李國武 李 璇

一、引言

財(cái)政是理解國家與社會(huì)關(guān)系的重要視角，正如財(cái)政社會(huì)學(xué)的開創(chuàng)者熊彼特（Schumpeter）所言，“財(cái)政史使人們能夠洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國家命運(yùn)的推動(dòng)力量，同時(shí)也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發(fā)展和消失的方式”。①Schumpeter, J. A. The Economics and Sociology of Capitalism. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1991, p.101.財(cái)政稅收制度是政府影響社會(huì)組織發(fā)展的重要途徑，一方面，政府可以通過針對(duì)社會(huì)組織和慈善捐贈(zèng)的稅收政策來規(guī)制社會(huì)組織的發(fā)展；另一方面，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出也是影響社會(huì)組織發(fā)展的重要變量之一。在以往的研究中，學(xué)者們主要從登記管理體制、政府治理結(jié)構(gòu)等角度分析國家如何形塑社會(huì)組織的發(fā)展?？禃怨夂晚n恒通過考察國家對(duì)不同類型社會(huì)組織的實(shí)際控制，提出了“分類控制體系”來概括中國國家與社會(huì)組織關(guān)系的特點(diǎn)。②康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會(huì)關(guān)系研究》，《社會(huì)學(xué)研究》，2005（6）。黃曉春和嵇欣提出了“非協(xié)同治理—策略性應(yīng)對(duì)”的框架來理解當(dāng)前不同政府部門多重治理邏輯并存條件下社會(huì)組織的自主性生產(chǎn)機(jī)制。③黃曉春、嵇欣：《非協(xié)同治理與策略性應(yīng)對(duì)——社會(huì)組織自主性研究的一個(gè)理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》，2014（6）。王名和孫偉林認(rèn)為中國社會(huì)組織管理體制變遷背后存在著發(fā)展型、控制型和規(guī)范型三種戰(zhàn)略思維和制度安排。④王名、孫偉林：《社會(huì)組織管理體制：內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢》，《中國行政管理》，2011（7）。這些研究雖然注意到了中國政府構(gòu)造的社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性和變動(dòng)性，但尚少有學(xué)者從財(cái)政支出和公共服務(wù)角度分析地方政府與社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)系問題。①李國武：《公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)組織關(guān)系研究》，《科學(xué)決策》，2011（7）。本文試圖探討在公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)型背景下地方政府的公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響。

政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出變化是抑制還是促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展呢？政府和社會(huì)組織都是重要的公共服務(wù)供給主體，二者在公共服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系模式影響到政府財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響。從公共服務(wù)角度出發(fā)，關(guān)于政府與社會(huì)組織的關(guān)系主要存在兩種理論觀點(diǎn)。有學(xué)者把社會(huì)組織視為政府的補(bǔ)充，認(rèn)為社會(huì)組織提供未得到政府滿足的公共物品或公共服務(wù)需求。②Weisbrod, B. A. Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-sector Economy. In E. Phelps (ed.) Altruism, Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage, 1975, p.171-196.在這種關(guān)系模式下，政府直接提供的公共服務(wù)越多，民眾對(duì)社會(huì)組織的需求就會(huì)越少，政府支出與社會(huì)組織發(fā)展之間就會(huì)呈現(xiàn)出一種負(fù)向關(guān)系。也有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)組織與政府之間存在互補(bǔ)關(guān)系，社會(huì)組織作為政府的合作伙伴，承接政府外包的公共服務(wù)。③萊斯特·M. 薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008，第6頁。根據(jù)這種觀點(diǎn)，政府支出與社會(huì)組織發(fā)展之間存在一種正向關(guān)系，隨著政府公共服務(wù)支出的增加，社會(huì)組織的活動(dòng)水平會(huì)提高。也就是說，根據(jù)補(bǔ)充模式的觀點(diǎn)，政府公共服務(wù)財(cái)政支出的增加會(huì)抑制社會(huì)組織的發(fā)展；而根據(jù)合作模式的觀點(diǎn)，政府公共服務(wù)財(cái)政支出的增加會(huì)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。

