杜焱強(qiáng)，劉瀚斌，陳利根

(1. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2. 復(fù)旦大學(xué) 環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，上海 200433)

一、 問題提出

鄉(xiāng)村振興是我國當(dāng)前及未來發(fā)展的主戰(zhàn)略，而農(nóng)村人居環(huán)境整治是鄉(xiāng)村振興的“一塊難啃但必須啃下的硬骨頭”。種種跡象表明，我國農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，問題依然突出，譬如，目前僅有30%的建制村存在污水處理設(shè)施；2017年環(huán)保督查發(fā)現(xiàn)“農(nóng)村環(huán)境污染十分突出”是全國共性問題；與此同時(shí)，我國農(nóng)村人居環(huán)境整治模式主要依靠政府傳統(tǒng)的行政力量，面臨投入資金缺口大、責(zé)任分工不明確和治理措施不具體等治理困境，農(nóng)村環(huán)境治理市場化機(jī)制亟待建立[1]。

我國農(nóng)村人居環(huán)境整治市場化探索經(jīng)歷了自發(fā)實(shí)踐(垃圾清運(yùn)等單環(huán)節(jié)外包)、民營化浪潮(“服務(wù)外包+政府采購”等方式)和PPP模式3個(gè)階段[2]，其中政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)作為一種公私合作關(guān)系，通過市場化的運(yùn)營方式，更高質(zhì)量、更有效率地為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，當(dāng)前在國內(nèi)備受熱捧且呈冷熱交替式發(fā)展。一方面，中央政府及地方政府在推進(jìn)PPP快速發(fā)展方面不遺余力，截至2019年10月底，全國PPP入庫項(xiàng)目9 299個(gè)，總投資額達(dá)14.2萬億元，其中環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目數(shù)量占10%；另一方面，PPP異化、“政熱企冷”以及落地率不高等亂象頻發(fā)，進(jìn)而引起國家各部委高度重視并指出要強(qiáng)化PPP項(xiàng)目全過程管理及有效性評(píng)估。在推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及美麗中國建設(shè)等大背景下，追求政策有效性是服務(wù)型政府改革的內(nèi)在要義及PPP項(xiàng)目實(shí)踐效果的必然要求，即優(yōu)質(zhì)的有效性有助于PPP的穩(wěn)定運(yùn)行；反之，盲目或過度推進(jìn)PPP項(xiàng)目將可能對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及培育市場化體系帶來災(zāi)難性后果[3]。

由此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的形勢(shì)下，怎樣識(shí)別一種“花錢少、實(shí)效高”的農(nóng)村人居環(huán)境整治模式？在打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等要求下，如何提高農(nóng)村人居環(huán)境整治的服務(wù)質(zhì)量并保障供給的有效性？換而言之，學(xué)界亟須探究農(nóng)村人居環(huán)境整治中PPP模式與傳統(tǒng)的政府治理孰優(yōu)孰劣？這既是探索新時(shí)代農(nóng)村環(huán)境長效治理路徑的理論議題，更是PPP模式正本清源和穩(wěn)妥推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)問題。鑒于此，本文系統(tǒng)梳理PPP模式有效性及其評(píng)價(jià)內(nèi)容，選取兩個(gè)農(nóng)村生活垃圾處理案例，從成本、階段等方面對(duì)比分析PPP模式與傳統(tǒng)的政府治理模式。

二、 文獻(xiàn)梳理與回顧

1. 制造還是購買:傳統(tǒng)模式與PPP模式的比較分析

政府購買公共服務(wù)是我國行政領(lǐng)域中的重大制度轉(zhuǎn)型，而PPP作為政府購買服務(wù)的方式之一[4]，其過程極為復(fù)雜且周期長，對(duì)采購部門和私人競標(biāo)者等有著嚴(yán)格的要求[5]。傳統(tǒng)的政府治理模式主要是指政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，而PPP模式是指政府和市場之間為提供公共產(chǎn)品及服務(wù)所建立的合作關(guān)系，兩者在主體參與、介入手段及運(yùn)作目標(biāo)等方面有較大區(qū)別：前者主要以政府為單一權(quán)威主體，后者利用政府與市場的合作方式；在介入手段上，前者采用單打獨(dú)斗或大包大攬等行政手段，后者利用準(zhǔn)入競爭及合同管理等契約與市場手段；在運(yùn)作目標(biāo)上，前者側(cè)重公平及過程取向，后者更多關(guān)注提高效率和節(jié)約成本等結(jié)果導(dǎo)向[6]。

