林莉紅，鄧嘉詠,2

(1. 武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072；2. 武漢大學 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

一、 問題的提出

《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)第十六條至第十八條對環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之關系作了界定：(1) 在后者審理的過程中，若同一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起環(huán)境民事公益訴訟且符合起訴條件的，應由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法院受理并由同一審判組織審理；(2) 法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的此兩類訴訟時，應先中止民事公益訴訟的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟審理完畢后再就民事公益訴訟未被涵蓋的訴求予以裁判；(3) 當兩類訴訟之一的裁判生效后，就同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的另一類訴訟若涉及前訴審理時未發(fā)現之損害的，仍可提起，其中，第十八條基于特定生態(tài)環(huán)境損害是否被前訴判決所涵蓋而決定后訴能否被受理，意味著針對同一損害而先后進行的上述兩類訴訟存在判決既判力上的牽連。根據既判力原理，可推知兩類訴訟具有同質性。然而，在《若干規(guī)定》出臺后，最高人民法院相關負責人持不同觀點，認為“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是不同于環(huán)境民事公益訴訟和普通環(huán)境侵權責任訴訟的一類新的訴訟類型”[1]，但其未從正面回答此類訴訟之本質屬性。該屬性究竟為何？生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟是否必須截然分開？如何處理二者之關系以便實現環(huán)境訴訟體系內的制度自洽與環(huán)境保護目的？本文擬對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質屬性之論爭予以評析，秉持其環(huán)境民事公益訴訟之立場，并以此為基礎對兩類訴訟予以規(guī)范整合，以期助力生態(tài)環(huán)境救濟之開展，為環(huán)境訴訟體系的發(fā)展提供參考。

二、 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質屬性之論爭及評析

關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之本質屬性，我國學界尚未達成共識。目前，主要有“國益訴訟說”“私益訴訟說”“公益訴訟說”“混合訴訟說”“特殊的環(huán)境民事訴訟說”“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說”等觀點，基于學說的建立基礎不同，可作出以下分類。

1. 基于自然資源國家所有權建立的學說

這類學說包括“國益訴訟說”“私益訴訟說”及“混合訴訟說”?！皣嬖V訟說”認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟有別于由檢察院或社會組織提起的公益訴訟，乃是保護國家利益之訴訟；由于國家是自然資源的所有權人，而行政機關代表國家享有并行使自然資源所有權，故行政機關具備索賠權利人的資格[2]。“私益訴訟說”則認為，私益訴訟是個人為維護自身利益而提起，公益訴訟則是因維護不特定人之利益而發(fā)動；國家正是為了維護其所有的自然資源，才選擇由行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，故該訴訟應屬私益訴訟[3]。質言之，自然資源國家所有權的私權屬性決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為私益訴訟[4]。“混合訴訟說”的立足點同樣是自然資源國家所有權，但與前兩種學說所不同，其認為自然資源國家所有權兼有私權與公權的雙重屬性，故生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“不單純屬于私益訴訟或者公益訴訟，而是一種公私交錯的特殊類型的訴訟”[5]。

筆者不贊同以上觀點。首先，自然資源并不能涵蓋生態(tài)環(huán)境，相反，它只是生態(tài)環(huán)境的一部分。其次，自然資源國家所有權理論無法契合《若干規(guī)定》在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告上的二分立場。從國家整體看，自然資源的所有權當屬整個國家；但從法律規(guī)范看，我國《憲法》第九條規(guī)定自然資源所有權分屬國家與集體所有。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告若以自然資源國家所有權理論作為訴權來源，則無法解釋行政機關何以具有維護集體所有的自然資源之訴權。盡管自然資源國家所有權存在公法與私法性質相互交織的復雜樣態(tài)(1)學界對自然資源國家所有權的性質有不同見解，大體形成了“特殊物權說”“公、私混合說”“非權利說”“國家所有者說”“雙階構造說”等觀點。有學者認為，這些觀點實則可以概括為公權說、私權說、公私權結合說。參見：童光法.自然資源國家所有權的另一種視角[J].江蘇大學學報(社會科學版)，2016(5)：20-25.，但不管采取何種法理上的解釋，均無法將“集體所有”納入其中。最后，《若干規(guī)定》將“受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門”作為原告之一類，有其特殊的社會背景。在《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于設立統一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)的意見》，將福建、江西和貴州作為國家生態(tài)文明試驗區(qū)，并積極探索自然資源產權體系與自然資源資產管理體制。在試驗區(qū)內，生態(tài)環(huán)境的資源管理與非試驗區(qū)不同，故在損害賠償的處理上“標新立異”乃正常之舉。換言之，盡管在試驗區(qū)內，索賠權利人看似以自然資源國家所有權為基礎而起訴，但實則不是，其起訴同樣是為了社會公共利益而履行自身保護生態(tài)環(huán)境的義務。