那么，在中國的改革變遷進(jìn)程中，政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系呈現(xiàn)出什么樣的模式變遷，政府公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響是否隨公共服務(wù)供給方式的變化而變化？本文基于以往關(guān)于政府與社會(huì)組織關(guān)系的理論觀點(diǎn)，結(jié)合對(duì)中國公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)型的分析，并利用2000年至2016年省級(jí)層次的面板數(shù)據(jù)，對(duì)以上問題加以研究。

二、文獻(xiàn)回顧和研究假設(shè)

在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會(huì)組織存在兩種基本的關(guān)系模式：社會(huì)組織作為政府的補(bǔ)充與政府和社會(huì)組織之間的合作。每一種關(guān)系模式建立在不同的理論基礎(chǔ)之上。在具體實(shí)踐中，政府與社會(huì)組織的關(guān)系模式不僅會(huì)因政治文化傳統(tǒng)而異，而且會(huì)隨宏觀時(shí)代背景而變。就中國的情境而言，改革開放以來在公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)組織關(guān)系經(jīng)歷了從補(bǔ)充模式向合作模式的轉(zhuǎn)變。

（一）政府與社會(huì)組織的關(guān)系模式

1. 社會(huì)組織作為政府的補(bǔ)充

這種觀點(diǎn)認(rèn)為政府是公共服務(wù)提供的主體，社會(huì)組織起到補(bǔ)充作用。社會(huì)組織作為政府提供公共服務(wù)的補(bǔ)充建立在政府失靈理論基礎(chǔ)之上。道格拉斯（Douglas）指出，政府失靈理論的前提是民眾對(duì)他們所需公共物品的種類、質(zhì)量和支付意愿存在個(gè)人偏好差異，而政府在滿足民眾的公共物品需求時(shí)受到政治決策程序的限制。按照少數(shù)服從多數(shù)的民主決策程序，政府只能滿足大多數(shù)民眾的偏好需求。如果民眾的偏好差異很大，那么少數(shù)民眾的特殊偏好需求就無法得到政府的滿足，于是產(chǎn)生了“政府失靈”的問題。①Douglas, J. Political Theories of Nonprofit Organizations. In W. W. Powell (Ed.), The Nonprofit Sector: A Research Handbook. New Haven:Yale University Press, 1987, p.221-242.雖然民眾可以通過市場購買來解決政府失靈的問題，但是有些服務(wù)的市場規(guī)模太小私人企業(yè)不愿意提供，或者部分民眾支付不起市場提供的服務(wù)的價(jià)格，這就為基于志愿慈善的社會(huì)組織的發(fā)展留下了空間。從這個(gè)角度來說，社會(huì)組織是政府提供公共服務(wù)的補(bǔ)充者。社會(huì)組織的存在是為了彌補(bǔ)在公共服務(wù)領(lǐng)域的政府失靈和市場失靈。韋斯布羅德（Weisbrod）的研究指出，在其他條件不變的情況下，社會(huì)組織提供公共物品的數(shù)量取決于政府部門能夠滿足民眾公共服務(wù)需求多樣性的程度，如果政府越能滿足民眾的多樣化需求，則越會(huì)抑制社會(huì)組織的發(fā)展；如果政府不能很好地滿足民眾的多樣化需求，則社會(huì)組織獲得更大的發(fā)展空間。②Weisbrod, B. A. Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-sector Economy. In E. Phelps (ed.) Altruism, Morality and Economic Theory. New York: Russel Sage, 1975, p.171-196.也就是說，在公共服務(wù)的資助和遞送上政府與社會(huì)組織之間存在一定的替代關(guān)系。

社會(huì)組織作為政府的補(bǔ)充也與福利國家理論有一定的關(guān)系。福利國家理論強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)和社會(huì)福利中的基本責(zé)任。在福利國家體制下，政府是實(shí)施福利的主體，政府通過建立一整套社會(huì)福利制度，舉辦公立的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，加大公共福利支出，為其公民提供綜合而普遍的福利。③黃斌：《關(guān)于西方福利國家理論與福利國家的幾點(diǎn)思考》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，1996（2）。因此在以政府主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)為主直接提供公共服務(wù)的體制下，社會(huì)組織的發(fā)展必然會(huì)受到抑制，它們只起到拾遺補(bǔ)闕的作用。

2. 社會(huì)組織與政府之間的合作

社會(huì)組織與政府之間合作的觀點(diǎn)同樣強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)中的責(zé)任，但前提是政府在公共服務(wù)中可以實(shí)現(xiàn)資金提供者與服務(wù)遞送者的角色分離，政府負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)所需的全部或部分資金，而將服務(wù)外包給社會(huì)組織，由后者遞送服務(wù)。④王浦劬、萊斯特·M. 薩拉蒙：《政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究：中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2010，第28頁。這種觀點(diǎn)主要立基于交易成本理論和志愿失靈理論。⑤Young, D. R. Alternative Models of Government-nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2000, 29(1): 149-172.