部分學(xué)者認(rèn)為PPP比傳統(tǒng)的政府治理模式更有效率，即PPP模式不但可提升公共物品供給效率、更好實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，還可緩解公共部門的財(cái)政壓力及節(jié)約公共部門的行政成本：①PPP有助于政府釋放財(cái)政資金，既可使政府提供基礎(chǔ)設(shè)施又不必提高稅負(fù)，對(duì)于資金需求量大、政府財(cái)政供給不足的項(xiàng)目而言是利好消息。譬如，在政府付費(fèi)或按績效購買服務(wù)情況下，PPP至少存在提高管理運(yùn)營效率而降低生命周期成本的動(dòng)機(jī)。②PPP本身可帶來較大的效率收益，由于項(xiàng)目資金來自于社會(huì)資本或私人資金，企業(yè)往往會(huì)遵循逐利和金融市場規(guī)則，而政府治理模式更多來自于科層體制的運(yùn)作機(jī)制(服務(wù)質(zhì)量低和成本高)。③由于將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)捆綁打包，內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制促使PPP項(xiàng)目注重全過程和效率，即激勵(lì)孕育著持續(xù)的后續(xù)維護(hù)而不是間歇式的管護(hù)。④通過招投標(biāo)方式選擇更具高效率的公共物品供給方，類似一個(gè)模擬的競爭性市場，會(huì)形成有效價(jià)格并消除提供者的經(jīng)濟(jì)租金[7-8]。

另一部分學(xué)者認(rèn)為PPP模式并不優(yōu)于傳統(tǒng)的政府治理模式，其理由如下：①PPP的財(cái)政影響與傳統(tǒng)的政府治理模式的提供方式相同，都不會(huì)緩解預(yù)算資金約束。從表面上看，PPP項(xiàng)目能緩解政府緊張的預(yù)算和解決地方財(cái)政赤字，但實(shí)際上，PPP相當(dāng)于折現(xiàn)期內(nèi)沒有凈收益的遠(yuǎn)期負(fù)債，依舊會(huì)約束政府的跨期預(yù)算，甚至是將當(dāng)前的財(cái)政壓力轉(zhuǎn)嫁給未來的政府和公眾。所謂減少財(cái)政預(yù)算不過是政府或者資本和政治聯(lián)盟體發(fā)明的語言游戲和政策工具。②PPP效率與資金來源無關(guān)，并非來自社會(huì)資本就會(huì)意味著高效率的市場機(jī)制。PPP通過使用者付費(fèi)、補(bǔ)貼運(yùn)營或政府購買服務(wù)等形式付費(fèi)，政府同樣與使用者付費(fèi)不相沖突，選擇PPP還是政府治理的提供方式主要是相對(duì)生產(chǎn)力和分配效率問題。③捆綁可以催生有效率行為的產(chǎn)生，然而并非所有的質(zhì)量都可以合同化。當(dāng)服務(wù)質(zhì)量無法合同化時(shí)，權(quán)衡節(jié)約成本與服務(wù)質(zhì)量問題凸顯，但既降低成本又不降低服務(wù)質(zhì)量并非符合社會(huì)資本的最佳利益，因此在政府投入數(shù)量給定情形下，企業(yè)選擇節(jié)約成本和降低質(zhì)量是最好的投資組合。④PPP模式雖可引入市場競爭，但政府(政治家)在有限理性、信息不對(duì)稱、未具備較高的治理能力等因素干擾下，其策略選擇未必符合最優(yōu)的社會(huì)資本，另外項(xiàng)目前期流程復(fù)雜及耗時(shí)長，所要求的文件比傳統(tǒng)模式多出好幾倍，會(huì)造成高昂的時(shí)間成本而抵消其競爭優(yōu)勢(shì)[9]。

