趙 靜，鐘本章

（1.華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006；2.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

訴訟委托代理是法律訴訟中的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)置，其是當(dāng)事人委托并授權(quán)律師、基層法律服務(wù)工作人員、公民等為代理人，代理人以當(dāng)事人的名義在權(quán)限內(nèi)參與訴訟，并為當(dāng)事人爭(zhēng)取權(quán)益的一種法律行為。目前學(xué)界對(duì)訴訟委托代理的討論并不多，而且主要集中在民事訴訟領(lǐng)域，以及行政訴訟與刑事訴訟領(lǐng)域的公民一端。這些文獻(xiàn)針對(duì)不同類型當(dāng)事人的委托代理權(quán)限、法律依據(jù)等內(nèi)容進(jìn)行闡述，同時(shí)著力分析律師、基層法律服務(wù)工作人員以及公民等訴訟代理人參與訴訟的現(xiàn)狀，并提出不足之處與改進(jìn)措施。概括而言，既有的訴訟委托代理研究具有兩方面特征：一是關(guān)注作為制度層次的訴訟委托代理，著重對(duì)其進(jìn)行一些規(guī)范性的分析與闡發(fā)；二是關(guān)注作為行為層次的訴訟委托代理，但主要集中于對(duì)公民訴訟委托代理情況的觀察與介紹，極少涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理行為的研究。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)作為行政訴訟中的一方當(dāng)事人，雖然其在法律地位上與上訴公民平等，但因其身份角色的特殊性，使其訴訟委托代理情況會(huì)與一般公民呈現(xiàn)出差異。而且，行政機(jī)關(guān)對(duì)訴訟委托代理人的選擇，既是政府法務(wù)行為的重要組成部分，同時(shí)亦關(guān)涉到訴訟的成敗，進(jìn)而可能影響政府公信力。因此，在實(shí)證層面上厘清行政機(jī)關(guān)的訴訟委托代理模式，既有理論意義，亦有現(xiàn)實(shí)價(jià)值?；诖?，本研究將以中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上公布的430 份2016 年廣東省中院一審行政訴訟判決書(shū)為分析對(duì)象，嘗試歸納行政機(jī)關(guān)的訴訟委托代理模式，并對(duì)可能的模式差異進(jìn)行初步的解釋性探索。

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

訴訟委托代理既是當(dāng)事人參與訴訟的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是司法判決中確定參與人的一項(xiàng)重要程序，因而對(duì)我國(guó)公民訴訟權(quán)利和國(guó)家訴訟制度而言具有重要意義?？傮w來(lái)說(shuō)，有關(guān)訴訟委托代理的既有研究關(guān)注不同訴訟類型和不同身份委托代理人參與訴訟的情況、相關(guān)法律法規(guī)的立法現(xiàn)狀以及訴訟委托代理制度的困境與出路等內(nèi)容，其在民事訴訟、刑事訴訟及行政訴訟中均有涉及。

在民事訴訟中，委托代理人參與訴訟被視為是雙方當(dāng)事人的一項(xiàng)基本訴訟權(quán)利。[1]有研究對(duì)民事訴訟當(dāng)事人行使該項(xiàng)權(quán)利的情況進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分當(dāng)事人都會(huì)選擇律師、基層法律服務(wù)工作者或是公民作為代理人參與訴訟，委托代理率居高不下。[2-3]在對(duì)當(dāng)前我國(guó)民事訴訟委托代理情況和立法現(xiàn)狀展開(kāi)分析后，還有部分學(xué)者提出了訴訟委托代理制度的完善舉措，包括通過(guò)司法解釋厘清現(xiàn)行法律中的模糊內(nèi)容，建立律師強(qiáng)制代理制度和本人強(qiáng)制出庭制度，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人、公民代理、律師代理和基層法律服務(wù)工作者規(guī)范化、程序化參與訴訟等。[1，4-5]

而在刑事訴訟中，由于涉及自述人、被害人、被告人、附帶民事訴訟當(dāng)事人等不同訴訟主體的權(quán)益，其在訴訟中的委托代理權(quán)限和內(nèi)容有所差異，因而這塊研究主要關(guān)注對(duì)不同主體委托代理權(quán)限的分析與梳理。[6]此外，律師風(fēng)險(xiǎn)（勝訴取酬）代理、申訴程序中的律師代理等特殊的委托代理情境會(huì)對(duì)刑事訴訟程序和形式產(chǎn)生額外影響，所以這也成為學(xué)者們關(guān)注的另一重點(diǎn)。[7-8]

