的困難與混亂。實(shí)踐中，公安派出所民警只能結(jié)合警力狀況、當(dāng)?shù)貙?shí)際情況、糾紛的標(biāo)的與影響等確定具體的調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)，以致頻繁出現(xiàn)行政調(diào)解程序性規(guī)定存在爭議、公安行政調(diào)解和行政處罰界限模糊等弊端。

（二）調(diào)解效力缺乏法律保障

公安機(jī)關(guān)行政調(diào)解達(dá)成的和解協(xié)議對雙方當(dāng)事人都不具有明確的法律約束力與強(qiáng)制力，只能依靠當(dāng)事人的自覺和自愿履行，對方當(dāng)事人不能憑借調(diào)解協(xié)議申請強(qiáng)制執(zhí)行。然而公安機(jī)關(guān)日常案件多、壓力大，辦案人員在面對性質(zhì)比較嚴(yán)重或情況比較復(fù)雜的案件時(shí)，往往因無法快速有效地解決問題，需要警員付出大量的時(shí)間和精力。這在一方面降低了當(dāng)事人參與調(diào)解的積極性和公安行政調(diào)解的效能;另一方面浪費(fèi)了有限的警力資源，嚴(yán)重影響公安行政調(diào)解工作的嚴(yán)肅性與信服力。

（三）調(diào)解方法與調(diào)解技巧欠缺

由于沒有系統(tǒng)的、統(tǒng)一適用的調(diào)解方式，因此公安民警一般依據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷，借鑒人民調(diào)解與司法調(diào)解的做法解決糾紛。這在實(shí)踐中，因?yàn)楹唵胃咝Ф〉幂^好的調(diào)解效果。然而，一些民警缺乏調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，急于求成，采取簡單粗暴的和稀泥方式調(diào)解;一些民警對調(diào)解存在畏難情緒，輕易放棄調(diào)解，直接對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰;還有一些民警服務(wù)意識淡漠，在未征得當(dāng)事人同意的情況下，強(qiáng)行進(jìn)行調(diào)解等。這些現(xiàn)象既違反了公安行政調(diào)解的自愿原則，又易引起當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)果的抵觸情緒進(jìn)而反悔或不履行，還會因當(dāng)事人不斷的申訴或上訪進(jìn)一步激化社會矛盾，使案件久拖不決，增添信訪維穩(wěn)工作的壓力。

二、新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”：延伸與拓展

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)端于20世紀(jì)60年代初的浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)，通過采取發(fā)動和依靠群眾和說服教育的方式就地化解矛盾與沖突，達(dá)到了“矛盾不上交、就地解決;捕人少，治安好”的良好效果。伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，以及互聯(lián)網(wǎng)+、人工智能的興起與普及，基層社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出糾紛主體和類型日益復(fù)雜與多元的趨勢?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”也被新時(shí)代賦予了新的內(nèi)涵，不斷與時(shí)俱進(jìn)，在新時(shí)代基層社會治理中依然充滿著強(qiáng)大的生機(jī)與活力。公安行政調(diào)解是作為行政主體的公安機(jī)關(guān)，依法對其管轄范圍內(nèi)符合特定社會條件的矛盾與糾紛進(jìn)行管理與服務(wù)的方式。因其獨(dú)特的行政特性，不同于傳統(tǒng)的依靠群眾化解矛盾，是新時(shí)代背景下“楓橋經(jīng)驗(yàn)”重要補(bǔ)充與延伸。首先，公安行政調(diào)解是在公安機(jī)關(guān)的主持下進(jìn)行，具有獨(dú)特的權(quán)威性。雙方當(dāng)事人基于對公安機(jī)關(guān)的信任，能夠心平氣和地商討糾紛、處理問題和達(dá)成共識。這既能使加害者免予強(qiáng)制性處罰，又能使受害者得到相應(yīng)的賠償。其次，公安行政調(diào)解調(diào)處糾紛方式靈活，成本低廉，更具有高效性與專業(yè)性。再次，公安行政調(diào)解有助于發(fā)揮定分止?fàn)?、消除治安隱患的功能。公安機(jī)關(guān)通過說服教育和居中調(diào)解，在充分尊重雙方當(dāng)事人意愿的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，防止社會矛盾的升級與事態(tài)的惡化。在社會實(shí)踐中，公安行政調(diào)解長期發(fā)揮著重要作用，是我國糾紛解決機(jī)制中重要的一環(huán)，是構(gòu)建和諧社會的重要制度保障，也是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的必要的和有益的補(bǔ)充。

