文 陳樹文 侯爽靚（..大連理工大學，遼寧大連 604）

內(nèi)容提要：居家養(yǎng)老作為一種新型的養(yǎng)老方式，因為服務的便利性和人性化已逐漸納入到老年群體的需求范圍中，全面推進居家養(yǎng)老服務，是破解我國日趨尖銳的養(yǎng)老服務難題。鑒于我國已經(jīng)進入了老齡化社會階段，面對公民對居家養(yǎng)老服務的龐大需求，政府通過購買服務的方式來解決這一現(xiàn)實問題。針對政府與社會組織在居家養(yǎng)老服務購買方面的合作現(xiàn)狀，本研究在行動者網(wǎng)絡理論的指導下，采用多案例比較的方式，從政府購買模式以及行動者網(wǎng)絡視角下的內(nèi)在運作機制兩個維度建立分析框架，對不同的政府采購模式進行比較，分析其在運行環(huán)節(jié)中的優(yōu)勢劣勢，以不斷促進和改善采購過程中政府與社會組織的合作機制，有助于政府根據(jù)實際情境和制度安排選擇購買模式，最終提高服務供給的效率和質(zhì)量。

一、引言

據(jù)第六次全國人口普查，我國60歲及以上的人口占總?cè)丝诘?3.26%，城鄉(xiāng)失能和半失能的老年人占總數(shù)的19%，我國已步入老齡化社會，養(yǎng)老需求也在快速增加，養(yǎng)老壓力日益顯現(xiàn)。養(yǎng)老服務的保障不僅會影響老年人個體的幸福感而且還會影響整個社會的穩(wěn)定，如何采取切實可行的措施保障老年人的養(yǎng)老服務是政府必須面對的難題。為了解決現(xiàn)下面對的養(yǎng)老壓力，政府創(chuàng)新地提出了多種養(yǎng)老方式，例如家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老以及居家養(yǎng)老，其中居家養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老方式，既融合了家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的優(yōu)勢，可以讓老年人在熟悉的環(huán)境中繼續(xù)生活，又可以提供相對專業(yè)的養(yǎng)老服務，因此居家養(yǎng)老已逐漸成為老年人安度晚年的必然選擇。

隨著老齡化現(xiàn)象的日趨嚴重，政府作為公共事務管理者，為老年群體提供養(yǎng)老保障是其職責之一，面對龐大的養(yǎng)老服務需求，僅靠政府一己之力是無法承擔的，因此政府積極轉(zhuǎn)變理念，提出公共服務市場化，即引入了企業(yè)、社會組織等非政府部門共同參與養(yǎng)老服務的提供過程，以政府購買的形式獲取所需的養(yǎng)老服務，與其他主體在交易中形成了合作伙伴關系，這樣既減輕了政府的壓力，又保證了居家養(yǎng)老服務提供的效率和質(zhì)量。

2002年全國人大常委會第二十八次會議通過了 《中華人民共和國政府采購法》，明確了政府購買的意義。2006年國務院發(fā)布《國務院關于加強和改進社區(qū)服務工作的意見》指出，要利用政府采購服務、工程管理等各種形式來進行探究，并鼓勵社會團體加入到社區(qū)服務中，推動公共服務社會化。2012年國務院發(fā)布《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》中指出，要發(fā)揮各類社會組織在基本公共服務需求表達、服務供給與監(jiān)督評價等方面的作用，把適合由社會承擔的基本公共服務事項，以購買服務等方式交由社會組織承擔。2016年財政部《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》指出，各市場制度的作用發(fā)揮完全，全力推動政府向社會團體采購服務，引領社會團隊向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，推動供應公共服務能力不斷提高，體現(xiàn)出社會組織的優(yōu)勢，優(yōu)化公共服務供應，滿足人民大眾越來越多的公共服務要求。由此可見，政府在鼓勵、扶持社會組織積極參與公共服務提供方面是不斷加大力度的，在推動公共服務社會化過程中，政府也在積極探索不同的采購模式，因此研究政府采購形式與多元利益主體在購買過程中的相互關系是有價值的，政府采購研究核心是政府與社會組織之間的關系，聚焦于政府向社會組織購買服務的模式[1]。在居家養(yǎng)老服務的采購系統(tǒng)中，不同購買模式中的內(nèi)部運作機制是不同的，各行動者之間的關系以及利益訴求也是不同的。因此，政府、企業(yè)、社會組織在購買居家養(yǎng)老服務中作為多元行動者，在不同購買模式中如何招募合作主體、如何分析各主體面對的問題、如何處理各主體間的利益訴求都是要進行分析和研究的重要問題。

