劉穎

摘 要：由于改革開放帶來的經濟迅速發(fā)展，地方建設資金需求不斷加大，地方政府債務規(guī)模和財務風險隨之膨脹，逐步威脅財政的穩(wěn)定。介紹了地方政府債務與風險的定義，對地方政府的債務風險做出評價，分析了我國地方政府性債務問題形成的根本原因和地方政府舉債及維護債務可持續(xù)性的重要性，分別從地方政府債務風險的概念、緣由、管控，以及四種融資模式和其風險等方面展開了敘述。

關鍵詞：地方政府債務;融資模式;風險管理;可持續(xù)發(fā)展

0 引言

改革開放帶來我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設迅速發(fā)展，各項社會事業(yè)和綜合國力也得到了提升。根據國家統(tǒng)計局公布的2006年到2010年我國統(tǒng)計數據顯示，國內GDP每年以11.2%的平均速度持續(xù)增長，國內生產總值中城鎮(zhèn)基礎設施建設占重要地位，五年累計完成投資22.1萬億元，基礎建設主要集中在鐵路運輸行業(yè)、城市交通運輸行業(yè)、環(huán)境、水利和公共基礎設施、能源與農業(yè)、煤炭資源開發(fā)等行業(yè)。投資規(guī)模擴大同時帶來了巨大資金需求，地方政府為籌資經濟建設所需資金，通過各種渠道舉債從而積累巨額的地方政府性債務，一旦這些債務到期無法償還便會引發(fā)各方面風險。

1 我國地方政府債務基本情況

以中國安徽為例：改革開放以來安徽省生產總值在2017年已經達到27018億元，比改革開放前的114億元增長了近50倍，實現了經濟水平的大幅增長。在投資規(guī)模上，2017年的投資規(guī)模為29186億元，而1987年僅僅為13.1億元，隨著投資規(guī)模的增長，安徽省整體債務在2008年到2017年的十年中從240.52億元上升到1661.56億元，增長了將近七倍，政府的財政投入是地方經濟建設的基礎，然而財政支一旦超過了財政收入，往往出現財政赤字，這使得政府不得不通過大量融資來支持經濟發(fā)展，由此安徽省的債務水平在1987年之后也不斷提升，表1為收集整理數據得到。

由表1分析可知，安徽省整體財政收入和地區(qū)生產總值每年遞增，GDP增長率維持在10%左右，財政收入增長率有所下降，從2008年的33.28%到了2017年的5.23%，而債務水平從2008年的240.52億元增加到了2017年的1661.576億元，十年間增加了大約七倍。綜上所述，安徽省整體經濟增長速度緩慢，債務水平的增長速度則較高，整體相對穩(wěn)定。

結合全國各地方政府債務問題來，主要有以下幾個方面特性：

（1）債務規(guī)模大、形式多樣。因為地方政府的自有資金不能滿足建設投資需求，其只能依托各種渠道舉債籌集資金，加上缺乏合理且高效的債務管理，債務風險逐漸增大。截至2017年全國各地方政府性債務余額達到了16.47萬億元，規(guī)模龐大的同時，地方政府性債務不限于省一級地方政府，而廣泛分布于各個市、縣級、鄉(xiāng)級政府。

（2）隱性債務多、總體透明度差。從國家審計署2013年公布的審計結果來看，納入地方性政府的融資平臺部分比例不高，但違規(guī)擔保、違規(guī)舉債很有可能會形成隱性債務，隱性債務也來源于融資過程中存在的超越地方財政承受能力的違規(guī)融資、違法擔保的現象。2015年新《預算法》頒布之后，法律上認可了地方政府自主發(fā)行債券融資的行為，但是之前存在的大量未透明的債務尚未得到處理。同時，由于地方政府沒有強制信息披露機制，隱性債務數據難以直接取得，許多數據涉及政府秘密導致這部分數據難以收集。

（3）總體風險可控、局部風險凸顯。截至2016年末，我國地方債務余額為15.3億元，加上歸入預算管理的中央國債余額12萬億元，總債務為27.3萬億元。2016年國家統(tǒng)計局對外公布的GDP為74.4萬億元，由此可計算出政府的負債率為36.7%（債務余額÷GDP），答案低于歐盟警戒線60%，由此可看出地方政府總體風險是可控的，反觀局部，有的地方政府存量債務規(guī)模巨大且償且債能力不足，導致個別地區(qū)甚至出現了債務違約的現象。

2 地方政府債務風險成因

（1）缺乏統(tǒng)一高效管理。雖然中央政府已經對地方政府債務問題給予了高度重視，各有關部分也多次下達了規(guī)范地方政府籌資的文件，針對地方債務也有專項審計。但是現今我國各級地方政府多數債務融資廣泛分散于各部門與其所屬單位，使得地方政府債務負債總額統(tǒng)計困難，且我國沒有建立全面一體化的債務統(tǒng)計標準，這些都使得中央無法統(tǒng)一有效的管理地方政府債務，各種違規(guī)舉債的行為仍然不斷發(fā)生。廖凡（2014）提出對地方政府舉債融資行為監(jiān)管和約束不足、政府職能過寬過濫是地方政府性債務風險的主要原因。