三、從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”看公安行政調(diào)解工作：方向與路徑

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”五十多年的風(fēng)雨發(fā)展歷程，向我們展示了多元主體共建、共治和共享的基層社會治理格局。在新時(shí)代背景下，結(jié)合“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的探索與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，審視當(dāng)前的公安行政調(diào)解制度，需要從以下方面予以加強(qiáng)和完善：

（一）明確界定公安行政調(diào)解的適用范圍

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”秉承建設(shè)服務(wù)型的理念，在面對復(fù)雜的形勢和涌現(xiàn)的新問題時(shí)，始終堅(jiān)持貫徹與落實(shí)黨的群眾路線，把人民群眾的滿意度擺在了第一位。在當(dāng)前的警務(wù)實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)的服務(wù)職能逐漸被放大，警察已成為連接政府與群眾的橋梁與紐帶。公安行政調(diào)解制度的適用范圍體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)尊重與保障人權(quán)和執(zhí)法為民的工作宗旨。因此，我國在現(xiàn)有的法律規(guī)定下，適當(dāng)擴(kuò)大公安行政調(diào)解的適用范圍是值得肯定的。應(yīng)當(dāng)探索對公安行政調(diào)解范圍僅給予原則性和基本性的規(guī)定，讓民警享有更加充分的行政調(diào)解自由裁量權(quán)，促使調(diào)解水平的提升。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)厘清調(diào)解程序，并建立行之有效的公安行政調(diào)解激勵(lì)機(jī)制，防止警察調(diào)解權(quán)被束縛或?yàn)E用。

（二）增強(qiáng)基層組織在公安行政調(diào)解中的作用

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”濫觴于基層改造“四類分子”的管理經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮了社會組織的共建作用。在當(dāng)前的警務(wù)實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照依法治國的戰(zhàn)略部署，深化發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，進(jìn)一步加強(qiáng)與基層群眾組織在公安行政調(diào)解方面的協(xié)作。如通過健全和完善社區(qū)、企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等地的警務(wù)室建設(shè)，推進(jìn)警務(wù)室在公安行政調(diào)解中發(fā)揮重要作用;邀請調(diào)解專家為基層公安機(jī)關(guān)和調(diào)解業(yè)務(wù)部門提供專業(yè)意見或建議、定期提供調(diào)解培訓(xùn)和指導(dǎo);以與基層單位和組織的協(xié)同調(diào)解為載體，打造“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的升級版。這既有助于解決當(dāng)事人之間的糾紛，也有利于增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)和民警進(jìn)行調(diào)解的信心，還有益于妥善解決部分基層警力不足等問題。

（三）改進(jìn)公安行政調(diào)解方式

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”取得成功的經(jīng)驗(yàn)在于充分發(fā)揮群眾的巨大能量，其精神內(nèi)核始終是“依靠群眾，為了群眾”。在新時(shí)代背景下，它充分體現(xiàn)了“堅(jiān)持以人民為中心”的宗旨和理念，這也是中共十九大報(bào)告所確立的基本方略之一。我國公安行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)弘揚(yáng)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以人民為中心、為人民服務(wù)的精神，從改進(jìn)現(xiàn)有調(diào)解方式入手，增強(qiáng)公安民警的服務(wù)意識，注重實(shí)地調(diào)查取證。同時(shí)，應(yīng)對民警加強(qiáng)語言表達(dá)能力、人際溝通能力和心理戰(zhàn)術(shù)能力等調(diào)解技巧的培訓(xùn)，提升公安民警的群眾工作能力和社區(qū)協(xié)調(diào)能力。此外，還要順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)和人工智能的時(shí)代發(fā)展潮流，將群眾需求與調(diào)解服務(wù)以數(shù)字化形式連接起來，運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”提高公安行政調(diào)解的信息化水平。

公安行政調(diào)解制度直接決定著公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范化問題，也關(guān)系著調(diào)解雙方當(dāng)事人的切身利益，在增進(jìn)警民關(guān)系中具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。面臨著新時(shí)代的發(fā)展、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持豐富和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，使我國的公安行政調(diào)解制度煥發(fā)新的活力與生命力。

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基金項(xiàng)目：文章為河南省警察學(xué)院“我國警察調(diào)解制度的完善研究——以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為視角”的階段性成果，項(xiàng)目編號：HNJY-2019-58;文章為河南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目《法治視閾下河南省公安行政治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型問題研究》的階段性成果，項(xiàng)目編號：192400410180。

作者簡介：戚瑩（1979.08- ），女，漢族，河南潢川人，河南警察學(xué)院副教授，中國人民公安大學(xué)博士研究生，研究方向：警察法。