王海琴

十九大會議中提到，要持續(xù)推進(jìn)治理體系的改革，對青海青南藏區(qū)（下文簡稱“藏區(qū)”）的空間合理規(guī)劃，管理藏區(qū)自然資源、保護(hù)藏區(qū)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展藏區(qū)生態(tài)旅游，維護(hù)社會治安，為鄉(xiāng)村治理提供全新的方向。在治理環(huán)節(jié)，應(yīng)找出藏區(qū)社會變遷過程面臨的實際問題，尊重其發(fā)展規(guī)律、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、文化的前提下，采取治理策略，激發(fā)鄉(xiāng)村活力，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，探索出科學(xué)的治理之路。

一、青海青南藏區(qū)社會進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理面臨的重點問題

1.生態(tài)脆弱，產(chǎn)業(yè)水平低。藏區(qū)海拔高、地勢險要、地質(zhì)和洪澇災(zāi)害時有發(fā)生，冬季長，這些特點導(dǎo)致藏區(qū)鄉(xiāng)村面臨著嚴(yán)酷的生活環(huán)境。藏區(qū)擁有優(yōu)美的自然景觀，豐富的礦產(chǎn)資源，但是生態(tài)相對脆弱，一旦受到破壞，恢復(fù)力不足。同時，受到文化觀念的影響，加上牧民的綜合素質(zhì)不高，導(dǎo)致鄉(xiāng)村牧業(yè)還處于“粗放”階段，以家庭為單位，生產(chǎn)、銷售初級農(nóng)產(chǎn)品，這種發(fā)展模式規(guī)模小、效益低，缺乏完善的產(chǎn)業(yè)鏈以及規(guī)范的管理，導(dǎo)致出現(xiàn)“過渡放牧”、“多渡采掘”等生產(chǎn)活動，威脅生態(tài)的安全。此外，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展主要提供餐飲、交通和住宿等初級經(jīng)營，各項旅游服務(wù)的質(zhì)量有待提高。

2.文化閉鎖，受到外來沖擊。部分藏區(qū)鄉(xiāng)村還保持原生態(tài)文化，使用原生態(tài)的生產(chǎn)方式，在地區(qū)自然環(huán)境以及文化的影響下，交通閉塞導(dǎo)致文化閉鎖。鄉(xiāng)村還保留“三代同村居住”的社會形態(tài)，存在濃厚的家族觀念，大部分村民在本地從業(yè)，外出者較少。在物質(zhì)條件逐漸得到改善的今天，各種外來文化對藏區(qū)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)生活、生產(chǎn)等方式造成沖擊.同時打破了藏區(qū)傳統(tǒng)上閉塞的文化狀態(tài)，和現(xiàn)代文化相互交融，更多的現(xiàn)代文明流入其中，對藏區(qū)農(nóng)民思想的更新以及社會的開放提供文化動力，同時也為鄉(xiāng)村治理提供新的思路。

3.居民分散，基礎(chǔ)設(shè)施落后。藏區(qū)的鄉(xiāng)村地區(qū)具有地廣人稀的特點，人口密度4人/km2。行政村主要分別在半高山和高山地區(qū)，交通不便。甚至部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村位于惡劣的自然環(huán)境中，在治理過程中垃圾和污水等處理投入較高。交通、通信等設(shè)施建設(shè)難度大，維護(hù)成本高。加之藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，單純依靠外部扶持，難以滿足建設(shè)資金需求。此外，藏區(qū)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育、交通網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)生醫(yī)療等保障發(fā)展緩慢，難以滿足部分鄉(xiāng)村實際需求。

4.脫貧艱難，存在社會問題。藏區(qū)鄉(xiāng)村人口文化素質(zhì)不高，經(jīng)調(diào)查，只有5%的人口具備大專以上的學(xué)歷，因此創(chuàng)業(yè)知識缺乏，對市場經(jīng)濟(jì)存在的意識較為落后。據(jù)2017年藏區(qū)村民可支配收入調(diào)查顯示，人均收入在9150元，部分地區(qū)不足6000元，導(dǎo)致該地區(qū)消費水平較低。同時，受到文化、自然環(huán)境以及綜合素質(zhì)等因素的影響，藏區(qū)貧困人口的數(shù)量較多，因此面臨著艱巨的脫貧任務(wù)。