二、文獻綜述

通過對文獻進行梳理和總結(jié)，現(xiàn)階段關于政府購買居家養(yǎng)老服務的研究主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府購買養(yǎng)老服務模式的研究。章曉懿從政府與民間組織合作的視角分析了政府購買養(yǎng)老服務的模式[2]。主要闡釋政府購買養(yǎng)老服務合作模式建立的條件、判斷標準和特點分析，隨后基于現(xiàn)實基礎和兩種模式的優(yōu)勢比較，得出了我國政府購買養(yǎng)老服務合作模式已經(jīng)建立條件，但是供銷模式還會持續(xù)相當長的時間的結(jié)論，提出了現(xiàn)在的任務就是加強養(yǎng)老服務的專業(yè)優(yōu)勢和資本積累，在基礎完備的情況下向合作伙伴模式發(fā)展。二是對政府購買養(yǎng)老服務績效評價的研究。李春、王千研究了第三方評估制度在政府購買養(yǎng)老服務中的應用，從資質(zhì)管理、信息公開、聲譽激勵、流程管理和法律保障五個制度上提出完善第三方評估制度的建議。三是對政府購買養(yǎng)老服務存在的問題及對策的研究。學者董陳麗指出，政府購買居家養(yǎng)老服務的相關法律法規(guī)不健全，監(jiān)督管理機制不完善，資金投入不能夠滿足老年人的需求，不利于更好地開展居家養(yǎng)老服務模式。王海英、牟永福主要是從提供者和生產(chǎn)者兩個角度進行分析，認為居家養(yǎng)老服務中生產(chǎn)者的相關養(yǎng)老資源不充足，居家養(yǎng)老服務的提供者管理不到位，不利于更好地促進政府購買居家養(yǎng)老服務模式的發(fā)展。學者馬貴俠、葉士華對于政府購買居家養(yǎng)老服務的策略進行探討分析，他們從主體間關系視角出發(fā)，認為解決政府購買居家養(yǎng)老服務的方法是加強對居家養(yǎng)老服務生產(chǎn)者的扶持，明確居家養(yǎng)老服務提供者的職責。王成、趙東霞從財政支持視角出發(fā)，提出的改進策略是加大財政資金的投入，為養(yǎng)老服務的發(fā)展提供保障。丁佳、蘇果從制度建設視角出發(fā)，認為完善養(yǎng)老服務機制的建設是解決政府購買居家養(yǎng)老服務困境的有效對策[3]。

綜上，在研究對象方面，前人的研究側(cè)重于把整個政府采購過程作為一個整體進行分析；在研究領域方面，關于公共服務的研究要多于養(yǎng)老服務；在研究內(nèi)容方面，不同學者從參與主體、資金投入、制度建設三個方面針對現(xiàn)有問題提出解決對策。然而，對整個政府購買過程的內(nèi)在運行機制及相關主體之間行為、關系的研究較少，缺少對不同購買模式的內(nèi)在運行機制的研究。因此，本文根據(jù)政府不同采購模式，按照行動者網(wǎng)絡理論的構成要素對不同模式進行分析比較，根據(jù)過程中產(chǎn)生的差異化提出對策建議。

三、政府購買居家養(yǎng)老服務模式的分析框架

（一）政府購買居家養(yǎng)老服務模式的分析框架構建

政府購買的核心是在政府與社會力量之間建立合作伙伴關系。北京大學教授王浦劬根據(jù)主體間關系是否獨立以及與其他同類服務組織的關系是否存在競爭關系，將政府購買模式分為形式化購買、契約化購買以及委托型購買，這種分類形式可以適用于不同地區(qū)和服務領域[4]?，F(xiàn)有理論多數(shù)是從不同視角探討劃分政府購買模式的維度，但缺少對不同購買模式在內(nèi)在運行機制方面的比較。如表1 所示。

?

除了從政府購買模式的不同類型維度進行研究，重點是研究政府在購買過程中與其他主體進行交互的內(nèi)在運行機制，對這一維度的研究，以行動者網(wǎng)絡理論作為依據(jù)進行分析。20世紀80年代，社會建構學派的代表人物拉圖爾提出行動者網(wǎng)絡理論，以全新的研究視角、研究方法、關系與過程思維等試圖從“社會——技術”互構的視角解釋技術發(fā)展問題。它強調(diào)每一類行動者的利益、角色、功能和地位在新的行動者網(wǎng)絡中被重新界定、安排、賦予，從而消解了異質(zhì)行動者之間的斷裂、矛盾與沖突[5]。行動者網(wǎng)絡理論內(nèi)核中的重點問題是轉(zhuǎn)譯，即行為者通過采取一些措施，將自己的利益問題轉(zhuǎn)變成所有行動者的利益問題[6]。轉(zhuǎn)譯過程主要包括問題化、利益賦予、招募、動員和強制通行點，它的問題分析框架強調(diào)異質(zhì)行動者相互依賴和磋商，并尋找可接受的關節(jié)點，實現(xiàn)共同的興趣和目標[7]。通過政府購買模式框架和行動者網(wǎng)絡的問題分析框架可以比較不同購買模式在每一個節(jié)點的差異，對每一種購買模式的內(nèi)在運行機制有更加深入透徹的認識。

在王浦劬劃分的政府購買模式以及拉圖爾的行動者網(wǎng)絡理論的基礎上，構建出“購買模式——運行機制”的二維比較框架，如表1所示。根據(jù)所提出的理論框架對同一種服務的不同購買模式之間存在的差異，而這種差異是通過問題化、招募、利益賦予、動員和強制通行點五個關鍵節(jié)點體現(xiàn)的。問題化討論的是誰是核心行動者，核心行動者的任務是要確定目標和任務，對網(wǎng)絡中參與者的類別進行界定、化解不同主體之間的矛盾和沖突以及制定多方認同的方案，比較不同購買模式中核心行動者的差異； 招募討論的是吸納更多的參與者，不同參與者在網(wǎng)絡中都會被賦予特定的任務，政府購買的招募對象不僅僅單一的限于企業(yè)、社會組織，還有一些行業(yè)協(xié)會，甚至是多元的組織共同提供服務，而且在科技和交通都發(fā)達的現(xiàn)狀中，地區(qū)間的差異也可以忽略； 利益賦予討論的是一種利益協(xié)調(diào)機制，在各異質(zhì)行動者之間建立起一種利益協(xié)調(diào)機制是核心行動者用來確保其他行動者扮演各自角色而不發(fā)生“背叛”行為，進而維系整個網(wǎng)絡良性運行的手段； 動員討論的是政府與社會組織形成的采購聯(lián)盟，目前國內(nèi)還沒有形成固定的政府購買行動者網(wǎng)絡，即能夠保證各行動主體的利益實現(xiàn)最大化、具有一定規(guī)模且能夠長期維系下去的政府采購聯(lián)盟，而更多的是“一對一”（政府和社會組織）、“點對點”（需求和服務）等形式的政府采購；強制通行點是指在網(wǎng)絡形成之前，行動者們的思想不統(tǒng)一，很難達成共識。在網(wǎng)絡形成之后，行動者們必須要接受統(tǒng)一的方案，這個高度統(tǒng)一的方案被稱之為強制通行點。

（二）居家養(yǎng)老服務政府購買模式比較分析

本研究對政府購買模式的劃分以北京大學教授王浦劬提出的政府與社會組織的關系（是否獨立）以及購買程序（是否競爭）兩個條件進行的，主要形成的的購買模式有三種：獨立且非競爭性的委托型購買模式、獨立且競爭性的契約型購買模式、依賴且競爭的形式化購買模式。如表2 所示。

形式化購買是指購買者與承接者之間是依賴關系，購買程序是定向選擇的、非競爭性的[8]。政府部門為落實上級政策，因購買公共服務需要而專門設立社會組織，用來承接公共服務的生產(chǎn)。這種社會組織往往對政府的財政有強烈的依賴關系，自主性較低，比如某些服務中心。購買程序和績效評估缺乏規(guī)范性，大部分公共服務是由政府直接指定社會組織提供，購買程序沒有體現(xiàn)公平原則，執(zhí)行情況也是由政府的行政部門進行監(jiān)管評估。

委托型購買是指購買雙方之間是獨立關系，社會組織在購買服務之前就獨立存在，是有組織宗旨的獨立主體，不是政府因需專門設立的[9]。政府直接內(nèi)部選取一個社會信譽、提供的產(chǎn)品或服務質(zhì)量都很好的社會組織承接服務，在這個過程中依然沒有體現(xiàn)競爭性。但是社會組織的選擇是政府招標擇優(yōu)選擇出來的，是雙方協(xié)商的結(jié)果，社會組織可以自主決策，政府把部分職能讓渡給社會組織，而自己擔任購買者和監(jiān)督者的角色，雙方權責明確。

?

契約型購買是指購買者與承接者之間是獨立關系，不存在資源、人事等方面的依附關系[10]。購買程序是公開、競爭的，存在公開的競爭市場。政府通過向社會公開招標信息、制定規(guī)范的投標程序、完善競爭流程、嚴格對參與主體進行評估、實施全過程監(jiān)管等一系列完整措施選擇合適的服務提供主體，各社會組織無論在決策權還是財政方面都是獨立的，完全依照市場競爭原則參與投標，合作雙方在簽訂合同的基礎上明確各自的權利與責任，政府負責提供購買資金以及監(jiān)管，社會組織結(jié)合自身優(yōu)勢提供高質(zhì)量的服務并不斷增強自身競爭力。

四、研究設計及案例描述

（一）研究設計

本研究采用的是政府購買模式——運行機制的模型框架進行分析，通過案例比較方法對框架進行檢驗。案例比較研究方法遵循“理論復制原則”，即通過分屬于不同模式的案例對理論假設進行檢驗，案例比較研究的重點是比較案例間的差異性，以目的性抽樣為主要方法，展示案例內(nèi)部的因果關系[11]。所選取的案例盡可能的排除干擾因素，因為政府對居家養(yǎng)老服務的購買在部分較大城市或發(fā)達城市的發(fā)展相對成熟，所以盡可能的選取經(jīng)典研究案例。案例的收集一般采用公開性的資料，即這些資料已經(jīng)經(jīng)過了社會公眾以及學術界的討論，有效的保證其信度。

本文的案例素材來源主要包括兩個方面：一是相關部門的研究報告，比如國家統(tǒng)計局等對政府購買服務類型、模式以及財政分布等方面的調(diào)研報告；二是媒體報道信息，通過網(wǎng)絡搜索有關政府購買居家養(yǎng)老服務的新聞材料，由于近幾年來國家大力鼓勵和推動社會力量參與到政府購買過程中，因此中央和地方的有關報道較多；三是學術文獻，通過其他學者已有的政府購買居家養(yǎng)老服務方面的研究收集資料，尤其是有關政府購買模式研究方面的文獻[12]。

（二）案例描述

隨著中央出臺政府向社會組織購買公共服務的政策規(guī)定，各地方政府也開始積極與社會組織就居家養(yǎng)老服務的購買進行合作，在實踐中不斷探索并優(yōu)化現(xiàn)有模式，以更好的滿足公眾的需求。本研究選取了在不同政府購買模式下具有代表性的經(jīng)典案例，對于形式化購買模式，選取了寧波市推行的政府購買居家養(yǎng)老服務，它是我國較早試行政府形式化購買服務模式的地區(qū)之一，其運作的整個過程具有可借鑒的經(jīng)驗； 對于委托性購買模式，選取了杭州市上城區(qū)通過委托的方式向服務中心購買居家養(yǎng)老的案例，運行較為成功；對于契約化購買模式，相比較前兩種購買模式，契約型模式在我國的發(fā)展還處于起步探索階段，試點城市也比較少，深圳市多年來努力推進政府購買社會組織服務的實踐和創(chuàng)新，開拓了領先全國的社工服務契約型購買模式，因此選取了深圳市政府購買居家養(yǎng)老服務作為研究案例。通過代表不同購買模式的三個案例的相互比較進行研究分析，所選擇案例的描述性分析如表3 所示。

案例1（寧波）：寧波市海曙區(qū)自2004年起，選取17 個社區(qū)開展了社會化居家養(yǎng)老服務工作的試點，并于2005年先行先試，實踐了“政府扶持、非盈利組織運作、社會參與”的政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務模式[13]。海曙區(qū)政府決定為高齡獨居老人提供居家養(yǎng)老服務，以非競爭性定向購買的方式向海曙區(qū)星光敬老協(xié)會購買服務，該協(xié)會是海曙區(qū)政府在社會化居家養(yǎng)老服務的政策推行過程中倡導成立的，協(xié)會會長崔德海是海曙區(qū)退休的宣傳部長，協(xié)會把居家養(yǎng)老護理員的工資劃撥到各社區(qū)，護理員在完成服務后，每月定期到社區(qū)領取工資。居家養(yǎng)老服務的監(jiān)督主體是星光敬老協(xié)會下設海曙區(qū)居家養(yǎng)老服務社，有工作人員定期檢查居家養(yǎng)老服務員的工作情況，收集老人的服務需求和反饋信息，若發(fā)現(xiàn)服務未到位現(xiàn)象則會扣除經(jīng)費。在服務評估方面，區(qū)政府向星光敬老協(xié)會購買服務雖然有紙質(zhì)協(xié)議，但實際效用和約束力不強，基本上不存在政府相關部門對協(xié)會的獨立評估，養(yǎng)老協(xié)會的自律機制主要是通過日常抽查和監(jiān)督完成的。在現(xiàn)實運行中，作為服務承接者的星光養(yǎng)老協(xié)會與基層政府的相關職能重合，行政色彩較重，在社區(qū)層面，更是“一套班子兩塊牌子”，采用了居民委員會借殼社會組織的運作方式。海曙區(qū)政府每年從財政預算中撥出150 萬元，用于政府向社會組織購買服務，其中120 萬元用于購買服務，30 萬元用于星光敬老協(xié)會的日常開支。2010年，海曙區(qū)推出專項經(jīng)費資助社區(qū)社會組織開展公益性社會服務，受資助的29 個組織和項目中社區(qū)老年組織承接的項目比例達到55%。另外，自2011年建立區(qū)內(nèi)公益創(chuàng)投機制以來，已有25 個老年人服務的項目獲得資助，占總數(shù)的40%。區(qū)內(nèi)設立并大力發(fā)展了多元化的社會組織平臺，如老年人心靈交友社、寧波銀齡單身俱樂部、海曙公園合唱隊等。海曙區(qū)政府在購買服務中最具特色的是各式各樣的激勵機制，其中最具有正面激勵效果的是“海曙敬老獎”，通過年度評比表彰工作突出的機構和個人，使社工充分感受到人性溫暖和社會認同，除此之外，敬老協(xié)會還設立不同的激勵機制充分動員和整合社會資源，提升居家養(yǎng)老服務的質(zhì)量。

?