2. PPP模式有效性評(píng)價(jià)要素與方法

PPP模式有效性評(píng)價(jià)是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)之一，從已有研究來看，諸多學(xué)者基于不同視角(經(jīng)濟(jì)或社會(huì)、責(zé)任整合、風(fēng)險(xiǎn)控制和締約不完全等)，采取各樣研究方法(成本收益、AHP和DEA等)，分析PPP模式的治理績效、物有所值和項(xiàng)目有效性[10-12]。具體而言，PPP涉及工程、經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)和公共政策等多學(xué)科，不完全契約、項(xiàng)目區(qū)分、委托代理、公共產(chǎn)品和全生命周期等理論都為分析PPP提供了理論原型。譬如，工程學(xué)強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目管理及合同締約，經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注成本收益等效率問題，金融學(xué)更加側(cè)重項(xiàng)目融資及風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)計(jì)學(xué)指向資產(chǎn)負(fù)債表等，公共政策研究中政府和社會(huì)資本的主體關(guān)系及制度安排，等等。Hart在不完全合同理論范圍內(nèi)強(qiáng)調(diào)了建設(shè)和運(yùn)營的效率問題[13]；Martimort基于委托代理理論考慮激勵(lì)成本問題且項(xiàng)目的外部不確定性較大之時(shí)會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)過高進(jìn)而降低PPP項(xiàng)目效率[14]；Hoppe結(jié)合項(xiàng)目區(qū)分理論將PPP項(xiàng)目劃分為2個(gè)階段，并論證了PPP模式會(huì)增加社會(huì)成本問題[15]。實(shí)際上，PPP項(xiàng)目實(shí)施之前都會(huì)采取物有所值(Value For Money，VFM)評(píng)價(jià)模型測(cè)算該項(xiàng)目是否值得投資建設(shè)、是否更節(jié)約成本等，但國內(nèi)大多關(guān)于PPP項(xiàng)目物有所值的研究還處于探索階段，研究采用定性評(píng)價(jià)方法較多。

總之，PPP模式有效性評(píng)價(jià)已在基礎(chǔ)理論、分析框架和評(píng)價(jià)方法等方面取得突破，但主要適用于城市基礎(chǔ)建設(shè)、軌道交通等領(lǐng)域(這也是國內(nèi)外PPP應(yīng)用比較典型的領(lǐng)域)，專門針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的PPP模式有效性研究十分匱乏。為此，本研究嘗試性地從成本有效性角度以及不同階段(效率、競爭和靈活性等)方面分析對(duì)比PPP模式與傳統(tǒng)的政府治理模式，這在一定程度上具有創(chuàng)新性。

3. 環(huán)保領(lǐng)域PPP模式的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

毋庸置疑，提高供給效率是PPP模式的核心優(yōu)勢(shì)[16]。在英國、瑞典和意大利等國家，PPP模式常常被認(rèn)為是提高農(nóng)村治理合法性、持續(xù)性的重要解決方案。目前國內(nèi)農(nóng)村人居環(huán)境治理模式研究主要聚焦政府主導(dǎo)或公眾參與，抑或所演化出整體性治理、多中心治理或鄉(xiāng)村共同體等模式，而關(guān)于公私合作模式的研究尚少，更沒有研究對(duì)比分析PPP模式與傳統(tǒng)的政府治理模式的成本效益等問題[2]。

正因?yàn)镻PP模式有效性爭議較大，PPP模式介入環(huán)境治理領(lǐng)域的績效也存在諸多誤解或認(rèn)識(shí)不系統(tǒng)等問題。首先，誤以為“政府低效率、市場高效率”，將PPP模式視為環(huán)境污染治理的“靈丹妙藥”。無論是城市環(huán)境治理還是農(nóng)村環(huán)境治理，都不可能存在兩個(gè)完全相同的PPP項(xiàng)目，不同的項(xiàng)目屬性、介入類型、主體合作和配套制度等對(duì)其有效性影響程度各不相同。其次，誤以為農(nóng)村環(huán)境治理就是簡單的環(huán)保問題。農(nóng)村環(huán)境治理不僅具有公益性和滯后性等環(huán)保屬性，而且其污染源分散、面廣量小，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)等因素相關(guān)[17]，尤其是農(nóng)村環(huán)境污染與當(dāng)?shù)匕l(fā)展和百姓生計(jì)等問題交織在一起，關(guān)系復(fù)雜、利益多元，治理任務(wù)極為艱巨[18]。再次，誤將PPP模式的短期有效性等同于長期有效性。譬如，PPP項(xiàng)目周期較長，諸多PPP項(xiàng)目僅考慮建設(shè)期間成本有效性，而忽略其數(shù)十年左右的生命周期問題，且在諸多研究中普遍存在以當(dāng)前的有效性代替長期有效性的問題，導(dǎo)致結(jié)果出現(xiàn)較大的誤差[19]。

