馬麗

〔摘要〕 堅持和加強黨的全面領導，需要在遵循現代政黨政治規(guī)律和領導科學規(guī)律的基礎上，通過完善黨的領導體制、改進黨的領導方式，更為科學有效地實現黨對各領域各方面工作的組織和引領。“黨的全面領導”所要求的黨的領導體制和領導方式不同于“黨的一元化領導”在特定歷史階段呈現的權力高度集中形態(tài)，對“黨的一元化領導”的概念理解，也應避免以階段性實踐代替概念本身的傾向。建立健全堅持和加強黨的全面領導的組織體系、制度體系及工作機制的實踐，既不意味著黨的機構直接取代政權機構行使國家權力，也不意味著黨背離民主集中制原則單向度發(fā)號施令，堅持和加強黨的全面領導需要進一步完善縱橫兩個維度差異化的領導體制，并堅持集體領導和個人分工負責相結合的組織運轉方式。

〔關鍵詞〕 中國共產黨;黨的領導;一元化領導;黨的執(zhí)政;黨政關系

〔中圖分類號〕D25 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2020）01-0069-08

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。這是黨的十九大報告對中國革命、建設和改革進程進行總結所得出的重大結論。從這一結論出發(fā)，黨的十九大報告在新時代黨的建設總要求中明確提出，要“堅持和加強黨的全面領導”。黨的十九屆四中全會進一步提出要“堅持和完善黨的領導制度體系”，“健全黨的全面領導制度”。如何理解并在實踐中準確踐行“堅持和加強黨的全面領導”，成為一段時期以來的關注焦點。應當看到，對黨中央的這一要求廣大黨員干部迅速達成了共識，并積極地予以貫徹落實。然而，也存在部分黨員干部對“堅持和加強黨的全面領導”在理論上理解不到位、在實踐執(zhí)行上存在偏差的情況。本研究主要就新時代堅持和加強黨的全面領導需要避免的理論和實踐誤區(qū)進行梳理和辨析。

一、概念內涵上：將“黨的全面領導”與“黨的一元化領導”相混淆

在領導革命斗爭的過程中，工人階級政黨往往采用權力高度集中的領導體制。中國共產黨的一元化領導體制即產生于抗日戰(zhàn)爭時期。1942年9月1日，中共中央政治局通過的《中央關于統(tǒng)一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》（即“九一決定”）指出，在抗日根據地的一些地區(qū)，黨政軍民關系還存在步伐不齊、各自為政等不協(xié)調現象，妨害了根據地的建設，妨害了黨進一步的布爾什維克化。因此，要求每個根據地的領導一元化，各級黨委不應當僅僅是領導地方工作的黨委，而應當是該地區(qū)的黨政軍民的統(tǒng)一的領導機關，“黨是無產階級的先鋒隊和無產階級組織的最高形式，他應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體。根據地領導的統(tǒng)一與一元化，應當表現在每個根據地有一個統(tǒng)一的領導一切的黨的委員會（中央局、分局、區(qū)黨委、地委）”，“確定中央代表機關（中央局、分局）及各級黨委（區(qū)黨委、地委）為各地區(qū)的最高領導機關，統(tǒng)一各地區(qū)的黨政軍民工作的領導。”①“九一決定”還規(guī)定，中央代表機關及區(qū)黨委地委的決議、決定或指示，下級黨委及同級政府的黨團，軍隊的軍政委員會、政治部和民眾團體的黨團及黨員，均須無條件執(zhí)行。這是早期黨內文件對黨的一元化領導所做的明文闡釋?？梢钥吹?，在“九一決定”的規(guī)定中，黨的領導一元化，一方面表現在同級黨政民各組織的相互關系上，另一方面則表現在上下級關系上。

根據“九一決定”，中國在抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期形成了黨的一元化領導體制。在過去，各地的黨政軍民委員會被取消，取而代之的是統(tǒng)一的領導一切的黨的委員會，黨委成為各根據地的最高領導機關，黨委書記負責掌握全面工作。這一領導體制對堅持黨的集中統(tǒng)一領導、統(tǒng)籌協(xié)調黨政軍民各個方面的步調以及最終奪取戰(zhàn)爭勝利起到了至關重要的作用。

中華人民共和國成立后，中國共產黨面臨建構新的國家治理體制的現實任務?；陟柟厅h的領導、鞏固新生的人民民主政權、促進社會主義建設的迫切需要，以及蘇聯模式的影響，戰(zhàn)爭年代的黨的一元化領導思路被保留并延續(xù)下來，并隨著經濟社會發(fā)展在實踐中呈現出動態(tài)變化的體制模式特征。