二、青海青南藏區(qū)社會進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理措施

1.確認(rèn)鄉(xiāng)村治理總體思路。第一，完善頂層規(guī)劃，引領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展。按照藏區(qū)發(fā)展規(guī)律，制定鄉(xiāng)村治理規(guī)劃和指導(dǎo)文件，結(jié)合此地區(qū)鄉(xiāng)村分散特點，制定空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)融合”、“城鄉(xiāng)融合”的一體化設(shè)計。結(jié)合全域制定規(guī)劃，結(jié)合鄉(xiāng)村特點，制定管理辦法，緩解藏區(qū)經(jīng)費、人才、管理等方面存在的矛盾。第二，強化政策協(xié)調(diào)，整合資源，強化區(qū)域政策、資源等協(xié)調(diào)推進(jìn)，展現(xiàn)鄉(xiāng)村治理整體協(xié)同效應(yīng)，以財稅、扶貧等政策和基礎(chǔ)設(shè)施、治理體系等建設(shè)，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理、生態(tài)旅游、綠色能源、特色牧業(yè)共同發(fā)展。第三，創(chuàng)新扶持模式，從藏區(qū)內(nèi)在動力、外部援助等機(jī)制入手，促使該地區(qū)鄉(xiāng)村實現(xiàn)內(nèi)外互動發(fā)展。在藏區(qū)社會的發(fā)展過程，我國中央持續(xù)采取“輸血式”的援助機(jī)制，當(dāng)前，處于“鄉(xiāng)村振興”的發(fā)展階段，應(yīng)持續(xù)落實以上機(jī)制，以治理和引導(dǎo)，激發(fā)藏區(qū)鄉(xiāng)村“造血能力”。第四，治理實踐方面，結(jié)合藏區(qū)鄉(xiāng)村內(nèi)外條件，科學(xué)分類，實施治理措施。從藏區(qū)自然生態(tài)、文化背景等方面入手，深入分析影響鄉(xiāng)村治理的內(nèi)外因素，分階段、分區(qū)域、分類別持續(xù)治理，探索全新治理之路。

2.確認(rèn)鄉(xiāng)村發(fā)展動因，引入政策扶持。針對藏區(qū)縣、鎮(zhèn)等周邊鄉(xiāng)村，可劃分為“城鎮(zhèn)驅(qū)動類型”，在政策引導(dǎo)方面，可使用“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”的治理策略，將發(fā)展?jié)摿^大的“中心鄉(xiāng)村”、“交通樞紐鄉(xiāng)村”、“企業(yè)聚集鄉(xiāng)村”、“景區(qū)鄉(xiāng)村”等進(jìn)行撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，發(fā)展“特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，結(jié)合總體規(guī)劃，完善城鄉(xiāng)交通之間的對接，整合公共服務(wù)，將城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施加以延伸，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。

針對處于旅游沿線或者景區(qū)內(nèi)部的鄉(xiāng)村，可劃分為“旅游帶動類型”，在政策引導(dǎo)方面，遵循保護(hù)生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村風(fēng)貌以及民族文化等原則，發(fā)展“藏家樂”、“特色民宿”等，同時還可開挖出文化類型旅游產(chǎn)品“藏族服飾”、“藏族工藝品”等，提高鄉(xiāng)村內(nèi)在發(fā)展動力。

針對牧業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，可劃分為“牧業(yè)帶動類型”，展開定向扶持，鼓勵當(dāng)?shù)啬撩駥Ξa(chǎn)品展開“初加工”、“精加工”以及“綜合利用”等，逐漸將產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行延伸，帶動“三產(chǎn)融合”。以金融扶持、企業(yè)培育等，完善金融、企業(yè)、產(chǎn)地、農(nóng)戶的合作鏈，促使藏區(qū)牧民由以往“分散生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“規(guī)?；?jīng)營”。此外，還應(yīng)建全鄉(xiāng)村物流體系，發(fā)展電子商務(wù)，樹立藏區(qū)特色品牌。

針對偏遠(yuǎn)、災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)惡劣的藏區(qū)鄉(xiāng)村，可劃分為“搬遷類型”，在充分尊重村民意愿的前提下，采取“異地搬遷”和“生態(tài)移民”等引導(dǎo)策略，鼓勵村民逐漸向生活條件好的中心地區(qū)匯集，或者并入既有鄉(xiāng)村。為保證村民搬遷之后的基本生活需求，可以政策引導(dǎo)，解決住房、教育和醫(yī)療等問題。

