孟敏 薄俊士

隨著高等教育的不斷普及，辦學(xué)規(guī)模不斷壯大，各高校為了加強(qiáng)對(duì)中層領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督，在中層領(lǐng)導(dǎo)班子換屆、干部調(diào)整或者任職期間，采取對(duì)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)來(lái)監(jiān)督評(píng)價(jià)履職情況。在審計(jì)過(guò)程中因高校中層領(lǐng)導(dǎo)身份的特殊性、內(nèi)部控制體系落后或不完善等問(wèn)題的存在，使審計(jì)業(yè)務(wù)范圍廣、操作復(fù)雜、廉政風(fēng)險(xiǎn)難以確定。本文針對(duì)工作中遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，提出了完善高校內(nèi)部控制的對(duì)策，并增加審計(jì)部門的力量以提高其評(píng)價(jià)質(zhì)量，更好地服務(wù)于高校。

一、高校內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.高校財(cái)務(wù)控制制度的特殊性。高校嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)務(wù)控制制度，層層把關(guān)，關(guān)關(guān)簽字。例如財(cái)務(wù)審批制度中規(guī)定學(xué)校各項(xiàng)收支實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人（包括“財(cái)務(wù)一支筆”和各類經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人）審批制度，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是經(jīng)費(fèi)直接責(zé)任人，對(duì)各項(xiàng)收支的真實(shí)性、相關(guān)性、合規(guī)性和合理性承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)與法律責(zé)任。報(bào)銷時(shí)，根據(jù)報(bào)銷內(nèi)容在核定的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)范圍內(nèi)填寫(xiě)《日常報(bào)銷申報(bào)單》，所有發(fā)票必須經(jīng)有關(guān)經(jīng)辦人員簽名、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽字，財(cái)務(wù)部門審核后方可支款。大額資金的支出需按權(quán)限由分管校領(lǐng)導(dǎo)、分管財(cái)務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)或校主要領(lǐng)導(dǎo)簽字審批（需分管財(cái)務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)簽字報(bào)銷的票據(jù)必須先經(jīng)財(cái)務(wù)處長(zhǎng)審核確認(rèn)）。文件規(guī)定經(jīng)費(fèi)支出審核是分級(jí)審核，責(zé)任就轉(zhuǎn)移到了權(quán)力最大的領(lǐng)導(dǎo)身上。與“一支筆”中項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是經(jīng)費(fèi)直接責(zé)任人存在分歧。真正的“一支筆”審批的經(jīng)費(fèi)只有部門行政經(jīng)費(fèi)中不超過(guò)一定審批額度的辦公、差旅和實(shí)驗(yàn)實(shí)習(xí)費(fèi)等。

2.“多頭銜”干部審計(jì)范圍的確定。高校處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部換屆聘任工作結(jié)束后，學(xué)校黨委組織部研究決定下發(fā)委托函給審計(jì)處，要求對(duì)換屆的處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部同志進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。因?yàn)楦咝Ｖ袑又饕I(lǐng)導(dǎo)干部多是教師出身，大部分是“雙肩挑”，集教書(shū)育人、科學(xué)研究和行政管理于一體。他既是學(xué)校管理部門處長(zhǎng)、二級(jí)學(xué)院院長(zhǎng)、也可能同時(shí)還是學(xué)院在任教授、學(xué)科帶頭人等，其名下管理的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不僅有部門管理行政運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，還有科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、學(xué)科建設(shè)經(jīng)費(fèi)、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)經(jīng)費(fèi)等多個(gè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并包含有國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)下?lián)艿膶ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)。其管理的人多、經(jīng)費(fèi)多、人和經(jīng)費(fèi)交叉使用現(xiàn)象多，審計(jì)范圍難以確定。

3.“雙肩挑”干部廉政問(wèn)題難以鑒別。比如，對(duì)于“雙肩挑”中層領(lǐng)導(dǎo)人，他們?cè)谛?nèi)資源利益配置中既作運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，在師資團(tuán)隊(duì)、科研項(xiàng)目、公用資源、學(xué)術(shù)評(píng)議等方面以無(wú)形的優(yōu)勢(shì)向其他教師進(jìn)行了資源掠奪。利用行政權(quán)力來(lái)謀取學(xué)術(shù)權(quán)力是成為“雙肩挑”的第一動(dòng)機(jī)。因?qū)W科知識(shí)的局限性和自身素質(zhì)、感情等因素，“雙肩挑”干部在辦公室、實(shí)驗(yàn)室、學(xué)科建設(shè)等資源分配方面偏重于自己熟悉的領(lǐng)域，造成學(xué)科發(fā)展不平衡，這種典型的身份、特權(quán)及利益帶來(lái)的腐敗雖明顯但審計(jì)人員難以確定。

4.學(xué)校相關(guān)制度更新不及時(shí)。隨著學(xué)校的發(fā)展，高校制度需要根據(jù)實(shí)際情況的變化進(jìn)行修訂和調(diào)整，但高校制度往往一個(gè)制度執(zhí)行很多年，其實(shí)早已不適應(yīng)當(dāng)前的工作但沒(méi)有及時(shí)更新。例如近年來(lái)，各學(xué)院的實(shí)驗(yàn)經(jīng)費(fèi)越來(lái)越多，大部分的實(shí)驗(yàn)經(jīng)費(fèi)都用來(lái)購(gòu)買實(shí)驗(yàn)耗材，因?yàn)榈秃钠返钠贩N繁多，進(jìn)出頻繁，按照原來(lái)的制度對(duì)低耗品的管理很難落實(shí)到位，久而久之就悄無(wú)聲息的不再執(zhí)行了。主要原因由于經(jīng)費(fèi)下?lián)艿礁鞫?jí)學(xué)院或者項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，職能部門沒(méi)有對(duì)其再制定適應(yīng)的管理制度，二級(jí)學(xué)院更不想用制度束縛自己，導(dǎo)致低耗品現(xiàn)狀是自用自購(gòu)、隨用隨購(gòu)、以報(bào)列支，成了視而不見(jiàn)的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。

5.審計(jì)力量不足、審計(jì)程序不規(guī)范。由于審計(jì)部門人員不足，審計(jì)力量單薄，往往在對(duì)問(wèn)題的看法和處理上會(huì)有不到位之處。部分高校尚未成立審計(jì)委員會(huì)，被審計(jì)單位不夠重視，審計(jì)人員的積極性也不夠高，審計(jì)程序不規(guī)范。隨著時(shí)代的發(fā)展，審計(jì)工作人員不僅應(yīng)具備高水平的審計(jì)專業(yè)理論知識(shí)，同時(shí)也應(yīng)熟練掌握大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)。但是，內(nèi)部審計(jì)人員大部分還處在審計(jì)理論知識(shí)能熟練掌握，而大數(shù)據(jù)技術(shù)等新型計(jì)算機(jī)技術(shù)不太精通。目前大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員有了新的要求，應(yīng)具有高水平的審計(jì)專業(yè)知識(shí)并能自如的運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)發(fā)現(xiàn)、分析問(wèn)題。但內(nèi)部審計(jì)人員具備這種綜合能力的人員很少，信息化審計(jì)隊(duì)伍不足，大數(shù)據(jù)審計(jì)體系不能滿足時(shí)代發(fā)展需要。

二、高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)質(zhì)

中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》中所稱領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對(duì)其所在部門、單位財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)性、合法性和效益性應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任。其指南列出高校院、系、所、中心等負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容：①是否依法依規(guī)履行經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)的完成情況;②財(cái)經(jīng)管理制度和內(nèi)部控制制度是否健全、有效;③各項(xiàng)收入是否全部納入財(cái)務(wù)部門管理和核算，有無(wú)截留收入、公款私存、私設(shè)“小金庫(kù)”等問(wèn)題;各項(xiàng)支出是否真實(shí)、合法，效益如何，有無(wú)損失浪費(fèi);④重大經(jīng)濟(jì)決策是否按規(guī)定程序進(jìn)行，效果如何，有無(wú)重大失誤;⑤單位各類資產(chǎn)是否安全完整，使用效益如何;⑥單位和本人遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)、財(cái)務(wù)制度以及廉政規(guī)定的情況。以上內(nèi)容都是圍繞經(jīng)濟(jì)主線來(lái)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)的履職情況，而高校中層領(lǐng)導(dǎo)真正能一支筆審批的資金很少，以經(jīng)濟(jì)為主線來(lái)考察經(jīng)濟(jì)責(zé)任，審計(jì)范圍很小。而根據(jù)實(shí)際對(duì)中層領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)的內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)是中層主要領(lǐng)導(dǎo)崗位履職情況審計(jì)。

三、高校內(nèi)部審計(jì)改進(jìn)措施

1.明確“多頭銜”中層干部的審計(jì)范圍。中層干部即是學(xué)校管理部門處長(zhǎng)、二級(jí)學(xué)院院長(zhǎng)、學(xué)院在任教授、學(xué)科帶頭人等，組織部對(duì)多頭銜的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)明確考察范圍。如對(duì)某院長(zhǎng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，作為學(xué)科帶頭人管理的專項(xiàng)責(zé)任以及另外崗位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的責(zé)任不應(yīng)納入審計(jì)范圍，但是在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，很多“雙肩挑”中層干部很難做到?？顚Ｓ茫徊媸褂媒?jīng)費(fèi)情況多，審計(jì)人員要做必要的外延審計(jì)工作。

2.加強(qiáng)“雙肩挑”干部的任期管理。在對(duì)“雙肩挑”中層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，雖然只對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)職位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，但對(duì)他在領(lǐng)導(dǎo)職位期間所有的科研課題、獎(jiǎng)勵(lì)、研究生人數(shù)等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、公示，接受普通教職工監(jiān)督，以避免“雙肩挑”干部利用地位優(yōu)勢(shì)掠奪學(xué)術(shù)資源疏忽干部管理職責(zé)。學(xué)校應(yīng)該出臺(tái)制度以約束其全心全意做好管理服務(wù)工作而非設(shè)法謀取職位獲取私人利益。比如在中層干部任職期間不申報(bào)科研課題、不申報(bào)教學(xué)科研獎(jiǎng)、不招新的研究生等，減少利用權(quán)利與一般教職工爭(zhēng)奪利益的情況。