1953年3月10日，中共中央下發(fā)《關于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》，對這一時期的黨的領導體制進行了詳細描述。文件提出，為了使政府工作避免脫離黨中央領導的危險，要加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央的請示報告制度。文件區(qū)分了請示和報告這兩種機制的不同性質，要求“今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃和重大事項，均須事先請示中央，并經過中央討論和決定或批準以后，始得執(zhí)行”，“政府各部門對于中央的決議和指示的執(zhí)行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便能取得中央經常的、直接的領導”。②如果說“九一決定”只是原則性地規(guī)定了各級黨委“討論與檢查黨政軍民各方面的工作”③的職責，那么1953年的這一文件則更加具體地強化了“九一決定”中黨政軍民各組織相互關系中的黨對政的領導關系，不但政府各部門中的黨組要加強并直接接受黨中央的領導，而且中央人民政府各部門在政策制定和執(zhí)行的全過程都需要通過請示報告制度直接接受黨中央的領導?？梢哉f，1953年中共中央下發(fā)的這一文件對黨的領導體制帶來了深刻影響，黨對政府工作的領導不僅僅是在中央層級得到強化，各大行政區(qū)、?。ㄊ校﹥杉壱沧裱募?，根據當地實際情況自行制定了相應的具體方案。通過文件的施行，在各級黨組織對政府工作的領導方面，建立了黨委領導同志對不同領域政府工作分工管理的領導體制，黨的一元化領導由此有了更為制度化的程序，黨組織討論決定政府工作中的重大決策事項以及定期聽取政府工作的執(zhí)行情況報告，從政策制定和政策執(zhí)行兩個重要方面掌握了對政府的領導權，黨的領導體制在中華人民共和國成立初期以頂層設計的形式確立起來。在黨的一元化領導的后續(xù)發(fā)展中，各級黨委分口領導政府工作的體制也逐步建立。

20世紀五十年代末期，黨的一元化領導體制在實踐中呈現新的權力高度集中的特征。1958年6月10日，中共中央下發(fā)《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》，提出“只有一個‘政治設計院，沒有兩個‘政治設計院。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細節(jié)決策屬政府機構及其黨組。”“大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央?！雹苓@一通知在1953年所建立的加強政府部門向黨委請示報告制度的基礎上，明確重提了“一元化”概念，并出現了“黨政不分”的提法。從《關于成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知》文件本身看，其所強調的大政方針和具體部署的決定權在黨不在政、政府提建議黨組織做決策，這與1953年建立的政府部門向黨組織請示報告制度并無邏輯上的本質區(qū)別;所不同的是，1958年各領導小組成立后，黨組織在對政府工作設立分管領導并建立分口管理體制的基礎上，進一步通過領導小組這一建制落實和深化了黨對政府系統(tǒng)的領導。在實踐中，許多地方黨委在之前已經設立分管政府工作部門的基礎上，增設了分管各口業(yè)務的書記或常委，一些地區(qū)的黨委還進一步增加了管理政府事務的工作部門。隨著政治斗爭形勢的發(fā)展，權力高度集中于中央、集中于黨的第一書記成為黨的一元化領導體制的具體表現形式，黨的一元化領導自此演變?yōu)辄h的書記直接行使國家權力。

當前，部分黨員干部在理解“堅持和加強黨的全面領導”時，出現了與對“黨的一元化領導”的理解相混淆的情況，認為談到“黨是領導一切的”“黨的全面領導”，就意味著權力過度集中，意味著家長制，意味著在改革開放、市場經濟和依法治國等方面走回頭路。究其原因，主要體現在以下幾方面：

第一，對“黨的全面領導”的概念內涵理解存在偏差。黨的十九大提出“堅持和加強黨的全面領導”，強調的是中國共產黨在全面從嚴治黨以及黨和國家事業(yè)各領域各方面工作中的領導權，同時，這種領導權的運行以及領導體制的建立都需要在國家法律和黨內法規(guī)的約束范圍內。一方面，中國共產黨需要適應形勢的發(fā)展和情況的變化，完善領導體制，改進領導方式，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力;另一方面，中國共產黨必須“在憲法和法律的范圍內活動”⑤，這是《中國共產黨章程》的明確要求，這與中國共產黨在特定歷史階段權力過分集中、黨的活動甚至超出國家法律范圍的領導方式有著截然不同的顯著差別。因此，強調“堅持和加強黨的全面領導”，絕不是要回到改革開放前極“左”的領導觀念和領導體制⑥，而是要在積極遵循現代政黨政治規(guī)律和領導科學規(guī)律的基礎上，通過完善堅持黨的全面領導的制度，更為科學有效地實現黨對各領域各方面工作的組織和引領，確保黨永葆旺盛生命力和強大戰(zhàn)斗力，推動中國特色社會主義長足發(fā)展。

