[摘 要]公眾參與政府價格決策是公眾參與行政決策的一種重要形式。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，價格決策的相關(guān)立法逐漸完善，但在制度設(shè)置上仍有不完善之處。在實踐中，仍然存在參與價格決策的主體角色定位不清、程序設(shè)置不合理、決策效果不理想等問題。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步強調(diào)健全決策機制，為公眾參與政府價格決策提供了強有力的政策支撐。2019年新修訂實施的《政府制定價格聽證辦法》，為價格決策公眾參與程序提供了重要改進(jìn)參考。

[關(guān)鍵詞]公眾;參與;價格決策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.05.018

黨的十九屆四中全會強調(diào)：“健全決策機制，加強重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險評估，強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督?！盵1]自從《價格法》第一次把聽證制度引進(jìn)政府決策領(lǐng)域，公眾參與價格決策的制度已經(jīng)過二十幾年的發(fā)展，盡管此項制度能夠在我國扎根并得到了由點及面的發(fā)展，但其實施的效果還不能得到社會大眾的普遍認(rèn)可，學(xué)術(shù)界關(guān)于價格聽證的部分制度設(shè)置也一直存有疑問。直到當(dāng)下，政府價格決策聽證會仍有時會遭受公眾的不信任，走過場、作秀、聽證會代表了漲價等評論依然存在。

1 公眾參與政府價格決策的立法發(fā)展

價格決策聽證會是公眾參與價格決策的一種重要形式，其最早于1998年實行的《價格法》中被列為價格決策的流程。《價格法》第23條規(guī)定“在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益型服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價時應(yīng)當(dāng)建立聽證制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面意見，論證其必要性、可行性”。該規(guī)定在我國范圍內(nèi)首次將聽證程序引入行政決策領(lǐng)域，對于推動我國行政決策的民主化進(jìn)程具有重要的標(biāo)志性意義。2001年7月，國家發(fā)展計劃委員會頒發(fā)了《政府價格決策聽證暫行辦法》，該《暫行辦法》在其開篇第一條就闡明了價格聽證的核心作用是確保價格決策具有公開性、科學(xué)性、民主性以及規(guī)范性。《政府價格決策聽證暫行辦法》第1條。通過該規(guī)定可以看出，立法部門對于價格聽證在價格決策過程中的作用發(fā)揮抱有極高的期望。2001年10月，國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布了《價格聽證目錄》（計價格〔2001〕2086號），規(guī)定了地方價格主管部門可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況組織價格聽證。2002年1月，“旅客列車價政府指導(dǎo)價聽證會”在北京舉辦，這是我國有史以來首個全國性的價格聽證會。國家發(fā)展和改革委員會在2002年11月發(fā)布了《政府價格決策聽證辦法》（國家計委令第26號），在這之后，各個地區(qū)出現(xiàn)了許多價格聽證實踐，這些實踐關(guān)乎和國民生活緊密聯(lián)系的水、電、氣、交通運輸、景點門票和教育醫(yī)療收費等諸多問題。國家發(fā)展和改革委員會在2008年10月發(fā)布了《政府制定價格聽證辦法》，該頒發(fā)根據(jù)實踐中出現(xiàn)的問題修訂了價格聽證決策的有關(guān)規(guī)定，但實踐中的部分問題依然無法獲得合理的解決。此項規(guī)定頒發(fā)以后陸續(xù)出現(xiàn)了“哈爾濱聽證代表怒扔水瓶事件”“福州聽證參加人的身份之謎事件”“濟(jì)南聽證代表聽證會上睡覺事件”，諸如此類事件讓社會大眾將聽證視為了鬧劇。2015年10月15日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價格機制改革的若干意見》公布，該意見提出“鼓勵和支持第三方提出定調(diào)價方案建議、參與價格聽證。完善政府定價過程中的公眾參與。”2018年12月，國家發(fā)展改革委頒布了新修訂的《政府制定價格聽證辦法》，于2019年1月10日起施行。該辦法擴大了聽證范圍，有關(guān)聽證除了包含具體價格水平外，將與價格水平直接相關(guān)的定價機制納入聽證范圍。

2 公眾參與政府價格決策的實踐問題

2.1 參與者角色的定位仍不清晰

以公眾參與價格聽證為例，2019年新修訂實施的《政府制定價格聽證辦法》第十條：“聽證會參加人由下列人員構(gòu)成： （一）消費者; （二）經(jīng)營者; （三）與定價聽證項目有關(guān)的其他利益相關(guān)方……”。這一規(guī)定對參與人員的類型有了較為規(guī)范的梳理和表述。但在價格決策實踐仍然存在一些問題，縱觀當(dāng)前實施的聽證程序制度，可以看出主要存在以下幾種類型的聽證參加者：（1）主持價格聽證的政府部門。此類部門一般是能夠決定最后價格的機關(guān)。在價格聽證里，擁有決策權(quán)的機關(guān)所擔(dān)任的主持者似乎較為超脫，比如，有時調(diào)整價格的方案的提出者并非決策機關(guān)，聽證時主持者也不會闡述自己的觀點以及評價等。但從決策邏輯的合理性上來看，既然價格聽證是為了論證政府價格決策的可行性與必要性而展開的，那么有關(guān)決策方案的提出者應(yīng)當(dāng)是決策機關(guān)，而且決策機關(guān)承擔(dān)針對方案作出說明和答疑解惑的責(zé)任。（2）價格聽證的申請人。通常情況下，申請的聽證主體是提出調(diào)價方案的公司企業(yè)的代表，或是稱之為經(jīng)營者代表。此類人員在聽證的時候主要承擔(dān)提出決策備選規(guī)劃的任務(wù)，闡明和方案相關(guān)的數(shù)據(jù)、事實以及理由，并且針對其他參加聽證的人員提到的問題作出解答。在此種情況下，經(jīng)營者不僅僅是參加聽證的一方，也是制定備選決策的一方，實質(zhì)上成了設(shè)置議程的主體。（3）價格聽證的利益相關(guān)者代表。價格決策和社會諸多方面人員的利益密切相關(guān)，他們有權(quán)利參與到價格聽證之中發(fā)表自己的觀點。通常而言，這些利益相關(guān)者代表多為普通的社會大眾，他們對價格決策備選方案的有關(guān)專業(yè)知識和信息了解較少;在聽證會當(dāng)中，他們所起的主要作用是對價格制定的合理性以可接受度闡明看法，并基于自身的生活認(rèn)知、價值喜好以及樸素情感等對其他參與者施加影響。（4）價格領(lǐng)域的專家學(xué)者代表。在當(dāng)前的價格聽證會實踐中，專家學(xué)者代表的角色定位往往沒有被明確界定。此類人員應(yīng)當(dāng)是基于其在相關(guān)價格決策領(lǐng)域的專業(yè)水平而允許其參與到價格聽證會中，而不應(yīng)該只是看其是否擁有專家學(xué)者的身份。換句話說，這里的專業(yè)性知識應(yīng)當(dāng)是和價格決策方案的技術(shù)問題相關(guān)的知識。在聽證會里，專家的作用是對價格決策方案中的專業(yè)性問題以及技術(shù)性問題闡述自己的觀點和評價，而不可基于個人的立場作出價值判斷。

