福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，福建 福州 350008

2011 年，“加快平潭綜合實驗區(qū)開放開發(fā)”寫入國家“十二五”規(guī)劃綱要和國務(wù)院批準(zhǔn)的《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，平潭開放開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略［1］。2014 年國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立福州新區(qū)，批復(fù)文件中明確提出，“福州新區(qū)要努力培育新的經(jīng)濟(jì)增長極、與平潭綜合實驗區(qū)實現(xiàn)一體化發(fā)展”?！皪u區(qū)一體化”逐步成為平潭面向區(qū)域的第一個關(guān)鍵詞［2］。經(jīng)過五年多的發(fā)展，平潭綜合實驗區(qū)與福州新區(qū)一體化的成效目前主要集中在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施通道建設(shè)，以平潭海峽第一通道、區(qū)域調(diào)配水工程為代表項目，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)的實際聯(lián)動趨緩，聯(lián)動機(jī)制尚未有效建立。

1 “島區(qū)”發(fā)展現(xiàn)狀與歷程

平潭與福州新區(qū)的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段。在實驗區(qū)設(shè)立之前兩地基本缺乏聯(lián)系［3］。實驗區(qū)設(shè)立之后，平潭、福清、長樂三地逐步啟動三地協(xié)調(diào)發(fā)展的探索，主要集中在相關(guān)理論研究、發(fā)展設(shè)想以及通道建設(shè)。本階段的探索在福州新區(qū)設(shè)立之后，探索重點出現(xiàn)一定的傾斜［4］，以具體通道工程建設(shè)為主，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作探索稍緩。2020 年平潭與福州新區(qū)之間的公鐵兩用通道建成后，將推動“島區(qū)”關(guān)系步入新的發(fā)展階段。

表1“島區(qū)”發(fā)展階段一覽表

表1 “島區(qū)”發(fā)展階段一覽表

2 “島區(qū)”中平潭優(yōu)勢

平潭綜合實驗區(qū)與福州新區(qū)資源條件、設(shè)區(qū)起點相異，目前經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、園區(qū)建設(shè)、旅游發(fā)展以及承擔(dān)的職能存在較大的差距［5］。在構(gòu)建良好的“島區(qū)”關(guān)系中，平潭需要科學(xué)認(rèn)識自身的優(yōu)勢所在。

2.1 面向傳統(tǒng)發(fā)展路徑平潭不具競爭優(yōu)勢

土地資源、水資源、交通交建、人口集聚規(guī)模、城市能級對于“以制造業(yè)為主”的福建沿海地區(qū)傳統(tǒng)發(fā)展路徑而言尤其重要，而平潭在以上條件約束下，并不具備與福州新區(qū)競爭制造業(yè)項目的優(yōu)勢［6］。

開發(fā)條件差。相比福州新區(qū)，平潭的土地資源、水資源容量非常有限。可開發(fā)建設(shè)土地資源僅福州新區(qū)的三分之一，可利用水資源更是相差甚遠(yuǎn)。同時，作為海島地區(qū)，平潭生態(tài)環(huán)境敏感且脆弱，風(fēng)環(huán)境惡劣，受臺風(fēng)活動影響頻繁，不宜大規(guī)模推進(jìn)城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)建設(shè)。

表2 平潭與福州新區(qū)資源稟賦、現(xiàn)狀基礎(chǔ)一覽表

基礎(chǔ)起點低。實驗區(qū)設(shè)立之初為農(nóng)業(yè)縣，而福州新區(qū)已經(jīng)憑借福清、長樂的產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為福州最主要的制造業(yè)基地。福州新區(qū)內(nèi)的城市能級均比平潭高，在人口規(guī)模、服務(wù)職能、設(shè)施配套、交通樞紐條件上均優(yōu)于平潭。

2.2 平潭軟環(huán)境優(yōu)勢更為突出

對比福州新區(qū)，平潭的核心優(yōu)勢在于旅游資源及政策條件［7］。五年來，得益于特色的海洋環(huán)境平潭的旅游發(fā)展水平顯著提高。眾多旅游資源的集中提高了資源的豐富度與密集度，也為特色旅游項目開發(fā)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)。同時，對比平潭與福州新區(qū)所享受的政策，除了省內(nèi)普惠政策外，平潭享有“綜合實驗區(qū)+自貿(mào)區(qū)+國際旅游島”疊加政策，福州新區(qū)享有“國家新區(qū)+自貿(mào)區(qū)”疊加政策，平潭在對臺人員往來、對臺經(jīng)濟(jì)合作、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的政策優(yōu)勢較為明顯。

3 “島區(qū)”一體化下平潭對策

3.1 建立良性競合關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)一體化

（1）構(gòu)筑錯位分工的區(qū)域定位。從兩地的基礎(chǔ)條件出發(fā)，新區(qū)應(yīng)發(fā)揮制造業(yè)和大數(shù)據(jù)服務(wù)優(yōu)勢，以生產(chǎn)制造、區(qū)域創(chuàng)新服務(wù)為主要職能。平潭應(yīng)發(fā)揮政策優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，走特色發(fā)展道路道路，建設(shè)成為國際化、高端化、特色化的專業(yè)城市，并圍繞核心功能延伸適量的制造業(yè)支撐，拓展相應(yīng)的服務(wù)功能。