至于行政訴訟，律師委托代理是相關(guān)文獻(xiàn)集中探討的內(nèi)容。有研究對(duì)律師代理行政訴訟情況進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)：與行政機(jī)關(guān)相比，行政相對(duì)人更傾向于在訴訟中聘請(qǐng)律師；與一審相比，行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)在二審中聘請(qǐng)律師的頻率更高；與公民代理、法律服務(wù)工作者代理相比，律師代理并沒(méi)有明顯增加原告勝訴的可能性。[9]另外，還有學(xué)者關(guān)注律師代理行政訴訟案件的原理與技術(shù)問(wèn)題，著重討論律師代理的原則、條件、權(quán)限等具有較強(qiáng)實(shí)務(wù)性的內(nèi)容。[10-13]

除關(guān)注三大訴訟的委托代理現(xiàn)狀外，既有研究還聚焦于對(duì)不同類型代理人的分析，其中既包括職業(yè)律師、公民、基層法律服務(wù)工作者等國(guó)家認(rèn)可的代理人，還包括“赤腳律師”這類非職業(yè)律師和專門(mén)以公民身份作為委托代理人參與訴訟的“職業(yè)性公民”群體。[14-15]律師是當(dāng)事人委托訴訟的主要對(duì)象，并且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民法律意識(shí)的提升，當(dāng)事人委托律師作為訴訟代理人的數(shù)量還在與日俱增。[3，9]而公民是訴訟委托代理人中的又一新興群體，包括與當(dāng)事人存在親友、工作關(guān)系的公民和職業(yè)代理訴訟的公民兩種主要類型。不論是哪種類型，都對(duì)我國(guó)的法律服務(wù)和司法活動(dòng)造成了好壞參半的影響。有學(xué)者為此提出了整治公民代理訴訟亂象的構(gòu)想，如加強(qiáng)對(duì)職業(yè)公民的監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)無(wú)償公民代理、追加立法等。[16]有學(xué)者專門(mén)撰文否定基層法律服務(wù)工作者，認(rèn)為其與我國(guó)的訴訟委托代理制度存在沖突，缺乏法律依據(jù)，并且不利于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，應(yīng)該予以摒棄。[17]還有學(xué)者在對(duì)上述幾類代理人逐個(gè)展開(kāi)分析之余，從整體性角度探討我國(guó)的訴訟委托代理制度，認(rèn)為當(dāng)事人委托代理人數(shù)過(guò)多不利于在訴訟中陳述觀點(diǎn)，影響訴訟結(jié)果；同時(shí)，多種類型的代理人參與訴訟，會(huì)使得投機(jī)分子進(jìn)入法律服務(wù)市場(chǎng)，導(dǎo)致市場(chǎng)和訴訟失序。[18]

綜上所述，有關(guān)訴訟委托代理的既有研究主要關(guān)注以下兩方面內(nèi)容：一是民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟三大訴訟中的委托代理現(xiàn)象及相關(guān)問(wèn)題的成因和對(duì)策；二是律師、公民、基層法律服務(wù)工作者等代理人參與訴訟的情況、困境與出路。值得注意的是，幾乎所有的行政訴訟委托代理研究都在關(guān)注律師，卻少有涉及公民、基層法律服務(wù)工作者等其他類型的代理人。另外，不同于民事訴訟和刑事訴訟，行政訴訟具有當(dāng)事人恒定性的特點(diǎn)，即原告只能是行政相對(duì)人，被告只能是行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。考慮到被告行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威性，故而在討論行政訴訟委托代理時(shí)，應(yīng)該充分考慮到雙方當(dāng)事人的異質(zhì)性，對(duì)原告的委托代理和被告的委托代理分別展開(kāi)研究。但遺憾的是，既有研究大多都將筆墨花在了作為原告的行政相對(duì)人方面，或是將原告與被告混為一談，少有專門(mén)針對(duì)被告行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理的討論。此外，大部分文獻(xiàn)以觀點(diǎn)陳述和法條分析的方法來(lái)對(duì)不同訴訟類型和不同代理人類型的訴訟委托代理展開(kāi)研究，看似面面俱到，實(shí)則淺嘗輒止，缺乏扎實(shí)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的理論提煉。因此，本研究旨在前人研究基礎(chǔ)之上，通過(guò)實(shí)證研究方法，對(duì)行政訴訟中被告行政機(jī)關(guān)的委托代理情況進(jìn)行挖掘與分析，并嘗試歸納和解釋模式差異，力圖彌補(bǔ)既有研究在這一內(nèi)容上的不足。

二、資料來(lái)源與描述

本研究資料均來(lái)自中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。該網(wǎng)站是由最高法設(shè)立的、統(tǒng)一公布各級(jí)人民法院生效裁判文書(shū)的官方網(wǎng)站。成立至今，該網(wǎng)站向司法工作者及普通民眾提供了海量的裁判文書(shū)資料，而學(xué)界也借此平臺(tái)展開(kāi)了諸多研究，可見(jiàn)該網(wǎng)站的普及性與權(quán)威性。基于此，本研究也以該網(wǎng)站為資料檢索庫(kù)，從中篩選出符合研究要求的判決案件，并對(duì)其進(jìn)行編碼與錄入，形成一手?jǐn)?shù)據(jù)資料。

具體地，以裁判文書(shū)網(wǎng)上公布的2016 年廣東省中級(jí)法院一審行政訴訟判決書(shū)為分析資料，共計(jì)430 份。如此選擇的理由如下：第一，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)的成立時(shí)間較晚，早年的資料不夠齊全，只有近年的資料相對(duì)豐富。另外，文書(shū)資料整理上網(wǎng)需要一定的時(shí)間，較近年份的線上資料存在不夠充足的可能。考慮到上述兩點(diǎn)，選取2016 年的判決案件。第二，廣東省作為中國(guó)改革開(kāi)放的前沿省份，無(wú)論是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面都處于全國(guó)前列，這使其蘊(yùn)涵了更多的新情況和新可能，有利于捕捉行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理模式的最新動(dòng)態(tài)。因此，選取廣東省的行政訴訟案件。第三，與基層法院和高級(jí)法院相比，中級(jí)法院的管轄范圍最寬，訴訟涉及的行政機(jī)關(guān)也最為多元化。一般情況下，凡涉及縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的一審行政訴訟案件，都由所在地中級(jí)法院受理。這更有利于反映縣級(jí)以上不同級(jí)別、不同類型行政機(jī)關(guān)的訴訟委托代理情況，因而從中級(jí)法院的一審行政訴訟案件中收集數(shù)據(jù)。需要特別說(shuō)明的是，本研究的分析單位是行政機(jī)關(guān)，而一個(gè)行政訴訟案件的被告可能包括作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)。因此，還需要將這430個(gè)案件中存在兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)的部分案件進(jìn)行拆分，最終得到568 個(gè)樣本，即568 個(gè)被訴行政機(jī)關(guān)（見(jiàn)表1）。

表1 被訴行政機(jī)關(guān)的地區(qū)分布狀況

從表1 不難看出，在568 個(gè)被訴行政機(jī)關(guān)中，有476 個(gè)來(lái)自廣東省共計(jì)21 個(gè)地級(jí)（及以上）市，分布較為均衡；此外，還有92 個(gè)被訴行政機(jī)關(guān)為省級(jí)以上行政機(jī)關(guān)。總體而言，568 個(gè)樣本覆蓋來(lái)自廣東省的不同地區(qū)、不同層級(jí)、不同類型的行政機(jī)關(guān)，對(duì)于反映廣東省縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的訴訟委托代理模式而言，具有一定的參考意義。當(dāng)然，正如前面資料遴選理由所述，廣東省作為中國(guó)發(fā)展的前沿陣地，其所展現(xiàn)出來(lái)的行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理模式，應(yīng)當(dāng)也能在較大程度上代表中國(guó)在這一方面的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)，因而這對(duì)展現(xiàn)當(dāng)前中國(guó)行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理模式的豐富樣態(tài)而言，也將大有裨益。

三、行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理的三種模式：行政型、市場(chǎng)型與混合型

