高錦濤，陳 慶，張晛天，羅 利，陳鵬吉，朱梓魁

(湖南工商大學(xué)會計(jì)學(xué)院，湖南 長沙 410205)

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)已然成為政府工作中心之一。水作為與人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展與日常生活息息相關(guān)的資源，也越來越受到政府重視。近幾年來，湖南省將湘江流域治理列入“一號重點(diǎn)工程”，湘江干流治理取得十足進(jìn)步，水質(zhì)基本穩(wěn)定在三類及以上。但是與之形成對比的是，湘江支流水質(zhì)改善不明顯。以撈刀河為例，根據(jù)歷年檢測數(shù)據(jù)，撈刀河從源頭到湘江入河口，水質(zhì)污染程度呈現(xiàn)不斷上升趨勢。比較重要的原因是，湘江支流多分布于農(nóng)村、農(nóng)村與城鎮(zhèn)交界處，污染源廣而多、小而散，治理時通常出現(xiàn)“治一陣好一陣，不治又反彈”的局面。黨的十九大報(bào)告中提出的“源頭防治，全民共治”為破解當(dāng)前湘江支流治理困境提供了新思路，建成一個較為完善的公眾參與環(huán)境治理體系，讓每個人成為環(huán)境的監(jiān)督者、保護(hù)者，成為當(dāng)前地方政府的迫切需求。

但是，通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，與公眾參與湘江流域水污染治理相關(guān)的文獻(xiàn)并不多。多數(shù)學(xué)者以政府為治理“主角”為湘江流域水污染治理提供了寶貴的建議。劉慧瑩(2019)針對生態(tài)環(huán)境破壞、水資源多因素短缺等問題，從水資源開發(fā)利用、濕地建設(shè)等方面提出了改善建議；李剛(2018)認(rèn)為，政府可以從構(gòu)建區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等手段進(jìn)行湘江流域治理。豐云(2018)對政府治理湘江流域的管理體制提出了改善建議。李超顯(2017)等人運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論為政府治理湘江流域重金屬污染的政策工具選擇提出了建議。部分學(xué)者提出通過環(huán)境審計(jì)對湘江治理資金與治理效果進(jìn)行治理評價(jià)，以此督促地方政府積極治理。僅少數(shù)學(xué)者基于公眾參與視角為湘江流域治理建言獻(xiàn)策。如雷明貴(2018)提出以民間河長作為河長制補(bǔ)充，并闡述了雙河長制的意義。

綜上所述，多數(shù)學(xué)者并未站在公眾參與角度給出湘江治理建議，少數(shù)學(xué)者盡管提到了公眾參與，但沒有系統(tǒng)地研究當(dāng)前湘江流域治理工程中公眾參與可能存在的問題，無法滿足政府試圖建立一個較為完善的公眾參與環(huán)境治理體系的需求。

L街道位于長沙市東北部，下轄9個村與2個社區(qū)，擁有4.3萬名常住居民。該村水系發(fā)達(dá)，湘江一大支流——撈刀河以及撈刀河支流——白沙河流經(jīng)此地。近幾年來，由于散戶畜禽養(yǎng)殖、小飯店鹵水隨意排放等原因，該街道轄區(qū)內(nèi)河流水質(zhì)急劇惡化?！稉频逗恿饔蛭廴粳F(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》一文中如此概括L街道的水情況：“由于位于撈刀河下游，流域上游來水，經(jīng)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)田等，污染程度難以控制，造成城市飲水水源水質(zhì)不穩(wěn)定，存在水質(zhì)型缺水現(xiàn)象。”可以說，L街道正處于地方政府水治理的“失控區(qū)”，亟需完善公眾參與機(jī)制，讓公眾充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的“千里眼”“順風(fēng)耳”作用。

在以上背景下，選擇長沙市L街道作為調(diào)研對象，運(yùn)用“問卷調(diào)查+深度訪談”方法，了解L街道居民對于參與流域水污染治理意愿、居民參與能力等信息，分析該街道居民在共同參與水污染治理過程中的問題，并借鑒其他地區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，以小見大，為完善公眾參與湘江流域治理機(jī)制，進(jìn)而為湘江流域治理做出貢獻(xiàn)。

一、問卷數(shù)據(jù)采集

調(diào)查采用“問卷調(diào)查+深度訪談”方法，在長沙市L街道下屬的四個行政村(社區(qū))進(jìn)行隨機(jī)入戶調(diào)查。對于文化程度較高與年紀(jì)較輕的受訪者，主要通過問卷調(diào)查法讓其自行答題。而對于文化程度不高的或者年齡較大的受訪者，主要采用深度訪談法，通過談話引導(dǎo)其回答問卷問題。問卷共發(fā)放100份，收回有效問卷93份，回收率為93%。對收回的問卷，將資料錄入EXCEL，并通過該軟件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

問卷分為兩大部分，第一大部分是受訪者個人信息，包括受訪者個人年齡、性別、職業(yè)、學(xué)歷信息(如下表1所示)。第二大部分涉及“居民水污染認(rèn)知調(diào)查”“居民參與水污染治理意愿調(diào)查”“居民掌握的與水相關(guān)知識調(diào)查”“政府治水信息公開程度調(diào)查”“政府提供參與渠道調(diào)查”“政府對公眾參與的回應(yīng)調(diào)查”六大問題。從問卷第一大部分的調(diào)查結(jié)果來看(如表1所示)，可以發(fā)現(xiàn)受訪者中高中及以下學(xué)歷的人占多數(shù)，農(nóng)民、個體戶、退休及其他職業(yè)人員占多數(shù)，比較符合留守農(nóng)村的人的信息特征。受訪者年齡集中在20-35歲以及36-50歲，即常說的中青年段，比較符合公眾參與的主體。另外一部分調(diào)查結(jié)果即L街道公眾參與現(xiàn)狀將在下文詳細(xì)展開描述。

表1受訪者個人信息統(tǒng)計(jì)表

二、長沙市L街道公眾參與現(xiàn)狀

(一)公眾對水污染危害有明顯認(rèn)知

公眾對水污染的危害有較為清醒的認(rèn)知，是公眾參與機(jī)制能夠運(yùn)行最基本的前提。從調(diào)查結(jié)果來看，認(rèn)為水污染對居民日常生活會產(chǎn)生很大與較大影響的占比分別為55.41%與27.03%，認(rèn)為水污染對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展會產(chǎn)生很大與較大影響的占比分別為43.24%與35.14%，這說明當(dāng)?shù)鼐用駥λ廴編Ыo個人以及經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響都已經(jīng)有了十分深刻的認(rèn)知，而有了這種認(rèn)知，公眾才可能有參與意愿，并主動獲取相關(guān)知識投身于流域治理。

(二)公眾參與流域治理意愿強(qiáng)但層次低

公眾參與流域治理意愿是公眾參與機(jī)制最為核心的內(nèi)容，沒有參與意愿，公眾參與機(jī)制就是空中樓閣。從調(diào)查結(jié)果來看，L街道居民對于共同參與到流域水污染治理比較認(rèn)可。45.95%的居民表示非常愿意一起參與到湘江流域水污染治理中去，此外，也有24.32%的居民表示比較愿意，這說明由于對于水污染危害有著比較好的認(rèn)知，大多數(shù)居民都有較強(qiáng)的參與意愿。然而其中不能忽視的一點(diǎn)是，盡管公眾有較強(qiáng)的參與意愿，但這種意愿的層次較低。在問及“流域水污染治理時，誰應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任”時，48.65%的人選擇了政府，17.57%的人選了企業(yè)，13.52%的選擇環(huán)保企業(yè)與其他，僅有20.27%的人選擇了所有民眾。這體現(xiàn)第一個層次低：大多受訪者都寄希望于政府與企業(yè)，往往在政府或者企業(yè)牽頭時才會參與，在需要自己承擔(dān)責(zé)任時會退縮。此外，在問及“如有必要，您會為湘江流域水污染治理付費(fèi)嗎”，選擇會的人數(shù)僅占27.03%，59.46%選擇了需要看情況。這體現(xiàn)了第二個層次低：在不涉及個人短期利益時，民眾的參與意愿可能較高，但是一旦涉及到金錢，需要犧牲個人短期利益時，則多數(shù)人會猶豫。

(三)公眾參與能力不足

公眾參與能力不足指的是公眾所掌握的知識不夠。知識是公眾參與流域水污染治理的“武器”，沒有相應(yīng)的知識儲備，就不知道什么行為會導(dǎo)致水污染，什么情況需要向有關(guān)部門舉報(bào)等等。然而，L街道居民在政策知識、法律法規(guī)知識及其他與水相關(guān)的專業(yè)知識方面都有所欠缺。調(diào)查顯示：59.46%的人完全不知道我國水質(zhì)可以分為幾個等級，31.08%的人不確定我國水質(zhì)等級；25.68%的人對河長制的了解僅僅停留在“聽說過”，51.35%的人完全不了解河長制；48.65%的人完全不了解水污染防治法或者湘江流域水污染防治法，27.03%的人只是聽說這些法律法規(guī)。這幾個方面的知識欠缺使得即使公眾有很強(qiáng)的參與意愿，也難以形成有效的參與局面。