（2）缺乏信息公開披露制度。目前還沒有相干法律規(guī)定地方政府債務要公開披露，盡管相關文件有所提及，政府財務報告制度還沒有健全，一些信息如公布的規(guī)則、內容等尚未做出詳細要求，公眾也無法合理監(jiān)督。各地區(qū)雖披露了政府的債務及其項目相關信息，然而與政府債務相關網站的信息常常出現斷更，未及時更新、更新內容不規(guī)范等一系列問題。王娜（2012）則認為法律法規(guī)的缺失是債務風險日益擴大的重要原因。地方政府債務信息不披露、相關數據披露不完整都會阻礙政府部門對債務的合理監(jiān)管，進而引起地方債務風險的。

（3）缺乏規(guī)范的融資渠道。地方政府債務風險的重要起因之一是缺少規(guī)范的融資渠道，政府每年可提供的資金為1000億元左右，但根據國務院經濟發(fā)展研究中心的估算，要想在2020年完成60%的城市化水平，要求全國每年至少投資3500億元于城市基礎建設。2015年頒發(fā)的新《預算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行公債，預算不得有赤字出現。目前，大多數地方政府為了實現城市化建設指標，開始加大交通、地方環(huán)境和通信基礎等基礎設施建設，這些項目須要巨大的資金投入，但是很多地方政府財政收入跟不上，承受不住巨額資金壓力之下只好尋找各種融資渠道。在中央政府規(guī)定的債務限額內，地方政府還通過金融組織貸款、中央專項轉移支付、變相擔保等方式籌集資金，如此日復一日，政府償債能力降低，債務風險逐漸提高。

（4）財權與事權不對稱。1994年實行分稅制改革建立，中央和地方分別管理各自的財政支出，財政的集中度得到了提高，但是財力和事權的匹配沒有到位，我國始終存在著中央與地方政府財權和事權不平衡問題，中央有強大的財權，而地方政府則有過多的事權和有限的財權，原來作為地方主體稅收收入的營業(yè)稅轉變?yōu)橹醒牒偷胤焦蚕硎杖氲脑鲋刀?，使得本來財政能力不足的地方政府火上澆油?/p>

由表2可知，地方政府收入在全國財政收入占全國收入大約為54%，而支出所占比例達到了85%，出現了收入和支出不對稱的情況。五月營改增之后，雖然支出占比想對穩(wěn)定，收入占比卻有了明顯降低。地方政府由于公共事業(yè)需要的資金量巨大，超出了其財力承受力，財權與事權的不對稱迫使地方政府舉債支撐投資。

3 地方政府融資主要模式及其風險分析

（1）地方政府轉貸資金模式。2015年《預算法》頒發(fā)之前的一段時間內，地方政府在法律層面被明確認可的籌資模式只有通過中央政府發(fā)行國債或者借款，再轉貸給地方政府。地方發(fā)債可以為中央發(fā)行國債，再轉貸給地方政府，也可以是地方政府直接發(fā)債。地方政府通過轉貸資金模式在我國經濟轉型的特殊歷史時期填補了其財政收入不能支撐地方經濟建設對資金的需求，加速了經濟的發(fā)展。隨著我國經濟的飛速發(fā)展，對資金流轉速度的要求增加，這種籌資模式嚴重遲滯了資金的流轉速度，逐漸跟不上經濟的發(fā)展。

在這種融資模式下，地方政府出現債務違約時可能會引發(fā)中央財政風險。根據規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以向上級縣級政府申請專項借款，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入不足且償債能力很弱，轉貸資金是中央代替地方政府借的所以中央政府是法律上的債務人，在地方政府出現支付困難或者違約的情況時是最終償債方，這部分債務往往就轉嫁為上級政府債務，引發(fā)上級政府的債務風險。中央為了防止地方政府不節(jié)制的索要轉貸資金，會按照轉貸資金的一定比例提供自由資金，地方政府資金不足以申請轉貸資金時會通過舉債來滿足中央對地方自有資金的要求，在地方政府沒有法定舉債權利的情況下會通過隱蔽的融資途徑，一定程度上使政府的隱性債務增加，債務風險增加。

（2）政府與社會資本合作模式。政府與社會資本合作模式也稱PPP模式，指政府作為地方基礎建設者和公共服務的提供者，通過招標，由取得特許權的社會資本實施公共基礎設施項目的建設和經營，結束時將項目完好無負債的歸還政府。政府在項目建設中將項目的經營權和受益權都轉交，只承擔了法定的財政補貼和項目監(jiān)督責任，不承擔建設項目而舉債的償還責任。

