牟鑫

當(dāng)前，基層央行面臨著履職環(huán)境有待優(yōu)化、履職手段不夠充分、履職效能待提升等問(wèn)題。這些問(wèn)題雖然是由多方面因素造成的，但法律法規(guī)的缺失或滯后，是影響基層央行有效履職的重要因素。

存在的主要問(wèn)題

履職無(wú)充分的法律依據(jù)，權(quán)威性不足

現(xiàn)行的部分履職措施缺少較為明確、規(guī)范的法律法規(guī)作為依據(jù)，對(duì)履職對(duì)象的約束力不強(qiáng)。比如，關(guān)于基層央行開(kāi)展的“兩管理、兩綜合”，主要是從《中國(guó)人民銀行法》的相關(guān)條款和一些規(guī)章文件引申出來(lái)的，缺乏上位法依據(jù)，法律效力層次較低，權(quán)威性不夠，實(shí)踐中既易出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)業(yè)前倒逼人民銀行提供管理與服務(wù)的現(xiàn)象，也可能出現(xiàn)變相的將開(kāi)業(yè)審批作為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)業(yè)的前提條件，實(shí)施行政許可，存在法律風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的報(bào)送，《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定人民銀行“負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)”，并規(guī)定了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)報(bào)送規(guī)范，但對(duì)保險(xiǎn)、證券金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)報(bào)送則缺乏法律依據(jù)。同時(shí)，基層央行過(guò)于強(qiáng)調(diào)“服務(wù)者”和“調(diào)查員”的角色，也引起金融機(jī)構(gòu)對(duì)基層央行職責(zé)的誤解，對(duì)基層央行的調(diào)研活動(dòng)和數(shù)據(jù)報(bào)送要求往往以各種理由推諉搪塞。

關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)金融管理，2015年以來(lái)，國(guó)務(wù)院及人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)雖然出臺(tái)了一系列指導(dǎo)意見(jiàn)和專(zhuān)項(xiàng)整治方案，但到目前為止，尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)金融法律法規(guī)。與互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)管理密切相關(guān)的行政法規(guī)，如《非存款類(lèi)放貸組織條例》和《處置非法集資條例》分別于2015年、2017年由國(guó)務(wù)院法制辦向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，并納入國(guó)務(wù)院2018年立法計(jì)劃，但至今仍未出臺(tái)，為此，互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的權(quán)威性、有效性受到較大影響。

當(dāng)前，對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域的空白與制度沖突都要求人民銀行履行兜底職責(zé)。一方面，為防范金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融穩(wěn)定，確實(shí)需要有相關(guān)職能部門(mén)履行兜底職責(zé)。另一方面，隨著依法行政要求的不斷提高，簡(jiǎn)政放權(quán)和放管服改革深入推進(jìn)，“權(quán)責(zé)法定”“法無(wú)授權(quán)不可為”已經(jīng)成為依法履職的基本要求。人民銀行要履行相關(guān)的兜底職能，必須要有明確的法律依據(jù)，若依法履職無(wú)據(jù)可依，既易產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)，也易產(chǎn)生失職風(fēng)險(xiǎn)。

部分履職雖有法律依據(jù)，但缺乏有效的管理手段或管理手段操作性不強(qiáng)

一是履職缺乏法律明文規(guī)定的有效管理手段。2003年，銀監(jiān)分設(shè)后，銀監(jiān)會(huì)履行原由人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)。其后，人民銀行新增加了系列職責(zé)，但由于沒(méi)有配套調(diào)整法律法規(guī)，導(dǎo)致其在履職過(guò)程中出現(xiàn)大職責(zé)小手段，甚至有職責(zé)無(wú)手段的問(wèn)題。比如，在宏觀審慎監(jiān)管方面，《中國(guó)人民銀行法》等相關(guān)法律未明確賦予人民銀行宏觀審慎監(jiān)管權(quán)，將宏觀審慎評(píng)估結(jié)果作為商業(yè)銀行再貸款綜合評(píng)價(jià)的參考指標(biāo)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的影響相對(duì)有限。

