汪靖歡

關(guān)鍵詞立法 公眾參與 “互聯(lián)網(wǎng)+”

一、概念界定

陳斯喜指出，公眾參與立法就是在法的制定過(guò)程中，允許立法機(jī)關(guān)以外的人員公開(kāi)參與并發(fā)表意見(jiàn)的制度。參與式民主并非是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的民主形式，它在很大程度上補(bǔ)充和修正了代議制民主。公眾參與就是參與式民主的核心主題。“公眾”的范圍廣于“公民”，公民只是公眾的一個(gè)方面。通過(guò)公眾參與，公眾的意見(jiàn)、態(tài)度、觀點(diǎn)能夠或多或少地對(duì)立法工作產(chǎn)生的影響。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，“互聯(lián)網(wǎng)+”是將互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的成果與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域深度融合，以構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)和新動(dòng)能。所謂“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”，就是將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用到立法的公眾參與過(guò)程中，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的幫助下，使得公眾真正參與到立法工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、使得公眾的意見(jiàn)能夠被立法者所認(rèn)知并對(duì)立法工作產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，最終達(dá)到《立法法》要求的民主立法目標(biāo)。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”的現(xiàn)狀

我國(guó)立法者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了立法中公眾參與的必要性。民主立法原則已被寫(xiě)入《立法法》當(dāng)中。近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)被或多或少地運(yùn)用在立法公眾參與過(guò)程中，網(wǎng)站、電子郵箱等成為了公眾參與立法工作的途徑。這些互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用也得到了廣泛響應(yīng)。比如在2011年，超過(guò)八萬(wàn)人通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)對(duì)《個(gè)人所得稅法修正案（草案）》發(fā)表意見(jiàn)。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公眾參與立法的方式也更加多樣化，如天津市設(shè)立了立法微信平臺(tái)，專(zhuān)家學(xué)者可以在這一平臺(tái)探討相關(guān)工作。

由此可見(jiàn)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大立法過(guò)程中的公眾參與已經(jīng)在全國(guó)各地各級(jí)的立法活動(dòng)中有了體現(xiàn)。同時(shí)，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，公眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)參與立法工作的途徑和形式有了新變化。這些實(shí)踐都為今后“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”的進(jìn)一步深化提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”的重要性

（一）公眾參與促進(jìn)公眾對(duì)法的認(rèn)同

現(xiàn)代實(shí)證法依靠強(qiáng)制力和威懾來(lái)確保法律的實(shí)施，如《刑法》通過(guò)規(guī)定各種刑事責(zé)任來(lái)懲治犯罪。在某種程度上，公眾守法是因?yàn)榭謶只蚴菫榱吮苊膺`法所造成的不利后果而不是基于對(duì)法律的認(rèn)同。之所以強(qiáng)調(diào)公眾參與立法的重要性，是因?yàn)樗軌蛟鲞M(jìn)公眾對(duì)立法成果的接受程度。公眾在參與立法工作的過(guò)程中能夠或多或少地認(rèn)識(shí)到法律是在自我意志影響下的產(chǎn)物，他們就更可能因?yàn)榉墒亲约阂庖?jiàn)影響下的產(chǎn)物而認(rèn)可、認(rèn)同法律，進(jìn)而尊重法律、遵守法律。此時(shí)，法的正當(dāng)性就更多地來(lái)源于公眾的認(rèn)同與尊重，法在實(shí)施中遇到的來(lái)自公眾的阻力也隨之減小。

（二）公眾參與是提升立法質(zhì)量的要求

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系己經(jīng)建立。我國(guó)的立法者曾主張“立法宜粗不宜細(xì)”。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，作為上層建筑的法律法規(guī)要符合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展?fàn)顩r才能進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展，所以要提升立法質(zhì)量以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化。因而，立法工作的重點(diǎn)開(kāi)始由“重?cái)?shù)量”轉(zhuǎn)向“重質(zhì)量”，立法者開(kāi)始將提高立法質(zhì)量作為立法工作的目標(biāo)之一，提高立法質(zhì)量也成為立法工作的原則性要求之一。立法公開(kāi)不失為提升立法質(zhì)量的一個(gè)有效途徑。以公眾意見(jiàn)為基礎(chǔ)使得立法成果真正反映民意、滿(mǎn)足公眾的需求，公眾意見(jiàn)的監(jiān)督也能夠幫助立法機(jī)關(guān)減少立法工作中的差錯(cuò)，最終使得立法質(zhì)量得到提升。有鑒于此，通過(guò)公眾參與征集社會(huì)各界意見(jiàn)和建議有利于提升立法質(zhì)量，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于提升立法質(zhì)量的需求。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+公眾參與”具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