(四) 前端參與渠道缺乏

目前來看，由政府提供一定的參與渠道是公眾參與的重要保證。公眾缺乏前端參與渠道特指公眾參與方式主要是在水污染發(fā)生后投訴，實(shí)際參與渠道是環(huán)境事件發(fā)生后的末端渠道，而很少有公眾通過環(huán)境事件的前端渠道來參與治理，即很少有人通過提供決策的方式來參與。調(diào)查顯示，在問及通過什么方式反映環(huán)保問題時，環(huán)保熱線、市民熱線及網(wǎng)站、微信留言都是公眾的主要反映渠道，但是在問及“是否聽說過或者參與過環(huán)保聽證會”時，83.78%的人都選擇了“否”。而缺乏公眾對環(huán)保政策建言獻(xiàn)策環(huán)節(jié)，很可能會導(dǎo)致公眾對新政策不了解、不買單、無興趣等問題。

(五)公眾參與得不到積極響應(yīng)

如果光有參與渠道，但政府對公眾沒有積極回應(yīng)，那么公眾參與熱情就會受到影響。對選擇向有關(guān)部門反映過環(huán)境問題的居民，進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)沒有居民對公眾反映后政府回應(yīng)及處理速度非常滿意，較滿意的僅占樣本數(shù)的31.25%，其余的均表示不滿意或者不大滿意。這說明L街道所在區(qū)環(huán)保局在處理及回應(yīng)公眾訴求問題上仍舊未達(dá)到公眾預(yù)期。

(六)治水信息公開程度不高

政府信息公開程度越高，越可以使民眾及時、準(zhǔn)確地獲取到自己想要得到的信息，進(jìn)而促進(jìn)公眾參與。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一方面，L街道所在區(qū)及長沙市線上治水信息公開程度較高——14.86%的受訪者表示經(jīng)常在網(wǎng)上與電視上看到L街道所在區(qū)及長沙市的治水信息，表示偶爾看到的人數(shù)也占到58.11%；另一方面，L街道線下治水信息公開程度則相對較低——52.7%的受訪者表示從未在村(社區(qū))或者街道辦的政務(wù)公開欄看見過與水污染治理的相關(guān)信息。從個人信息統(tǒng)計(jì)表可以看出，不少留守在農(nóng)村的村民文化程度不高，且年紀(jì)較大，線下渠道是其獲取治水信息的重要渠道，忽視線下渠道信息則會嚴(yán)重打擊他們的參與積極性。

三、街道公眾參與問題原因分析

(一)政府層面原因

1.部分政策、制度宣傳流于形式。政府將新出政策、制度向公眾有效宣傳，可以使得公眾加深對其理解，從而獲得廣泛支持。然而，宣傳如果僅僅是流于形式，那么很可能造成無效宣傳甚至引起民眾抵觸。以河長制為例，通過網(wǎng)上資料搜尋與實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)L街道對該制度進(jìn)行了廣泛宣傳，例如在政務(wù)公開欄公開河長制相關(guān)信息，制作宣傳手冊以及開展主題宣傳活動。然而仍存在以下兩個方面的問題：(1)各種主題宣傳的宣傳對象集中于機(jī)關(guān)干部、學(xué)校老師以及村民代表，未“下沉”到廣大普通村民，而各種發(fā)放宣傳手冊等活動，雖宣傳到了每個村民，但是形式過于呆板，讓民眾提不起參與興趣；(2)在內(nèi)容宣傳后，缺乏后續(xù)跟進(jìn)環(huán)節(jié)，對其宣傳活動對象的心里感受和實(shí)際宣傳效果進(jìn)行評估，更像是完成一種任務(wù)。

2.相關(guān)法律制度不完善。從國家層面來看，最新的水污染防治法僅在第一章第十一條提及到公眾參與：“任何單位和個人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉?！弊钚碌摹墩畔⒐_條例》僅在第二十條中提到政府需要主動公開環(huán)境保護(hù)檢查情況。

從地方層面來看，《湖南省湘江流域水污染防治條例》中涉及公眾參與部分的表述與水污染防治法一致；《長沙市湘江流域水污染防治條例》也只是在第一章第三條的原則中提及到“公眾參與”；

綜上所述，無論是國家法律還是地方法規(guī)，既對水治理信息公開缺乏更加明確的規(guī)定，同時也缺乏對公眾參與的內(nèi)容、方式的詳細(xì)規(guī)定與介紹，且規(guī)定內(nèi)容更傾向賦予公眾污染事件后反映的權(quán)利而非事件前參與決策的權(quán)利。

3.信息公開制度不健全。L街道信息公開制度不健全主要體現(xiàn)在各部門之間缺乏合作，信息不互通，形成“信息孤島”。典型例子是在調(diào)研過程中向L街道尋求幫助，希望得到關(guān)于湘江支流——撈刀河(L街道段)的有關(guān)治理資料時，L街道表示撈刀河是跨區(qū)域河流，治理工作是由區(qū)環(huán)保局、農(nóng)水局部門牽頭，相關(guān)資料需要找區(qū)農(nóng)水局等部門。而在致電區(qū)農(nóng)水局后，農(nóng)水局又建議相關(guān)治理資料找區(qū)河長辦要，在輾轉(zhuǎn)多個部門后才拿到資料。由此可見，不同部門之間掌握不同數(shù)據(jù)且沒有共享。線上信息基本都有賴于環(huán)保局、農(nóng)水局來發(fā)布，線下則多靠村(社區(qū))及街道等基層單位，線上線下主要宣傳單位存在信息壁壘，自然會造成線上公開多、線下公開少的問題。除了信息“數(shù)量問題”，信息壁壘的存在也造成了信息過于碎片化，農(nóng)水局、環(huán)保局、城建局只公開與其工作相關(guān)的治水信息，信息缺乏有效整合，信息“質(zhì)量”也大打折扣。

4. 政府主導(dǎo)型文化殘留。自古以來，人們就推崇政府官員(朝廷官員)任何事都親力親為，以此體現(xiàn)他的賢明。這種文化到了近代，受早些年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，被較好地保存下來。事實(shí)上，在過去幾十年里，在環(huán)境治理這樣的公共事務(wù)上，政府一直是“大包大攬”。這種由政府主導(dǎo)的文化殘留，既讓部分官員有“民眾的意見不重要”，導(dǎo)致其處理民眾投訴等事務(wù)“能拖就拖”，也讓民眾否定自己在環(huán)境治理的重要作用。

(二)公眾自身原因

在對L街道實(shí)際調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，留守在村里的中老年人文化程度不高，部分村民甚至識字也十分困難。在這種情況下，村民一是缺乏去學(xué)習(xí)新的政策法規(guī)及環(huán)保專業(yè)知識的欲望，二是即使去學(xué)習(xí)了學(xué)習(xí)效率也不高。此外，有的村民以“工作太忙，沒有時間”，不愿主動了解新政策、新制度，這與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定的關(guān)系，需要一個較長的周期來解決。

四、完善L街道公眾參與流域水污染治理的對策

(一)因人制宜，“多管齊下”宣傳教育

L街道應(yīng)當(dāng)大范圍、多舉措地對相關(guān)政策、環(huán)保知識進(jìn)行宣傳教育。鑒于部分村民文化程度不高，對各類知識接受能力不強(qiáng)，宣傳形式也應(yīng)因人制宜。

針對年紀(jì)較大、文化程度不高的人群，可以通過以下兩種方法來提高他們的參與能力。

1.通過教育反哺的方式進(jìn)行教育宣傳。教育反哺是指子代向親代傳遞知識、進(jìn)行教化的逆向教育。通俗而言，就是先讓學(xué)生學(xué)習(xí)環(huán)保知識，再通過學(xué)生反過來向家長灌輸環(huán)保知識。要做到教育反哺，首要任務(wù)是加強(qiáng)環(huán)境知識教育在日常課堂中的滲透。除了在常規(guī)的“第一課堂”中加強(qiáng)相應(yīng)教育，也要積極開辟“第二課堂”，讓學(xué)生充當(dāng)“小小宣傳手”，以此培養(yǎng)他們的“主人翁意識”，加深環(huán)保知識理解。有了這種認(rèn)知，他們也會潛移默化地影響家長。整個實(shí)踐過程中也要積極邀請家長參與，使家長與孩子互動交流，形成二次反哺教育。

2.將環(huán)保知識、新政知識以一個人民喜聞樂見的形式來展現(xiàn)，特別是要重視優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的巨大影響力?；ü膽蚱鹪从谇宄螒c年間，距今已有100多年的歷史，以“語言生動，鄉(xiāng)土氣息濃厚”為人民喜愛，在長沙本地、湖南省乃至全中國都有很大影響力，被列為湖南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)?？谷掌陂g，以抗日英雄為原型所編成的《中秋誘敵》等節(jié)目極大鼓舞了軍民士氣。同理，在現(xiàn)今，面對“碧水藍(lán)天保護(hù)戰(zhàn)”，可以將一些感人的環(huán)保事跡編成花鼓戲節(jié)目，在本地電視臺播放此類節(jié)目，并組織專業(yè)表演人員，定期下村(社區(qū))表演。

