黎永紅 歐永寧 柏春林

目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化的新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)既規(guī)定了生態(tài)治理的前提，也指明了生態(tài)治理的方向。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)合理的政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織為主體的生態(tài)多元治理結(jié)構(gòu)。

首先，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”理念，為構(gòu)建生態(tài)多元治理結(jié)構(gòu)提供理論支撐；其次，在政府生態(tài)治理方面，形成環(huán)境保護(hù)監(jiān)管監(jiān)察新模式；最后，在社會(huì)組織生態(tài)治理方面，形成官民共治和社會(huì)共治模式。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)正經(jīng)歷從主要依靠要素投入到新舊“動(dòng)能”轉(zhuǎn)化的重要時(shí)期，這是當(dāng)下中國(guó)的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，生態(tài)治理結(jié)構(gòu)決定生態(tài)治理主體的職能，生態(tài)治理職能決定治理主體的行為，治理主體的行為決定治理行為的效果，治理效果直接檢驗(yàn)治理的結(jié)構(gòu)。因而，構(gòu)建科學(xué)合理的政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織生態(tài)多元治理結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

一、奠定生態(tài)多元治理結(jié)構(gòu)理論基石

實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化，首先要樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”理念，引領(lǐng)發(fā)展行動(dòng)。清新空氣、清潔水源、美麗山川、肥沃土地、生物多樣性是人類(lèi)生產(chǎn)生活的基本物質(zhì)資料的來(lái)源，保障自然生態(tài)的安全是人類(lèi)生存的基本條件，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提條件。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)系民族未來(lái)的大計(jì)，提出著名的“兩山”論：綠水青山就是金山銀山。

“兩山”理論蘊(yùn)藏著深刻的辯證法。人類(lèi)在與自然交往的過(guò)程中，從付出的巨大代價(jià)里面逐步悟出“兩座山”蘊(yùn)含的深刻意義，對(duì)綠水青山和金山銀山關(guān)系的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了三個(gè)階段。

第一個(gè)階段是用前者去換后者，缺乏對(duì)自然生態(tài)環(huán)境承載能力的考慮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價(jià)，只見(jiàn)GDP增長(zhǎng)，不見(jiàn)社會(huì)發(fā)展。

第二個(gè)階段是既要金山銀山，但是也要保住綠水青山。當(dāng)人們用前者去換取后者，使物質(zhì)生活水平提高到一定程度時(shí)，開(kāi)始產(chǎn)生對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求，但是發(fā)現(xiàn)換取到金山銀山所需的綠水青山已損失殆盡。此時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境惡化之間的矛盾已經(jīng)激化，生態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束限制使經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停滯，所謂的金山銀山得而復(fù)失。人們開(kāi)始意識(shí)到自然環(huán)境是我們生存發(fā)展的根本，缺乏根基的發(fā)展是不可持續(xù)的。

第三個(gè)階段是經(jīng)濟(jì)發(fā)展走出環(huán)境惡化的困境，認(rèn)識(shí)到綠水青山可以源源不斷地帶來(lái)金山銀山，是取之不盡的生態(tài)銀行。

二、建構(gòu)生態(tài)治理監(jiān)管監(jiān)察新模式

（一）規(guī)范政府生態(tài)治理權(quán)力

在生態(tài)治理領(lǐng)域，政府行政權(quán)力不合理干預(yù)或直接插手資源配置，使市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮決定性作用。為了招商引資以突出政績(jī)，部分地方政府采取開(kāi)發(fā)區(qū)土地和產(chǎn)房減免使用費(fèi)、稅收減免或先征后返、銀行優(yōu)惠貸款、園區(qū)企業(yè)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼、工業(yè)電價(jià)優(yōu)惠等政策或措施，營(yíng)造所謂的投資環(huán)境來(lái)筑巢引鳳。

為了增加GDP，有些中西部地方政府甚至不惜降低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)引進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的重化工產(chǎn)業(yè)等。這些政策或措施已經(jīng)產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，比如政策優(yōu)惠過(guò)度，企業(yè)缺乏動(dòng)力，生產(chǎn)不具有可持續(xù)性，往往撈一桶金就走。

盲目招商帶來(lái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的無(wú)序和早熟，導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩，直接造成資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞，尤其是重化工產(chǎn)業(yè)雖然為當(dāng)?shù)卣峁┚揞~的財(cái)稅來(lái)源和解決勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題，但是化工產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞是金錢(qián)彌補(bǔ)不了的。

為解決資源配置中行政干預(yù)不當(dāng)問(wèn)題，必須規(guī)范政府生態(tài)治理領(lǐng)域的行政權(quán)力，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。政府在資源配置中的作用以市場(chǎng)配置資源的決定性作用為邊界，市場(chǎng)能夠有作為的，政府不要介入。市場(chǎng)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入以負(fù)面清單形式向社會(huì)公開(kāi)，實(shí)行“法無(wú)禁止即可為”原則，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體積極作為，政府介入市場(chǎng)行使行政審批權(quán)，以正面清單形式向社會(huì)公開(kāi)，實(shí)行“法無(wú)授權(quán)不可為”原則，防止政府部門(mén)濫權(quán)瀆職行為。