傳統(tǒng)上，立法機(jī)關(guān)通常采用會(huì)議的形式（如座談會(huì)）征求社會(huì)意見(jiàn)。值得肯定的是，這些方法體現(xiàn)了民主立法原則，并在一定程度上滿(mǎn)足了立法過(guò)程中公眾參與的要求，有利于立法成果反映公眾意見(jiàn)。

然而，這些傳統(tǒng)方法的弊端也是顯而易見(jiàn)的。一般而言，這類(lèi)傳統(tǒng)的意見(jiàn)征集方法的組織、運(yùn)行過(guò)程較為復(fù)雜，開(kāi)銷(xiāo)也并不低廉。此外，這些方法所能涵蓋的公眾的數(shù)量也是極為有限的。由于親身參與聽(tīng)證會(huì)或座談會(huì)程序較為復(fù)雜，且需要一定時(shí)間成本和交通成本，公眾參與這類(lèi)意見(jiàn)征求活動(dòng)的積極性也難以得到保證。譬如昆明市人大常委會(huì)曾在2001年召開(kāi)了一次立法聽(tīng)證會(huì)。但是這次會(huì)議只有一人報(bào)名參加，這位市民最終也沒(méi)有到會(huì)。。

截然不同的是，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用可以很好地克服上述傳統(tǒng)手段的缺點(diǎn)。首先，立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)既有的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布相關(guān)立法信息并征求公眾意見(jiàn)，這得通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)途徑征求立法意見(jiàn)十分簡(jiǎn)便且成本較低。這有利于提升立法者落實(shí)公眾參與的要求。其次，互聯(lián)網(wǎng)具有極為廣泛的受眾與極強(qiáng)的開(kāi)放性，社會(huì)公眾可以平等地通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)途徑參與到立法活動(dòng)中去。這樣一來(lái)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)，立法者可以收集更多的、更加全面的公眾意見(jiàn)，拓展公眾參與的深度和廣度。再次，公眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)意見(jiàn)的成本也更低。在如今移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，公眾可以利用人手一部的聯(lián)網(wǎng)設(shè)備簡(jiǎn)單高效地表達(dá)意見(jiàn)和見(jiàn)解而不需要付出較多的時(shí)間成本和交通成本。這能夠進(jìn)一步激發(fā)公眾參與立法活動(dòng)的積極性。

總之，公眾對(duì)立法成果的接受度因公眾參與而上升，公眾參與也是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、提升立法質(zhì)量的必然要求。然而，傳統(tǒng)的意見(jiàn)征集途徑存在著成本較高、效率較低、激發(fā)公眾積極性難等問(wèn)題。借助互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放性、便捷性及其受眾的廣泛性，能夠在一定程度上解決上文提到的問(wèn)題。因而，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與立法的公眾參與結(jié)合有其現(xiàn)實(shí)意義和必要性。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”的問(wèn)題分析

固然，“互聯(lián)網(wǎng)+公眾參與”已經(jīng)在各地立法實(shí)踐中有所體現(xiàn)，但這一公眾參與的途徑仍然可能存在或放大一些問(wèn)題。

首先，大眾媒體報(bào)道的事件并非總是對(duì)公眾有益或是客觀的，其話(huà)語(yǔ)往往只會(huì)圍繞現(xiàn)實(shí)權(quán)力中心展開(kāi)，這使得共同利益的需求可能無(wú)法得到反映，“傳媒話(huà)語(yǔ)的操控性干擾了大眾意見(jiàn)的自由競(jìng)爭(zhēng)”。此時(shí)，許多以“公眾”名義制定的決策，只在被制定出來(lái)之后通過(guò)媒體發(fā)布才被公眾知曉。在更大程度上，公眾僅僅是媒體設(shè)置好議程的被動(dòng)接受者，而無(wú)主動(dòng)建構(gòu)議程、影響決策的機(jī)會(huì)。鑒于互聯(lián)網(wǎng)大眾傳媒發(fā)布信息的傳播速度和受眾范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)大眾傳媒，真實(shí)公眾意見(jiàn)被影響或干擾的程度和范圍可能更廣。在這種情況下，很難保證通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)所收集的“意見(jiàn)”是公共意見(jiàn)的真實(shí)反映，提煉公眾真正的意見(jiàn)也變得更加困難。如此，依據(jù)受影響的、不真實(shí)的公眾意見(jiàn)所制定的法律也難以獲得公眾的認(rèn)同。不得不說(shuō)，這一隋況完全背離了“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”所追求的目標(biāo)，是立法公眾參與的“異化”。