為什么在很多情況下政府外包服務(wù)比直接提供更有效率呢？根據(jù)交易成本理論的觀點(diǎn)，隨著科層組織規(guī)模的擴(kuò)大，內(nèi)部管理成本也會(huì)增加。⑥Coase, R. H. The Nature of the Firm. Economica, 1937, 16(4): 386-405.復(fù)雜的政府官僚機(jī)構(gòu)存在效率低下的問題。在已有社會(huì)組織提供某種社會(huì)服務(wù)的情況下，政府通過把這些組織納入到政府的項(xiàng)目中來，可以避免創(chuàng)造全新的組織結(jié)構(gòu)或?qū)I(yè)人員，以更低的成本實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。盡管安排和監(jiān)督外部合同的成本很高，但政府把某些服務(wù)外包出去比在內(nèi)部執(zhí)行這些服務(wù)可能更有效率，因?yàn)檫\(yùn)用外部簽約者，可以通過刺激競爭、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、更低的勞動(dòng)成本來降低服務(wù)成本。與牟利企業(yè)相比，非營利的社會(huì)組織為了追求利潤而降低服務(wù)質(zhì)量、違背服務(wù)承諾的風(fēng)險(xiǎn)更低，這使得政府與非營利社會(huì)組織簽訂的合約面臨較低的監(jiān)督和執(zhí)行成本。另外，相比于政府官僚組織，社會(huì)組織對(duì)所服務(wù)的地區(qū)和民眾的需求偏好獲取還具有信息優(yōu)勢。總之，政府外包服務(wù)模式不會(huì)使得公共官僚機(jī)構(gòu)過于膨脹，而且由于供給多樣性和競爭的增加會(huì)減少成本和提高效率。

另一方面，基于志愿和慈善的社會(huì)組織也存在著“志愿失靈”的缺陷，這使得政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任，以及對(duì)志愿部門進(jìn)行必要的支持成為必要。薩拉蒙（Salamon）認(rèn)為，社會(huì)組織存在慈善供給不足、特殊主義偏好、家長式作風(fēng)、業(yè)余主義等缺陷，政府的介入在一定程度可以克服這些缺陷。①萊斯特·M. 薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，田凱譯，北京：商務(wù)印書館，2008，第43頁。政府可以通過稅收制度來避免慈善資源不足，可以根據(jù)政治程序而不是捐贈(zèng)者的意愿來確立優(yōu)先資助領(lǐng)域，可以通過權(quán)利而不是特權(quán)來部分抵消慈善制度的家長式作風(fēng)，可以通過質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)來保證社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量。在此意義上，在公共服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)組織也離不開與政府的合作。

政府因?yàn)槠湔紊系暮戏ㄐ院蜋?quán)威性，能夠更加穩(wěn)定和可靠地籌集和提供公共服務(wù)資源，而社會(huì)組織可以利用自身的靈活性和低成本來為社會(huì)公眾提供更加個(gè)性化的服務(wù)，兩者之間可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，政府與社會(huì)組織合作完成某些領(lǐng)域公共服務(wù)的供給。

（二）研究假設(shè)

在政府與社會(huì)組織的兩種不同關(guān)系模式下，可以就政府公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響做出不同的推論。在社會(huì)組織作為政府的補(bǔ)充關(guān)系模式下，公共服務(wù)的提供以政府財(cái)政資金直接舉辦的各種公立機(jī)構(gòu)為主，政府公共服務(wù)財(cái)政支出的增加可能會(huì)導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)和公辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的膨脹，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生擠出效應(yīng)。而在社會(huì)組織與政府合作的關(guān)系模式之下，政府增加公共服務(wù)財(cái)政支出，會(huì)加大向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的力度，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)效應(yīng)。