由上可以看出，價格決策參與者角色的設(shè)置存有一些不合理之處，并且因為角色定位不夠清晰，容易導(dǎo)致價格決策參與者的功能發(fā)揮產(chǎn)生偏差。首先，備選方案的提出實質(zhì)上是議程設(shè)定的范疇，應(yīng)當(dāng)是主持者一方的責(zé)任。[2]價格聽證的主持者是政府部門，提供給與會人員的價格決策方案應(yīng)當(dāng)由政府有關(guān)部門制定。其次，聽證會的作用是針對價格決策進(jìn)行意見征詢以及論證，在聽證參與者角色設(shè)定時，把經(jīng)營者以及消費者設(shè)置為利益對立人員實質(zhì)上缺乏合理性。較為合理的方法應(yīng)該是，他們基于各自的立場針對政府所制定的決策方案發(fā)表觀點以及論證。再次，專家這種角色在聽證會中的責(zé)任以及作用界定尚不清晰，專家和聽證會中的其他參與者的關(guān)系也不明確，容易造成角色偏差。比如，誰有權(quán)或者負(fù)責(zé)邀請專家;邀請哪方面的專家等。最后，價格聽證是讓公眾針對價格制定開討論的形式，那么未參加到聽證會中的公眾也有權(quán)利通過各類方法將自己意見提供給政府部門，但是在當(dāng)前的價格聽證會制度中，大多數(shù)普通公眾還屬于旁觀者，他們并沒有被納入到“游戲”規(guī)則里。

2.2 程序設(shè)置與制度功能之間存在矛盾

根據(jù)“結(jié)構(gòu)-功能”的理論結(jié)構(gòu)功能主義理論把研究的對象系統(tǒng)看作是具有一定合意性結(jié)構(gòu)和功能有機組合的整體，為制度分析提供了宏觀和微觀視野相互通約的框架。而言，制度結(jié)構(gòu)的配置應(yīng)該以功能的實現(xiàn)為核心而開展。價格聽證制度里不但容易產(chǎn)生與會人員角色功能偏差的情況，還容易出現(xiàn)程序規(guī)則和制度功能沖突的情況。這主要體現(xiàn)為：

（1）價格聽證的作用是針對政府所作出的價格決策開展征詢以及論證。從這個功能來看，聽證參加代表的類型和數(shù)量需要以一定比例配置，才能使意見發(fā)表具有代表性、討論論證更具充分性。具體來講，經(jīng)營者代表、消費者代表、專家代表以及政府部門代表等應(yīng)各自在聽證會里占據(jù)特定的比例。2019年新修訂實施的《政府制定價格聽證辦法》第二十三條：“聽證會應(yīng)當(dāng)在有2/3以上聽證會參加人出席且消費者人數(shù)不少于實際出席人數(shù)2/5時舉行;出席人數(shù)不 足或者消費者人數(shù)不足的，聽證會應(yīng)當(dāng)延期舉行?！?但在目前其他的價格聽證相關(guān)法律法規(guī)中很少有具體設(shè)定或者規(guī)定設(shè)定比例規(guī)則，仍有需要完善之處。

（2）基于讓價格聽證中的質(zhì)詢和論證開展得更加充分有效的功能定位，組織聽證會的政府部門應(yīng)當(dāng)作出更為全面的價格決策相關(guān)信息的披露，雖然近年來政府機關(guān)已逐漸認(rèn)識到了這一點，但由于聽證規(guī)則中有關(guān)制度設(shè)計尚不完善，導(dǎo)致實踐效果并不理想。

（3）價格聽證會的功能側(cè)重于針對價格方案進(jìn)行論證和采集公眾意見，而非在聽證會上就最終敲定價格方案。實踐中，聽證會代表對價格調(diào)整的方案持否定意見的時候，作出價格調(diào)整的機關(guān)會調(diào)整方案后再次舉辦聽證會。若聽證會僅僅是為了論證而開展的，則此項規(guī)定并不具有合理性，如此一來，此類規(guī)則便會導(dǎo)致聽證會變成“表決”會。

可以看出，價格聽證制度盡管是以“聽證”的形式呈現(xiàn)于眾人眼前，然而，其功能實質(zhì)上還是咨詢論證。同時，制度設(shè)計者還希望這種咨詢論證能夠讓決策過程更具有民主性、決策結(jié)果更具正當(dāng)性，所以在參加聽證的人員以及程序規(guī)則等方面附加了一些混合的制度設(shè)計。這也導(dǎo)致聽證會制度的功能和程序規(guī)則等存在不協(xié)調(diào)，這可能很難歸咎于設(shè)置制度的失誤，更有可能是基于當(dāng)前實施公共決策制度的實際要求而形成的權(quán)宜之策。