其次，確保公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)表達(dá)的意見(jiàn)是經(jīng)過(guò)理性論證的也不容易。價(jià)值判斷或者意見(jiàn)表達(dá)如果想要獲得合理性的內(nèi)涵，不能僅僅依靠擺明立場(chǎng)，更需要理性的論證才經(jīng)得起推敲、才能獲得公眾或立法者的認(rèn)同。然而，由于互聯(lián)網(wǎng)意見(jiàn)表達(dá)的即時(shí)性、快捷性（如互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)發(fā)言的字?jǐn)?shù)限制）、意見(jiàn)表達(dá)的低門(mén)檻和主體的多樣性，意見(jiàn)表達(dá)的理性論證過(guò)程容易被忽略，或是意見(jiàn)表達(dá)的主體本身不具備對(duì)立場(chǎng)進(jìn)行理性論證的能力。如此，非理性的情緒宣泄、偏激且缺乏論證的觀點(diǎn)就可能混雜在經(jīng)過(guò)理性論證的合理公眾意見(jiàn)之中。提取真正有價(jià)值的公眾意見(jiàn)表達(dá)就更加困難，在法律中體現(xiàn)合理的公眾意見(jiàn)也更不容易。

綜上所述，雖然“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”有著成本低、受眾廣、使用便捷等顯而易見(jiàn)的優(yōu)點(diǎn)，但其也存在著不可忽視的弊端。因而，必須要采取措施應(yīng)對(duì)其缺點(diǎn)以最大限度地發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+公眾參與”的優(yōu)勢(shì)。

五、“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”的完善構(gòu)想

（一）避免孤立地使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行意見(jiàn)征集

正如上文所言，互聯(lián)網(wǎng)中的公眾意見(jiàn)存在被大眾傳媒誤導(dǎo)的可能性，其客觀真實(shí)性并非是完全絕對(duì)的。因而，僅僅依靠互聯(lián)網(wǎng)中的意見(jiàn)表達(dá)進(jìn)行立法是不具有全面性、不理性的。也就是說(shuō)，雖然通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)征集公眾意見(jiàn)十分便捷且高效，也不能因噎廢食而忽略了傳統(tǒng)的立法聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)。通過(guò)多種意見(jiàn)征集渠道的同時(shí)采用，便可以在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的同時(shí)合理地將各渠道獲得的公眾意見(jiàn)加以比較和對(duì)照，進(jìn)而最大程度上避免立法的公眾參與受到不良公眾意見(jiàn)的影響，使得立法成果真正反映公眾的意志。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”的規(guī)范化

針對(duì)上文所提到的互聯(lián)網(wǎng)中的意見(jiàn)表達(dá)缺乏合理論證的問(wèn)題，將“互聯(lián)網(wǎng)+公眾參與”制度化不失為一種可行的解決方案?？蓢L試通過(guò)立法的形式，合理設(shè)定公眾參與渠道和理性表達(dá)的論證要求。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立意見(jiàn)的過(guò)濾機(jī)制，對(duì)意見(jiàn)表達(dá)設(shè)立一定的“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”。通過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)缺乏理性論證、過(guò)于情緒化等不符合法定標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)予以排除，進(jìn)而提升立法過(guò)程中采納的公眾意見(jiàn)的質(zhì)量及合理性。此外，由于立法征集意見(jiàn)活動(dòng)具有一定特殊性和專(zhuān)業(yè)性，應(yīng)當(dāng)規(guī)范選擇立法意見(jiàn)征集網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。直接通過(guò)娛樂(lè)性較強(qiáng)的社交媒體征求意見(jiàn)是不可取的。立法者應(yīng)追求意見(jiàn)征集網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)嚴(yán)肅性和易用性的平衡，使得公眾能夠在便捷表達(dá)意見(jiàn)的同時(shí)不至于被網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)的無(wú)關(guān)內(nèi)容所影響。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，立法過(guò)程中的公眾參與不僅是我國(guó)相關(guān)法律和政策所提倡的，也是提升公民對(duì)法律的認(rèn)同感、使立法質(zhì)量適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的要求。傳統(tǒng)的公眾參與形式存在種種缺點(diǎn)，而互聯(lián)網(wǎng)在立法公眾參與中的應(yīng)用可以在一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)方式的不足，使得立法公眾參與的受眾更廣、參與方式更簡(jiǎn)便、公眾參與的積極性更高。當(dāng)然，“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”也存在其弱點(diǎn)，如意見(jiàn)缺少理性論證、大眾媒體對(duì)公眾意見(jiàn)的影響可能被放大而導(dǎo)致意見(jiàn)不真實(shí)等。所以，可以探索通過(guò)多種方式的共同運(yùn)用、將“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”規(guī)范化來(lái)應(yīng)對(duì)其弊端，以期達(dá)到“互聯(lián)網(wǎng)+立法公眾參與”的最大化成效。