案例2（杭州）：為解決人口老齡化程度高、養(yǎng)老服務需求大等問題，上城區(qū)政府十分重視社會化養(yǎng)老服務體系建設并出臺了諸多舉措。2010年，上城區(qū)開展不同主題的居家養(yǎng)老服務全覆蓋工程，整合養(yǎng)老服務資源，搭建居家養(yǎng)老服務對象的全覆蓋平臺[14]。政府將居家養(yǎng)老服務的供給通過委托的方式交給華愛和青禾兩個具有機構養(yǎng)老服務經(jīng)驗和較為完善的組織架構的社會組織，它們分別與各自合作街道簽訂政府購買服務合同，這兩所承接者都是社會力量自主創(chuàng)辦的民辦非企業(yè)單位，致力于上城區(qū)的養(yǎng)老服務事業(yè)并積累了大量的養(yǎng)老服務經(jīng)驗。在對居家養(yǎng)老服務的監(jiān)管過程中，街道辦事處是政府對社會組織進行監(jiān)督的主體，監(jiān)督主要是通過消費者的意見反饋實現(xiàn)的，除此之外，這兩個社會組織的自我監(jiān)管制度化程度較高，通過制度和技術的雙重使用對自我服務的提供進行嚴格監(jiān)督。在評估方面，主要是通過政府相關部門對社會組織進行評估以及街道對養(yǎng)老機構進行評估，服務生產(chǎn)者自評是通過對優(yōu)秀員工進行物質(zhì)的獎勵和懲罰以及選拔服務技能突出的員工并給予獎勵的方式進行的。但總體來說評估方面并不完善，因為缺乏第三方機構對購買方和生產(chǎn)方的雙向評估。自2005年以來，上城區(qū)政府已投入近2500 萬元用于政府購買居家養(yǎng)老服務，并不斷優(yōu)化公共財政支出結(jié)構，加大購買服務的資金投入，居家養(yǎng)老服務的資助標準是政府和社會組織共同協(xié)商而成的，而且政府是通過篩選、評估具有一定服務規(guī)模、社會聲譽良好的社會組織作為服務購買的合作對象。

案例 3（深圳）：2007年，深圳市委、市政府出臺的 《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發(fā)展意見》 對政府購買社會工作服務方面作了明確規(guī)定。2009年11月，深圳市正式啟動福彩公益金種子基金，率先在國內(nèi)采用了招投標的契約型方式進行社工服務購買[15]。政府收集和確定招標需求，指定財政撥付方案，深圳市采購服務中心發(fā)布招標需求，通過公開競爭方式，開展招投標工作，民辦社工參與競標并承接服務。中標的社工機構都是民資創(chuàng)辦，相對于政府擁有人、財、物配置的獨立性，它們負責招聘和培訓社工，然后通過參加競標，承接市、區(qū)政府購買的社工服務。深圳購買社工服務的監(jiān)管主要是通過督導的方式實現(xiàn)，政府從外界購買專業(yè)督導服務進行服務監(jiān)督。深圳市民政局設立社工服務機構績效評估委員會，負責對評估工作的管理、監(jiān)督工作，同時引入“深圳市現(xiàn)代公益組織評估與研究中心” 作為第三方評估單位，對服務實施過程及效果進行評價，競標評估總分直接影響下一次的競標成功與否。深圳市民政局劃入3500 萬元用于社工服務招標項目，項目運營對75 個項目進行資助，累計資助金額3616 萬元，中標組織與民政局簽訂合同后，合同費用的50%由民政局預算承擔，剩下的50%費用從民政局的公益金中支出。社工機構利用政府購買的資金在完成服務承接的基礎上，還要維持自身組織的成長和發(fā)展。深圳政府在推行公共服務社會化的基礎上，積極引入市場機制，并通過政府購買服務力度的持續(xù)增加，推動民辦社工組織的快速發(fā)展。

五、案例分析與討論

通過上述三個案例的描述可知，在購買居家養(yǎng)老服務過程中由于采取不同的購買模式而產(chǎn)生的服務效果是不同的，政府與社會組織之間關系的獨立性和購買程序的競爭性不僅會對產(chǎn)出的服務產(chǎn)生直接影響，而且在互動過程中也會對社會組織的發(fā)展產(chǎn)生間接影響。不同購買模式的差異性要求我們對政府購買公共服務進行更加深入的探索，需要厘清不同模式中政府與社會組織之間的關系，以及政府作為核心行動者是如何通過內(nèi)在機制運行把自己的利益問題轉(zhuǎn)變成所有行動者的利益等問題。因此，對每個案例中的內(nèi)在運行進行具體分析和討論：