第二，對“黨的一元化領導”的概念內涵理解存在偏差。一個不爭的事實是，長期以來，無論是理論研究，還是具體實踐，人們往往脫離“黨的一元化領導”這一概念本身，用黨的一元化領導在某些特定歷史階段的實踐取代了對概念本身的理解。對黨的一元化領導的研究經常出現如下表述：黨的一元化領導，是在革命戰(zhàn)爭年代形成的，是在頻繁的政治運動中強化的，是與高度集中的指令性計劃經濟模式相適應的，這種體制不符合和平建設時期社會主義民主政治和社會生產力發(fā)展的要求。從這些表述中可以看到，在今天的語境中，談及黨的一元化領導，常常會將其與中國共產黨發(fā)展歷史上的特殊形勢和環(huán)境聯系在一起。然而，如果從概念本身出發(fā)，黨的一元化領導強調的是中國共產黨作為黨和國家事業(yè)的領導主體，并不意味著黨的領導方式一定是過度集權的，也不意味著黨要取代甚至消滅其他主體直接行使國家權力。鄧小平曾深刻批判黨的一元化領導在實施過程中的弊端，但并沒有對黨的一元化領導本身進行否定，他指出：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導?！雹邚囊陨险撌隹梢钥吹?，鄧小平認為權力過分集中和個人領導是在黨的一元化領導口號下的“不適當”做法。如果用黨的一元化領導在領導制度、組織形式和工作方式等方面具體實踐中所出現的問題來取代對一元化領導實質的理解，無疑是一種理論上的誤解。在黨的一元化領導體制步入實踐誤區(qū)后，中國共產黨強調改革和完善黨的領導方式，并不是要削弱黨的領導，也不是在領導主體上否認黨的一元化領導?；仡櫄v史，可以說，正是由于對黨的一元化領導認識不到位和不透徹，這才在實踐中產生了權力過度集中、以黨代政等問題。⑧

二、領導方式上：將“黨的全面領導”等同于黨包辦一切、黨政不分

黨的領導通過什么方式和途徑實現？“黨的全面領導”所要求的領導方式是什么？“堅持和加強黨的全面領導”，這是一個不能回避的基本問題。

從中國共產黨的發(fā)展歷程看，在特定歷史時期加強黨的領導曾變成了權力配置高度集中、黨干預一切、以黨代政。因此，在“堅持和加強黨的全面領導”提出以后，部分同志在如何實現黨的全面領導方面出現了理論認知上的偏差，認為加強黨的全面領導，是否也意味著要回到黨干預一切、以黨代政的模式上去。尤其是，在深化黨和國家機構改革過程中，統(tǒng)籌設置黨政機構的實踐更是讓部分干部認為加強黨的全面領導具有以黨代政的傾向。

事實上，馬克思主義政黨在黨的領導方式和黨政關系上有著清晰的認識。列寧在就俄共第十一次代表大會政治報告提綱給中央全會的信中提出：“必須十分明確地劃分黨（及其中央）和蘇維埃政權的職責，提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機關的責任心和獨立負責精神，黨的任務則是對所有國家機關的工作進行總的領導，不是像目前那樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預?！雹釋嗔?、黨干預一切的領導方式，中國共產黨黨內一直存有批判的聲音。1941年4月15日，鄧小平在《黨與抗日民主政權》一文中指出，黨的領導“不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切。”⑩即便是在黨的領導呈現權力過度集中特征的特定時期，黨內都不乏對黨的領導方式的反思。1957年10月，周恩來談及黨對軍隊的領導，指出“黨一定要管軍隊。當然是管大事，不是管小事。毛澤東同志說，大權獨攬，小權分散。如果什么事情都要中央政治局去管，那就要變成包辦代替，就會形成小權多攬，大權不攬，把大的事情丟掉了?！盉111962年3月，周恩來指出，黨如果什么事都要管，會反而把大事都丟掉了，“小權過多，大權旁落，黨委勢必成為官僚主義、事務主義的機構?！盉12

黨的領導不是對具體業(yè)務事無巨細地管理，也不應當是一切包辦、取代其他機構的職能。正是基于上述認識，中國共產黨在抗日戰(zhàn)爭時期探索了“三三制”政權建設;在1956年黨的八大規(guī)定了民主集中制組織原則，提出實行集體領導，反對個人崇拜、個人專斷，強調“必須在黨的各級組織中無例外地貫徹執(zhí)行黨的集體領導原則和擴大黨內民主”B13;在1987年黨的十三大明確提出黨政分開以更好實現黨的領導作用，提高黨的領導水平，從權力配置的橫向維度探索黨的領導方式的改進。回到1942年黨對一元化領導做明文闡釋的“九一決定”，我們也能清晰洞察中國共產黨在一元化體制下對黨的具體領導方式的探索：在黨和國家政權機關的關系上，“九一決定”指出“政權系統(tǒng)（參議會及政府）是權力機關”，“黨委包辦政權系統(tǒng)工作、黨政不分的現象與政權系統(tǒng)中黨員干部不遵守黨委決定、違反黨紀的行為，都必須糾正”，“黨對政權系統(tǒng)的領導，應該是原則的、政策的、大政方針的領導，而不是事事干涉，代替包辦”;在黨和民眾團體的關系上，“九一決定”指出“黨、政府、軍隊不應直接干涉民眾團體內部的生活。黨對民眾團體的領導，經過自己的黨員及黨團”，“黨民不分、包辦、清一色的現象，必須糾正”。B14

黨的十九大以來，要準確理解“黨的全面領導”所要求的黨的領導方式，應從黨的報告、黨內法規(guī)和黨的領導的具體實踐中找尋答案。黨的十九大報告對黨的領導與人民當家作主、依法治國的關系進行了權威論述，指出“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式”，“在我國政治生活中，黨是居于領導地位的，加強黨的集中統(tǒng)一領導，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的”。B15《中國共產黨章程》要求，“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監(jiān)察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調一致地工作?！盉16可以看到，黨要實現全面領導以及對一切工作的領導，但這種領導關系和領導方式并非上下級之間、支配與被支配的關系，堅持和加強黨的全面領導并不等同于黨直接行使國家政權、取代國家政權體系進行管理，并不意味著黨成為凌駕國家政權機關之上、事無巨細發(fā)號施令的組織，黨的全面領導需要黨在依法治國的框架下，體現人民當家作主的原則，運用法律做出的制度安排，實施對國家政權體系強的有力引領。

2018年2月，黨的十九屆三中全會開啟了深化黨和國家機構改革的序幕，本次改革的首要任務即是“完善堅持黨的全面領導的制度，加強黨對各領域各方面工作領導，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”。十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》對建立健全黨對重大工作領導體制機制、優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調機構、加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領導等方面進行了頂層設計。在具體的機構調整中，黨的組織在同級組織中的領導地位得到加強，黨的職能部門歸口協(xié)調職能得到加強，一些黨政機構進行了統(tǒng)籌設置。尤其是部分黨政機構的統(tǒng)籌設置使黨政關系迅速成為社會和理論界的關注焦點。在中國共產黨對黨的領導方式的探索歷程中，一直貫穿著對黨政關系以及對黨和政府如何劃分職權范圍的高度關注，這其間既有科學合理的改進和糾偏，也曾出現過一些片面的做法。20世紀80年代，在中國共產黨對黨和國家領導制度改革的認識基礎上，1987年黨的十三大全面規(guī)定了黨政分開的原則和措施，提出“黨政不分使黨處于行政工作第一線，容易成為矛盾的一個方面甚至處在矛盾的焦點上，黨政分開才能使黨駕馭矛盾，總攬全局”。按照這種黨政關系邏輯，在推進黨政分開的實踐過程中，出現了機構重疊、職能重復、工作交叉、政出多門等問題，黨總攬全局、協(xié)調各方的作用在一些領域一些方面并未得到充分發(fā)揮。按王岐山同志的表述，就是“沒有前提地搞黨政分開，結果弱化了黨的領導，削弱了黨的建設?！盉17此次深化黨和國家機構改革中統(tǒng)籌設置黨政機構的舉措，要解決的首要問題就是建立健全堅持和加強黨的全面領導的組織體系、制度體系、工作機制，把黨的領導貫徹到黨和國家機關全面正確履行職責的各領域各環(huán)節(jié);其次是解決黨政之間的“疊床架屋問題”B18，以更為整合和優(yōu)化的資源增強工作合力。從具體的機構設置看，統(tǒng)籌設置黨政機構并不意味著黨的機構直接取代政權機構來行使國家權力。例如，國家監(jiān)察委員會同中央紀律檢查委員會合署辦公，二者雖實行一套工作機構，但仍是兩個不同的機關，掛兩塊牌子，合署辦公不等于合并;國家公務員局并入中央組織部，是為了建立健全統(tǒng)一且規(guī)范高效的公務員管理體制，由中央組織部統(tǒng)一管理公務員工作，更好貫徹黨管干部這一干部工作的根本原則，中央組織部對外仍然保留國家公務員局的牌子。在此次深化黨和國家機構改革的過程中，還在黨和國家工作的重要領域成立了決策議事協(xié)調機構，其辦公室并未設置在黨中央的部門機構，而是設置在國務院的組成部門。例如，組建中央全面依法治國委員會，其辦公室設在司法部;組建中央審計委員會，其辦公室設在審計署;組建中央教育工作領導小組，其秘書組設在教育部。因此，不能將深化黨和國家機構改革的實踐作以黨代政的簡單化理解。