在不同的社會(huì)歷史階段，中國政府對(duì)社會(huì)組織角色和功能的認(rèn)知發(fā)生了變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，中國在城市里建立起一種國家—單位制的福利模式和公共服務(wù)體系，社會(huì)化的公益慈善事業(yè)未得到國家的重視和容許，自發(fā)成立的社會(huì)組織受到國家的禁止。市場化改革以來，中國政府與社會(huì)組織的關(guān)系又經(jīng)歷了從補(bǔ)充模式到合作模式的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)的供給方式也經(jīng)歷了從政府直接提供向購買社會(huì)組織服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

自市場化改革初期直至2004年，中國呈現(xiàn)出來的是政府主導(dǎo)、社會(huì)組織補(bǔ)充的公共服務(wù)供給模式。在市場轉(zhuǎn)型的早期階段，中國各級(jí)政府強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出責(zé)任相對(duì)弱化，且財(cái)政資金用于支持政府舉辦的機(jī)構(gòu)直接提供公共服務(wù)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制和社會(huì)福利體制改革的需要，從20世紀(jì)80年代以來，中國政府逐步推動(dòng)了公共服務(wù)體系的社會(huì)化和市場化改革，實(shí)現(xiàn)了從政府—單位供給到多元供給的轉(zhuǎn)變。②郁建興：《中國的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會(huì)政策與體制機(jī)制》，《學(xué)術(shù)月刊》，2011（3）。政府放松了對(duì)社會(huì)組織的管制，吸納民間慈善資源進(jìn)入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)組織被視為政府社會(huì)事業(yè)力量的補(bǔ)充，大量依靠社會(huì)捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)的社會(huì)組織出現(xiàn)，在政府不愿或無力提供的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮拾遺補(bǔ)闕的作用。

自從2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)以來，社會(huì)建設(shè)得到前所未有的重視，各級(jí)政府開始加強(qiáng)與社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，向社會(huì)力量購買服務(wù)被認(rèn)為是創(chuàng)新政府公共服務(wù)供給方式的重要途徑。隨著2007年黨的十七大把社會(huì)建設(shè)列入中國特色社會(huì)主義建設(shè)總體布局，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出責(zé)任明顯加強(qiáng)，提高了對(duì)社會(huì)保障和就業(yè)、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等領(lǐng)域的財(cái)政支出力度。同時(shí)，中央政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列促進(jìn)和鼓勵(lì)社會(huì)組織和社會(huì)工作發(fā)展的政策，社會(huì)組織進(jìn)入平穩(wěn)快速發(fā)展的階段。上海、廣東、四川、浙江、江蘇、北京等地的地方政府陸續(xù)開始購買社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)踐探索，各級(jí)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的做法逐漸在全國范圍內(nèi)興起。2013年國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，政府購買社會(huì)組織服務(wù)從地方實(shí)踐走向制度創(chuàng)建。政府購買成為社會(huì)組織的重要資金來源，政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作關(guān)系漸成趨勢。

中國政府與社會(huì)組織的關(guān)系模式及其公共服務(wù)供給方式在2004年前后的轉(zhuǎn)型為我們?cè)诘貐^(qū)層面上檢驗(yàn)財(cái)政支出與社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)系提供了類似于自然實(shí)驗(yàn)的機(jī)會(huì)。之所以選擇2004年作為制度變遷的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是因?yàn)樽?004年黨和國家提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)之后，各地方政府開始重視社會(huì)建設(shè)，這可能會(huì)帶來地方政府公共服務(wù)供給方式及政府與社會(huì)組織關(guān)系模式的轉(zhuǎn)變。

在以上分析基礎(chǔ)上，本文提出了兩個(gè)研究假設(shè)。假設(shè)1：在2004年之前，政府公共服務(wù)財(cái)政支出越多的地區(qū)，社會(huì)組織的數(shù)量越少；假設(shè)2：在2004年之后，政府公共服務(wù)財(cái)政支出越多的地區(qū)，社會(huì)組織的數(shù)量越多。

三、數(shù)據(jù)、變量與方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本文使用中國省級(jí)層面的面板數(shù)據(jù)來分析地方政府公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響。研究所需變量的有關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2001～2017年）和《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》（2001～2017年），個(gè)別變量經(jīng)過了計(jì)算處理。本文的數(shù)據(jù)涵蓋了從2000年到2016年間中國大陸31個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩類社會(huì)組織的數(shù)量以及地方政府的公共服務(wù)財(cái)政支出等信息。本文的分析單位是年度—省份，屬于面板數(shù)據(jù)。使用面板數(shù)據(jù)可以增加樣本量，從而提高統(tǒng)計(jì)分析的自由度和估計(jì)的有效性。此外，之所以選擇2000年作為起點(diǎn)，是因?yàn)閺倪@一年開始才有相對(duì)可靠的關(guān)于社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位數(shù)量的分省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

（二）變量說明

1. 因變量

本文的因變量是各省社會(huì)組織的規(guī)模（數(shù)量）。在中國，民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織有三種類型：社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)。本文主要關(guān)注社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，因?yàn)樗鼈兪巧鐣?huì)組織中提供公共服務(wù)的主體。這兩類社會(huì)組織在服務(wù)對(duì)象和活動(dòng)內(nèi)容上存在一定差別。社會(huì)團(tuán)體（社團(tuán)）是會(huì)員制的社會(huì)組織，在成員自愿的基礎(chǔ)上形成并主要為會(huì)員開展服務(wù)，但中國也有很多社會(huì)團(tuán)體為會(huì)員之外的人群提供公益服務(wù)。而民辦非企業(yè)單位（民非）是企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。在具體操作中，本文將社會(huì)組織的數(shù)量取對(duì)數(shù)（Ln值）作為因變量。

2 自變量

本文的自變量為各省級(jí)政府的公共服務(wù)財(cái)政支出。公共服務(wù)財(cái)政支出被界定為政府用在民生和社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支出。其中，2000～2006年包括科技三項(xiàng)費(fèi)、文體廣播事業(yè)費(fèi)、教育事業(yè)費(fèi)、科技事業(yè)費(fèi)、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障補(bǔ)助等項(xiàng)目的支出；2007年之后，我國對(duì)政府財(cái)政支出的分類項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整，2007～2017年則包括了教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等項(xiàng)目的支出。為消除通貨膨脹的影響，本文以2000年為基年，重新計(jì)算了各年度省級(jí)政府公共服務(wù)的實(shí)際支出。

3. 控制變量

根據(jù)以往研究①李國武、李璐：《社會(huì)需求、社會(huì)供給、制度變遷與民間組織發(fā)展：基于中國省級(jí)經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證研究》，《社會(huì)》，2011（6）。，本文選取了人口規(guī)模、人口性別比、社會(huì)撫養(yǎng)比、平均家庭規(guī)模、高等教育人口比例（高教人口比例）、城鎮(zhèn)人口比例、居民人均收入以及私營企業(yè)和個(gè)體工商戶就業(yè)人數(shù)比例（個(gè)私就業(yè)比例）作為控制變量②李國武、鄧煜平、李雪燕：《地區(qū)人口結(jié)構(gòu)與社會(huì)組織發(fā)展——基于社會(huì)需求理論的研究》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2014（4）。。具體而言，人口性別比指的是每100位女性所對(duì)應(yīng)的男性數(shù)目。社會(huì)撫養(yǎng)比是指人口總體中非勞動(dòng)年齡人口數(shù)與勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比，即老年人口（65歲及以上）和少兒人口（14歲以下）規(guī)模與勞動(dòng)人口規(guī)模（15～64歲）的比值。平均家庭規(guī)模是指平均每一戶家庭的人口數(shù)量。高等教育人口比例是指大專及以上學(xué)歷人口占6歲及以上總?cè)丝诘谋壤?。城?zhèn)人口比例是指城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤＞用袢司杖胧窃诔擎?zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入的基礎(chǔ)上，以2000年為基年，重新計(jì)算出其實(shí)際收入，然后再根據(jù)城鄉(xiāng)人口比例加權(quán)計(jì)算而來。私營企業(yè)和個(gè)體工商戶就業(yè)人數(shù)比例指的是城鎮(zhèn)私營企業(yè)和個(gè)體工商戶從業(yè)人員占總?cè)丝诘谋壤?。另外，本文還控制了年度虛擬變量。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析（N=496）