在提煉行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理模式之前，首先需要建構(gòu)其委托代理人的基本類型。有研究指出行政機(jī)關(guān)工作人員和從市場(chǎng)上聘請(qǐng)的律師是行政訴訟中被告行政機(jī)關(guān)委托代理人的最重要的兩種類型。[9]但是，在翻閱行政訴訟判決書(shū)時(shí)發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)工作人員并非完全同質(zhì)，其在事實(shí)上還分為兩類：一類是司法部門(mén)、法制部門(mén)工作人員，另一類是對(duì)行政相對(duì)人做出具體行政行為的職能部門(mén)工作人員。顯然，作為行政機(jī)關(guān)代理人，司法部門(mén)、法制部門(mén)工作人員與其他職能型部門(mén)工作人員在行政訴訟中發(fā)揮的功能是不盡相同的，前者是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具備法律專業(yè)技能的法務(wù)型工作人員，后者是做出具體行政行為并直接導(dǎo)致相對(duì)人提起訴訟的行政機(jī)關(guān)代表。簡(jiǎn)而言之，前者屬法務(wù)型代理人，后者屬事由型代理人。此外，在行政訴訟判決書(shū)中確實(shí)發(fā)現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)聘請(qǐng)市場(chǎng)上的律師作為其代理人。因此，基于上述理論與經(jīng)驗(yàn)，本研究提出行政訴訟中行政機(jī)關(guān)委托代理人的三種基礎(chǔ)類型：（1）行政機(jī)關(guān)以與訴訟有直接關(guān)聯(lián)的部門(mén)工作人員為代理人——將其概括為“事由型”；（2）行政機(jī)關(guān)以行政系統(tǒng)內(nèi)從事相關(guān)司法工作的人員為代理人——將其概括為“法務(wù)型”，其中包括法制局（辦）工作人員、司法局（處）工作人員以及公職律師；（3）行政機(jī)關(guān)以在市場(chǎng)上聘請(qǐng)的律師為代理人——將其概括為“律師型”。

不過(guò)，在這三種基礎(chǔ)類型之余，還發(fā)現(xiàn)有些行政機(jī)關(guān)會(huì)組合委托代理人，即在同一個(gè)案件中，其代理人會(huì)包含這三種基礎(chǔ)類型中的不止一種。因此，可以從邏輯上進(jìn)一步得出以這三種基礎(chǔ)類型為元素的四種可能的組合類型，分別是：（1）行政機(jī)關(guān)同時(shí)以與訴訟有直接關(guān)聯(lián)的部門(mén)工作人員和行政系統(tǒng)中從事相關(guān)司法工作的人員為代理人——將其概括為“事由+法務(wù)型”；（2）行政機(jī)關(guān)同時(shí)以與訴訟有直接關(guān)聯(lián)的部門(mén)工作人員和在市場(chǎng)聘請(qǐng)的律師為代理人——將其概括為“事由+律師型”；（3）行政機(jī)關(guān)同時(shí)以行政系統(tǒng)中從事相關(guān)司法工作的人員和在市場(chǎng)聘請(qǐng)的律師為代理人——將其概括為“法務(wù)+律師型”；（4）行政機(jī)關(guān)同時(shí)以與訴訟有直接關(guān)聯(lián)的部門(mén)工作人員、行政系統(tǒng)中從事相關(guān)司法工作的人員以及在市場(chǎng)聘請(qǐng)的律師為代理人——將其概括為“事由+法務(wù)+律師型”。綜上，本研究建構(gòu)出行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理的七種基本類型，其中包含三種基礎(chǔ)類型，以及三種基礎(chǔ)類型組合產(chǎn)生的可能的四種組合類型，分別是：（1）“事由型”；（2）“法務(wù)型”；（3）“律師型”；（4）“事由+法務(wù)型”；（5）“事由+律師型”；（6）“法務(wù)+律師型”；（7）“事由＋法務(wù)＋律師型”。