（二）加強(qiáng)地方政府生態(tài)監(jiān)管

首先，加強(qiáng)政府環(huán)保部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)建設(shè)。建議在條件適宜地區(qū)推行省以下環(huán)保主管機(jī)構(gòu)垂直管理，或者因地制宜在工業(yè)發(fā)達(dá)的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立縣（市、區(qū)）環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，由本縣環(huán)保局垂直管理，或者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部設(shè)立環(huán)保專(zhuān)干，履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保職責(zé)。

其次，完善地方政府履行生態(tài)監(jiān)管的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行環(huán)保目標(biāo)達(dá)標(biāo)、考核評(píng)價(jià)及其責(zé)任追究制度。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任之際執(zhí)政能力和政績(jī)進(jìn)行考評(píng)，而且對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的個(gè)人實(shí)行終身追責(zé)制，強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)。

把領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制的執(zhí)行情況納入考核內(nèi)容，在其離任時(shí)，對(duì)土地礦產(chǎn)等自然資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境狀況的治理保護(hù)進(jìn)行資產(chǎn)審計(jì)，對(duì)造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究，而且是終身追責(zé)，不得豁免。

生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制是通過(guò)簽訂責(zé)任書(shū)的形式，具體落實(shí)到地方政府、相關(guān)單位及其負(fù)責(zé)人的行政管理制度，是完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系制度的一項(xiàng)重大舉措。

對(duì)一個(gè)區(qū)域、一個(gè)部門(mén)乃至一個(gè)單位環(huán)境保護(hù)的主要責(zé)任人，運(yùn)用目標(biāo)化、定量化、制度化的管理方法，把環(huán)保的基本國(guó)策具體化為行為規(guī)范，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作的全面、深入開(kāi)展，是責(zé)任、權(quán)利、利益的有機(jī)結(jié)合。

三、形成生態(tài)治理的官民共治和社會(huì)共治

生態(tài)治理需要生態(tài)民主，公民、社會(huì)組織參與是實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的前提保證。沒(méi)有公民、社會(huì)組織參與，就沒(méi)有生態(tài)治理的現(xiàn)代化；沒(méi)有共治，就沒(méi)有生態(tài)善治。政府擁有生態(tài)治理的合法性是建立在公眾環(huán)境權(quán)和為公眾提供生態(tài)產(chǎn)品及其服務(wù)的基礎(chǔ)之上的。

環(huán)境權(quán)包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和請(qǐng)求權(quán)。環(huán)境保護(hù)涉及所有公眾的利益，尤其需要公眾主動(dòng)、積極、合法、有序參與，即公民和社會(huì)組織行使生態(tài)治理監(jiān)督權(quán)，以確保公眾環(huán)境權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

公眾監(jiān)督是參與的一種有效的形式，可以督促企業(yè)、政府真正履行環(huán)保職責(zé)。從某種意義上說(shuō)，監(jiān)督本身就是一種動(dòng)力，依靠監(jiān)督機(jī)制促使生態(tài)治理主體權(quán)衡利害關(guān)系以作出正確的行為選擇，把環(huán)保職責(zé)落實(shí)到環(huán)保行動(dòng)中去。

及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。公民對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)、新聞媒體的輿論監(jiān)督和社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督需要法律保障。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》在法律責(zé)任之前專(zhuān)門(mén)設(shè)立了信息公開(kāi)和公眾參與一章，讓公眾和社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)，監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作，充分體現(xiàn)了環(huán)境民主精神。該法第五十八條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。

一是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記。

二是專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。該法條確立了環(huán)境公益訴訟原則，規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的主體資格：在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上的人民政府民政部門(mén)登記、從事環(huán)保公益活動(dòng)五年以上、無(wú)違法記錄。主體資格限定為社會(huì)組織，將個(gè)人排除在外。符合上述資格的社會(huì)組織寥寥無(wú)幾，對(duì)幅員遼闊、人口眾多的中國(guó)而言，顯然太少。因此，生態(tài)治理監(jiān)督機(jī)制還有待完善。

（本文作者單位：湖南科技學(xué)院。作者簡(jiǎn)介：黎永紅，湖南科技學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，博士，研究方向：馬克思主義中國(guó)化、文明與社會(huì)現(xiàn)代化；歐永寧，湖南科技學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，博士，研究方向：馬克思主義中國(guó)化；柏春林，湖南科技學(xué)院馬克思主義學(xué)院教授，研究方向：馬克思主義中國(guó)化。本文系湖南教育廳一般項(xiàng)目“生態(tài)安全及其治理現(xiàn)代化研究”（項(xiàng)目編號(hào)16C0703）研究成果。）