（三）統(tǒng)計(jì)方法

在面板數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析中，一般通過豪斯曼檢驗(yàn)確定建立隨機(jī)效應(yīng)模型還是固定效應(yīng)模型。根據(jù)豪斯曼檢驗(yàn)結(jié)果及本研究的數(shù)據(jù)特點(diǎn)，決定采用固定效應(yīng)模型來進(jìn)行參數(shù)估計(jì)。由于財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響在當(dāng)年并不一定能夠表現(xiàn)出來，可能存在滯后效應(yīng)，故本研究在操作中將因變量滯后一期納入回歸模型。

本研究所選取的固定效應(yīng)模型公式如下：

其中，i=1，2，3，…，N，表示有N個(gè)截面，本文即中國內(nèi)地31個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）；t=1，2，3，…，T表示有T個(gè)年度，本文有16個(gè)年度（從2000年到2015年）；Yi（t+1）是省份i在時(shí)間t+1時(shí)因變量（社會(huì)組織規(guī)模）的值；Xit為K×1列省份i在時(shí)間t時(shí)的自變量向量，K為自變量的個(gè)數(shù)，β'為K×1列系數(shù)變量。面板數(shù)據(jù)的誤差項(xiàng)由μi和εit兩部分構(gòu)成，對(duì)于特定省份i而言，μi表示與省份有關(guān)的、不隨時(shí)間改變的影響因素，多數(shù)情況下無法直接觀測或難以量化，稱其為“個(gè)體效應(yīng)”。εit包括了隨截面和時(shí)間變化的、不可觀測因素，這些因素通常被稱為特異干擾項(xiàng)。

四、研究結(jié)果

為了研究省級(jí)地方政府的公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響，本文將公共服務(wù)財(cái)政支出變量作為關(guān)鍵自變量，將其他變量作為控制變量納入回歸模型。根據(jù)地方政府公共服務(wù)供給方式及地方政府與社會(huì)組織關(guān)系在2004年國家高度重視社會(huì)建設(shè)之后發(fā)生轉(zhuǎn)變的研究假設(shè)，本文將2001年至2016年的因變量數(shù)據(jù)劃分為兩個(gè)子樣本：第一個(gè)子樣本是從2001年到2005年，第二個(gè)子樣本是從2006年到2016年。本文考慮了自變量影響的滯后效應(yīng)，納入回歸模型的自變量數(shù)據(jù)反映的是2000至2015年的情況。表2報(bào)告的是各省級(jí)政府t年（2000～2015年）公共服務(wù)財(cái)政支出和控制變量對(duì)t+1年（2001～2016年）社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位組織數(shù)量影響的回歸模型統(tǒng)計(jì)結(jié)果。

模型1和模型2對(duì)應(yīng)的因變量分別是2001～2005年各省社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的規(guī)模（數(shù)量）?；貧w結(jié)果表明，在2000年至2004年間，各省級(jí)政府t年的公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)t+1年的社會(huì)團(tuán)體數(shù)量有顯著的負(fù)向影響（p＜0.01），具體表現(xiàn)為：在控制其他變量的前提下，政府的公共服務(wù)財(cái)政支出每增加1個(gè)Ln單位，社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量降低0.295個(gè)Ln單位。對(duì)民辦非企業(yè)單位而言，各省級(jí)政府的公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)其發(fā)展也呈負(fù)向影響，雖然在統(tǒng)計(jì)上并不顯著，但是其影響方向與我們的假設(shè)預(yù)期相一致，政府t年的公共服務(wù)財(cái)政支出每增加1個(gè)Ln單位，民辦非企業(yè)單位t+1年的數(shù)量下降0.436個(gè)Ln單位。根據(jù)模型估計(jì)結(jié)果，在2000年到2004年期間，公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)數(shù)量的影響總體上是負(fù)向的，這在一定程度上可以說明在這段時(shí)期政府的公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。假設(shè)1得到初步驗(yàn)證。

模型3和模型4對(duì)應(yīng)的因變量分別是2006～2016年各省社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的規(guī)模（數(shù)量）。模型估計(jì)結(jié)果表明，在2005年至2015年期間，各省級(jí)政府t年的公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)t+1年的社會(huì)團(tuán)體數(shù)量和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量都有顯著的正向影響，具體表現(xiàn)為：在控制其他變量的前提下，政府t年的公共服務(wù)財(cái)政支出每增加1個(gè)Ln單位，t+1年社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量增加0.261個(gè)Ln單位（p＜0.001），民辦非企業(yè)單位的數(shù)量會(huì)增加0.247個(gè)Ln單位（p＜0.05）。綜上，在這一時(shí)期，省級(jí)政府的公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展存在顯著正向影響，即省級(jí)政府的公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生了促進(jìn)效應(yīng)，在一定程度上反映了政府和社會(huì)組織的合作關(guān)系。假設(shè)2也得到了驗(yàn)證。