以上七種基本類型可進(jìn)一步整合進(jìn)“行政—市場(chǎng)”的二分框架中：無(wú)論行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理的人選是來(lái)自與被訴事由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)工作人員，還是行政系統(tǒng)內(nèi)部的法務(wù)工作人員，抑或二者兼具，其本質(zhì)上都是依靠行政系統(tǒng)自身的力量來(lái)應(yīng)對(duì)行政訴訟，這稱之為“行政型訴訟委托代理模式”；與之相對(duì)的，行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理的人選來(lái)自于與行政系統(tǒng)完全無(wú)關(guān)的外部律師，從市場(chǎng)上購(gòu)買法律服務(wù)，便稱之為“市場(chǎng)型訴訟委托代理模式”；當(dāng)然，“行政”與“市場(chǎng)”并非相互排斥，在理論上完全可能存在二者共存的中間狀態(tài)，即行政機(jī)關(guān)既委托行政系統(tǒng)內(nèi)部工作人員為訴訟代理人，亦委托外部律師為訴訟代理人，這種模式稱之為“混合型訴訟委托代理模式”。至此，在行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理基本類型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提煉出行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理的三種模式：行政型、市場(chǎng)型與混合型。不過(guò)，這只是理論上建構(gòu)出的可能性，現(xiàn)實(shí)情況還有賴于實(shí)證檢驗(yàn)。

四、實(shí)證檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)上述理論模式在現(xiàn)實(shí)中是否成立，本研究將對(duì)從2016 年廣東省中院430 份一審行政訴訟判決書(shū)中分解出的568 個(gè)樣本（被訴行政機(jī)關(guān)）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。其中，51 個(gè)樣本因裁判文書(shū)相關(guān)信息書(shū)寫(xiě)模糊，無(wú)法準(zhǔn)確識(shí)別其訴訟代理人類型，故剔除，最終余517 個(gè)有效樣本。

（一）基本類型統(tǒng)計(jì)

在這517 個(gè)被訴行政機(jī)關(guān)中，采取“事由型”訴訟委托代理的有88 個(gè)，占比17.0%；采取“法務(wù)型”訴訟委托代理的有190 個(gè)，占比36.8%；采取“律師型”訴訟委托代理的有16 個(gè)，占比3.1%。可以看出，在行政訴訟中，有一半以上的行政機(jī)關(guān)會(huì)采取單一基礎(chǔ)類型的訴訟委托代理，占比56.9%。其中，采取“法務(wù)型”訴訟委托代理的行政機(jī)關(guān)最多，采取“事由型”的次之，“律師型”的最少，而且三者之間差距較大。

此外，還有接近一半的行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中會(huì)采取組合類型的訴訟委托代理，占比43.1%。其中，采取“事由＋法務(wù)型”訴訟委托代理的有28 個(gè)，占比5.4%；采取“事由＋律師型”訴訟委托代理的有165 個(gè)，占比31.9%；采取“法務(wù)＋律師型”訴訟委托代理的有30 個(gè)，占比5.8%；沒(méi)有行政機(jī)關(guān)采取“事由＋法務(wù)＋律師型”訴訟委托代理。可以看出，在組合類型的訴訟委托代理中，“事由＋律師型”訴訟委托代理最多，而且遠(yuǎn)大于另外兩個(gè)二元組合類型的訴訟委托代理；如果再納入基礎(chǔ)類型的訴訟委托代理來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)類型中的“法務(wù)型”訴訟委托代理最多。所以在行政訴訟中，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，它們最青睞基礎(chǔ)類型中的“法務(wù)型”訴訟委托代理，或是組合類型中的“事由＋律師型”訴訟委托代理，這兩種基本類型在所有基本類型中的占比高達(dá)68.7%。而這也恰好契合以三種基礎(chǔ)類型為要素所分屬的二元路徑：要么信任自身行政系統(tǒng)所培養(yǎng)的法務(wù)工作人員；要么以被訴事由相關(guān)行政工作人員為主體，輔之以外部市場(chǎng)聘請(qǐng)的律師處理法務(wù)工作。對(duì)行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理的基本類型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)表2）。

經(jīng)過(guò)上述基本類型統(tǒng)計(jì)的實(shí)證檢驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理的7 種基本類型建構(gòu)，基本符合現(xiàn)實(shí)狀況。除“事由＋法務(wù)＋律師型”不被經(jīng)驗(yàn)支持外，其余6 種基本類型均存在。這意味著，現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)的訴訟委托代理人選，確實(shí)來(lái)自三部分：（1）與被訴事由相關(guān)的行政機(jī)關(guān)工作人員；（2）行政系統(tǒng)內(nèi)部的法務(wù)工作人員；（3）從外部市場(chǎng)上聘請(qǐng)的律師。