3 公眾參與政府價格決策的機制完善

雖然政府價格決策聽證會被看作是體現(xiàn)程序公平與正義的重要制度設(shè)置，但在實踐中，公眾參與行政決策的權(quán)利的實現(xiàn)卻并不容易?！凹偃绻娢磪⑴c對他們而言重要的決策，那么他們的參與動力就不會持久。”[3]也就是說，在政府決策聽證過程中，如果公眾的參與變成一種“在場的缺席”[4]，公眾參與政府決策的民主要義也就會落空。在當(dāng)前行政法治環(huán)境下，要加強行政決策聽證工作，可以從行政決策聽證的程序規(guī)則入手，將聽證會設(shè)置成行政決策時的規(guī)范化與常規(guī)化程序。尤其是要對下述方面予以高度重視。

3.1 行政決策聽證的適用范圍

聽證會屬于一項重要的行政決策制度，但并不意味著一切決策均需通過聽證程序。一般是那些存在意見分歧或者利益影響廣泛的決策事項才會組織聽證會，主要涵蓋：一是現(xiàn)有法律法規(guī)與規(guī)章制度確定召開的;二是與廣大群眾利益密切相關(guān)，受公眾高度關(guān)注的;三是與不同群體利益相關(guān)，關(guān)于決策方案分歧較大的;四是對社會穩(wěn)定有可能造成影響的。

3.2 行政決策聽證的啟動機制

就程序視角而言，有關(guān)聽證會的啟動，應(yīng)由有關(guān)的責(zé)任主體來確定與組織。啟動決策聽證會需首先有人提出動議，然后經(jīng)權(quán)力機關(guān)審核批準(zhǔn)。在筆者看來，關(guān)于聽證會的啟動不應(yīng)局限于某一特定的主體，而是應(yīng)持開放性的態(tài)度，利益相關(guān)主體都有權(quán)對行政決策事項是否舉行聽證提出建議。而行政決策承辦部門則負(fù)責(zé)篩選公眾所提意見，并將其中可行且有價值的意見向決策機關(guān)首長報請，由其作最后裁定。另外，為防止承辦部門篩選時的不作為與武斷行為，諸如政府法制機構(gòu)等中立部門也應(yīng)享有關(guān)于是否召開聽證會的建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3.3 行政決策參與人的確定

如何選擇聽證會代表問題是公眾參與過程中需解決的基本問題，同時也是利益相關(guān)人充分表達(dá)意見的基礎(chǔ)。結(jié)合目前關(guān)于行政決策聽證的立法與相關(guān)實踐能夠得知，行政機關(guān)在聽證代表的遴選上有較大的自由裁量權(quán)。如果行政機關(guān)不符合實際的恣意行使這種裁量權(quán)，會導(dǎo)致聽證代表的選擇不合理，使聽證效果受到影響，并會大大降低政府公信力。政府部門在組織行政聽證之前，需對與行政決策事項相關(guān)的利益群體進(jìn)行全面的調(diào)查和分析，并在每類群體中選出合適的聽證代表人。關(guān)于如何健全行政決策聽證的選人機制，筆者認(rèn)為以下幾個方面值得關(guān)注。

第一，聽證會代表的確定要適量和適當(dāng)。聽證會設(shè)置的目的雖是廣泛聽取公眾關(guān)于行政決策的意見，但確定與實施政策是有時效性的，行政行為也是需要付出成本代價的，因此，若想?yún)⑴c者的意見得到充分表達(dá)就必須設(shè)置適量的參與人數(shù)。這就需要以聽證事項的內(nèi)容和性質(zhì)為參照，選取具備相關(guān)資質(zhì)的適當(dāng)人選，從而確保行政決策聽證會的質(zhì)量與效率。

第二，確保不同利益群體代表維持合理比例。維持合理比例能夠使得代表的代表性與廣泛性得到保障，所以需按照各利益群體對代表候選人進(jìn)行劃分，在不影響廣泛性的前提下適當(dāng)傾向弱勢群體，擴大這類群體的代表比例，保證他們有機會闡述自己意見，這樣可以防止聽證過程中的“一家獨大”，讓各類利益群體都有發(fā)聲的機會。

第三，實現(xiàn)多樣化的代表產(chǎn)生方式。在代表產(chǎn)生方式方面需要積極進(jìn)行創(chuàng)新。譬如，通過大數(shù)據(jù)手段，構(gòu)建聽證代表庫，通過隨機抽取方式確定參與人員，以防止人為因素對聽證參與代表的選擇造成影響;又如，通過民主推薦的形式，以不記名投票方式確定參與人員，確保參與人員能夠充分發(fā)揮代表作用。

第四，行政決策聽證會的流程。行政決策的事項不同對應(yīng)的聽證流程也有差異。決策性聽證相較于裁決性聽證，在適用程序方面更具靈活性，可以按照聽證參與者的實際情況采取不同的流程，使參與者的意見表達(dá)得到有效保障。決策聽證會的召開通常需要重點關(guān)注以下幾點：其一，決策部門在聽證會過程中應(yīng)先就決策草案的相關(guān)問題予以解釋說明，確保所有參與者對決策的目的與背景均有較為詳細(xì)的了解;其二，設(shè)立主持人一職，該崗位職能包括維持聽證會秩序，主導(dǎo)聽證會進(jìn)程;其三，確保聽證代表都有機會發(fā)表言論、提出意見;其四，允許事后參與人以書面形式提出補充意見。

第五，行政決策聽證會結(jié)果的處理。作出行政決策時，應(yīng)將公眾在聽證會上所提意見作為重要參考。但需要明確的是，聽證筆錄雖屬于對聽證意見進(jìn)行如實記錄的材料，但并不是唯一的決策依據(jù)，不必嚴(yán)格遵守類似于司法審判的案卷排他規(guī)則。行政機關(guān)依法享有行政決策的權(quán)力，同時也依法承擔(dān)對應(yīng)義務(wù)。聽證意見雖能夠為決策提供輔助，但并不意味著能夠完全替代決策。另外，要重視對聽證意見的梳理，并對是否采納的理由與建議進(jìn)行記載，以便聽證報告的最終形成。實際中關(guān)于是否應(yīng)采納聽證會相關(guān)意見的決定權(quán)掌握在承辦部門手中。所以，需要對承辦部門的上述權(quán)力予以明確，合理界定承辦部門在意見處理上的角色。聽證意見采納與否的最終決定權(quán)應(yīng)當(dāng)由政府行政首長通過集體決策的形式確定，以防“聽而不證”的形式主義在行政決策中出現(xiàn)。

4 結(jié)語

公眾參與價格決策缺乏相應(yīng)的有效性，這是使得公眾參與積極性欠缺的關(guān)鍵因素。公眾所提出的訴求有無被采信，是否得到及時的回應(yīng)，吸收了多少意見，具體建議內(nèi)容等，都沒有在相應(yīng)媒介上進(jìn)行顯現(xiàn)。相關(guān)意見的征集結(jié)果缺乏相應(yīng)的評估，對那些沒有采信的意見也沒有給予相應(yīng)的解釋，聽證會所形成的案卷對最終的決議缺乏相應(yīng)的約制力。這些對公眾不尊重和不重視的做法，使得參與價值在廣大民眾心目中日漸滑落，不僅傷害到公眾參與的熱情，長此以往，就可能使公眾對政府感到失望，對政治失去信心，從而最終傷害到民主制度本身。在未來的政府價格決策理論與實踐中，需要以新修訂的《政府制定價格聽證辦法》的實施為契機，進(jìn)一步明確參與價格決策的主體角色定位，合理設(shè)置價格決策程序，積極實現(xiàn)決策效果，為價格決策公眾參與提供完善的法律保障。

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[作者簡介]周勇（1985—），男，山東沾化人，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院2014級法學(xué)博士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)。