在維護(hù)金融穩(wěn)定方面，《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定，人民銀行有維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，但卻沒(méi)有明確的制度規(guī)定具體的履職內(nèi)容。2015年出臺(tái)的《存款保險(xiǎn)條例》這一重要配套法規(guī)，對(duì)投保機(jī)構(gòu)可能存在的問(wèn)題也只能進(jìn)行核查或建議銀監(jiān)部門(mén)采取措施，沒(méi)有賦予人民銀行檢查處罰權(quán)限。對(duì)金融機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)貨幣信貸政策、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)、重大事項(xiàng)報(bào)告管理等方面，都存在缺乏法律支撐的行政執(zhí)法權(quán)問(wèn)題，僅靠責(zé)令改正、約見(jiàn)談話(huà)、通報(bào)批評(píng)等喊話(huà)式輕監(jiān)管、軟約束，難以達(dá)到管理效果。

二是管理手段操作性不強(qiáng)。例如《中國(guó)人民銀行法》第三十三條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，可以建議國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)?！钡鲜鲆?guī)定操作性差，基層央行基本上難以適用。對(duì)于建議檢查監(jiān)督權(quán)，雖然規(guī)定了銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)人民銀行有回復(fù)的法定義務(wù)，但并未對(duì)未按期回復(fù)需要負(fù)的法律責(zé)任做出規(guī)定，也未對(duì)拒絕上述建議的理由限制、錯(cuò)誤拒絕導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)后果的責(zé)任承擔(dān)等做出明確規(guī)定，導(dǎo)致此項(xiàng)權(quán)利的行使缺乏法律保障。

部分法律法規(guī)修訂滯后，造成基層央行履職被動(dòng)

2008年和2019年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中央編辦”）先后兩次印發(fā)了人民銀行新“三定”方案，人民銀行的職責(zé)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但作為人民銀行履職的主要法律依據(jù)的《中國(guó)人民銀行法》以及一些緊密相關(guān)的法律法規(guī)，沒(méi)有同步、配套修訂，這使得基層央行履職過(guò)程中所依據(jù)的法律法規(guī)，既有空白、模糊地帶，也有相互矛盾、與實(shí)際不符的情況，給基層央行依法履職造成了困擾。比如，《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》（國(guó)務(wù)院令第247號(hào)）于1998年出臺(tái)，其后一直未進(jìn)行全面和實(shí)質(zhì)性修改，導(dǎo)致一些地方政府在組織開(kāi)展防范和打擊非法集資工作中，仍以此法為主要依據(jù)，將該項(xiàng)職責(zé)劃歸到人民銀行。其實(shí)，自2003年銀監(jiān)分設(shè)后，人民銀行就不再承擔(dān)非法集資認(rèn)定、查處、取締職責(zé);同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)以決定、中央編辦以明確職責(zé)分工、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)以共同發(fā)布公告等多種形式，將相關(guān)職責(zé)移交給了銀監(jiān)會(huì)。但由于相關(guān)法規(guī)修訂不及時(shí)，使地方政府及相關(guān)職責(zé)部門(mén)，甚至最高院的相關(guān)判決，都認(rèn)定涉嫌非法集資的認(rèn)定、查處和取締職責(zé)屬于人民銀行。

與其他監(jiān)管部門(mén)職責(zé)邊界不清晰，信息共享和監(jiān)管協(xié)調(diào)不足，牽頭和統(tǒng)籌作用難以發(fā)揮

職責(zé)邊界不清晰的現(xiàn)象，造成了監(jiān)管的重疊和空白，浪費(fèi)了監(jiān)管資源，降低了監(jiān)管效率，潛藏著監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，主要造成了以下兩個(gè)問(wèn)題：

一是信息共享不足。如數(shù)據(jù)資料報(bào)送方面，由于信息收集對(duì)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的極端重要性，《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》都規(guī)定了商業(yè)銀行報(bào)送數(shù)據(jù)資料的責(zé)任，兩部門(mén)都成立了專(zhuān)門(mén)的統(tǒng)計(jì)部門(mén)組織開(kāi)展相關(guān)工作。兩套統(tǒng)計(jì)體系使商業(yè)銀行既增加了成本，有時(shí)也會(huì)因?yàn)閳?bào)送口徑的不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)混亂，進(jìn)而影響數(shù)據(jù)的質(zhì)量，還可能導(dǎo)致兩部門(mén)在評(píng)估銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)及金融經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析判斷方面出現(xiàn)差異。