（一）對于案例1的形式化購買模式，首先要保證政府有充足的財力支撐社會組織的發(fā)展

相比較其他政府購買模式，形式化購買模式下服務的提供者和購買者本質(zhì)上是一個主體，都是由政府來主導，社會組織只是因為特定服務需求的出現(xiàn)而建立的，即組織的運行和發(fā)展完全依賴于政府財政的供給，因此政府的財力是否雄厚直接關系著社會組織的存亡。在案例1 中，寧波海曙區(qū)作為形式化購買模式的試點，其運作過程和結(jié)果都相對成功，從內(nèi)在運行的轉(zhuǎn)譯過程進行分析其成功經(jīng)驗和潛在問題：（1）問題化：形式化購買模式下的核心行動者是政府，作為服務承接者的社會組織也是由政府出資建立并維護運行的，因此整個采購過程都是由政府確定共同目標、設置利益訴求邊界、提出解決方案的，這是一個完全由政府主導的過程。（2）招募：社會組織是政府依照公民需求和政策倡議進行財政投入建立的； 監(jiān)督主體是協(xié)會自身的派生機構； 不存在獨立的政府評估部門和第三方評估機構。因此，在吸引更多行動者參與方面，形式化購買模式較為封閉。（3）利益賦予：為了保障參與主體不會發(fā)生背叛行為，寧波海曙區(qū)政府主要通過隱形的制度關系以及顯性的物質(zhì)給予對敬老協(xié)會進行約束和控制，具體表現(xiàn)為獨特的“上下級關系”和財政支持，從而保證整個采購網(wǎng)絡的良性運行。（4）動員：在形式化購買模式下最容易建立采購聯(lián)盟，因為政府與社會組織關系十分密切，即針對某一項固定的養(yǎng)老服務可以直接指定固定的社會組織提供并由政府購買，合作關系較為穩(wěn)定，但不利于發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢。除此之外，在案例1 中，區(qū)政府在后續(xù)項目購買中，通過設立專項經(jīng)費激勵其他受資助的社會組織積極參與到采購過程中，并通過表彰、獎勵等手段給予參與組織和人員正面激勵效果，同時，這一行為對新興建立的社會組織也起到了動員作用，促進它們與政府結(jié)成合作伙伴關系，充分整合社會資源，提高服務供給的質(zhì)量。（5）強制通行點：在形式化模式下，政府獲得的利益是需求得到滿足，障礙是財政壓力過大。社會組織獲得的利益是物質(zhì)經(jīng)濟方面得到保障，障礙是缺乏獨立性和自主決策權，自身優(yōu)勢得不到發(fā)揮，不利于長期發(fā)展。因此需要相關的法規(guī)政策進一步保證雙方主體能夠維持穩(wěn)定的購買關系。在案例1 中，星光敬老協(xié)會的成功發(fā)展離不開區(qū)政府強大的財力支撐和完善的政策法規(guī)規(guī)范，但在服務購買的監(jiān)督和評估過程中都缺乏相應的政府和第三方力量，易導致風險的出現(xiàn)。

（二）對于案例2的委托型購買模式，首先是不斷完善監(jiān)管評估機制，引入第三方力量參與其中

在委托型購買模式中，社會組織是由政府直接制定委托負責提供服務的，因此政府對社會組織的管理是非嚴格管控型的，這種購買模式給居家養(yǎng)老的服務對象提供了完善的信息反饋途徑，但是政府監(jiān)管和評估方面留有很大的制度空白。案例2 中杭州上城區(qū)政府取得的成功表明委托型購買模式仍有一些值得借鑒的經(jīng)驗和值得分析的問題，從行動者網(wǎng)絡視角分析：（1）問題化：在案例2 中，核心行動者是上城區(qū)政府和各個街道，政府部門負責篩選和評估現(xiàn)有社會組織，并擁有最終決權策確定承接組織，制定不同行動者認可和接受的方案，以委托的方式與承接單位簽訂合同，確保服務購買流程的順利執(zhí)行。（2）招募：上城區(qū)政府在選拔合作對象時，經(jīng)過科學的調(diào)研和考察，按服務經(jīng)驗的豐富度以及組織架構的完整度兩個標準確定委托對象。在監(jiān)管和評估過程中，主要是在外在監(jiān)督和內(nèi)在監(jiān)督雙重作用下進行的，街道辦事處作為相關部門對服務提供嚴密監(jiān)管，社會組織自身的自律意識和制度管控進一步加大了監(jiān)管力度，評估過程也大多是由政府和社會組織主導的，這一過程并沒有吸納和招募新的參與主體。（3）利益賦予：委托型購買模式不存在購買程序上的競爭行為，政府主要是通過合同產(chǎn)生的法律效力對雙方的利益進行規(guī)范和約束。在案例2 中，上城區(qū)按合約向社會組織支付購買資金，這是一種市場交易行為，交易雙方僅權衡經(jīng)濟利弊即可，但是由于委托型購買過程的特殊性，即政府在選擇委托對象時是經(jīng)過考核和調(diào)查的，最終的承接對象在居家養(yǎng)老服務領域相對成熟，因此在合作過程中，其影響力得到了大力宣傳，大大提高了社會組織的聲譽和知名度，這也是一種無形的利益賦予。（4）動員：在委托型購買模式下也很難形成固定的采購聯(lián)盟，大部分服務的購買是以合同簽訂的期限為合作時限的，而對于不同類型的市場其變化程度也不同，所以固定的采購聯(lián)盟存在不確定性。在案例2 中，上城區(qū)政府不斷加大資金投入，從而給社會組織更多的利潤空間，以動員和吸引更廣泛的社會組織的參與。（5）強制通行點：在委托代理關系中，雖然有合同附加的法律效力實施約束，但仍要對整個購買過程進行全面的監(jiān)管評估，除了政府相關部門和社會組織自身的考評，還要引入第三方監(jiān)評力量。案例2 中明顯暴露出的問題就是在服務購買的過程和結(jié)果的監(jiān)督和評估方面，缺少第三方獨立機構對其進行客觀公正的評價，進一步確保服務提供的質(zhì)量和效率。