科學認識“黨的全面領導”語境中黨的領導方式和黨政關系，關鍵在于科學區(qū)分黨的領導和黨的執(zhí)政。領導和執(zhí)政是兩個具有不同內涵外延的概念，不能把二者相等同。在黨和國家事業(yè)的發(fā)展過程中，黨的領導需要通過國家政權運作來展開，黨的執(zhí)政地位要通過對國家政權機關的領導來實現，黨的執(zhí)政是黨的領導得以實現的具體方式。如果一個政黨不通過國家政權機關來展開執(zhí)政過程，而以黨的領導代替黨的執(zhí)政，直接通過黨的組織和制度來實現對國家的控制，那么黨就會凌駕于國家之上，這種黨的領導方式就會出現權力高度集中的弊端，最終會對黨和國家事業(yè)造成危害?！包h的全面領導”強調中國共產黨集中統(tǒng)一地對黨和國家事業(yè)進行引領，同時也要保證其他機構各司其職、協(xié)調聯動，強調“黨的全面領導”并不意味著只講黨的領導而不講黨的執(zhí)政，深刻理解這一點，就能有效避免在黨的領導方式上的認識誤區(qū)。

三、運行邏輯上：將“黨的全面領導”與民主集中制原則相對立

部分黨員干部在理解“堅持和加強黨的全面領導”時，認為強調黨的全面領導、黨對一切工作的領導，更多的是在強調民主集中制中集中的一面，而弱化了民主的一面。一提及“領導”，似乎就只是強調“黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”，或者只是強調國家政權機關對黨組織的無條件服從。

民主集中制是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的運用，黨的領導和民主集中制有著天然的緊密聯系。中國共產黨的歷史表明，在民主集中制堅持較好的時期，黨內政治生活能夠得到正常開展，黨的領導堅強有力;若民主集中制遭到破壞，黨內就會聚集各種矛盾問題，黨的風氣和政治生態(tài)則受到損害，最終影響黨的領導?！吨袊伯a黨章程》對民主集中制的原則有著非常具體的闡釋：民主集中制要求中國共產黨充分發(fā)揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，以發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性;民主集中制也要求黨內實行正確的集中，“牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統(tǒng)一領導”B19，從而保證全黨的團結統(tǒng)一和行動一致，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。民主集中制也是我國憲法明確規(guī)定的中華人民共和國國家機構實行原則，在這一基本框架下，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會由民主選舉產生，國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關由人民代表大會產生，國家政權體系從其人員構成再到權力運行都需要對人民負責，受人民監(jiān)督?？梢钥吹?，無論是黨組織還是國家機構，民主集中制作為黨的根本組織原則強調的都是民主和集中兩個方面。

在現實中，人們對“領導”一詞的理解往往囿于“命令—服從”的框架B20，提及“黨的領導”“堅持和加強黨的全面領導”似乎就意味著黨發(fā)出指示和命令，人民單向度地聽從和執(zhí)行黨的指示和命令。在這種“命令—服從”的理解框架中，黨成為居高臨下、發(fā)號施令的主體，人民成為難以參與決策過程、被動接受命令的主體。因此，在部分黨員群眾甚至理論工作者看來，“黨的全面領導”與民主集中制中的“集中”聯系起來，成了與人民群眾所代表的民主力量相對立的一面。

把“領導”一詞作“命令—服從”理解，很大程度源于對黨的領導和上下級之間行政過程的混淆。黨的領導要調節(jié)的是宏觀層面政黨和人民之間的關系、政黨和國家政權機關之間的關系、政黨和國家事業(yè)之間的關系，而不是狹義行政過程意義上的上下級關系，不能用各級黨組織對中央決策部署的執(zhí)行以及行政機關上下級之間的行政執(zhí)行規(guī)則來對黨的領導做全盤理解。民主集中制強調個人對組織的服從、少數對多數的服從、下級對上級的服從、全黨對中央的服從，這“四個服從”的基本原則也并不是獨立存在的。如果只談“四個服從”，不談黨的上級組織經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，不談上下級組織之間的互通情報、互相支持和互相監(jiān)督，不談黨的集體領導，那么這種黨的領導的確是與民主集中制的規(guī)定相背離的。因此，黨的領導固然體現在通過集中形成統(tǒng)一意志、通過集中堅決執(zhí)行中央決策部署等方面，但黨的領導也絕不僅僅體現在集中這一方面，還體現在民主這一方面。民主集中制作為黨的領導力得以發(fā)揮、黨的領導權得以實現的有效途徑，在實施中除了要用正確的集中來確保整個政黨形成統(tǒng)一意志并迅速有效貫徹執(zhí)行，還需要不斷激發(fā)各級黨組織和廣大黨員的積極性和創(chuàng)造性，這二者共同構成了黨的領導的實踐保證。要堅持和加強黨的全面領導，意味著在黨內牢固樹立“四個意識”、堅定踐行“兩個維護”，意味著民主集中制所規(guī)定的“四個服從”基本原則需要在黨內不打折扣地堅決執(zhí)行;同時，堅持和加強黨的全面領導，還意味著黨要充分發(fā)揚黨內民主，并且要直接依靠廣大人民群眾，做到從群眾中來到群眾中去。因此，中國共產黨黨章在對民主集中制進行定位時，不僅提到民主集中制是黨的根本組織原則，同時也著重強調民主集中制是群眾路線在黨的生活中的運用?？梢哉f，正是由于中國共產黨在黨的領導過程中用民主集中制這一載體既體現了集中，又體現了民主，才使整個國家避免了治理碎片化，同時又調動了各方面的積極性和創(chuàng)造性，使中國共產黨運行的黨領導國家體制在人類政治文明史上獨具價值。B21

四、運行范圍上：將“黨的全面領導”作“一刀切”理解

在“堅持和加強黨的全面領導”提出后，一個重要的問題就是建立相應的體制機制。中共中央明確提出，要建立健全堅持和加強黨的全面領導的組織體系、制度體系、工作機制，切實把黨的領導落實到改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各領域各方面各環(huán)節(jié)。

在實際運行中，少數黨員干部在理解堅持和加強黨的全面領導的組織體系、制度體系、工作機制方面出現了偏差，主要體現在橫向和縱向兩個方面。

橫向上一刀切，即不管是哪個領域的黨組織，也不管是哪里的黨組織，都硬性套用統(tǒng)一的領導機制。《中國共產黨黨章》對企業(yè)、農村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位的黨組織職能進行了明確定位，按照黨章規(guī)定，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，無論存在于哪個領域，這些基層黨組織需要完成的基本任務是一致的，但其發(fā)揮的作用以及發(fā)揮作用的機制是不完全相同的（參見表1）。例如，街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，可以直接領導本地區(qū)的工作和基層社會治理，而各級黨和國家機關中黨的基層組織則不領導本單位的業(yè)務工作;實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業(yè)單位中基層黨組織可以對重大問題進行討論和做出決定，而實行行政領導人負責制的事業(yè)單位中基層黨組織則是發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，沒有討論決定重大問題的職權。在實踐中，少數黨員干部沒有嚴格遵循《中國共產黨黨章》所規(guī)定的不同領域基層黨組織的職權，以一刀切的態(tài)度來對待“堅持和加強黨的全面領導”。甚至，一些國有企業(yè)黨委（黨組）在發(fā)揮領導作用時力圖向街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委看齊，一些實行行政領導人負責制的事業(yè)單位中基層黨組織力圖向實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業(yè)單位中基層黨組織看齊。這樣的理解和實踐誤區(qū)，實則是簡單化地對堅持和加強黨的全面領導進行了解讀，沒有按照黨章等黨內法規(guī)的要求全面準確地把握黨的全面領導在不同領域的具體運行形式。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，但并不意味著黨的領導在黨政軍民學和東西南北中都要建立完全相同的組織體系、制度體系和工作機制，黨的領導應根據黨章等黨內法規(guī)的規(guī)定，在不同領域和區(qū)域有著相應的運行機制。

縱向上一刀切，即認為不同層級黨組織“上下一般粗”，都要發(fā)揮同樣的領導作用，承擔同樣的領導職能。最常見的誤區(qū)是，少數黨員干部認為一談到黨的全面領導，甚至以為作為黨的基

表1 《中國共產黨章程》對不同領域基層黨組織發(fā)揮作用的主要規(guī)定

領域職能是否具有重大問題決策權

街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織領導本地區(qū)的工作和基層社會治理具有

國有企業(yè)黨委（黨組）領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項依規(guī)具有（在決策權行使的事項、程序等方面有約束性規(guī)定）

非公有制經濟組織中黨的基層組織貫徹黨的方針政策不具有

社會組織中黨的基層組織宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策不具有

實行行政領導人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用不具有

實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織對重大問題進行討論和做出決定具有

各級黨和國家機關中黨的基層組織協(xié)助行政負責人完成任務，改進工作，不領導業(yè)務工作不具有

礎組織的黨支部都要發(fā)揮領導作用。這一現象在國有企業(yè)中尤其突出，少數來自國有企業(yè)的黨員干部在黨的十九大召開后常常提及的一個困惑是：在堅持和加強黨的全面領導背景下，如何讓國有企業(yè)中黨的基層組織甚至黨支部發(fā)揮領導作用、討論和決定企業(yè)重大事項。事實上，國有企業(yè)中的黨委和黨委以外的基層黨組織，雖然同為黨的基層組織，但在國有企業(yè)內部分屬不同的層級，其職權的劃分不盡相同，對黨的領導的貫徹實施也有著不同的機制。黨章規(guī)定國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領導作用，黨委以外的基層黨組織并沒有發(fā)揮領導作用的職權;在堅持和加強黨的全面領導背景下，國有企業(yè)黨委（黨組）需要依照規(guī)定對企業(yè)的重大事項進行討論和決定，起到把方向、管大局、保落實的作用，而國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織并不具備討論和決定企業(yè)重大事項的職能，僅僅是“圍繞企業(yè)生產經營開展工作”，在企業(yè)重大事項決策中履行參與決策職能。2018年11月印發(fā)的《中國共產黨支部工作條例（試行）》也明確規(guī)定，國有企業(yè)和集體企業(yè)中的黨支部，“按規(guī)定參與企業(yè)重大問題的決策”。參與決策顯然同討論及決定企業(yè)重大事項有著截然不同的內涵和操作程序。這些實踐誤區(qū)提示我們，在理解和貫徹落實黨中央提出的新要求時，必須要以黨章和其他相關黨內法規(guī)為準繩。中國共產黨在黨的十八大以來加快完善黨內法規(guī)制度體系，其突出特點就是內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效，為堅持和加強黨的全面領導提供了制度保障和實踐遵循。

五、權責歸屬上：將“黨的全面領導”理解為書記一人決策并擔責

在權責歸屬上，一些黨員干部出現的誤區(qū)是，將“黨的全面領導”理解為書記一人決策并擔責，甚至在一些地區(qū)，少數政府部門領導干部將“堅持和加強黨的全面領導”作為推卸工作、推卸責任的擋箭牌，把難事、苦差事都扔給黨委甚至是黨委書記個人。

中國共產黨作為最高政治領導力量，堅持和加強黨的全面領導的核心內容就是堅持和加強黨的政治領導。黨的十九大以來，中國共產黨把黨的政治建設和政治領導提到新的高度加以認識，黨的十九大報告明確提出黨的政治建設這一重大命題，強調黨的政治建設是黨的根本性建設，要把黨的政治建設擺在首位，以黨的政治建設為統(tǒng)領。2018年6月29日，中共中央政治局就加強黨的政治建設舉行專門的集體學習，提出堅持黨的政治領導最重要的是堅持黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。近幾年來，中國共產黨在黨內不斷強化“四個意識”，絕大部分黨員干部也做到了自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，不折不扣地執(zhí)行黨中央的決策部署。在這一過程中，少數黨員干部將“同黨中央保持高度一致”理解為約束和限制了地方、部門自主權，在干事創(chuàng)業(yè)上的積極性受到挫敗。因此，一提及堅持和加強黨的全面領導，少數黨員干部就以“同黨中央保持高度一致”“黨是最高政治領導力量”為由把本應由自己或本部門承擔的職責推脫給黨委或黨委書記。