二是監(jiān)管協(xié)調(diào)不足。從監(jiān)管實(shí)踐上看，相關(guān)部門(mén)已建立了監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，如，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)之間早在2004年就簽訂了《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，并召開(kāi)了三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議;2008年，明確以人民銀行為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的牽頭部門(mén);2013年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意建立由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度。從法律規(guī)定上看，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制也體現(xiàn)在《中國(guó)人民銀行法》等相關(guān)法律中。但是，由于缺少配套的操作性法律法規(guī)、監(jiān)管協(xié)調(diào)的牽頭部門(mén)層級(jí)不突出、缺乏協(xié)調(diào)沖突的解決機(jī)制等，監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制在基層央行難以有效落實(shí)。如民營(yíng)小微企業(yè)金融服務(wù)、普惠金融、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)等重要工作，兩部門(mén)基本都是單獨(dú)組織商業(yè)銀行推進(jìn)。中央編辦在2019年2月發(fā)布的新“三定”方案，在宏觀審慎管理、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置、重要金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管、金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)等方面，都明確了人民銀行要承擔(dān)牽頭、統(tǒng)籌作用。但從事實(shí)上，如果沒(méi)有頂層制度設(shè)計(jì)和配套法律法規(guī)支撐，相關(guān)規(guī)定只能起到宣示作用，在基層央行難以施行。

解決路徑

一是加強(qiáng)頂層監(jiān)管制度設(shè)計(jì)。立足我國(guó)國(guó)情，基于當(dāng)前“‘一委一行兩會(huì)+地方監(jiān)管”的監(jiān)管框架，在以法律形式明確國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的職權(quán)、保障機(jī)制、運(yùn)作程序的基礎(chǔ)上，要細(xì)化基層央行操作規(guī)則，做實(shí)信息共享、監(jiān)管協(xié)調(diào)，為基層央行依法有效履職提供保障。

二是加速推進(jìn)金融立法。加速推動(dòng)人民銀行履職核心法律依據(jù)——《中國(guó)人民銀行法》的修訂，重點(diǎn)將“三定”方案新增職責(zé)納入該法。聚焦人民銀行核心職能，推動(dòng)出臺(tái)貨幣信貸政策實(shí)施條例、金融穩(wěn)定實(shí)施條例，明確實(shí)施手段和方式，解決基層央行“有職責(zé)，無(wú)手段”的問(wèn)題。加速出臺(tái)宏觀審慎管理、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)等配套法律法規(guī)，打破相關(guān)領(lǐng)域無(wú)法可依的局面。促進(jìn)《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》《金融違法行為處罰辦法》等法規(guī)的修訂進(jìn)程，解決法律法規(guī)滯后、法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。細(xì)化建議檢查、建議行政處罰等金融監(jiān)管措施，提高操作性。

三是建立適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和行業(yè)特征的法律法規(guī)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。從國(guó)家層面來(lái)看，金融改革開(kāi)放持續(xù)深入推進(jìn)，監(jiān)管制度不斷優(yōu)化，金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解任務(wù)艱巨。從金融業(yè)自身發(fā)展來(lái)看，金融市場(chǎng)紛繁復(fù)雜，金融產(chǎn)品日新月異。因此，需要建立起相對(duì)包容、動(dòng)態(tài)的金融法規(guī)規(guī)章修訂機(jī)制，以適應(yīng)金融業(yè)形勢(shì)發(fā)展和行業(yè)特征。同時(shí)，嚴(yán)格限制基層央行間接制定具有行政強(qiáng)制性的金融監(jiān)管措施，防范法律風(fēng)險(xiǎn)和輿論風(fēng)險(xiǎn)。

四是加強(qiáng)頂層溝通，以營(yíng)造良好的履職環(huán)境。央行總行應(yīng)加強(qiáng)與中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦和其他金融監(jiān)管部門(mén)的溝通，盡力解決職責(zé)界限模糊不清的問(wèn)題。對(duì)非法集資、職責(zé)分工等較為重要的問(wèn)題，央行總行應(yīng)加強(qiáng)與最高院的溝通協(xié)調(diào)，說(shuō)明相關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工情況，相關(guān)判例不錄入“中國(guó)裁決文書(shū)網(wǎng)”，以免造成基層央行的履職被動(dòng)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行恩施州中心支行）