表3 平潭與福州新區(qū)職能分工設(shè)想

（2）加強(qiáng)新興產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。在合理分工的基礎(chǔ)上，平潭與福州新區(qū)應(yīng)注重拓展合作關(guān)系，探索建立以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體的合作共建模式，推動新興產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展。同時，平潭可以聯(lián)動福州新區(qū)大數(shù)據(jù)服務(wù)中心，積極實踐智慧島建設(shè)，共同拓展智慧型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.2 優(yōu)化功能布局，搭建一體化區(qū)域發(fā)展格局

按照區(qū)域定位以及城市間聯(lián)系程度，未來“島區(qū)”范圍內(nèi)應(yīng)形成“三灣聯(lián)動、Y 型鏈接、內(nèi)外開放”的一體化發(fā)展格局。

（1）三灣聯(lián)動：即福清灣、濱海灣、江陰灣應(yīng)依托各自資源優(yōu)勢，有序分工、互補(bǔ)發(fā)展。其中環(huán)福清灣地區(qū)以平潭國際旅游島為中心，帶動福清灣西岸城鎮(zhèn)組團(tuán)旅游發(fā)展，串聯(lián)構(gòu)筑灣區(qū)旅游環(huán)。濱海灣地區(qū)以福州新區(qū)濱海新城為中心，依托空港、海港及主要園區(qū)等，重點突出科技研發(fā)、數(shù)字服務(wù)、智慧創(chuàng)意等，形成創(chuàng)新服務(wù)灣。江陰灣地區(qū)以福清江陰港城為中心，依托港口、園區(qū)及城鎮(zhèn)，重點發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)，形成“港-產(chǎn)-城”融合發(fā)展的生產(chǎn)制造灣。

（2）Y 型鏈接：依托海峽一通道、二通道和四通道以及臺海通道，形成對接臺灣，串聯(lián)三個灣區(qū)以及城市組團(tuán)的Y 字形發(fā)展格局。

（3）內(nèi)外開放：通過Y 型通道，向東鏈接臺灣以及環(huán)太平洋地區(qū)，向西通往福建山區(qū)城市乃至我國內(nèi)陸地區(qū)，進(jìn)而融入“一帶一路”國家戰(zhàn)略，構(gòu)筑北福建的開放前沿。

圖1 島區(qū)一體化格局圖

3.3 構(gòu)筑區(qū)域通道，加速基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)一體化

基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是保障“島區(qū)”一體化的先決條件。構(gòu)筑互聯(lián)互通的島區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化平潭與福州、福州新區(qū)的交通聯(lián)系，也是推動平潭融入?yún)^(qū)域的首要任務(wù)。重點包括平潭對外聯(lián)系的四條通道，建設(shè)平潭城際鐵路融入福莆寧城際鐵路網(wǎng)，推進(jìn)平潭城市異地航站樓建設(shè)，加強(qiáng)平潭與福州長樂機(jī)場銜接。保障交通網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動區(qū)域供水、供電、信息網(wǎng)絡(luò)的一體化。

3.4 加強(qiáng)同保共育，構(gòu)建一體化生態(tài)安全格局

海壇海峽是介于平潭綜合實驗區(qū)與福州新區(qū)之間重要的生態(tài)要素與紐帶，是國際候鳥主要遷徙中轉(zhuǎn)站和越冬地，是福建省海域生物多樣性保護(hù)的重要區(qū)域，對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)至關(guān)重要?！皪u區(qū)”發(fā)展格局中應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域性生態(tài)廊道延續(xù)，強(qiáng)化環(huán)海壇海峽生態(tài)要素串接，構(gòu)筑生態(tài)核心圈與區(qū)域性山海通廊，進(jìn)而融入更大區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)格局。

3.5 建立協(xié)調(diào)機(jī)制，保障一體化順利推進(jìn)

平潭綜合實驗區(qū)和福州新區(qū)分屬平潭、福州管理，在機(jī)制上應(yīng)由省政府統(tǒng)籌建立“島區(qū)一體化”領(lǐng)導(dǎo)工作小組，福州新區(qū)和平潭各自成立工作小組，負(fù)責(zé)對接溝通、信息收集、政策宣傳等工作［8］，形成“橫向協(xié)同、上下聯(lián)動”的良好工作格局。堅持以頂層設(shè)計引領(lǐng)一體化發(fā)展，統(tǒng)籌編制“島區(qū)一體化”規(guī)劃。建立平潭綜合實驗區(qū)-福州新區(qū)聯(lián)系會議制度，推進(jìn)重大規(guī)劃、重點項目、重要事項的共同研究、共同商議、共同推進(jìn)。需要省政府決策的事項由牽頭部門匯總后聯(lián)合向省政府報告。

4 平潭加快與新區(qū)一體化的建議

隨著區(qū)域一體化的不斷深入，平潭與福州新區(qū)作為毗鄰的兩大國家戰(zhàn)略地區(qū)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)自身特點，因地制宜制定區(qū)域整合政策，緩解島區(qū)間競爭，推動生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。首先，平潭應(yīng)科學(xué)認(rèn)識自身優(yōu)勢，抓住發(fā)展重點與關(guān)鍵點，以旅游產(chǎn)業(yè)為突破口，更多地延展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，與福州新區(qū)構(gòu)筑合作共贏的的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局［9］。其次，平潭應(yīng)積極主動爭取省政府支持，建立多層次的區(qū)域管治體系，積極推動多層級的政府及相關(guān)利益主體參與政策制定與就決策過程，緩解城市間競爭。第三，平潭應(yīng)主動加強(qiáng)對接新區(qū)，加強(qiáng)海域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，控制近海排污，保障自身的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢。