韓瑞波

基層政權(quán)是最低一級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)家政權(quán)，分為城市基層政權(quán)和鄉(xiāng)村基層政權(quán)兩種類型。根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，城市基層政權(quán)是指不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的政權(quán)機(jī)關(guān)，為便于管理，城市基層政權(quán)一般設(shè)立街道辦事處作為派出機(jī)關(guān)；鄉(xiāng)村基層政權(quán)主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)?；鶎诱?quán)處于國(guó)家權(quán)力的末梢、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的交叉點(diǎn)，在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中占據(jù)特殊地位。黨的十九屆三中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，強(qiáng)調(diào)“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”“加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)”。該項(xiàng)政策出臺(tái)重申了加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)在推進(jìn)國(guó)家治理和基層治理現(xiàn)代化事業(yè)中的重要意義。政策和實(shí)踐推進(jìn)要求學(xué)術(shù)研究做出積極回應(yīng)并進(jìn)行學(xué)理反思。鑒于鄉(xiāng)村基層政權(quán)相關(guān)研究成果的豐富性和研究問題的復(fù)雜性，本文運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量方法試圖呈現(xiàn)該領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀和進(jìn)展情況。這種研究方法的創(chuàng)新之處與優(yōu)勢(shì)在于，以可視化的方式直觀而全面地展示特定研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)主題和發(fā)展樣態(tài)，便于歸納研究論域、總結(jié)研究進(jìn)路、分析既有問題，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行學(xué)理反思。

知識(shí)圖譜是文獻(xiàn)計(jì)量方法中較為常用的可視化工具，是由文獻(xiàn)中出現(xiàn)的關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)及其共現(xiàn)連線組成的一種網(wǎng)絡(luò)圖式，反映出特定研究領(lǐng)域的知識(shí)結(jié)構(gòu)。本文繪制知識(shí)圖譜所選擇的軟件工具是Citespace（引文空間）。該款軟件是在科學(xué)計(jì)量學(xué)和數(shù)據(jù)可視化背景下發(fā)展起來(lái)的用于提取分析科學(xué)中蘊(yùn)含的潛在知識(shí)的引文分析工具，現(xiàn)如今已被多學(xué)科多領(lǐng)域的社會(huì)科學(xué)研究所使用。選取中國(guó)社會(huì)科學(xué)引文索引（Chinese Social Sciences Citation Index，簡(jiǎn)稱CSSCI）數(shù)據(jù)庫(kù)，以“鄉(xiāng)村基層政權(quán)”（或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)”）為主題進(jìn)行搜索，時(shí)間段設(shè)定為1998年至2019年（檢索時(shí)間為2019年12月31日），節(jié)點(diǎn)類型設(shè)置為Key word，共得到718篇文獻(xiàn)，再經(jīng)剔除，最終得到有效文獻(xiàn)706篇。將每條文獻(xiàn)信息按照參考文獻(xiàn)格式導(dǎo)出，借助Citespace軟件對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)碼和文檔拆分處理，最終獲得樣本數(shù)據(jù)，進(jìn)而繪制出鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的知識(shí)圖譜。

一、鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的論域提煉

關(guān)鍵詞作為一篇文獻(xiàn)的精髓與核心，是對(duì)文章主題的高度凝練與概括，成為文獻(xiàn)計(jì)量研究中最常使用的指標(biāo)，高頻關(guān)鍵詞也是熱點(diǎn)主題詞。如關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜（圖1）所示，與鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究中的高頻關(guān)鍵詞對(duì)應(yīng)的或是基層政權(quán)和組織實(shí)體，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（8）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)（8）、村委會(huì)（4）等；或是基層政權(quán)的管理和服務(wù)對(duì)象，如農(nóng)村（46）、農(nóng)民（23）、勞動(dòng)者（19）等；或是基層政權(quán)嵌入的政策背景與制度環(huán)境，如國(guó)家政權(quán)建設(shè)（30）、稅費(fèi)改革（14）、鄉(xiāng)村振興（6）、基層治理（35）、社會(huì)治理（9）、國(guó)家治理（6）、精準(zhǔn)扶貧（6）等（括號(hào)內(nèi)的數(shù)字代表了關(guān)鍵詞的頻次）。從以上高頻關(guān)鍵詞可看出，鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究領(lǐng)域中的熱點(diǎn)議題分布在國(guó)家政策和制度設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)村秩序、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系等多種研究范疇之中，表明該領(lǐng)域研究空間的廣泛性與研究選項(xiàng)的多樣性。

圖1 鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜

為便于對(duì)該研究領(lǐng)域中的具體熱點(diǎn)主題加以提煉，通過LLR算法從關(guān)鍵詞中提取聚類命名，選中Timeline的可視化聚類方式，可得到鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的9個(gè)聚類標(biāo)簽：“公共服務(wù)均等化”“基層治理”“鄉(xiāng)村振興”“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”“勞動(dòng)者”“稅費(fèi)改革”“基層民主”“村干部”“社會(huì)治理”。聚類標(biāo)簽所含關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)隨時(shí)間推移的變化意味著鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究是一種動(dòng)態(tài)線性發(fā)展過程，這些標(biāo)簽及其節(jié)點(diǎn)完整地描述和透視了鄉(xiāng)村基層政權(quán)的各個(gè)面向，可作為具體觀測(cè)點(diǎn)來(lái)把握鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究中的核心問題。就“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”“基層治理”“社會(huì)治理”“鄉(xiāng)村振興”“公共服務(wù)均等化”等聚類標(biāo)簽及其節(jié)點(diǎn)所代表的語(yǔ)義而言，鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究主要論爭(zhēng)的焦點(diǎn)問題可概述為：基層政權(quán)的核心任務(wù)是國(guó)家政權(quán)建設(shè)還是基層社會(huì)治理，前者側(cè)重于國(guó)家權(quán)力向基層社會(huì)的下沉、政府的行政管理以及基層政權(quán)的政策執(zhí)行；后者則側(cè)重于社會(huì)力量的成長(zhǎng)、多元治理主體的相互協(xié)作以及基層政權(quán)的服務(wù)化轉(zhuǎn)型。這一焦點(diǎn)問題的鎖定也型構(gòu)了鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的兩大論域。