三、 PPP模式與傳統(tǒng)的政府治理模式的有效性比較分析

1. 農(nóng)村人居環(huán)境整治中傳統(tǒng)的政府治理模式與PPP模式

當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依舊以傳統(tǒng)的政府治理模式為主。以農(nóng)村生活垃圾處理為例，政府雖然將農(nóng)村垃圾收運(yùn)環(huán)節(jié)承包給社會(huì)，但諸多承包機(jī)構(gòu)由傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)改造而成，人員為改制后遺留的老員工或其他部門改制的員工，運(yùn)作方式依舊采用行政化手段，抑或由村委會(huì)聘用(工資從村財(cái)政支出，且由老人或低保戶等人員構(gòu)成)。在生活污水處理方面，由于專業(yè)能力限制及施工要求，政府將基礎(chǔ)設(shè)施承包給企業(yè)或政府成立的項(xiàng)目公司，雖然按照PPP模式細(xì)分可以屬于外包服務(wù)，但是在傳統(tǒng)的政府治理模式下，生活污水處理設(shè)施的建設(shè)基本都由政府的規(guī)劃及思路所決定，企業(yè)在該階段屬于被動(dòng)的執(zhí)行者，在建設(shè)成本、區(qū)域選擇甚至工藝選擇等方面只有較少的話語權(quán)。然而，PPP模式中外包服務(wù)的社會(huì)資本在建設(shè)階段作為主體，對(duì)區(qū)域施工、工藝選擇等具有主導(dǎo)權(quán)，而政府只是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)及質(zhì)量加以驗(yàn)收并支付相應(yīng)的費(fèi)用。

2. 案例選取與介紹

當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境污染源多樣，其中生活垃圾問題較為突出。雖然農(nóng)村生活垃圾處理率高達(dá)100%等報(bào)道屢見不鮮，但現(xiàn)實(shí)中諸多農(nóng)村因無力支付農(nóng)村垃圾處理過高的運(yùn)營、管理成本，導(dǎo)致垃圾清理率低、處理簡單甚至淪落為形象工程[20]?；诖耍疚膶⑦x擇農(nóng)村生活垃圾處理作為典型案例，案例數(shù)據(jù)獲取來源于半結(jié)構(gòu)訪談和相關(guān)合同。針對(duì)農(nóng)村生活垃圾處理項(xiàng)目中的政府機(jī)構(gòu)主要采取座談會(huì)形式，其他利益相關(guān)方采取半結(jié)構(gòu)訪談形式，并利用“滾雪球”方法找到項(xiàng)目的關(guān)鍵人物；部分?jǐn)?shù)據(jù)來自PPP項(xiàng)目合同、年度報(bào)告等紙質(zhì)資料。

案例1：傳統(tǒng)的政府治理模式。Z鎮(zhèn)地處上海郊區(qū)，下轄8個(gè)行政村和1個(gè)居民委員會(huì)，總?cè)丝?.4萬(其中戶籍人口2.4萬，外來人口7萬)，該鎮(zhèn)財(cái)政收入高達(dá)5.17億元(2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))。Z鎮(zhèn)的農(nóng)村生活垃圾處理于1995年開始實(shí)施，且覆蓋整個(gè)鎮(zhèn)域，后續(xù)結(jié)合“村收—鎮(zhèn)運(yùn)—區(qū)處理”模式將生活垃圾運(yùn)輸環(huán)節(jié)外包給企業(yè)運(yùn)行，但該企業(yè)依舊由傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)改造組建而成，日處理生活垃圾量為60噸(見表1)。