就控制變量而言，統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，2005年以來各省的城鎮(zhèn)人口比例變量對(duì)民辦非企業(yè)單位的發(fā)展具有顯著的正向影響，城鎮(zhèn)人口比例每增加個(gè)一個(gè)百分點(diǎn)，民辦非企業(yè)單位的數(shù)量增加0.024個(gè)Ln單位。此外，2005年以來個(gè)私就業(yè)比例變量對(duì)于社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的發(fā)展具有顯著的正向影響。個(gè)私就業(yè)比例在一定程度上反映了地方的市場化程度，個(gè)私就業(yè)比例越高，說明當(dāng)?shù)氐氖袌龌潭仍礁?，那么政府向社?huì)組織購買社會(huì)服務(wù)的可能性越大，從而對(duì)當(dāng)?shù)孛褶k非企業(yè)單位的發(fā)展產(chǎn)生了促進(jìn)作用。社會(huì)撫養(yǎng)比變量在兩個(gè)時(shí)期對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位數(shù)量的影響都是負(fù)向的，而且大多是顯著的，這說明并不是一個(gè)地區(qū)的社會(huì)撫養(yǎng)比越高則社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量越多，而是社會(huì)撫養(yǎng)比越高則社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量越少。這可能是因?yàn)閯趧?dòng)年齡人口比非勞動(dòng)年齡人口對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的相對(duì)影響更大。

表2 各省級(jí)政府公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響模型

五、結(jié)論

本文基于在公共服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)組織與政府之間關(guān)系模式的理論分析，提出政府公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響取決于社會(huì)組織與政府的關(guān)系模式和公共服務(wù)供給方式的觀點(diǎn)。在社會(huì)組織作為政府補(bǔ)充的關(guān)系模式下，由于政府公立部門直接提供公共服務(wù)，所以政府公共服務(wù)財(cái)政支出的增加會(huì)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展產(chǎn)生擠出效應(yīng)；而在社會(huì)組織與政府合作的關(guān)系模式下，由于政府大量從社會(huì)組織購買社會(huì)服務(wù)，所以政府公共服務(wù)財(cái)政支出的增加會(huì)對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)效應(yīng)。在中國情境下，以2004年社會(huì)建設(shè)得到黨和國家高度重視為契機(jī)，地方政府的公共服務(wù)供給方式從過去的單純直接提供轉(zhuǎn)向大量購買社會(huì)組織服務(wù)，這為我們?cè)诘貐^(qū)層面檢驗(yàn)政府公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響從擠出效應(yīng)向促進(jìn)效應(yīng)的轉(zhuǎn)變提供了可能的機(jī)會(huì)。本文利用中國31個(gè)省份自2000年至2016年的面板數(shù)據(jù)，對(duì)此進(jìn)行了分時(shí)期的實(shí)證研究，得到以下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，從2000年到2004年，省級(jí)政府的公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的發(fā)展存在明顯的擠出效應(yīng)。這段時(shí)期內(nèi)，在控制其他變量的前提下，公共服務(wù)財(cái)政支出越多的省份，其社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量越少。根據(jù)我們的理論和政策分析，在這段時(shí)期，政府公共服務(wù)財(cái)政支出之所以對(duì)社會(huì)組織發(fā)展產(chǎn)生擠出效應(yīng)，是因?yàn)檎墓卜?wù)財(cái)政支出幾乎全部流向政府主辦的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。

第二，從2005年到2015年，省級(jí)政府的公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的發(fā)展產(chǎn)生了明顯的促進(jìn)效應(yīng)。這段時(shí)期內(nèi)，在控制其他變量的前提下，公共服務(wù)財(cái)政支出越多的省份，其社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的數(shù)量越多。之所以呈現(xiàn)出這樣的關(guān)系，很大程度上是因?yàn)檎畯纳鐣?huì)組織購買公共服務(wù)在全國各地相繼興起，政府公共服務(wù)財(cái)政支出促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展。