（一）國(guó)家政權(quán)建設(shè)的研究論域

在國(guó)家政權(quán)建設(shè)的論域下，基層政權(quán)被賦予了強(qiáng)烈的代理工具內(nèi)涵，作為國(guó)家在基層的代理機(jī)構(gòu)控制著地方和社會(huì)，遵從國(guó)家規(guī)定的各項(xiàng)制度安排和政策措施，從而使得國(guó)家權(quán)力得以滲透到基層社會(huì)。察驗(yàn)歷史進(jìn)程，中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)肇始于晚近時(shí)期國(guó)家能力建設(shè)重心的不斷下沉，“士紳社會(huì)在國(guó)家政權(quán)擴(kuò)張的打擊下逐步解體”①?gòu)堨o：《國(guó)家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位——問題與回顧》，《開放時(shí)代》2001年第9期。，鄉(xiāng)村社會(huì)開始掙脫于“雙軌政治”②費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，上海：上海人民出版社，2007年，第275-293頁(yè)。的傳統(tǒng)治理格局，并被納入到現(xiàn)代國(guó)家治理的范疇之中。民國(guó)時(shí)期的國(guó)家政權(quán)建設(shè)通過現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)的科層設(shè)置建構(gòu)了基層社會(huì)的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)，但并未提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，造成“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”③杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家：1900-1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2003年，第50頁(yè)。。中華人民共和國(guó)成立后重建基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)開始推行，直到1958年取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，開始實(shí)行人民公社制度，但“政社合一”的人民公社體制作為國(guó)家以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱整合控制農(nóng)村的方式，無(wú)法完全擔(dān)當(dāng)起發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和管理農(nóng)村社會(huì)的職能，因而又于1983年重新恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織、行政村村民委員會(huì)和農(nóng)戶分別從事國(guó)家行政管理、村民自治和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由此形塑了“鄉(xiāng)政村治戶營(yíng)”的治理結(jié)構(gòu)。這一體制性變革極大強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的權(quán)力滲透性，使基層政府行為直接作用于農(nóng)戶，在兩者之間搭建了“面對(duì)面”的交往關(guān)系，這種“政權(quán)下鄉(xiāng)”提升了國(guó)家權(quán)力的集中程度。①徐勇：《政權(quán)下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2007年第11期。

伴隨國(guó)家“政權(quán)下鄉(xiāng)”的是與國(guó)家權(quán)力相關(guān)的不同要素和手段對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的再整合。例如，以“政黨下鄉(xiāng)”的方式將分散的農(nóng)民組織起來(lái)成為政黨組織網(wǎng)絡(luò)中的成員，在基層政權(quán)建設(shè)中充分發(fā)揮政黨整合功能；②徐勇：《“政黨下鄉(xiāng)”：現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期。依靠強(qiáng)大的政治動(dòng)員、行政任務(wù)全面介入和命令式體制實(shí)現(xiàn)“行政下鄉(xiāng)”；③徐勇：《“行政下鄉(xiāng)”：動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第5期。通過設(shè)置專門的法律機(jī)構(gòu)、依法行政、普法教育、出臺(tái)《村委會(huì)組織法》等措施實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的“法律下鄉(xiāng)”；④徐勇：《“法律下鄉(xiāng)”：鄉(xiāng)土社會(huì)的雙重法律制度整合》，《東南學(xué)術(shù)》2008年第3期。以村民自治的制度化構(gòu)建民主取向的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的民主化整合，這種“民主下鄉(xiāng)”的過程是國(guó)家權(quán)力推動(dòng)的產(chǎn)物。⑤黃輝祥：《“民主下鄉(xiāng)”：國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的再整合——村民自治生成的歷史與制度背景考察》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第5期。國(guó)家在向鄉(xiāng)村社會(huì)輸入政權(quán)、政黨、行政、法律、民主制度等要素的同時(shí)，也不斷在向農(nóng)村汲取農(nóng)業(yè)剩余。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家在財(cái)政資源匱乏的情況下為實(shí)現(xiàn)趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，只能向農(nóng)民收取稅費(fèi)。20世紀(jì)90年代后期農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重并在世紀(jì)之交出現(xiàn)嚴(yán)重的“三農(nóng)危機(jī)”，由此中央通過推行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革來(lái)緩和國(guó)家與農(nóng)民的緊張關(guān)系，化解基層治理的困局。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后國(guó)家權(quán)力并未撤出鄉(xiāng)村社會(huì)，為彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的短缺和基層治理資源的不足，國(guó)家以“資源下鄉(xiāng)”⑥王海娟、賀雪峰：《資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第2期。的形式，通過中央政府對(duì)地方政府的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金等方式向農(nóng)村輸入了大量的財(cái)政資源。一套依靠國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目治國(guó)體系開始形成，一種技術(shù)治理的思路開始在基層治理實(shí)踐中蔓延。⑦折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。在這種體系下，基層政權(quán)運(yùn)作主要依靠國(guó)家“資源下鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為典型的“吃飯財(cái)政”。其運(yùn)轉(zhuǎn)也愈發(fā)科層化，對(duì)上級(jí)政府和公共財(cái)政高度依附，導(dǎo)致基層政權(quán)獨(dú)立性被技術(shù)治理思路所捆綁。此外，為保證下鄉(xiāng)資源使用合理有效，國(guó)家通過“規(guī)則下鄉(xiāng)”制定了更多更具體的資源使用規(guī)范，在防止資源濫用的同時(shí)，也極大地限制了基層政權(quán)的主動(dòng)性，導(dǎo)致基層治理的形式主義和內(nèi)卷化。⑧賀雪峰：《規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化：農(nóng)村基層治理的辯證法》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。總之，無(wú)論國(guó)家政權(quán)建設(shè)采取何種制度安排，運(yùn)用何種建設(shè)路徑，不變的是國(guó)家權(quán)力始終扎根于鄉(xiāng)土社會(huì)。

（二）基層社會(huì)治理的研究論域

基層社會(huì)治理的論域以治理理論為支撐，“治理”試圖將“社會(huì)”元素引入到始終由國(guó)家所主導(dǎo)的治理語(yǔ)境中，旨在改變單一的權(quán)力結(jié)構(gòu)并重塑利益和資源分配格局，其基本價(jià)值內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。⑨仇葉：《實(shí)體主義與關(guān)系主義視角下社區(qū)治理研究的分殊與融合》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期。“治理”與傳統(tǒng)的國(guó)家單向而一元的垂直管理模式處于對(duì)立面，認(rèn)為這種模式忽略了社會(huì)的復(fù)雜性和國(guó)家的有限性，也無(wú)視了社會(huì)的高度參與和自我服務(wù)能力。⑩王詩(shī)宗：《治理理論與公共行政學(xué)范式進(jìn)步》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。此外，治理語(yǔ)境下實(shí)體化的國(guó)家與社會(huì)分隔被打破，二者的復(fù)雜關(guān)系形態(tài)被重新界定。在關(guān)系轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行整合的根本途徑落腳于構(gòu)建穩(wěn)定的社會(huì)生活共同體。這要求基層政權(quán)不僅要維護(hù)基層社會(huì)的公共秩序、組織提供基層社會(huì)所需的公共品，還要為社會(huì)力量的有效參與創(chuàng)造條件，打造國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)格局。

基層社會(huì)治理論域下的鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究不再拘泥于闡釋國(guó)家的計(jì)劃性、整體性和全域性，而是注重論證“國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)在功能場(chǎng)域中的適度邊界，以及如何激活鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性與農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體性”。?曾慶捷：《鄉(xiāng)村中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系：理論范式與實(shí)踐》，《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。其理論立足點(diǎn)在于：經(jīng)驗(yàn)證明，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的過度介入，可能便于國(guó)家政策的直接推行，但也可能造成鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源的流失和缺位，或政策執(zhí)行的偏離；國(guó)家的完全退場(chǎng)可能激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)在活力，但也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)治理的失序。這就需要國(guó)家權(quán)力以適度在場(chǎng)的方式在基層社會(huì)治理中發(fā)揮作用，也需要基層從管控社會(huì)向治理社會(huì)的轉(zhuǎn)型，不斷賦予社會(huì)自主權(quán)、讓渡社會(huì)權(quán)力、釋放社會(huì)活力，打造更具彈性的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。①李增元、李芝蘭：《新中國(guó)成立七十年來(lái)的治理重心向農(nóng)村基層下移及其發(fā)展思路》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第11期。就新時(shí)代的社會(huì)治理而言，治理重心向基層下移，充分發(fā)揮社會(huì)力量的參與，黨政力量管控性趨于弱化，引領(lǐng)性更加凸顯，這一系列新思路和新現(xiàn)象體現(xiàn)出國(guó)家向社會(huì)放權(quán)的過程。國(guó)家頂層設(shè)計(jì)對(duì)“共建共治共享的社會(huì)治理格局”的期待，促使基層政權(quán)在基層社會(huì)治理的理念、體系、結(jié)構(gòu)、方式等方面加快轉(zhuǎn)型步伐。

當(dāng)前，基層社會(huì)治理場(chǎng)域中的鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)仍存在諸多問題，集中體現(xiàn)為基層政權(quán)的行政功能弱化與村級(jí)組織的治理功能隱形。一方面，項(xiàng)目制下的基層政權(quán)運(yùn)作表現(xiàn)出對(duì)縣級(jí)政府的高度依賴，由于縣級(jí)政府掌握大量的項(xiàng)目資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申報(bào)項(xiàng)目只能依靠縣級(jí)政府的整體規(guī)劃，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。②李祖佩：《項(xiàng)目制的基層解構(gòu)及其研究拓展——基于某縣涉農(nóng)項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)證分析》，《開放時(shí)代》2015年第2期。另一方面，在國(guó)家資源下鄉(xiāng)的過程中，為了完成項(xiàng)目的實(shí)施和上級(jí)布置的行政事務(wù)，基層政權(quán)在民主化的村級(jí)治理實(shí)踐中實(shí)施“目標(biāo)管理責(zé)任制”，③王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制：鄉(xiāng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期。由此，村級(jí)組織踐行基層治理的工作從服務(wù)于鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生性治理需求轉(zhuǎn)向以外生性行政任務(wù)為導(dǎo)向的行政績(jī)效考核。鄉(xiāng)村治理層級(jí)之間的行政規(guī)約弱化了非正式治理單元的運(yùn)作空間，展現(xiàn)了行政一體化的鄉(xiāng)村權(quán)力模式。④杜鵬：《鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的調(diào)控機(jī)制與優(yōu)化路徑》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2019年第4期。村級(jí)組織的行政化和村干部的職業(yè)化，逐漸形成“控制的自治”。⑤王麗惠：《控制的自治：村級(jí)治理半行政化的形成機(jī)制與內(nèi)在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第2期。此外，基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的正當(dāng)性受到懷疑，基層政權(quán)往往被視為村莊利益的破壞者與侵害者，或是村民自治和鄉(xiāng)村政治民主化的絆腳石，村民自治表現(xiàn)出重視選舉而輕視治理的實(shí)踐取向，⑥仝志輝：《村委會(huì)選舉的村莊治理本位：從戶內(nèi)委托辯難走向選舉權(quán)利祛魅》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2016年第1期。進(jìn)而導(dǎo)致“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的內(nèi)在張力。

綜上所述，無(wú)論哪種論域下的基層政權(quán)研究，都離不開對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的探討，基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)結(jié)構(gòu)化的、復(fù)雜互動(dòng)的關(guān)系，“問題的關(guān)鍵是如何看待國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系”。⑦孫立平：《“過程-事件分析”與當(dāng)代中國(guó)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的實(shí)踐形態(tài)》，載《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》，廈門：鷺江出版社，2002年，第1-20頁(yè)。從兩種論域的關(guān)系來(lái)看，基層社會(huì)治理的問題本質(zhì)上仍是在國(guó)家政權(quán)建設(shè)的主導(dǎo)下，依靠不同的組織力量及行動(dòng)選擇，在不同參與主體之間，建立社會(huì)秩序的過程。鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)應(yīng)以鄉(xiāng)村治理中國(guó)家與社會(huì)、行政與自治的平衡為價(jià)值導(dǎo)向，以強(qiáng)化行政能力和提升治理能力為行動(dòng)目標(biāo)。既要作為國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的基礎(chǔ)性力量，將公共資源運(yùn)送至鄉(xiāng)村社會(huì)，又要將強(qiáng)大的國(guó)家能力轉(zhuǎn)化為基層治理能力進(jìn)而更好地服務(wù)于農(nóng)村，有效回應(yīng)群眾需求，真正實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)的服務(wù)化轉(zhuǎn)型。

二、鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的進(jìn)路解析

自20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的經(jīng)驗(yàn)研究和理論探索已取得顯著進(jìn)展。形勢(shì)、情景和語(yǔ)境的變化促使學(xué)者們不斷去理解和解釋新出現(xiàn)的問題，也呼吁我們重新審視并反思已有的研究成果。對(duì)鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的進(jìn)路解析，有助于我們把握其中的學(xué)術(shù)動(dòng)向與研究規(guī)律，為今后的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐推進(jìn)提供理論指導(dǎo)。高頻關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)圖譜體現(xiàn)出既有研究在時(shí)間軸上遞進(jìn)式發(fā)展樣態(tài)。在Citespace中導(dǎo)入樣本文獻(xiàn)，設(shè)置相關(guān)參數(shù)并運(yùn)行軟件，以Timezone（時(shí)區(qū)）模式導(dǎo)出運(yùn)行結(jié)果，可得到鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的主題時(shí)區(qū)圖（見下頁(yè)圖2）。在時(shí)區(qū)圖中，隨著時(shí)間的推移新詞匯不斷涌現(xiàn)，反映出鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究近20年的主題變化。

圖2 鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究時(shí)區(qū)圖

以時(shí)區(qū)圖中關(guān)鍵詞的呈現(xiàn)為參照，并結(jié)合上文中關(guān)于研究論域的討論，不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的發(fā)展遵循從“政權(quán)建設(shè)”到“社會(huì)治理”的邏輯線索，這點(diǎn)可從時(shí)區(qū)圖中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的分布中看出。“政權(quán)建設(shè)”主要關(guān)注的是政權(quán)本身的體制、職能等內(nèi)部結(jié)構(gòu)性問題，“社會(huì)治理”主要探討的是基層政權(quán)在國(guó)家-社會(huì)互動(dòng)體系中與其他治理主體的外部關(guān)系性問題。由此，可歸納出關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的兩種研究進(jìn)路，即內(nèi)部分析進(jìn)路和外部分析進(jìn)路。前者更多的是一種“結(jié)構(gòu)-制度”分析的靜態(tài)研究，側(cè)重于論證鄉(xiāng)村基層政權(quán)在政權(quán)體系中所處的宏觀結(jié)構(gòu)和制度情境；后者更多的是一種“過程-事件”分析的動(dòng)態(tài)研究，側(cè)重于基層社會(huì)治理場(chǎng)域中基層政權(quán)運(yùn)作時(shí)的行為描述和邏輯解析。兩種進(jìn)路分別建構(gòu)了鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的不同話語(yǔ)系統(tǒng)，“在它們的引導(dǎo)和約束下，我們能夠采用不同的話語(yǔ)策略，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)做出不同的話語(yǔ)建構(gòu)”①謝立中：《結(jié)構(gòu)-制度分析，還是過程-事件分析？——從多元話語(yǔ)分析的視角看》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2007年第4期。。

（一）鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的內(nèi)部分析進(jìn)路

如上所述，內(nèi)部分析進(jìn)路著重探究了與基層政權(quán)組織相關(guān)的各種結(jié)構(gòu)性要素，涉及基層政權(quán)在政府體系中的組織和職能定位。這種結(jié)構(gòu)性要素本質(zhì)上為基層政權(quán)組織提供了一種制度規(guī)則，進(jìn)而限定、指引和激勵(lì)基層政權(quán)的運(yùn)作過程。研究者習(xí)慣于以這種分析進(jìn)路考察基層政權(quán)的體制境遇，或?qū)ζ渎毮芏ㄎ贿M(jìn)行歷時(shí)性觀察，在此基礎(chǔ)上對(duì)其角色屬性加以類型劃分，或是探討鄉(xiāng)村基層政權(quán)的改革歷程，針對(duì)現(xiàn)存問題提出改革方案。

1.鄉(xiāng)村基層政權(quán)的體制境遇

這類研究把研究焦點(diǎn)置于政府體制內(nèi)部，試圖解析鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)遭遇的體制困境。最具代表性的就是榮敬本等提出“壓力型體制”的概念，用以描述“各級(jí)組織在評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行”的現(xiàn)象，以此來(lái)解釋基層政權(quán)面臨的體制境遇。壓力型體制具體指一級(jí)政治組織為了完成上級(jí)下達(dá)的目標(biāo)，將這些目標(biāo)層層量化分解為數(shù)量化的任務(wù)和物質(zhì)化的指標(biāo)體系，派給下級(jí)組織和個(gè)人。為保證目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，并配以目標(biāo)管理責(zé)任制，重要的指標(biāo)則實(shí)行“一票否決”制。②榮敬本、崔之元等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，2007年。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于目標(biāo)考核體系的末端，上級(jí)政府的所有政務(wù)都會(huì)派發(fā)下來(lái)；同時(shí)作為治理資源最為匱乏的一級(jí)政權(quán)，又不得不執(zhí)行上級(jí)決策，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)始終在壓力之下運(yùn)轉(zhuǎn)。③呂德文：《鄉(xiāng)村治理70年：國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。在這種分權(quán)的壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要工作成為迎合上級(jí)政府的指標(biāo)性考核，而考核管理中最突出的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因而將招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為中心工作。此外，以財(cái)政改革為核心的行政性分權(quán)，為地方和基層政權(quán)參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了強(qiáng)大的制度性激勵(lì)，也賦予了它們很強(qiáng)的自主權(quán)，導(dǎo)致其可能偏離管理社區(qū)、組織社區(qū)生活的公共職責(zé)，轉(zhuǎn)向積極謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自身利益，造成社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的問題。

2.鄉(xiāng)村基層政權(quán)的職能定位

研究者習(xí)慣于根據(jù)鄉(xiāng)村基層政權(quán)的職能定位賦予其不同的角色屬性。張靜在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在基層管理中的作用時(shí)，提出“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”④張靜：《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問題》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第52頁(yè)。的概念，用來(lái)解釋集體化時(shí)期基層政權(quán)代理國(guó)家行使地方事務(wù)管理權(quán)，壟斷了包括經(jīng)濟(jì)資源在內(nèi)的幾乎所有公共資源的現(xiàn)象。楊善華等將這一時(shí)期的基層政權(quán)界定為“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，并將80年代財(cái)政體制改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)界定為“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展使得基層政權(quán)的“經(jīng)營(yíng)性”漸趨明顯，其發(fā)展模式越來(lái)越接近于公司或“廠商”。①楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”——向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期?；鶎诱?quán)依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的謀利之道止于分稅制改革。分稅制改革旨在強(qiáng)化中央政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集權(quán)能力，大大削弱了地方政府在經(jīng)濟(jì)增量分配中的份額，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的衰退。②周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。其結(jié)果是地方政府為謀求GDP增長(zhǎng)轉(zhuǎn)而經(jīng)營(yíng)城市和過度汲取農(nóng)業(yè)剩余，并在東部和中西部地區(qū)表現(xiàn)出一種地域差異性：東部發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府將土地財(cái)政作為擴(kuò)大預(yù)算外收入的主要方式；中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府則加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的汲取，導(dǎo)致農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重的問題。周飛舟將這種類型的基層政權(quán)稱之為“汲取型政權(quán)”，并將稅費(fèi)改革、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后在政府財(cái)政上出現(xiàn)“空殼化”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)稱為“懸浮型政權(quán)”③周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。。

政權(quán)懸浮化作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的一個(gè)意外后果，加劇了基層政權(quán)組織與農(nóng)村的疏離，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的“脫嵌”狀態(tài)。④吳理財(cái)：《中國(guó)農(nóng)村治理變遷及其邏輯：1949-2019》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。這種政權(quán)沒有多少實(shí)質(zhì)性的財(cái)權(quán)、人事權(quán)和事務(wù)權(quán)，也沒有足夠的力量和動(dòng)力來(lái)提供公共品，成為高度依賴縣級(jí)政權(quán)組織的“政權(quán)依附者”⑤饒靜、葉敬忠：《稅費(fèi)改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“政權(quán)依附者”角色和行為分析》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2007年第4期。。為維持基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供農(nóng)村基本公共服務(wù)，國(guó)家加強(qiáng)向中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，各類專項(xiàng)資金在轉(zhuǎn)移支付中所占比重越來(lái)越大，并且圍繞項(xiàng)目資金運(yùn)作形成一套復(fù)雜嚴(yán)格的運(yùn)作制度，該現(xiàn)象被研究者總結(jié)為“項(xiàng)目治國(guó)”⑥渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。?；鶎诱?quán)開始為項(xiàng)目進(jìn)村“跑腿辦事”，由此轉(zhuǎn)型為“協(xié)調(diào)型政權(quán)”⑦付偉、焦長(zhǎng)權(quán)：《“協(xié)調(diào)型”政權(quán)：項(xiàng)目制運(yùn)作下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第2期。。另外，中央所建立的轉(zhuǎn)移支付體系意味著以工哺農(nóng)格局的形成，鄉(xiāng)村基層政權(quán)愈發(fā)具有“公益經(jīng)營(yíng)者”的角色屬性。⑧陳頎：《“公益經(jīng)營(yíng)者”的形塑與角色困境——一項(xiàng)關(guān)于轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)村基層政府角色的研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2期?？傊?，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的角色屬性變遷取決于其在不同發(fā)展階段的職能轉(zhuǎn)換。

3.鄉(xiāng)村基層政權(quán)的改革路徑

在“基層政府的制度環(huán)境沒有改變，政府運(yùn)行機(jī)制并未發(fā)生根本變革，基層政府的行為邏輯也沒有改變”⑨趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，北京：商務(wù)印書館，2018年，第1頁(yè)。的制度性約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)拘囿于權(quán)責(zé)不等的泥潭而在壓力型體制下失衡運(yùn)轉(zhuǎn)，“層層加碼”而使失衡運(yùn)轉(zhuǎn)日益嚴(yán)重，錢少事多而在財(cái)政拮據(jù)中無(wú)法自主，人雜活多而在“紛繁事務(wù)”中被動(dòng)工作，考核檢查而在“形式主義”中拼湊應(yīng)對(duì)，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性令人擔(dān)憂。⑩周少來(lái)：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制性困局及其應(yīng)對(duì)》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2019年第6期。這種困局使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無(wú)力有效回應(yīng)村民利益訴求，且制造了政府與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系，還造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)意識(shí)淡薄、消極怠政和避責(zé)趨利等行為。?陸益龍、王楓萍：《鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重困境及其成因——甘肅省C鎮(zhèn)的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)》，《西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。

為應(yīng)對(duì)這些問題，研究者普遍強(qiáng)調(diào)了深化體制性改革的必要性，并提出了構(gòu)建符合基層政權(quán)定位、適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的體制改革的系列設(shè)想與政策建議。例如，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)和治理重心下移，健全基層管理體制；建設(shè)和完善綜合行政執(zhí)法和集中審批服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建符合基層事務(wù)特點(diǎn)、面向人民群眾的組織編制和制度體系；提高基層公共服務(wù)供給能力和效率；持續(xù)規(guī)范基層政權(quán)運(yùn)作，踐行科學(xué)、依法和民主行政；推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，逐步推動(dòng)合理配置各層級(jí)職能。?譚景輝：《論新型城鎮(zhèn)化中的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革》，《中國(guó)行政管理》2019年第10期。同時(shí)，基層政權(quán)改革還要對(duì)基層社會(huì)自治傳統(tǒng)給予尊重，有效利用傳統(tǒng)自治資源，鼓勵(lì)和培育不同類型的農(nóng)村社會(huì)組織進(jìn)行自我管理，發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的積極效用。①趙曉峰：《“雙軌政治”重構(gòu)與農(nóng)村基層行政改革——激活基層行政研究的社會(huì)學(xué)傳統(tǒng)》，《北京社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。

（二）鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)的外部分析進(jìn)路

與上述關(guān)注體制困境、功能定位、改革路徑等制度性維度的研究進(jìn)路不同，外部分析進(jìn)路在方法論上引入“策略行動(dòng)”分析，旨在通過描述“關(guān)系/事件”②鄭衛(wèi)東：《“國(guó)家與社會(huì)”框架下的中國(guó)鄉(xiāng)村研究綜述》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2005年第2期。中基層政權(quán)的行為表現(xiàn)來(lái)把握其在基層治理過程中的運(yùn)作邏輯和行為模式，主要探討基層政權(quán)如何營(yíng)造自主空間和權(quán)力網(wǎng)絡(luò)以實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)的問題。③楊善華、宋倩：《稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營(yíng)造——以河北Y縣為例》，《社會(huì)》2008年第4期。外部分析進(jìn)路的論證基礎(chǔ)在于，鄉(xiāng)村基層政權(quán)在自主空間內(nèi)展開非正式運(yùn)作，這種非正式運(yùn)作源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一種“上下之間”獨(dú)特處境，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既位于一種自上而下的壓力型科層制之下，又置身于一個(gè)非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)之上，使得基層政權(quán)組織在壓力性任務(wù)與資源匱乏的關(guān)系、程式化的科層組織與非程式化的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系中尋求自洽的生存之道。④歐陽(yáng)靜：《運(yùn)作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會(huì)之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán) 以桔鎮(zhèn)為研究對(duì)象》，《社會(huì)》2009年第5期。因此，本文考察基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯主要基于政策執(zhí)行與鄉(xiāng)村治理兩種維度，既分析作為國(guó)家政策執(zhí)行主體的基層政權(quán)組織的行政行為，又關(guān)注作為鄉(xiāng)村社會(huì)主體的基層政權(quán)組織的治理行為。

1.鄉(xiāng)村基層政權(quán)的政策執(zhí)行邏輯：運(yùn)動(dòng)式治理與偏差式治理

運(yùn)動(dòng)式治理是與理性官僚制所應(yīng)具備的常規(guī)行政管理相對(duì)的一種行動(dòng)邏輯，并已深深嵌入基層政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制之中。運(yùn)動(dòng)式治理表現(xiàn)為在短期內(nèi)最大限度地動(dòng)用行政管理資源，集中人力、物力和財(cái)力，采取疾風(fēng)驟雨般的工作方式。⑤周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期。政府運(yùn)作運(yùn)動(dòng)化的核心特征是，以特定需要的政治動(dòng)員取代常規(guī)的行政管理，政府工作演變?yōu)橐豁?xiàng)項(xiàng)“運(yùn)動(dòng)”。運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)質(zhì)上是基層政權(quán)在專制性權(quán)力喪失、基礎(chǔ)性權(quán)力又尚未確立、行政工作缺乏足夠資源的條件下，憑借傳統(tǒng)的“運(yùn)動(dòng)”資源而做出的權(quán)宜性行為選擇。在后稅費(fèi)時(shí)代，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊縮的境況下，基層政權(quán)往往會(huì)將常規(guī)性工作升級(jí)為“中心工作”，進(jìn)而通過運(yùn)動(dòng)的方式推進(jìn)工作實(shí)踐，⑥狄金華：《通過運(yùn)動(dòng)進(jìn)行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略 對(duì)中國(guó)中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個(gè)案研究》，《社會(huì)》2010年第3期?！爸行墓ぷ鳌币渤蔀猷l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作中最常使用的術(shù)語(yǔ)。

偏差式治理是基層政權(quán)基于自身利益考慮導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的行為。周雪光指出，組織制度自上而下的約束機(jī)制由于上下級(jí)政府官員的共同利益聯(lián)合而難以有效運(yùn)行，宏觀組織制度難以對(duì)政府官員的行為實(shí)行有效約束。⑦周雪光：《“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。在執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門特別是中央政府的各項(xiàng)政策指令時(shí)，基層上下級(jí)政府往往會(huì)采取“上有政策、下有對(duì)策”的手段，共謀策劃、暗度陳倉(cāng)，以應(yīng)付政策指令以及各種檢查，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程偏離政策初衷。⑧周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。政策執(zhí)行偏差具體指執(zhí)行主體曲解、規(guī)避甚至違背政策制定的原意，進(jìn)而造成政策執(zhí)行結(jié)果偏離政策目標(biāo)的行為。⑨韓瑞波：《政策受眾、執(zhí)行偏差與環(huán)境抗?fàn)帯诩侥螸鎮(zhèn)的個(gè)案分析》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。文本上的政策與執(zhí)行結(jié)果并不存在簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)關(guān)系，在很多情況下，政策得不到執(zhí)行，或選擇性執(zhí)行，這一現(xiàn)象已成常態(tài)。⑩李明：《受眾視角下的公共政策執(zhí)行及其效果：基于中國(guó)村民村委會(huì)選舉參與的分析》，《學(xué)術(shù)月刊》2016年第7期。例如，環(huán)境政策與地方執(zhí)行結(jié)果之間存在的巨大偏差正是源于政策本身的模糊性與沖突性形塑了地方政府的“象征性執(zhí)行”行為；?冉冉：《中國(guó)環(huán)境政治中的政策框架特征與執(zhí)行偏差》，《教學(xué)與研究》2014年第5期。在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)表現(xiàn)出權(quán)威導(dǎo)向的選擇性治理、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的規(guī)范化治理和硬任務(wù)的軟執(zhí)行，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行，?雷望紅：《論精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。等等。

2.鄉(xiāng)村基層政權(quán)的鄉(xiāng)村治理邏輯：維控式治理與協(xié)作式治理

在鄉(xiāng)村治理的語(yǔ)境下，作為鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體的基層政權(quán)組織面對(duì)的是非政府的組織或個(gè)體，是與政府主體相對(duì)的市場(chǎng)或社會(huì)主體?；鶎又卫硇袨槟繕?biāo)是“國(guó)家在基層取得服從，塑造配合”①劉學(xué)：《回到“基層”邏輯：新中國(guó)成立70年基層治理變遷的重新敘述》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2019年第5期。，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要基層政權(quán)運(yùn)用各種治理手段來(lái)維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定，同時(shí)要整合鄉(xiāng)村資源形成治理合力，供給鄉(xiāng)村公共服務(wù)。由此，基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)村治理顯現(xiàn)出維控式治理和協(xié)作式治理的行為特征。

維控型治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)維持鄉(xiāng)村社會(huì)基本穩(wěn)定的一種治理方式。稅費(fèi)改革后基層政權(quán)治理能力弱化、農(nóng)村公共品供給缺失而導(dǎo)致農(nóng)民上訪數(shù)量增加，成為威脅鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的新因素。②田先紅、楊華：《稅改后農(nóng)村治理危機(jī)醞釀深層次的社會(huì)不穩(wěn)定因素》，《調(diào)研世界》2009年第3期。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏足夠的資源和能力來(lái)回應(yīng)日益復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)治理需求，只能援引和運(yùn)用各類權(quán)力技術(shù)和手段，應(yīng)對(duì)那些可能危及鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)性和群體性事件。③歐陽(yáng)靜：《“維控型政權(quán)”多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性》，《社會(huì)》2011年第3期。為保障鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)往往采取“不出事”的行事邏輯，對(duì)農(nóng)村中的各種事端表現(xiàn)出消極、不作為的態(tài)度，或采取和稀泥、息事寧人的辦法加以應(yīng)對(duì)，④賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期?；蚴抢绵l(xiāng)村社會(huì)中的人情和關(guān)系等傳統(tǒng)資源來(lái)控制農(nóng)民的抵抗，⑤孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力的非正式運(yùn)作的過程分析——華北B鎮(zhèn)收糧的個(gè)案研究》，載《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》，廈門：鷺江出版社，2000年，第21-46頁(yè)?；蚴莿?dòng)員與抗?fàn)幷呦嚓P(guān)的體制內(nèi)成員或其他較依賴國(guó)家的個(gè)體，要求他們對(duì)抗?fàn)幏e極分子或潛在的抗?fàn)幷唛_展思想工作，使其停止行動(dòng)或不加入抗?fàn)帲M(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層政權(quán)對(duì)抗?fàn)幷叩摹瓣P(guān)系控制”。⑥鄧燕華：《中國(guó)基層政府的關(guān)系控制實(shí)踐》，《學(xué)?！?016年第5期?？傊?，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村資源和社會(huì)關(guān)系已成為鄉(xiāng)村維控型治理的重要工具。

協(xié)作式治理意味著治理主體之間的多元協(xié)商和合作共治，既強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，也重視主體多元和向社會(huì)分權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的協(xié)作共識(shí)。這是在基層治理現(xiàn)代化的背景下，并在樹立新的治理觀和政社觀⑦朱光磊：《全面深化改革進(jìn)程中的中國(guó)新治理觀》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第4期。的基礎(chǔ)上，變革治理模式和重塑主體關(guān)系的審慎選擇。因?yàn)樯鐣?huì)已形成獨(dú)立的、自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域，需要社會(huì)力量參與并形成多元自治秩序，共同治理公共事務(wù)。⑧周慶智：《政社互嵌結(jié)構(gòu)與基層社會(huì)治理變革》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2018年第3期。協(xié)作式治理的典型模式是基層協(xié)商治理，其中蘊(yùn)含的協(xié)商合作價(jià)值支點(diǎn)依托于服務(wù)轉(zhuǎn)型理念和參與式治理思維。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的服務(wù)轉(zhuǎn)型要求通過服務(wù)外包、政府購(gòu)買服務(wù)等方式探尋與社會(huì)組織的合作，主動(dòng)與社會(huì)各類力量建立合作關(guān)系；參與式治理要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)充分確立行政系統(tǒng)的開放性和民主化，變動(dòng)員式參與為主動(dòng)式參與，實(shí)現(xiàn)“自上而下的賦權(quán)與自下而上的積極行動(dòng)，在政府與社會(huì)的良性互動(dòng)中推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新”⑨陳剩勇、徐珣：《參與式治理：社會(huì)管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的研究》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。。

三、鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的學(xué)理反思

國(guó)家政權(quán)建設(shè)和基層社會(huì)治理的論域分殊、內(nèi)部分析與外部分析的進(jìn)路分立，共存于日臻成熟的鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究之中，揭示了其研究重心從“政權(quán)建設(shè)”到“社會(huì)治理”的演變走勢(shì)。與此同時(shí)，基層社會(huì)治理的實(shí)踐探索不斷為鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究注入新動(dòng)力。將鄉(xiāng)村基層政權(quán)放置于基層治理現(xiàn)代化情景下進(jìn)行討論已是大勢(shì)所趨。換言之，鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的治理取向愈發(fā)明顯，成為一種正在“邁向治理實(shí)踐”的研究領(lǐng)域。只有著眼于實(shí)踐過程，我們才能避免理念建構(gòu)的誤導(dǎo)以及意識(shí)形態(tài)化的偏頗。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中未經(jīng)提煉的邏輯，正是我們用以提出新的理論解釋的可能進(jìn)路。⑩黃宗智：《認(rèn)識(shí)中國(guó)——走向從實(shí)踐出發(fā)的社會(huì)科學(xué)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第1期。鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究如果不能緊跟治理實(shí)踐的推進(jìn)步伐，其片刻停留都可能會(huì)脫離于變化的真實(shí)，導(dǎo)致理論爭(zhēng)執(zhí)、制度分析和行為探討陷入片面、滯后且自?shī)首詷返睦Ь持?。因此，鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究要服務(wù)于基層治理的實(shí)踐，就要求研究者時(shí)刻關(guān)注和把握到變化的實(shí)際，從相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中嘗試去概括和凝練理性認(rèn)知。由此，本文試圖對(duì)該領(lǐng)域的研究走向提出若干建議。