在堅持和加強黨的全面領導背景下，黨對國家政權機關是領導而不是職能替代，同時，在黨組織內部，黨的各級委員會也需要通過集體領導和個人分工負責相結合的方式來實現黨組織的正常運轉。集體領導制度是中國共產黨實行的民主集中制的重要組成部分，黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》著重強調各級黨委（黨組）必須堅持集體領導制度。中國共產黨章程明確規(guī)定，“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定”B22，除了黨委書記在黨組織里擔負重要職責，黨的委員會成員也需要根據集體的決定和分工，對自己的職責切實履行。之所以有上述明確規(guī)定，就是要防止不恰當的集中可能帶來的獨斷專行情況，同時讓黨委會的各成員各司其職，發(fā)揮出集體領導的制度優(yōu)勢。在重大問題的決策中，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》提出建立上級組織在做出同下級組織有關重要決策前征求下級組織意見的制度，各級黨委（黨組）都不能“上推下卸”“留后遺癥”，這就從制度設計的層面為各級黨組織尤其是下級黨組織發(fā)揮積極性、主動性提供了重要基礎。因此，堅持和加強黨的全面領導，絕不意味著黨的地方組織和基層組織喪失或被壓縮了作為的空間、不去發(fā)揮各地區(qū)各部門的積極性，也絕不意味著在黨和國家政權機關的關系架構中、在重大事項決策等黨組織內部運作中，僅僅由黨的書記一人履職和擔責。

六、結語

中國共產黨在將近百年的發(fā)展歷史進程中，通過對人類社會發(fā)展史上政治制度的考量借鑒和自主創(chuàng)造，不斷順應時代發(fā)展，探索黨的自身建設以及黨領導國家的體制機制，走出了一條與西方三權分立制為核心的資本主義政治制度迥異且與其他社會主義國家有所不同的中國特色社會主義的嶄新道路。在這樣一種獨具特色的社會主義政治制度安排中，黨的領導制度作為中國特色社會主義根本制度，使中國共產黨贏得了人民革命的偉大勝利，也使中國共產黨堅定有力地帶領人民行進在實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢的宏偉征途中。堅持和加強黨的全面領導，是中國共產黨對黨在各個歷史時期經驗的總結，也是新時代黨和國家事業(yè)的現實需要。要堅持和加強黨的全面領導，需要始終堅持把黨的領導作為處理黨和國家政權機關關系的根本前提、把黨的領導作為涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作運行的根本前提，需要及時厘清和修正黨的全面領導在概念內涵、領導方式、運行邏輯、運行范圍、權責歸屬等方面的認識和實踐誤區(qū)，需要從完善堅持黨的全面領導的制度層面建立相應組織體系、制度體系、工作機制，按照黨的十九屆四中全會要求，真正把黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責的全過程之中。把堅持和加強黨的全面領導準確、科學、切實地落到實處，進一步健全黨的全面領導制度，中國共產黨就能夠在長期執(zhí)政條件下確保黨和國家各項事業(yè)始終沿著正確政治方向發(fā)展，引領社會共識、匯聚磅礴力量，開創(chuàng)中華民族更加美好的未來。

① ③ B14 《建黨以來重要文獻選編（1921～1949）》第19冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第423、423、426-427頁。

② 《建國以來重要文獻選編》第4冊，北京：中央文獻出版社，1993年，第67頁。

④ 《中共中央文獻選集》第28冊，北京：人民出版社，2013年，第150頁。

⑤ B16 B19 B22 《中國共產黨章程》，北京：人民出版社，2017年，第23、23、20-21、32頁。

⑥ 張志明：《深刻認識堅持和加強黨的全面領導》，《遼寧日報》2018年8月21日，第7版。

⑦ 《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1993年，第 329 頁。

⑧ 姜裕富、齊衛(wèi)平：《堅持黨的領導三個相關概念的辨析》，《理論探討》2015年第6期。

⑨ 《列寧全集》第43卷，北京：人民出版社，1987年，第64頁。

⑩ 《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1993年，第11-12頁。

B11 B12 《周恩來選集》下卷，北京：人民出版社，1984年，第277、365頁。

B13 《建國以來重要文獻選編》第9冊，北京：中央文獻出版社，1994年，第111頁。

B15 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，2017年10月27日，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html，2017年10月29日。

B17 王岐山：《開啟新時代 踏上新征程》，《人民日報》2017年11月7日，第2版。

B18 習近平：《關于深化黨和國家機構改革決定稿和方案稿的說明》，2018年2月28日，http：//http：//news.12371.cn/2018/04/11/ARTI1523454152698258.shtml，2018年4月11日。

B20 張恒山：《中國共產黨依法執(zhí)政的觀念基礎》，《中共中央黨校學報》2015年第3期。

B21 祝靈君：《黨的領導力與國家能力——兼論中國改革開放40年的成就與經驗》，《當代世界與社會主義》2018年第5期。

（責任編輯：陳 果）