（三）對于案例3的契約型購買模式，首先要建立法律約束下的公私合作伙伴關系[16]

契約型購買強調(diào)的是政府和社會組織的合作，相比較形式化和委托型購買模式，政府和社會組織的合作程度更深，二者的地位是平等的，服務購買市場更加開放，在購買過程中，各種社會組織是通過擇優(yōu)競標的方式獲得承接機會的，極大提高了供給效率。案例3中深圳市政府作為較早采用契約型購買模式的試點，在整個購買過程中形成了較穩(wěn)定的契約合作網(wǎng)絡，因此運用行動者網(wǎng)絡理論分析其內(nèi)在運行機制：（1）問題化：在契約型購買模式中，核心行動者不僅只有政府，還有參與競爭過程的社會組織，兩個主體通過招標競爭、簽訂合同的方式確定共同目標、協(xié)調(diào)利益邊界、達成合作關系并提出共同認可的方案。在案例3 中，深圳市政府就是通過向社會公開發(fā)布招標要求，從競爭者中進行篩選和協(xié)商并最終確定合作社工機構的流程來完成采購合作過程的。（2）招募：在案例3 中，深圳市政府在選擇服務承接對象時，完全是通過對不同社會組織擁有的物質(zhì)資源、提供經(jīng)驗、組織架構、特殊優(yōu)勢等進行橫向?qū)Ρ冗M行選拔，以公平和效率為原則確保服務提供的質(zhì)量。在監(jiān)管方面，主要是從硬性條件和柔性管制兩方面入手，具體表現(xiàn)為除了深圳市民政局成立的績效評估委員會進行監(jiān)管，還積極從外部引入第三方評估和監(jiān)管單位進行服務監(jiān)評，同時還從制度層面出發(fā)，對社會組織進行激勵。（3）利益賦予：契約型購買模式與委托型購買模式相似，二者都是通過簽訂合同及其附加法律屬性對雙方進行管控，從而達到利益協(xié)調(diào)的目的。在案例3 中，政府通過簽訂合約、投入資金購買符合公民滿意度的服務，社會組織受經(jīng)濟利益驅(qū)動提供符合政府要求的服務。由于社會組織是具有完全獨立性的個體，所以其獲得的購買資金既要作為提供服務的成本也要維持自身組織的運行和發(fā)展。（4）動員：委托型和契約型購買具有很大的相似性，政府通過加大資金投入吸引社會組織參與到購買的競爭過程。但在契約型購買模式中，一般不可能形成固定的合作聯(lián)盟，契約型模式的優(yōu)勢就在于是通過不同社會組織的競爭比較來選拔效率、質(zhì)量具備的合作對象，因此變化更加靈活。在案例3 中，深圳市政府不斷加大對政府購買服務的力度，從而動員更多的社工組織參與競爭，也推動了社工組織的萌生和發(fā)展。（5） 強制通行點：在契約型購買模式中，最重要的是契約的法律效力和相關法律法規(guī)的完善，在這種模式下，政府采購完全是一種市場交易行為，作為平等的交易主體，必須有完備的法律法規(guī)來保障這種利益協(xié)調(diào)機制的正常運行。

六、結(jié)論與建議

居家養(yǎng)老是國家為了緩解人口老齡化所帶來的養(yǎng)老問題而推出的一種新型養(yǎng)老方式，為了保障居民的養(yǎng)老需求得到滿足，政府提出了將居家養(yǎng)老服務交由社會組織來提供并進行購買的方案，在政府與社會組織進行合作的過程中有不同的購買模式，現(xiàn)有的研究通常是把采購過程作為一個整體來研究，從績效評價、發(fā)展困境等視角進行研究[17]。本文從網(wǎng)絡治理視角出發(fā)，運用行動者網(wǎng)絡理論，剖析政府購買過程中不同行動者的行為以及整個網(wǎng)絡的內(nèi)在運行機制，突破了原有對政府購買外在形式的研究。