表1 傳統(tǒng)的政府治理模式下農(nóng)村生活垃圾處理的成本情況

案例2：PPP模式。安徽Q縣是國內(nèi)第一個(gè)采用PPP模式進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾處理的地區(qū)，該縣農(nóng)村人口38萬，下轄10個(gè)鎮(zhèn)、106個(gè)行政村和2 439個(gè)村民組，農(nóng)民人均年可支配收入11 207元(2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))。為徹底解決農(nóng)村生活垃圾污染問題，Q縣于2014年通過競爭性磋商積極引進(jìn)社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)全縣農(nóng)村生活垃圾治理全覆蓋，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模為日垃圾處理量110噸，項(xiàng)目總投資額為35 000萬元，服務(wù)承包期為10年，該項(xiàng)目被列入財(cái)政部PPP項(xiàng)目綜合信息庫，在農(nóng)村垃圾治理PPP項(xiàng)目中具有示范與領(lǐng)頭作用，該項(xiàng)目在不同階段的成本分析與各環(huán)節(jié)運(yùn)營模式情況見杜焱強(qiáng)等的研究成果[19]。

3. 兩種模式各階段成本及優(yōu)劣勢(shì)的比較

(1)平均成本比較

在農(nóng)村生活垃圾處理成本方面，PPP模式中的農(nóng)村生活垃圾處理平均成本為372元/噸，傳統(tǒng)的政府治理模式中的農(nóng)村生活垃圾處理平均成本為499元/噸，兩者相差127元。由此可見，在處理成本方面PPP模式略勝傳統(tǒng)的政府治理模式，這與企業(yè)控制成本及技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新有一定關(guān)系，但兩類模式的成本差距并不大：一方面，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，上海和安徽的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在較大差異，尤其是在農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格方面。譬如，Z鎮(zhèn)一個(gè)村級(jí)保潔員的工資最高達(dá)到2萬元/年，平均工資水平為1.2萬元/年，而Q縣保潔員工資人均在9 600元/年。另一方面，在成本構(gòu)成方面，Z鎮(zhèn)的垃圾焚燒費(fèi)用占比較大，而Q縣人工支出占比加大，可能的解釋是Z鎮(zhèn)處于一線城市郊區(qū)，因?yàn)橥恋爻杀?、監(jiān)管成本等因素導(dǎo)致其垃圾焚燒單位成本較高(分為180元/噸、380元/噸、480元/噸3個(gè)檔次)，而Q縣處于中部地區(qū)，垃圾焚燒廠的建設(shè)和運(yùn)營成本相對(duì)要低得多(45元/噸)。因?yàn)榉贌h(huán)節(jié)并非PPP模式中社會(huì)資本職責(zé)范圍，若剝離這部分成本的影響，其每噸生活垃圾處理成本的差異也將大幅度縮小。

(2) 不同階段成本比較

在Z鎮(zhèn)和Q縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)(見表2)，兩個(gè)案例中，農(nóng)村生活垃圾處理PPP模式的建設(shè)成本在總成本中占比(29.86%)明顯高于傳統(tǒng)的政府治理模式，兩者之間差額為16.61%。上述差額在一定程度上表明，在前期建設(shè)階段中，PPP模式投入占比遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)的政府治理方式，PPP模式推動(dòng)社會(huì)資本加大前期建設(shè)投資，提高基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量以便降低后續(xù)運(yùn)營成本，尤其是PPP模式具備將建設(shè)、運(yùn)營和管理捆綁在一起的優(yōu)勢(shì)，在政府通過治污績效購買服務(wù)的情況下，PPP模式能通過“專業(yè)的人干專業(yè)的事”提高治污運(yùn)營效率并增加企業(yè)利潤,該結(jié)論與Jamal Ouenniche一致[21]。對(duì)于農(nóng)村生活垃圾處理的設(shè)備投入，企業(yè)和政府的選擇存在很大差異，即在傳統(tǒng)的政府治理模式下建設(shè)環(huán)節(jié)會(huì)按照政府投入預(yù)算或設(shè)計(jì)特點(diǎn)盡量降低成本；而PPP模式中企業(yè)要降低包括建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)在內(nèi)的生命周期成本，盡管有可能會(huì)帶來較高的建設(shè)成本(1)需要注意的是，如果PPP模式中存在固定的投資回報(bào)率，則企業(yè)在建設(shè)期的高投入主張的目的就更為復(fù)雜，除了有利于降低管理維護(hù)成本之外，還可能是通過做大投資總量而獲得更高的回報(bào)。。