針對文化程度較高的中青年人，由于其接受能力、理解能力較強(qiáng)，要特別重視運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)來開展環(huán)保課堂、環(huán)保講座等活動。在開展環(huán)保宣傳活動后，要及時通過“知識搶答”“知識競賽”等方式測試宣傳效果，對其中脫穎而出的人要設(shè)置多種形式的激勵，以促進(jìn)其有效參與。對于宣傳效果不明顯的宣傳活動，要關(guān)注宣傳對象的心里感受，根據(jù)他們的真實(shí)感受來改進(jìn)活動組織方式。

以上所有宣傳教育活動都需要按期開展，并且真正讓所有普通村民都有機(jī)會、都能參與，實(shí)現(xiàn)環(huán)保知識、相關(guān)政策制度宣傳教育“全覆蓋”。

(二)完善公眾參與法律法規(guī)

無論是國家層面的水污染防治法，還是地方層面的《長沙市湘江流域水污染防例》都需要重點(diǎn)突出公眾參原則，并對公眾參與進(jìn)行完善補(bǔ)充。主要補(bǔ)充完善公眾參與的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)定公眾參與的方式途徑，使公眾不僅簡單享有“舉報(bào)權(quán)”，也理應(yīng)享有在一定條件下的“參與決策權(quán)”。同時，在《政府信息公開條例》以及地方層面的信息公開辦法中也要添加與水污染治理信息公開有關(guān)的規(guī)定，比如必須披露投入資金，治理措施，治理效果等信息。同時將“被動”式公開(即必須由公民自己申請公開)化為主動公開，對不及時、不準(zhǔn)確公開信息的部門及領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)。

(三)打破信息壁壘，整合有效信息

在省政府或者市政府牽頭下，建立一個水治理信息共享中心(如下圖1所示)。在此平臺上，負(fù)有治理水污染責(zé)任的政府上下級部門、平行部門要將各負(fù)責(zé)水污染治理哪些方面的事，采取了什么治理措施，取得了何種效果等信息及時輸入該信息共享中心，信息共享中心實(shí)行雙向共享，有效打破政府各平行部門以及上下級部門的信息壁壘。在該信息共享系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，由市政府或者市環(huán)保局從中提取各部門提供的有效信息并加以整合，以“撈刀河治水信息專欄”等形式，“全方位”“一條龍”式地公布治水信息。同時，各基層單位可以通過該信息系統(tǒng)，了解上級部門的治水信息，及時通過政務(wù)公開欄向村民公開本區(qū)域內(nèi)政府的治水工作。

圖1 信息共享中心

(四)加強(qiáng)“軟硬約束”，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

加強(qiáng)一線工作人員的思想道德建設(shè)，摒棄“一切都由政府主導(dǎo)”的思想，樹立“人民的事沒有小事”的理念，對公眾訴求特別是與公眾工作生活環(huán)境息息相關(guān)的環(huán)境問題要格外重視，能早辦絕不晚辦，以此形成道德軟約束。同時，一線工作人員往往面臨著工作任務(wù)多、人手緊缺、公眾不理解甚至刁難等問題，光靠道德軟約束還不夠，還要建立一個有效的約束激勵機(jī)制，形成硬約束。具體來講，要將群眾滿意度與工作人員薪資、職位晉升掛鉤，提高群眾滿意度在晉升中所占權(quán)重，不能讓其成為晉升中的“送分題”。此外，一線工作人員在處理群眾問題時，難免受到委屈，可以設(shè)置“委屈獎”，不僅給予金錢獎勵，也要給予精神獎勵。通過對工作人員的軟硬約束，努力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，并最終激發(fā)民眾的主人翁精神。

五、結(jié)語

本文通過“問卷調(diào)查+深度訪談”方法，對長沙市L街道村民的公眾參與現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，并發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前L街道公眾參與存在的一些問題，接著從政府及公眾自身兩個層面深究其原因，提出了相應(yīng)建議。但是受限于資料不足，本文也存在許多不足之處。比如，在公眾對政府處理投訴的速度不滿問題的原因分析時，本文沒有考慮是否是環(huán)保局、城建局等各政府部門職責(zé)交叉而導(dǎo)致的效率下降，也沒有考慮是否是回訪機(jī)制不完善給民眾帶來“政府不作為”的錯覺。以上問題都對建成一個全民參與的環(huán)境治理體系十分重要，也是未來可以進(jìn)一步研究的方向。