表2 行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理的基本類型統(tǒng)計(jì)表

（二）模式統(tǒng)計(jì)

在統(tǒng)計(jì)完基本類型之后，根據(jù)行政型、市場(chǎng)型與混合型的模式分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的統(tǒng)計(jì)（見(jiàn)表3）。

如表3 所示，在517 個(gè)被訴行政機(jī)關(guān)中，采取“行政型訴訟委托代理模式”的行政機(jī)關(guān)數(shù)量最多，超過(guò)半數(shù)，有306 個(gè)，占比59.2%，其中大多數(shù)行政機(jī)關(guān)采用“法務(wù)型”訴訟委托代理（190個(gè)，占采取“行政型訴訟委托代理模式”的行政機(jī)關(guān)總數(shù)的62.1%，占被訴行政機(jī)關(guān)總數(shù)的36.8%）；采取“混合型訴訟委托代理模式”的行政機(jī)關(guān)數(shù)量次之，有195 個(gè)，占比37.7%，其中絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)采取“事由＋律師型”訴訟委托代理（165個(gè)，占采取“混合型訴訟委托代理模式”的行政機(jī)關(guān)總數(shù)的84.6%，占被訴行政機(jī)關(guān)總數(shù)的31.9%）；采取“市場(chǎng)型訴訟委托代理模式“的行政機(jī)關(guān)數(shù)量最少，僅有16 個(gè)，占比3.1%。

從上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果不難看出，哪怕是在廣東這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府理念都相對(duì)發(fā)達(dá)的省份，當(dāng)政府面對(duì)行政訴訟時(shí)，傳統(tǒng)的“行政型訴訟委托代理模式”仍然是主流模式。其中，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)會(huì)率先委托自己行政系統(tǒng)內(nèi)部的法務(wù)人員為代理人，體現(xiàn)其對(duì)自身法務(wù)力量的信任。當(dāng)然，市場(chǎng)在這當(dāng)中的作用也不可小覷。雖然采取”市場(chǎng)型訴訟委托代理模式”的行政機(jī)關(guān)極為稀少，但如果把“混合型訴訟委托代理模式”放進(jìn)去一起考察的話，可以發(fā)現(xiàn)，在行政訴訟中試圖借助市場(chǎng)律師力量來(lái)應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)也不在少數(shù)。在這當(dāng)中，主流做法是被訴事由專業(yè)加法律專業(yè)的搭配：前者由行政系統(tǒng)內(nèi)部與被訴事由相關(guān)的行政工作人員負(fù)責(zé)，后者由外部市場(chǎng)律師負(fù)責(zé)。

總而言之，經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理確實(shí)呈現(xiàn)出三種模式，本研究將其概括為行政型、市場(chǎng)型與混合型。其中，“行政型訴訟委托代理模式”是行政機(jī)關(guān)采用的主流模式，且以委托行政系統(tǒng)內(nèi)部的法務(wù)人員為訴訟代理人的“法務(wù)型”訴訟委托代理為主。此外，有些行政機(jī)關(guān)也會(huì)通過(guò)聘請(qǐng)外部市場(chǎng)律師的方式來(lái)增強(qiáng)應(yīng)訴的法務(wù)力量，但很少有行政機(jī)關(guān)會(huì)單純以外部市場(chǎng)律師為訴訟代理人，更多會(huì)采用“事由＋律師型”的“混合型訴訟委托代理模式”。

五、解釋模式差異：一個(gè)初步探索

通過(guò)上述描述統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的訴訟委托代理呈現(xiàn)出兩個(gè)基本趨勢(shì)：要么重內(nèi)部法務(wù)，要么重外部律師。那么，到底何種類型的行政機(jī)關(guān)會(huì)更傾向于委托行政系統(tǒng)內(nèi)部的法務(wù)工作人員為行政訴訟代理人？又何種類型的行政機(jī)關(guān)會(huì)更傾向于從外部市場(chǎng)聘請(qǐng)律師來(lái)應(yīng)對(duì)行政訴訟？