2017年8月全國PPP項目入庫數量高達14165個，入庫金額高達175973億元。政府與社會資本合作模式的快速興起使得地方政府夸大了其對化解自身負債的化解作用，違背財務承受能力大量接受合作項目，但是國家鼓勵與社會資本合作的同時也明確指出這些項目應該是準公益項目并且能夠按照市場化的經營方式長期運營并取得收益的。地方政府在使用這種模式時往往忽略了項目的可行性，在社會資本參與滿足不了需求時，有些地方政府甚至會通過表外融資這些隱性債務籌集資金，從而引起隱性債務的劇增從而引發(fā)財政風險。

（3）地方政府自主發(fā)行債券模式。地方政府自主發(fā)債是指由地方政府或其授權的公共機構以地方政府信用為基礎在公共市場上發(fā)行地方政府債券，其可分為一般債券和專項債券。地方政府通過發(fā)行債券進行融資時作為第一財務人，債務的償還情況直接影響到自身的財務信用，地方政府債券要按照市場化原則自發(fā)自還。

地方政府債券可能會出現因為期限錯配而造成的違約風險，和其他在公開市場上發(fā)行的債券一樣，地方政府債券也需要在債券到期時歸還。如果地方政府在發(fā)債時沒有合理安排債券的付息時間，可能使得某些年份出現償債高峰，一旦負債超過當年財政收入，就會出現債券違約的現象。除此之外，我國債券市場的建設不夠完善，債券交易受到限制，使得債券缺乏流動性，可能導致流動性風險。

4 地方債務可持續(xù)發(fā)展的有關建議

目前我國地方政府處于一個進退兩難的局面，舉債容易造財務風險而影響經濟穩(wěn)定，如果不舉債又不能充分履行政府職能，關鍵要做到合理投資，高效管理債務，使其在一個合理的范圍內。

（1）完善債務披露機制。對地方政府性負債進行全面報告，是降低債務風險的有效方法之一。中央政府應統(tǒng)一規(guī)定債務的統(tǒng)計范圍、分類標準和統(tǒng)計方法等，一旦發(fā)現謊報或者隱瞞債務則進行相應懲罰。建立透明的地方政府性債務內部報告體系和外部披露制度，對地方政府債務的發(fā)行規(guī)模、使用方向和或有負債等進行審查和監(jiān)督。地方應公開舉債并接受社會的監(jiān)督，逐步規(guī)范自身舉債行為、規(guī)范債務的有效使用、提高地方政府性債務信息的透明度。

（2）加強對地方政府舉債行為的監(jiān)管。在直接融資渠道缺乏的情況下，地方政府會通過隱性負債融資，政府在市場中擔任間接債務人或擔保人身份等，加上債務資金籌集和使用不規(guī)范，債務風險逐步上升。我國各級地方政府債務融資分散于各個職能部門和單位，總量統(tǒng)計困難，因此加強對地方政府債務的監(jiān)管勢在必行。首先要建立有效的債務預警制度，建立科學、規(guī)范和系統(tǒng)的債務管理，實時接收并全方位掌握政府債務風險。政府可以通過年初財政預算和年終結余調劑創(chuàng)建償債機制，建立政府債務風險預備金等多種途徑共同作用，提高政府預防債務風險水平。

（3）規(guī)范融資體系、拓展正規(guī)融資渠道。2015年《新預算法》規(guī)定了地方政府可以自主發(fā)債，資金供給不足時，地方政府可以通過發(fā)行債券來繼續(xù)滿足地方經濟建設。雖然中央將權力下放，地方政府在籌資時依然受多方面因素限制，如只允許省級和各級政府，偏遠地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的地方政府仍然難以融資。在此背景下，應該放寬對地方政府融資的限制，在風險可控的基礎上，合理擴大融資規(guī)模。政策性銀行的也應充分發(fā)揮作用，為地方政府平衡地區(qū)發(fā)展差距、建設基礎項目提供最大的支持，使偏遠地區(qū)政府有正規(guī)良好的融資渠道。向社會融資優(yōu)勢地方政府債務融資的重要途徑，促進地方政府積極參與到PPP項目中，可以充分利用民間閑散資金，支持地方經濟建設。

（4）合理劃分中央與地方財權與事權。地方政府隱性債務的主要起因之一是當下地方和中央之間財權與事權的不匹配，從新規(guī)劃和分配地方與中央的財權與事權是阻止地方政府大額舉債的重要途徑。適當強化中央的財政事權，讓地方積極承擔責任，中央也要進一步增加財政轉移支付力度，地方財政收入也應主要投資與地方公共服務和基礎建設。同時科學規(guī)劃地方和中央交叉財政事權，依據實際狀況科學合理的區(qū)分責任。同時深化稅收制度改革，拓寬地方政府的稅基，建設科學的稅收體系，增加地方稅收收入從而增加地方政府財政收入。

5 結語

我國地方政府債務風險已經成為宏觀經濟運行的一個重點問題，應該采取合理的措施來控制風險，本文認為應通過完善債務披露機制、加強對地方政府舉債行為的監(jiān)管、拓展正規(guī)融資渠道以及合理劃分中央與地方財權與事權等使得地方債務具有可持續(xù)性同時讓經濟高質量發(fā)展。

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