3.跟著發(fā)展的步伐，同步完善符合實(shí)際的內(nèi)部控制制度。高校制度的建立要利用管理人員的經(jīng)驗(yàn)，深入調(diào)查，結(jié)合現(xiàn)有的法律法規(guī)，建立與時(shí)俱進(jìn)的規(guī)章制度。比如根據(jù)現(xiàn)有的招投標(biāo)法及政府采購(gòu)法合理安排低值易耗品的采購(gòu)問(wèn)題，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)從學(xué)校層面到學(xué)院再具體到各實(shí)驗(yàn)室都能做到對(duì)低耗品的規(guī)范管理。

4.增加大數(shù)據(jù)審計(jì)力量，與紀(jì)檢監(jiān)查處成立聯(lián)審小組，成立審計(jì)委員會(huì)。①學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門成立聯(lián)審小組，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議制度，紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)調(diào)審計(jì)部門召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，研究部署協(xié)作配合辦案的重大事項(xiàng)和重要工作，協(xié)調(diào)解決工作中的困難和問(wèn)題。營(yíng)造“你中有我、我中有你”的工作格局，紀(jì)檢監(jiān)察部門在查辦案件過(guò)程中，需要審計(jì)部門提供審計(jì)資料、進(jìn)行審計(jì)查證或協(xié)助調(diào)查取證的，審計(jì)部門應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助;審計(jì)部門在審計(jì)監(jiān)督過(guò)程中，需要紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)助的，紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助。兩部門做到資源共享，進(jìn)一步提高工作效率。紀(jì)檢監(jiān)察部門在受理舉報(bào)和查辦案件中，發(fā)現(xiàn)有違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為，屬于審計(jì)部門管轄范圍的，及時(shí)將線索移交給審計(jì)部門管理;審計(jì)部門在審計(jì)監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位及有關(guān)人員涉嫌違反黨紀(jì)政紀(jì)的，及時(shí)將相關(guān)線索材料移交給紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。②在現(xiàn)有的高校體制下，學(xué)校應(yīng)設(shè)立具有獨(dú)立性、活躍性和專業(yè)性的審計(jì)委員會(huì)，組成人員不僅要有校領(lǐng)導(dǎo)成員、中層干部、普通教職工還要聘請(qǐng)校外專業(yè)人員，并且校黨委書(shū)記擔(dān)任委員會(huì)主任。獨(dú)立性是審計(jì)委員會(huì)最重要的特征，是確保審計(jì)委員會(huì)有效運(yùn)行的保障，審計(jì)委員會(huì)下設(shè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，審計(jì)委員會(huì)成員與內(nèi)部審計(jì)人員頻繁接觸、商討，審核和評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)計(jì)劃和結(jié)果，利用中層干部的管理資源，憑借中層干部對(duì)學(xué)校的內(nèi)部管理非常清楚的優(yōu)勢(shì)，內(nèi)審人員也很容易找到突破口和解決問(wèn)題的方法，以提高內(nèi)部審計(jì)的效率，保障內(nèi)部控制質(zhì)量。同時(shí)，有意讓中層干部參與審計(jì)、了解審計(jì)、理解審計(jì)，還有利于審計(jì)部門以后對(duì)中層干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的開(kāi)展。③審計(jì)部門培養(yǎng)具備審計(jì)專業(yè)知識(shí)和信息技術(shù)的復(fù)合型人才，補(bǔ)充大數(shù)據(jù)審計(jì)人才短缺是當(dāng)務(wù)之急。對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員進(jìn)行大數(shù)據(jù)技術(shù)培訓(xùn)，要求內(nèi)部審計(jì)人員在審計(jì)專業(yè)知識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)性學(xué)習(xí)，逐步掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)、大數(shù)據(jù)軟件平臺(tái)的操作及云計(jì)算機(jī)技術(shù)。審計(jì)部門也可引進(jìn)IT人員，通過(guò)與專業(yè)審計(jì)人員交流、磨合及研究推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)，從而提高審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。

內(nèi)部審計(jì)在對(duì)中層領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、遇到困惑，其中有因高校制度建設(shè)方面存在的問(wèn)題，使對(duì)中層領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)質(zhì)為對(duì)中層領(lǐng)導(dǎo)崗位履職情況進(jìn)行審計(jì);有因制度落后或缺乏，使審計(jì)人員在遇到問(wèn)題時(shí)感到無(wú)章可循;有因高校人事管理特殊性的問(wèn)題，使隱藏的廉政風(fēng)險(xiǎn)難以確定。針對(duì)審計(jì)中遇到的問(wèn)題，審計(jì)部門提出意見(jiàn)，不斷推進(jìn)高校完善內(nèi)部控制制度、加強(qiáng)內(nèi)部管理，避免問(wèn)題蔓延與繼續(xù)擴(kuò)展，也增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部遵守和執(zhí)行國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律的自覺(jué)性，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（作者單位：江蘇海洋大學(xué)）