表2 PPP模式與政府主導(dǎo)方式的成本對(duì)比

(3) 不同階段優(yōu)劣的比較

高效及專業(yè)的管理方式是影響項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素，也是政府引入PPP模式“讓專業(yè)的人干專業(yè)的事”的初衷。筆者依據(jù)“戶分類，村收集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)，縣市處理”等實(shí)施環(huán)節(jié)，將農(nóng)村生活垃圾處理分為四個(gè)部分，結(jié)果發(fā)現(xiàn)各模式在不同階段具備其自身優(yōu)勢(shì)或缺陷(見表3)。由此可知，這兩種模式各自并非具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而只是在不同環(huán)節(jié)中其自身優(yōu)勢(shì)和適用范圍各不相同。

①在源頭分類上，PPP模式處于劣勢(shì)。垃圾事小，源頭一亂，便“方寸大亂”，甚至?xí)o后續(xù)運(yùn)輸及焚燒帶來諸多麻煩。例如，由于社會(huì)資本經(jīng)營范圍主要為農(nóng)村生活垃圾的收運(yùn)及處理，工業(yè)垃圾尚不在服務(wù)之列，而工業(yè)垃圾偷倒亂倒現(xiàn)象十分嚴(yán)重，極大影響了農(nóng)村生活垃圾的收集轉(zhuǎn)運(yùn)工作正常運(yùn)行，甚至還存在多次偷盜垃圾桶的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的政府治理模式可以利用“村民自治”方式[22]建立垃圾分類分揀和收運(yùn)志愿者隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)處理全程自治，提高村民“自己家園自己建，自己家園自己管”的積極性。

②在保潔員管理上，勞動(dòng)力供給是否充分比采取何種模式更為重要。無論選擇哪種處理模式，保潔員等勞動(dòng)力是否充足影響垃圾處理效率，再加上農(nóng)村生活垃圾處理并非完全競爭市場，保潔員基本來自本村農(nóng)戶且工資水平也低于打臨時(shí)工或附近工廠上班工資。由于Z鎮(zhèn)屬于人口導(dǎo)入?yún)^(qū)，村民年均收入較為可觀，勞動(dòng)力充足且保潔員自我管理較好，樂意參與村莊美潔等公共服務(wù)，甚至部分黨員不計(jì)報(bào)酬而自愿參與，而Q縣農(nóng)村人口流動(dòng)性強(qiáng)且空心化嚴(yán)重，保潔員年齡較大且還要考慮農(nóng)民就業(yè)或精準(zhǔn)扶貧問題，兩個(gè)案例中，各片區(qū)都有專門負(fù)責(zé)人和保潔小組長，采取日常和隨機(jī)的考核方式進(jìn)行管理。

③在收運(yùn)階段，PPP模式專業(yè)化程度更高。傳統(tǒng)的政府治理模式下政府所選擇企業(yè)屬于改制或環(huán)衛(wèi)脫鉤性企業(yè)，并且員工依舊享受事業(yè)編等待遇，“人浮于事”現(xiàn)象較為突出，而且設(shè)施設(shè)備老化嚴(yán)重。PPP模式下的企業(yè)通過公開招投標(biāo)，能夠最大化地降低成本、提高效率。例如，Q縣PPP模式中企業(yè)自主開發(fā)了遠(yuǎn)程定位系統(tǒng)和實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，可在集團(tuán)總部、項(xiàng)目公司等地方隨時(shí)掌握轉(zhuǎn)運(yùn)車輛、收集垃圾的電動(dòng)三輪車的位置信息和運(yùn)動(dòng)軌跡，通過數(shù)據(jù)平臺(tái)的優(yōu)化，可以計(jì)算出轉(zhuǎn)運(yùn)車輛最優(yōu)的收集路線和收集頻率，還可以監(jiān)督保潔員是否準(zhǔn)時(shí)上崗、是否遲到早退、是否公車私用等諸多管理難題。企業(yè)還為每個(gè)垃圾中轉(zhuǎn)站配置了傳感設(shè)備，當(dāng)垃圾達(dá)到一定數(shù)量時(shí)自動(dòng)報(bào)警，以保證及時(shí)清運(yùn)。