為了便于深入研究，本文建立了政府購買模式的比較模型，以探究不同模式下不同行為者的內(nèi)在運作機制。該模型是通過兩個維度建立的：一個是政府購買模式，根據(jù)前人已有研究分為：形式化模式、委托性模式和契約化模式； 另一個是行動者網(wǎng)絡理論指導下的內(nèi)在運作機制，主要包括：問題化、招募、利益賦予、動員以及強制通行點。該模型將政府采購的外在形式與內(nèi)在機制相聯(lián)系，可以深入比較不同模式的優(yōu)勢和劣勢，研究購買網(wǎng)絡中不同行為者的互動行為，有助于進一步探索不同模式更適合于哪一種現(xiàn)實情境和制度安排，從而使政策的制定以及實時操作更具針對性或側(cè)重點（如表4）。

1.從實踐來看，國內(nèi)采用形式化購買模式成功的試點相對較少，主要原因在于形式化購買模式中服務提供者和購買者在本質(zhì)上是一個主體，即是由政府負責整個項目，在購買過程中沒有體現(xiàn)出獨立社會組織應發(fā)揮的優(yōu)勢，導致政府承擔過大的風險和財政壓力，而最終服務的提供缺乏效率，不利于居家養(yǎng)老服務的發(fā)展。為了改變這種現(xiàn)狀，財政資金并不是很雄厚的政府可以向委托型和契約型購買模式轉(zhuǎn)變，一方面政府的“購買者”與“提供者”角色分離。即把居家養(yǎng)老服務讓渡給社會力量承擔，而政府主要負責擴大居家養(yǎng)老服務的市場，并采取不同的措施培育、發(fā)展社會組織，逐漸給政府減壓；另一方面政府應由“提供者”的身份逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”。在形式化購買模式下，無論是內(nèi)部還是外部監(jiān)管和評估都沒有在采購過程中得到體現(xiàn)，即監(jiān)管和評估機制嚴重缺失，因此需要政府擔任監(jiān)管者的角色以及積極引入第三方機構輔助監(jiān)督[18]。

2.相比較形式化購買模式，政府在委托型購買模式中承擔的壓力較小，但其面對的困境是監(jiān)管和評估不到位，包括監(jiān)管機構的參與、購買過程的監(jiān)管范圍、評估標準的建立等問題。針對這種現(xiàn)狀，政府一方面應建立全面監(jiān)管和評估機制，不僅要對政府招投標競爭及篩選過程進行監(jiān)督，而且還要嚴格根據(jù)所建立的評估標準對服務提供效率、服務質(zhì)量、公民反饋進行全過程追蹤監(jiān)管； 另一方面，除了政府附屬機構的監(jiān)督和社會組織內(nèi)部的自監(jiān)自評，政府還應積極引入第三方獨立監(jiān)評機構，調(diào)動外部力量確保整個采購流程穩(wěn)定、持續(xù)、有效的運作。

?

3.契約型購買在三種模式中是最具有效率且系統(tǒng)開放程度最大的模式，該模式完全是一種政府和社會組織的市場交易行為，其在運作中既減輕了政府的壓力又充分調(diào)動了社會的積極性，但是在利益賦予環(huán)節(jié)需要重點關注合同約束的法律效力及相關法律法規(guī)的完善程度，從而保證交易雙方利益清晰明了。在這種模式下，政府應加強其合同管理能力，盡可能地減少在購買過程中產(chǎn)生的交易成本，不斷完善招投標的標準和要求，使選拔程序更具規(guī)范化和透明化，積極引入多元監(jiān)督主體對篩選、提供、評估過程進行監(jiān)控，要求雙方嚴格按照合同條約履行各自的權利和義務，約束自己的行為，確保整個合作流程順利、可持續(xù)。

中國居家養(yǎng)老服務的政府購買實踐對政府與社會力量的合作理論提供了生動形象的回應，它表明合作中的每一個運行環(huán)節(jié)都十分重要，因此各個城市在進行政策實踐時應根據(jù)自身的發(fā)展現(xiàn)狀和能力進行選擇，并根據(jù)政府購買行為者網(wǎng)絡的內(nèi)在運行機制不斷調(diào)整，從而確保居家養(yǎng)老服務的可持續(xù)發(fā)展。目前，國家在政府購買方面的政策導向是鼓勵社會力量的積極參與，因此本文深入剖析了不同模式的內(nèi)在運作機制和關鍵環(huán)節(jié)，對各地方政府在執(zhí)行購買行為時提供有價值的參考。