（一）行政機(jī)關(guān)“條塊”類型與委托法務(wù)情況

中國(guó)政府的組織架構(gòu)使得行政機(jī)關(guān)往往具有兩種類型。一種是作為一級(jí)政權(quán)的政府，如中央政府、省政府、市政府等，行政學(xué)術(shù)語(yǔ)稱之為“塊”；還有一種是一級(jí)政府下屬的職能部門(mén)，如國(guó)務(wù)院公安部、省政府財(cái)政廳、市政府人社局等，行政學(xué)術(shù)語(yǔ)稱之為“條”。從行政訴訟判決書(shū)來(lái)看，行政系統(tǒng)內(nèi)部的法務(wù)工作人員一般是來(lái)自政府下屬的法制部門(mén)或司法部門(mén)，其屬于“條”。對(duì)“塊”而言，在面對(duì)行政訴訟時(shí)，其所尋找的內(nèi)部法務(wù)工作人員，往往來(lái)自其下屬的法制或司法部門(mén)，其有足夠的權(quán)威和權(quán)力去下達(dá)命令；但對(duì)“條”而言，這些內(nèi)部法務(wù)工作者一般是與其同級(jí)的法制或司法部門(mén)的人員，其只能通過(guò)協(xié)商來(lái)尋求幫助，但很難具有強(qiáng)制力。從這個(gè)角度看，可提出假設(shè)：相比“條”行政機(jī)關(guān)而言，“塊”行政機(jī)關(guān)更有可能委托內(nèi)部法務(wù)工作人員作為其行政訴訟代理人。

為驗(yàn)證這一假設(shè)，將517 個(gè)有效樣本根據(jù)“條/塊”和“是/否委托法務(wù)”進(jìn)行二分編碼，并對(duì)其進(jìn)行交叉分析（見(jiàn)表4）。

表4 行政機(jī)關(guān)“條塊”類型與委托法務(wù)情況列聯(lián)表

在委托法務(wù)的248 個(gè)行政機(jī)關(guān)中，“塊”行政機(jī)關(guān)高達(dá)245 個(gè)，占比98.8%，這意味著僅有1.2%的委托法務(wù)的行政機(jī)關(guān)是“條”；在屬于“條”的110 個(gè)行政機(jī)關(guān)中，僅有占比為2.7%的3 個(gè)行政機(jī)關(guān)委托法務(wù)，而占比高達(dá)97.3%的107 個(gè)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有委托法務(wù)。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)“條塊”類型與是否委托法務(wù)確實(shí)具有較強(qiáng)的相關(guān)性，“塊”行政機(jī)關(guān)比“條”行政機(jī)關(guān)更有可能委托內(nèi)部法務(wù)工作人員作為其行政訴訟代理人。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與委托律師情況

既有理論指出，當(dāng)一個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高時(shí)，其市場(chǎng)化程度越高，市場(chǎng)提供的各方面服務(wù)越多。此外，一個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，政府的財(cái)政能力越強(qiáng)，治理理念也更為現(xiàn)代化。因此，行政機(jī)關(guān)在面對(duì)行政訴訟時(shí)是否委托外部市場(chǎng)律師，或許與行政機(jī)關(guān)所處地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的行政機(jī)關(guān)，更可能在市場(chǎng)上接觸到優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，同時(shí)較強(qiáng)的財(cái)政能力也允許其向市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)，而且，先進(jìn)的治理理念可能促使其更加信任市場(chǎng)。如此一來(lái)，可以提出假設(shè)：社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的行政機(jī)關(guān)，更可能委托外部市場(chǎng)律師作為其行政訴訟代理人。