④在末端處理上，PPP模式比傳統(tǒng)的政府治理模式更具靈活性。PPP模式在處理方式、處理地點(diǎn)及處理價(jià)格等方面會(huì)更加注重成本收益和服務(wù)質(zhì)量，也具有較強(qiáng)的能動(dòng)性；而傳統(tǒng)的政府治理模式中處理方式并不存在競爭性，再加上政府力量一貫強(qiáng)勢(shì)的路徑依賴等因素，導(dǎo)致末端處理效益并不樂觀。例如，Z鎮(zhèn)并未考慮農(nóng)村垃圾就地處理問題，照搬城市的末端處理方式，不僅成本無效，且示范點(diǎn)和非示范點(diǎn)邊界較為模糊，造成績效評(píng)價(jià)、政府監(jiān)管的難度很大，結(jié)果往往是示范點(diǎn)達(dá)標(biāo)，而其邊緣部分生活垃圾的臟亂問題依然突出，甚至?xí)M(jìn)一步惡化，百姓反映強(qiáng)烈。Q縣PPP模式中企業(yè)依據(jù)各區(qū)域特點(diǎn)實(shí)行“一村一策”，尤其是距離遠(yuǎn)的村落采取堆肥方式，并考慮部分村落處于山區(qū)，大量居民往外遷移甚至部分村落淪為“空心村”，企業(yè)采取的措施是建設(shè)一個(gè)稍微大一些的村落垃圾中轉(zhuǎn)站，然后根據(jù)垃圾產(chǎn)生量定期增派卡車前往收集運(yùn)走，有效地降低了固定設(shè)施的投入強(qiáng)度。

表3 PPP模式與傳統(tǒng)政府治理模式的比較

來源：依據(jù)調(diào)研整理而成

4. 案例總結(jié)與理論要義

公共物品供給主體的界定是一個(gè)成本收益權(quán)衡過程。從已有案例來看，PPP模式的介入并未大幅度降低農(nóng)村環(huán)境治理的成本，反而對(duì)外在環(huán)境穩(wěn)定及制度配套等具有高度依賴性，但在一定程度上能夠保障服務(wù)質(zhì)量，具有較強(qiáng)的創(chuàng)新性與靈活性。上述現(xiàn)象與引入PPP模式的初衷存在一定差距，即將市場競爭機(jī)制引入政府實(shí)踐，以期達(dá)到提高服務(wù)質(zhì)量和降低服務(wù)成本的目標(biāo)。與此同時(shí)，在城鄉(xiāng)要素快速流動(dòng)過程中農(nóng)村人口、資本和技術(shù)等方面的變化給PPP模式帶來了不確定性，政府面對(duì)眾多群體及個(gè)體存在較高的交易成本，且政府行政式僵化的投入和管理機(jī)制與農(nóng)村人居環(huán)境整治很難適應(yīng)。因此，如何選擇一種更加靈活且有效的農(nóng)村人居環(huán)境整治模式是我國農(nóng)村環(huán)境治理面臨的重要挑戰(zhàn)。

具體而言，農(nóng)村環(huán)境治理PPP模式與傳統(tǒng)的政府治理模式各有利弊，治理的有效性更依賴于執(zhí)行過程，且對(duì)政府的治理能力提出了更高的要求。無論是基于理論還是基于實(shí)踐，兩種模式孰優(yōu)孰劣難以蓋棺定論，實(shí)施過程及效率需結(jié)合不同案例及情景加以差異性的區(qū)別對(duì)待。從更深層次理解，PPP模式本身并不存在高或低的效率，不能簡單或機(jī)械地以好與壞、非此即彼的方式去概括，任何一項(xiàng)公共物品都存在著有利于或不利于PPP模式的條件，如何激發(fā)社會(huì)資本、農(nóng)民和村集體等利益相關(guān)主體的積極性，實(shí)現(xiàn)多元共治，考驗(yàn)著政府的治理智慧以及制度創(chuàng)新的能力。

在英國等歐美國家，不少研究發(fā)現(xiàn)在長時(shí)間內(nèi)許多公共服務(wù)的PPP模式實(shí)際上只是減輕了政府的財(cái)政壓力，而對(duì)公共服務(wù)的供給效率、供給質(zhì)量等方面的改善非常有限。進(jìn)一步而言，農(nóng)村人居環(huán)境整治并不存在“萬能模式”，在城鄉(xiāng)要素快速流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)情境下需區(qū)別對(duì)待各種環(huán)境整治模式，尤其是將PPP模式引入農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域，無疑既是一個(gè)存在風(fēng)險(xiǎn)的爭議性舉措，同時(shí)也是一種在當(dāng)前政府供給不足、農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求及經(jīng)濟(jì)增長的宏觀環(huán)境等條件下的積極舉措。一方面，雖然PPP項(xiàng)目備受熱捧，但要注意正本清源和行穩(wěn)致遠(yuǎn)，特別是在農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域，由于人口居住分散、農(nóng)村污染源面廣量大，再加上以農(nóng)村的城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)的技術(shù)化和農(nóng)民的流動(dòng)性或市民化為基礎(chǔ)內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)變遷所帶來的農(nóng)村社會(huì)市場化、信息化的提高和農(nóng)民的生產(chǎn)及生活空間逐漸擴(kuò)大，使得農(nóng)村人居環(huán)境整治PPP模式面臨著巨大挑戰(zhàn)。另一方面，在政府財(cái)政有限和管理能力不足的情況下，政府單一供給模式愈發(fā)難以解決公共產(chǎn)品供給及效率問題，PPP模式逐漸成為政府解決公共服務(wù)的一種新的治理途徑，農(nóng)村環(huán)境治理也囊括在內(nèi)?？傊?，PPP模式只能作為環(huán)境治理一種新的制度安排，其有效性不能一言概之。

四、 結(jié)論與討論

面對(duì)基層公共物品供給不足、農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求等現(xiàn)實(shí)情形，PPP模式到底是提高公共物品供給效率的“靈丹妙藥”還是“美麗的謊言”？農(nóng)村人居環(huán)境整治中PPP模式與傳統(tǒng)的政府治理模式孰優(yōu)孰劣？本文系統(tǒng)梳理了PPP模式有效性及其評(píng)價(jià)內(nèi)容，選取兩個(gè)農(nóng)村生活垃圾處理案例對(duì)比分析了PPP模式與傳統(tǒng)的政府治理模式，研究發(fā)現(xiàn)兩者的總成本差異并不大，整體效率還比較低，但PPP模式更加注重建設(shè)環(huán)節(jié)的投入以確保質(zhì)量而降低全生命周期成本；在不同階段中各模式具備其自身的優(yōu)勢(shì)或缺陷，尤其是在市場機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下企業(yè)具有較強(qiáng)的靈活性與能動(dòng)性，而政府具有較強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員性與社會(huì)公平性。

總之，農(nóng)村人居環(huán)境整治并不存在“萬能模式”，也難以判斷哪種模式更為適合，尤其是在城鄉(xiāng)要素快速流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)情境下需區(qū)別對(duì)待。一方面，在公共資源短缺、環(huán)境治理需求日益劇增及農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型等多重背景下，PPP模式可作為一種靈活機(jī)制介入我國農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域，進(jìn)而以治理為核心實(shí)現(xiàn)政府、市場與社會(huì)的多元協(xié)同供給；另一方面，我國農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的非均衡性及農(nóng)村人居環(huán)境整治的公平性必然要求政府提高應(yīng)有的公共產(chǎn)品及服務(wù)，尤其是考慮公共服務(wù)中所內(nèi)嵌的公共性及與之對(duì)應(yīng)的公共部門價(jià)值取向。簡而言之，農(nóng)村環(huán)境治理理論、制度與模式不僅需要實(shí)踐探索及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也需要制度創(chuàng)新及理念本土化，這些都是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中有待研究的學(xué)術(shù)命題。