第一，把握城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)觀變化。改革以來(lái)的中國(guó)已經(jīng)從以農(nóng)為本、以土為生、以村而治、根植于土的“鄉(xiāng)土中國(guó)”，進(jìn)入鄉(xiāng)土變故土、告別過密化農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的“城鄉(xiāng)中國(guó)”①劉守英、王一鴿：《從鄉(xiāng)土中國(guó)到城鄉(xiāng)中國(guó)——中國(guó)轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村變遷視角》，《管理世界》2018年第10期。。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、信息化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、居住形態(tài)、社會(huì)觀念與公共需求等方面的新變化。人口結(jié)構(gòu)方面，鄉(xiāng)村人口的流失和村莊空心化導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)原子化問題，村莊組織內(nèi)部的基本社會(huì)聯(lián)結(jié)式微，出現(xiàn)“社會(huì)關(guān)系衰退”與“組織衰敗”的現(xiàn)象，②田毅鵬：《村落過疏化與鄉(xiāng)村公共性的重建》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2014年第6期。使集體合作和村莊自主的公共品供給變得困難，也加大了基層政權(quán)供給村莊公共品的壓力；居住形態(tài)方面，人口外流的“空心村”、土地城鎮(zhèn)化的“城中村”、就地城鎮(zhèn)化的“超級(jí)村”、治理社區(qū)化的“轉(zhuǎn)型村”等各種類型的村莊形態(tài)并存，進(jìn)一步增加了基層政權(quán)進(jìn)行規(guī)劃和管理的難度；社會(huì)觀念與公共需求方面，隨著農(nóng)民對(duì)公共環(huán)境、公共設(shè)施、公共服務(wù)以及公共治理的需求迅速提升，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、法制觀念日益增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)公平正義以及公共治理的效能有了更高的需求和期望，相應(yīng)地要求農(nóng)村基層社會(huì)治理的體制、功能和方式的轉(zhuǎn)型。③項(xiàng)繼權(quán)、劉開創(chuàng)：《城鎮(zhèn)化背景下中國(guó)鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型與發(fā)展》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。這些新變化無(wú)疑加強(qiáng)了基層治理問題的復(fù)雜性，也要求鄉(xiāng)村基層政權(quán)在適應(yīng)新變化的同時(shí)做出有效回應(yīng)。

第二，瞄準(zhǔn)國(guó)家宏觀體制變革的發(fā)展定位。近年來(lái)國(guó)家旨在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政治、經(jīng)濟(jì)、管理和服務(wù)體制改革影響著基層政權(quán)建設(shè)的發(fā)展定位和改革空間，也對(duì)鄉(xiāng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)提出新的挑戰(zhàn)。這些改革涉及黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化、城鄉(xiāng)人口和資源雙向流動(dòng)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體制改革、治理重心下沉等領(lǐng)域。以改革作為契機(jī)，鄉(xiāng)村基層政權(quán)應(yīng)加快基層治理和政權(quán)建設(shè)的轉(zhuǎn)型步伐，一方面要加強(qiáng)黨組織建設(shè)，重塑鄉(xiāng)村治理中權(quán)力實(shí)踐的政治性，充分發(fā)揮基層治理中的黨建引領(lǐng)功能；另一方面要堅(jiān)持建設(shè)公共服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，進(jìn)一步推動(dòng)治理重心下移，向下合理配置公共治理資源，下放基層事務(wù)管理權(quán)限，適度擴(kuò)充基層人事編制，加強(qiáng)服務(wù)農(nóng)民、解決基層治理事務(wù)的能力；此外，還要激活農(nóng)民主體性，完善以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理體系，重視農(nóng)村基層社區(qū)社會(huì)組織的培育和社區(qū)自治能力的提升，保障社區(qū)公共品的有效供給，完成“行政輸入式治理資源向內(nèi)生性社會(huì)治理活力的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共品供給的自主化”④印子：《項(xiàng)目制背景下基層政權(quán)建設(shè)的定位與路徑選擇》，《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第4期。。

第三，總結(jié)地方典型創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐探索。鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究還應(yīng)及時(shí)跟蹤近年來(lái)各地區(qū)的基層政權(quán)與管理體制的改革探索和典型實(shí)踐，這些具有地方和基層特色的治理創(chuàng)新及適應(yīng)性變革，可以看出基層政權(quán)實(shí)踐中的發(fā)展動(dòng)向。其中比較典型的基層政權(quán)創(chuàng)新實(shí)踐例如北京的“吹哨報(bào)到”，是一種解決問題驅(qū)動(dòng)的基層治理方式改革過程，通過自下而上地發(fā)現(xiàn)與界定問題來(lái)啟動(dòng)治理流程,建立了黨建引領(lǐng)、向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政授權(quán)、協(xié)同條線與屬地關(guān)系、基于清單制劃分權(quán)責(zé)和實(shí)施綜合執(zhí)法的基層治理方法；⑤孫柏瑛、張繼穎：《解決問題驅(qū)動(dòng)的基層政府治理改革邏輯——北京市“吹哨報(bào)到”機(jī)制觀察》，《中國(guó)行政管理》2019年第4期。再如浙江的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，通過改革中心鎮(zhèn)的公共財(cái)政體制、投入與投資體制，擴(kuò)大中心鎮(zhèn)的管理權(quán)限，完善建設(shè)用地制度、戶籍制度、就業(yè)和社會(huì)保障制度等，重塑了縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）關(guān)系并激發(fā)了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，產(chǎn)生了積極效應(yīng)；⑥陳剩勇、張丙宣：《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)：浙江省近年來(lái)小城鎮(zhèn)政府管理體制改革的實(shí)踐》，《浙江學(xué)刊》2007年第6期。還有一些地區(qū)探索鄉(xiāng)村治理中政經(jīng)分開或政經(jīng)合一、自治下沉等等，都是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治權(quán)和基層政權(quán)治理能力的有效探索，理應(yīng)成為鄉(xiāng)村基層政權(quán)研究的研究對(duì)象?？傊l(xiāng)村基層政權(quán)研究的未來(lái)是基于探索和創(chuàng)新實(shí)踐的實(shí)證性和前瞻性的研究。