第三，在2004年黨和國家高度重視社會(huì)建設(shè)之后，地方政府公共服務(wù)財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響發(fā)生了從擠出效應(yīng)向促進(jìn)效應(yīng)的明顯轉(zhuǎn)變。我們認(rèn)為這種轉(zhuǎn)變是由于政府公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)變導(dǎo)致的，即從單純政府直接供給到強(qiáng)調(diào)外包服務(wù)的轉(zhuǎn)變。在政府直接供給為主的模式下，地方政府公共服務(wù)財(cái)政支出的增加會(huì)抑制社會(huì)組織的發(fā)展；而在大量從社會(huì)組織購買服務(wù)的模式下，地方政府公共服務(wù)財(cái)政支出的增加會(huì)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。

本文的研究使我們認(rèn)識(shí)到政府除了構(gòu)造社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境外，還影響著社會(huì)組織發(fā)展的資金來源。政府的公共服務(wù)供給方式和財(cái)政支出的流向影響著社會(huì)組織的發(fā)展。如果政府把社會(huì)組織視為公共服務(wù)的補(bǔ)充力量，公共服務(wù)財(cái)政支出全部流向政府公立機(jī)構(gòu)，則公共服務(wù)財(cái)政支出的增加會(huì)抑制社會(huì)組織的發(fā)展。如果政府把社會(huì)組織看作公共服務(wù)的合作伙伴，大量使用財(cái)政資金從社會(huì)組織購買公共服務(wù)，則公共服務(wù)財(cái)政支出的增加會(huì)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。對(duì)于21世紀(jì)以來在公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)組織的關(guān)系而言，2004年國家提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折。自此之后，二者之間的關(guān)系從之前的補(bǔ)充關(guān)系轉(zhuǎn)為合作關(guān)系，政府公共服務(wù)財(cái)政支出的增加對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響從擠出效應(yīng)變?yōu)榇龠M(jìn)效應(yīng)。這項(xiàng)研究不僅揭示了財(cái)政支出影響社會(huì)組織發(fā)展背后的機(jī)制，而且有助于理解中國情境下在公共服務(wù)領(lǐng)域政府與社會(huì)組織關(guān)系模式的轉(zhuǎn)變。

不過，社會(huì)組織的發(fā)展具有多維的內(nèi)涵，數(shù)量規(guī)模的增長只是其中的一個(gè)方面，更重要的是社會(huì)組織的專業(yè)性和自主性的成長。本文只考察了政府財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織數(shù)量增長的影響，并未涉及政府財(cái)政支出對(duì)社會(huì)組織自主性和專業(yè)性成長的影響。需要討論的是，政府通過購買服務(wù)的方式增加對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政支出雖然能夠促進(jìn)社會(huì)組織數(shù)量規(guī)模的增長，但不一定有利于社會(huì)組織的自主性和專業(yè)性的成長。對(duì)近期政府購買服務(wù)運(yùn)行及其影響的一些研究發(fā)現(xiàn)，政府購買服務(wù)雖然帶來政府公共服務(wù)資源投入的增加，并催生了大量新增社會(huì)組織特別是社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是社會(huì)組織參與社會(huì)治理的效果卻有限，甚至陷入了發(fā)展困境。有些研究者就指出，項(xiàng)目發(fā)包方的條線控制造成社會(huì)組織成為行政指標(biāo)的被動(dòng)執(zhí)行者，缺乏識(shí)別民眾服務(wù)需求的動(dòng)力和能力；市場化導(dǎo)向的項(xiàng)目運(yùn)作促使社會(huì)組織為項(xiàng)目而競爭，疏于服務(wù)質(zhì)量。①① 王向民：《中國社會(huì)組織的項(xiàng)目制治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2014（5）；王清：《項(xiàng)目制與社會(huì)組織服務(wù)供給困境》，《中國行政管理》，2017（4）。因此，我們并不能簡單地認(rèn)為政府購買服務(wù)一定有利于或不利于社會(huì)組織的發(fā)展，政府購買服務(wù)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的影響可能還取決于制度環(huán)境、治理情境和項(xiàng)目運(yùn)作方式等因素，這需要更深入的調(diào)查研究。