2. 基于國家環(huán)境保護義務建立的學說

這類觀點的典型代表為“特殊的環(huán)境民事訴訟說”，該學說是在批判國益訴訟說、公益訴訟說與私益訴訟說之不足基礎上提出的，其認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告為“國務院授權的省級、市地級地方政府及其指定的環(huán)保機關”，理論權源為“我國《憲法》第九條和第二十六條”，訴訟目的為“填補生態(tài)環(huán)境損害、維護環(huán)境公共利益”，故該訴訟具有特殊性，宜認定為“特殊的環(huán)境民事訴訟”[6]。

筆者認為，該學說從憲法的角度論證國家機關負有環(huán)境保護的義務，進而論證生態(tài)環(huán)境損害賠償保護的是公共利益，但沒有進一步解釋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于環(huán)境民事公益訴訟，這恰是其不足的地方。

3. 基于訴訟目的建立的學說

這類觀點有“公益訴訟說”和“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說”?！肮嬖V訟說”認為，盡管自然資源國家所有權屬于私法權利，但訴訟之本質屬性應由訴訟目的加以判斷；既然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所保護的是環(huán)境公共利益，那么將其定位為公益訴訟便無不妥(2)參見：李摯萍于2018年5月31日在“第二屆崇明世界級生態(tài)島環(huán)境司法研討會”上的發(fā)言，發(fā)言題目是“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的司法適用”。。“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說”建立在“公益訴訟說”的基礎上，認為從訴訟目的、起訴原因、訴訟請求等方面看，兩訴訟基本相同，只是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告、適用范圍及訴前程序異于環(huán)境民事公益訴訟，故宜將前者定性為特殊的環(huán)境民事公益訴訟[7]。

“公益訴訟說”承認生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之權源自于自然資源國家所有權，而這一點，筆者在前文已明確表示反對并陳述理由。相比而言，筆者更贊同“特殊的環(huán)境民事公益訴訟說”，主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境民事公益訴訟的子類型，二者于理論及制度上存在(或可以實現)同質性。理由如下：第一，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之提起主體解釋為我國《民事訴訟法》第五十五條之“法律規(guī)定的機關”不存在理論障礙。盡管在當前，此類訴訟的提起主體是由司法解釋和試點方案所規(guī)定的，尚缺乏法律層面的規(guī)范依據，但這并非無法克服。第二，根據《若干規(guī)定》可知，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在受案范圍上小于一般的環(huán)境民事公益訴訟，這恰恰說明提起后者可以解決前者所欲解決之問題。第三，訴前程序并非判斷一類訴訟之本質屬性的要件。當然，筆者認為，僅從以上方面便得出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是特殊的環(huán)境民事公益訴訟仍非嚴謹。在應然層面上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的兩造地位是否平等、被告能否為行政主體以及此類訴訟所保護的環(huán)境利益該如何定性、勝訴利益如何歸屬等，都應作為考量因素納入到分析中。

三、 本質屬性：環(huán)境民事公益訴訟的子類型

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在海洋自然資源領域已有明確的法律規(guī)定(3)全國性的規(guī)范有《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(2017年修正)和《渤海生物資源養(yǎng)護規(guī)定》(2010年修訂)。地方性的規(guī)范有《天津市海洋環(huán)境保護條例》(2018年修正)、《浙江省海洋環(huán)境保護條例》(2015年修正)、《廣東省實施〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉辦法》(2015年修正)、《廈門市海洋環(huán)境保護若干規(guī)定》(2016年修正)、《寧波市漁山列島國家級海洋生態(tài)特別保護區(qū)管理辦法》(2012年)以及《廣東省海洋特別保護區(qū)管理規(guī)定》(2012年)。，并從1985年開始實踐多年。有最高人民法院的法官將海洋領域的此類訴訟性質界定為民事公益訴訟[8]。海洋生態(tài)(環(huán)境)損害賠償訴訟針對的海洋生態(tài)環(huán)境要素與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟所針對的環(huán)境要素、生物要素具有同質性。通過比較兩類訴訟所保護的客體，亦可知二者均為環(huán)境民事公益訴訟。即便僅從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的兩造地位、保護的利益、勝訴利益之歸屬進行分析，筆者依然認為，其乃環(huán)境民事公益訴訟的子類型。

1. 從訴訟雙方當事人的地位看，原、被告地位平等且被告不能為行政主體

就原告而言，行政機關作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告，僅扮演普通民事主體角色。行政機關的起訴既非國家機關以私人地位從事私法行為，亦非純粹公法上的國家行為，而是國家以私人地位所從事的維護社會公共利益的行為。2018年修正后的我國《憲法》在“序言”中新增“生態(tài)文明”的要求，從而形成“物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明”五位一體的總布局。與此同時，最新的憲法修正案將“生態(tài)文明建設”納入《憲法》第八十九條規(guī)定的“國務院行使的職權”之范疇，其意義在于明確生態(tài)環(huán)境保護并非嚴格的法律保留事項，國務院及其各部委可依《立法法》進行相關行政立法[9]。作為國家目標之一，《憲法》“序言”中的“生態(tài)文明”不僅具有政策宣示的作用，也表明生態(tài)環(huán)境保護構成國家的一項重要的客觀法義務。據此，其對各類國家權力都有約束作用，也即立法機關、行政機關、司法機關在有關環(huán)境保護方面的行為均需符合憲法的約束與引導。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告之一是行政機關，其所肩負的是憲法規(guī)范所明確的生態(tài)環(huán)境保護義務，其提起訴訟便是履行義務之體現。但在此過程中，行政機關并未運用公權力，其地位與被告平等。

就被告而言，《若干規(guī)定》明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的被告只能為私法上的“自然人、法人或者其他組織”，而不能是行政主體。2015年《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》發(fā)布，隨后有12個省市也出臺了相關主題的規(guī)則(4)這12個省市分別是內蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、青海省、山東省、四川省、浙江省、海南省、吉林省、杭州市、南寧市、常德市。。盡管這些規(guī)則的內容反映了政府機關的不作為、違法作為、不當作為均可能引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害，但對于那些在生態(tài)環(huán)境保護領域負有法定監(jiān)管職責的行政機關而言，其本該運用行政處罰、行政強制等方式迫使損害生態(tài)環(huán)境的主體恢復生態(tài)或賠償損害。怠于運用行政權意味著放棄履行職責，此時行政機關將承擔行政法律責任，并主要借助環(huán)境行政公益訴訟來追究(5)行政機關是公共利益的首要維護者。當公共利益遭受侵害時，應仰賴行政機關履行職責，同時輔以對違法或怠于履行職責的行政機關提起行政公益訴訟的制度設計。參見：林莉紅.論檢察機關提起民事公益訴訟的制度空間[J].行政法學研究，2018(6)：55-66.，而沒必要新增生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟來實現，其中，環(huán)境行政公益訴訟是指現行法所規(guī)定的檢察機關開展公益訴訟的系列活動，其訴訟程序應包括訴前程序、起訴與受理程序、審理程序和執(zhí)行程序[10]。此外，假設行政機關可作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的被告，而《若干規(guī)定》中關于被告責任的承擔方式主要為貨幣賠償與行為修復，那么，行政機關的貨幣賠償就面臨以下“怪象”：該筆費用從國庫支出又回到國庫，似乎多此一舉。綜上，行政機關不宜作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的被告。

2. 從訴訟保護的利益看，生態(tài)環(huán)境利益是一種公共利益

只有正確理解個人利益、公共利益與國家利益，我們才能更好地定性生態(tài)環(huán)境利益。法律上的“個人”指涉作為私主體的公民、法人或其他組織，個人利益即私主體享有的自身利益，其具有封閉性、排他性、獨享性。公共利益即社會公共利益，“是一種具備由社會成員共同消費之可能性的利益訴求”[11]、一種為不特定的多數人(社會公眾)所認可、共享且必需的價值體[12]。國家利益是政治范疇的概念，包括國際政治范疇中的國家利益和國內政治上的國家利益[13]。個人利益、公共利益與國家利益三者雖有區(qū)別，但彼此也存在密切聯系。公共利益以個人利益為依歸，但其摒棄了個人利益中的任意性、偶然性和特殊性[14]。國家作為一個整體，在對外職能上所保護的利益與公共利益相一致；但在對內行使職能時，國家利益與公共利益則非一致，前者關涉政治范疇上的利益，這一點與后者有著明顯差異。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟建立之目的在于實現生態(tài)正義，落實“損害擔責”，也即通過懲罰加害者而達到保護生態(tài)環(huán)境、使生態(tài)環(huán)境利益為社會公眾所共享的目的。生態(tài)環(huán)境利益不涉及政治范疇，其為社會公眾所共享，具有廣泛性、共享性、非排他性與開放性等特征，故與國家利益和個人利益均有別，應納入公共利益的范疇。相應地，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種旨在維護公共利益的訴訟。

3. 從勝訴利益之歸屬看，該利益由全民共享

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償方式有兩種：一是生態(tài)環(huán)境可修復的，由加害方修復或委托第三方修復，費用由加害方承擔。二是生態(tài)環(huán)境無法修復的，加害方的賠償資金將作為政府非稅收入而全額上繳同級國庫，并納入預算管理；同時，賠償資金的使用必須按照《政府非稅收入管理辦法》進行，且使用目的限于保護生態(tài)環(huán)境。關于生態(tài)環(huán)境損害賠償金，部分地方已出臺相關細則。例如，《廈門市生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法(試行)》對這類賠償金的資金來源、使用范圍、使用程序、監(jiān)督管理均作了規(guī)定，該辦法第十五條便指出，“某一生態(tài)環(huán)境損害事件的賠償資金應用于該事件的生態(tài)環(huán)境修復；不可修復或者無修復必要的，可優(yōu)先用于損害結果發(fā)生地的其他污染治理和生態(tài)環(huán)境修復”。對生態(tài)環(huán)境的追求屬于對公行政目的之追求，修復生態(tài)環(huán)境反映了對公行政任務之履行。生態(tài)環(huán)境損害賠償金之使用目的是為大眾提供美好的生態(tài)環(huán)境，故勝訴之利益最終由全民共享，原告對該利益沒有處分權。

四、 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟之規(guī)范整合

通過上文的分析，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質上屬于環(huán)境民事公益訴訟，故二者具有可融合性?；诖?，通過完善環(huán)境民事公益訴訟的相關制度便可實現維護生態(tài)環(huán)境之目的，亦即實現了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的建立目的。目前，《若干規(guī)定》第二十二條作為兜底性條款，規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在《若干規(guī)定》之外可參照適用《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)和《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等相關司法解釋的規(guī)定。然而，由于規(guī)則的現實性與時代背景，上述列舉的兩個司法解釋并不具有很好的可適用性。在實踐中，《解釋》規(guī)定的一些責任方式本就極少獲得環(huán)境民事公益訴訟的司法應用，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟對此的應用亦然。例如，有學者通過對裁判文書的數據統計發(fā)現，“恢復原狀”這一責任方式呈現出原告訴請率低與裁判適用率低的“雙低”現象[15]。再者，當前的生態(tài)環(huán)境損害賠償由于沿用民事損害賠償中“填補損害”之邏輯而呈現出“追求完全賠償、舍棄懲罰性賠償、生態(tài)修復與金錢賠償相結合”的特征，這致使司法實踐出現困境，無法實現規(guī)制損害生態(tài)環(huán)境行為的制度功能[16]。

筆者認為，通過整合并完善相關法律規(guī)范，形成一套新的環(huán)境公益訴訟規(guī)范，可將生態(tài)環(huán)境損害囊括進環(huán)境民事公益訴訟的救濟范圍之中，進而有助于推動環(huán)境訴訟體系內的制度自洽。限于篇幅，下文僅圍繞起訴資格、審判機構、證據規(guī)則與責任承擔這四個最核心的問題展開。

1. 起訴資格

在環(huán)境保護領域，從我國現有的法律文本看，環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體有兩類：一是《民事訴訟法》(2012年)第五十五條規(guī)定的“法律規(guī)定的機關和有關組織”，隨后的《環(huán)境保護法》(2014年)第五十八條與《解釋》第二條至第五條先后對生態(tài)環(huán)境保護領域的“有關組織”作出限定、對限定條件加以解釋(6)依據《環(huán)境保護法》第五十八條可推知，有權提起環(huán)境民事公益訴訟的“有關組織”是依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織?！督忉尅返诙l至第五條分別對上述第五十八條中的“社會組織”“設區(qū)的市級以上人民政府民政部門”“專門從事環(huán)境保護公益活動”“無違法記錄”進行了解釋。；二是《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》(2017年)新增的“人民檢察院”。相比而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體至今缺乏法律、法規(guī)層面的規(guī)范依據，僅停留在《解釋》對“原告”以及《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(2017年)(以下簡稱《改革方案》)對“賠償權利人”的規(guī)定。未來，應借助立法的方式明確此類訴訟的起訴資格問題。當然，在立法方式上究竟宜采環(huán)境單行法還是以生態(tài)環(huán)境損害賠償為中心進行全面綜合立法，仍待進一步考察。

在筆者看來，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一種環(huán)境民事公益訴訟，其構建自然無法脫離民事訴訟原理。無論是環(huán)境民事公益訴訟抑或生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，其原告地位之獲取均以法定訴訟擔當理論為基礎。借助立法方式明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的原告范圍(即何人享有起訴資格)，便可將此類訴訟的原告解釋為《民事訴訟法》第五十五條(民事公益訴訟起訴資格條款)中的“法律規(guī)定的機關”，由此在規(guī)范層面上有助于理順兩類訴訟的關系。同時，這也為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟營造了適用法定訴訟擔當理論的條件。

由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質上是環(huán)境民事公益訴訟的子類型，當通過立法使行政機關成為有法律依據的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之原告時，便意味著該訴訟的適格原告為行政機關、符合條件的社會組織以及檢察機關，三類原告的起訴順位應根據不同的案件類型予以確定。在我國現有的環(huán)境保護法律規(guī)范中，“生態(tài)環(huán)境損害”概念尚告闕如，而國內學者對此概念的學理探究亦未起步[17]。目前，囿于前述情況，根據生態(tài)環(huán)境損害應有的內涵來對案件類型加以細致劃分并非易事，但《若干規(guī)定》針對行政機關提起訴訟的案件范圍之立場仍可為我們確定三類原告起訴順位的標準提供一些啟示。筆者認為，從《若干規(guī)定》第一條(7)《若干規(guī)定》第一條：“具有下列情形之一，省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門，因與造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織經磋商未達成一致或者無法進行磋商的，可以作為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟：(一) 發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的；(二) 在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；(三) 發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的。前款規(guī)定的市地級人民政府包括設區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設區(qū)的地級市，直轄市的區(qū)、縣人民政府。”有關行政機關起訴的范圍來看，生態(tài)環(huán)境損害的嚴重程度可作為三類原告起訴順位的標準。危害涉及面廣、結果嚴重程度高、情況復雜的案件，應采取“行政機關優(yōu)先，社會組織次之，檢察機關補充”的順位；而損害輕微、影響不大的案件，可采取“行政機關、社會組織不分次序，檢察機關補充”的模式。兩種模式的區(qū)別在于面對不同情況時，行政機關與社會組織何者發(fā)揮優(yōu)先作用；而共性則在于由檢察機關提起的民事公益訴訟總是處于補充地位。但有種特殊情況需注意：在前述第一類案件中，由于案件的嚴重性，訴訟往往伴隨檢察機關對行為人之刑事責任的追究，當檢察機關決定追究行為人之刑事責任時，由檢察機關提起的刑事附帶民事公益訴訟應優(yōu)先適用。

2. 審判機構

在審判機構方面，《若干規(guī)定》吸收了2014年以來的環(huán)境資源司法體制改革成果，這是2015年實施的《解釋》所欠缺的。由于最高人民法院于2014年設立環(huán)境資源審判庭以及各地法院陸續(xù)設立獨立的環(huán)境資源審判機構，環(huán)境資源審判在審判機構專門化、審判人員專業(yè)化、審判程序制度化等方面發(fā)展迅速[18]，因此，對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟進行規(guī)范整合、形成新一套生態(tài)環(huán)境救濟規(guī)范時，需要在這方面進行完善，以彌補《解釋》的不足。詳言之，除生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件已被《若干規(guī)定》第三條第四款明確規(guī)定由人民法院環(huán)境資源審判庭或指定的專門法庭審理外，應考慮其余的環(huán)境民事公益訴訟案件是否均由上述專門機構審理。

3. 證據規(guī)則

與《解釋》相比，《若干規(guī)定》在證據規(guī)則方面更完善?！度舾梢?guī)定》明確了已生效刑事裁判確認之事實與未確認之事實各自所起的作用，而《解釋》對此未作規(guī)定。但鑒于環(huán)境民事公益訴訟建立在民事訴訟的基礎上，故《解釋》的上述空白可借助《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》來填補。值得注意的是，依照《若干規(guī)定》第九條，負環(huán)保監(jiān)管職責的部門或其委托機構在行政執(zhí)法過程中形成的一系列報告、數據等，在滿足一定條件后可具備證據能力；而《民事訴訟法》與《解釋》無類似規(guī)定。至于《若干規(guī)定》第九條能否解讀為《解釋》第十一條的延伸(8)《解釋》第十一條：“檢察機關、負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！保榈谑粭l所囊括，仍需進一步探討。行政執(zhí)法階段所形成的執(zhí)法資料具有直接性和時效性，能夠較為全面地反映案件的事實。賦予執(zhí)法過程中依法制作或獲取的文件以證據能力，可提高訴訟效率，避免因訴訟程序遲延所帶來的不良后果?？傊?，兩訴訟制度之整合完善，需要對行政機關在執(zhí)法過程中收集的證據、制作的報告等材料之證據能力作出規(guī)定，以適應辦案的需要。

4. 責任承擔

在責任承擔方面，與作為政策性文件的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)《改革方案》相比，《若干規(guī)定》之內容更為細致詳盡?！对圏c方案》與《改革方案》僅就開展修復生態(tài)環(huán)境工作以及承擔相應費用兩類責任形式進行了規(guī)定，而《若干規(guī)定》則在上述兩文件的基礎上將責任承擔方式擴展至“停止類”責任形式(如停止侵害、排除妨礙、消除危險等)，甚至還包括賠禮道歉。停止侵害、排除妨礙、消除危險三類責任形式可謂“預防性民事責任”，設立此三者契合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為環(huán)境民事公益訴訟子類型的本質屬性。這三種責任形式依次是由法院判令停止侵害、排除侵害行為所導致的實現公益之妨礙以及消除行為對環(huán)境利益構成的潛在危險，它們“可以直接預防和減少對環(huán)境本身的損害”[19]。另外，在《若干規(guī)定》中增設“賠禮道歉”這一責任形式，實則與環(huán)境民事公益訴訟所樹立的精神與意旨相一致。“賠禮道歉”要求侵害人就侵害行為向社會大眾公開道歉，這既可使行為人切身感受自身行為所帶來的“羞恥性”，也可對社會公眾起到警示和教育作用。相關研究表明，該責任形式在我國的環(huán)境民事公益訴訟中備受法院的青睞(9)有學者曾就環(huán)境民事公益訴訟中賠禮道歉請求的支持情況進行統計分析，在114件提出賠禮道歉請求的案件中，有113件的該項請求獲得法院支持，支持率達99%。參見：闕占文.賠禮道歉在民事公益訴訟中的適用及其限制[J].政法論壇，2019(4)：119-128.。

從整體上看，《若干規(guī)定》與《解釋》的責任形式近乎一致?！督忉尅返谑藯l和《若干規(guī)定》第十一條均規(guī)定了六種民事責任，二者的細微區(qū)別僅在于前者規(guī)定的“恢復原狀”在后者中被表述為“修復生態(tài)環(huán)境”。有學者認為，《解釋》中存在把“恢復原狀”等同于“修復生態(tài)環(huán)境”的錯誤觀念，“恢復原狀”與“修復生態(tài)環(huán)境”并不能畫上等號[20]。從環(huán)境科學的角度看，“修復生態(tài)環(huán)境”無疑比“恢復原狀”更精確，也更能體現環(huán)境的生態(tài)價值與生態(tài)利益。

有關“責任承擔”問題的規(guī)范整合，可從以下方面著手。首先，糾正《解釋》中把“恢復原狀”等同于“修復生態(tài)環(huán)境”的錯誤觀念，采用“修復生態(tài)環(huán)境”這一更具有科學性的概念，合理界定生態(tài)環(huán)境修復標準。由于生態(tài)環(huán)境的原狀往往難以確定，故而在設置生態(tài)環(huán)境修復標準時，應考慮“環(huán)境破壞的特點、現有的科學技術、人體的健康等因素”[21]。其次，完善修復生態(tài)環(huán)境的具體方式。這些方式可分為直接修復和替代性修復兩類，通常情況下，應優(yōu)先適用直接修復，而替代性修復則作為補充[20]。直接修復是指在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，侵害人采取有效措施將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生前的狀態(tài)；而替代性修復則是采取包括以異地補植林木等方式進行環(huán)境容量或生態(tài)功能的修復、在侵害人無法修復或明確表示不履行修復時對生態(tài)環(huán)境修復費用的支付[22]?，F有司法解釋對此的規(guī)定過于簡單，有待完善。最后，明確生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍。從《解釋》與《若干規(guī)定》的條文內容看，除了“恢復原狀”與“修復生態(tài)環(huán)境”的用語存在差異外，二者對生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的規(guī)定也不完全相同(見表1)，其中，對于“《解釋》有而《若干規(guī)定》無”的賠償費用種類，可根據《若干規(guī)定》第二十二條，參照適用《解釋》；而對于“《解釋》無而《若干規(guī)定》有”的賠償費用種類，則可能是因為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟存在特殊程序環(huán)節(jié)或是作為新事物在考慮問題上更為周全。前者如磋商前置程序的設置，即“經磋商未達成一致或者無法進行磋商的”，方可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，而一般的環(huán)境民事公益訴訟則無此項要求，因而也就不存在磋商支出；后者則如永久性功能損害造成的損失、合理的應急處理費用。應當說，有些費用種類不同是必要的(如磋商支出)，但有些費用種類其實都需要，如其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的必要費用。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍

在學理上，通常認為生態(tài)環(huán)境損害是一種“新的損害類型，它是生態(tài)環(huán)境本身的損害，體現出人的環(huán)境利益和環(huán)境自身價值尤其是生態(tài)價值的同時減損”[23]。生態(tài)環(huán)境損害賠償的實質是通過將使用環(huán)境公共資源所產生的外部不經濟性進行內部化，由造成損害者承擔治理、修復和賠償生態(tài)環(huán)境損害的責任。生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍，應包括防范措施費用、清除措施費用、修復措施費用、附帶損失和象征性損失等五類，其中，附帶損失包括生態(tài)環(huán)境損害的評估、檢測、監(jiān)測費用，以及修復計劃所需科研費用與其他合理的行政管理費用。象征性損失則是在生態(tài)環(huán)境無法修復時，在充分考慮物種稀缺性等生態(tài)環(huán)境損害特殊性的前提下，對上述前四類費用進行估算的總和[24]。規(guī)范整合需要結合以上學理進行。

五、 結語

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政策制定者在“目的—手段”的思考模式下，為保護生態(tài)環(huán)境、實現可持續(xù)發(fā)展而推行的帶有政策導向性的訴訟，其實質是環(huán)境民事公益訴訟的子類型。目前，“我國法律對于生態(tài)環(huán)境保護訴訟的立法基本定型，也相對完備，對于解決現實問題大有裨益，立法的完善為相關訴訟活動的進步奠定了良好的法律基礎”[25]。完善對生態(tài)環(huán)境損害的救濟，可通過整合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟進行，其中，最為重要的便是對起訴資格、審判機構、證據規(guī)則、責任承擔等核心問題的相關法律規(guī)范進行整合。在政策導向下，行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種具有“運動式”色彩的訴訟。在環(huán)境保護的過程中，我們需要警惕因新制度之興起而忘卻對既有制度之運用的心理，應在既有制度的基礎上“物盡其用”、謀求新舊制度銜接以形成功能上的合力，而不是毫無意義的“另起爐灶”或夸大新制度的功能。