為驗(yàn)證這一假設(shè)，對(duì)樣本進(jìn)行“是/ 否社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高”和“是/否委托律師”的二分編碼。由于樣本是來(lái)自廣東省的數(shù)據(jù)資料，所以對(duì)前者的測(cè)量，主要依據(jù)的指標(biāo)是是否處于珠三角地區(qū)。當(dāng)被訴行政機(jī)關(guān)位于珠三角城市①對(duì)珠三角城市的定義，主要采用官方文件《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020 年）》的狹義界定，即廣東省內(nèi)的廣州、深圳、珠海、佛山、江門(mén)、東莞、中山、惠州、肇慶九市，才可稱之為珠三角城市，廣東省其余12 個(gè)地級(jí)市為非珠三角城市。，則認(rèn)為其所屬地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高；反之，當(dāng)被訴行政機(jī)關(guān)不在珠三角城市，則認(rèn)為其所屬地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高。不過(guò)，由于樣本中存在92 個(gè)省級(jí)以上行政機(jī)關(guān)，不適用這種測(cè)量方式，故刪去。此外，還有50 個(gè)樣本的裁判信息不清，無(wú)法識(shí)別被訴行政機(jī)關(guān)代理人是否為市場(chǎng)律師身份，亦刪去。最后剩余有效樣本426 個(gè)。對(duì)426 個(gè)樣本編碼并進(jìn)行交叉分析后得到相關(guān)結(jié)果（見(jiàn)表5）。

表5 行政機(jī)關(guān)所在地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與委托律師情況列聯(lián)表

從表5 不難看出，各方面數(shù)據(jù)分布較為平均，不存在明顯的偏差，故行政機(jī)關(guān)所在地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其是否委托律師，應(yīng)當(dāng)不存在相關(guān)性。

六、結(jié)論與討論

訴訟委托代理作為法律訴訟中的一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)置，其重要性不言而喻。但是，目前學(xué)界對(duì)訴訟委托代理的研究較少，且主要集中在民事訴訟領(lǐng)域，以及行政訴訟與刑事訴訟的公民一端，而行政機(jī)關(guān)的訴訟委托代理在很大程度上被忽略。為解決這一問(wèn)題，本研究以裁判文書(shū)網(wǎng)上公布的2016 年廣東省中院430 份一審行政訴訟判決書(shū)為分析對(duì)象，從中分解出了568 個(gè)被訴行政機(jī)關(guān)，試圖歸納其訴訟委托代理模式。研究發(fā)現(xiàn)：行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理呈現(xiàn)出行政型、市場(chǎng)型與混合型三種模式。其中，“行政型訴訟委托代理模式”是行政機(jī)關(guān)采用的主流模式，且以委托行政系統(tǒng)內(nèi)部的法務(wù)人員為訴訟代理人的“法務(wù)型”訴訟委托代理為主。此外，有些行政機(jī)關(guān)也會(huì)通過(guò)聘請(qǐng)外部市場(chǎng)律師的方式來(lái)增強(qiáng)應(yīng)訴的法務(wù)力量，但很少有行政機(jī)關(guān)會(huì)單純以外部市場(chǎng)律師為訴訟代理人，更多會(huì)采用“事由＋律師型”的“混合型訴訟委托代理模式”。在此基礎(chǔ)上，本研究進(jìn)一步探索出現(xiàn)這種模式差異的原因，最終發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的“條塊”類型與其是否委托法務(wù)存在一定關(guān)聯(lián)，相比“條”行政機(jī)關(guān)而言，“塊”行政機(jī)關(guān)更有可能委托內(nèi)部法務(wù)工作人員作為其行政訴訟代理人；而行政機(jī)關(guān)所在地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，與其是否委托律師無(wú)關(guān)。

這些發(fā)現(xiàn)彌補(bǔ)了學(xué)界對(duì)行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理研究的不足，同時(shí)在一定程度上也揭示了當(dāng)前中國(guó)行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理的幾種基本模式，并對(duì)其差異進(jìn)行了一些初步探索。但是，總體而言，本研究仍處于一種描述性研究的層次，缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)訴訟委托代理模式差異的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕忉屝怨ぷ?。未?lái)學(xué)人可在本研究的基礎(chǔ)上，采用諸如回歸分析等更為嚴(yán)謹(jǐn)精細(xì)的研究工具，去對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行更為深入和系統(tǒng)的探索。此外，本研究所使用的數(shù)據(jù)資料只限于廣東省中院一省一年的范圍，由此得出的結(jié)論在全國(guó)層面上的外推性仍然存疑，且并不囊括縣級(jí)以下行政機(jī)關(guān)的訴訟委托代理情況。為使研究結(jié)論更加全面和準(zhǔn)確，未來(lái)學(xué)人還可采用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)裁判文書(shū)網(wǎng)進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)跨層級(jí)、跨年度的數(shù)據(jù)抓取，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分析，方能進(jìn)一步坐實(shí)或拓展研究結(jié)論。