3.加大生態(tài)投入力度，保護(hù)文化與生態(tài)。治理藏區(qū)鄉(xiāng)村，需要增加生態(tài)投入，實施生態(tài)保護(hù)，以現(xiàn)有法規(guī)約束村民行為，減少各種破壞生態(tài)行為。如：建設(shè)“藏區(qū)公園”，將周圍無人區(qū)域和保護(hù)區(qū)等規(guī)劃為國家級公園。重點解決鄉(xiāng)村污水、垃圾、交通、信息、能源等問題，打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。以聯(lián)戶方式處理鄉(xiāng)村生活污水，利用分類回收方法，實現(xiàn)垃圾的再利用。使用太陽能清潔能源，以及光熱技術(shù)，解決藏區(qū)農(nóng)民的供暖和用電等需求。結(jié)合藏區(qū)地理條件，因地制宜推廣綠色建筑的建設(shè)。完善鄉(xiāng)村交通網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)倉儲物流供應(yīng)鏈，打造電商中心點。此外，還可強化鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)、光纖等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高鄉(xiāng)村信息傳輸效率以及網(wǎng)絡(luò)普及水平。從藏區(qū)村寨即可看出，部分藏區(qū)鄉(xiāng)村仍然保持聚落形態(tài)，展現(xiàn)出藏族文化的特點。在鄉(xiāng)村治理環(huán)節(jié)需要重視鄉(xiāng)村風(fēng)貌的保護(hù)，將藏區(qū)非物質(zhì)文化進(jìn)行傳承。

4.完善社會保障，創(chuàng)新治理機(jī)制。治理藏區(qū)鄉(xiāng)村過程，需要發(fā)揮教育治理社會的功能，解決部分鄉(xiāng)村文盲率高、教育基礎(chǔ)弱等問題，強化鄉(xiāng)村學(xué)校、寄宿學(xué)校等建設(shè)，開展掃盲技能培訓(xùn)，降低文盲率，防止貧困傳遞，提高藏區(qū)村民文化水平。針對醫(yī)療場所不完善的鄉(xiāng)村，建設(shè)流動醫(yī)療服務(wù)體系，實施“送醫(yī)下鄉(xiāng)”，完善醫(yī)療服務(wù)。利用互聯(lián)網(wǎng)，完善藏區(qū)“教育”、“醫(yī)療”以及“農(nóng)業(yè)技術(shù)”等宣傳服務(wù)，同時強化法制教育，提高村民的文明素養(yǎng)。

對于貧困連片的鄉(xiāng)村區(qū)域，需要結(jié)合脫貧攻堅以及鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，完善法制保障，結(jié)合村民自治，由政府主導(dǎo)，發(fā)展救助，調(diào)動藏區(qū)農(nóng)民和牧民發(fā)展積極性，提高其自助能力以及發(fā)展動力。建立藏區(qū)“農(nóng)民職業(yè)”發(fā)展機(jī)制，完善農(nóng)民培訓(xùn)、幫扶等體系，建立自組模式的公益、教育、互助等類型社會組織，拓寬藏區(qū)村民信息來源渠道，提升其知識水平，增強村民的歸屬感。建立“家庭”、“土地”等制度相結(jié)合的社保制度，形成“醫(yī)療”、“養(yǎng)老”等保險制度在鄉(xiāng)村中的全面覆蓋。重點對困難群體加強生活保障，將扶貧政策加以落實，推動藏區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展，建成小康社會。

5.創(chuàng)新幫扶機(jī)制，引進(jìn)人才和資金。深化藏區(qū)個人、集體產(chǎn)權(quán)等制度的改革，推動“三權(quán)分置”的改革，將鄉(xiāng)村閑置的宅基地和房屋資源盤活。針對遷入城鎮(zhèn)的村民保留其土地的使用權(quán)，仍然享有“退耕還林”和“天然林保護(hù)”各項政策。持續(xù)改革戶籍制度，將城鎮(zhèn)的落戶條件不斷開放，加速人口流動。鼓勵人才、投資商等進(jìn)入到藏區(qū)鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，和村集體、村民等展開各類股權(quán)和租賃等合作，形成利益共同體，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

爭取國家對藏區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展方面的人才、資金和技術(shù)等方面的支持，和省市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等共建幫扶機(jī)制，增加對鄉(xiāng)村的幫扶力度。將藏區(qū)財力增長重點逐漸向發(fā)展方向傾斜，整合涉農(nóng)資金，建立長效的發(fā)展機(jī)制，變“支農(nóng)資金”為“基金”，完成資金的有償持續(xù)使用。建立鄉(xiāng)村地區(qū)專屬金融體系，完善“村產(chǎn)抵押”、“信貸服務(wù)”、“融資政策”等一系列服務(wù)，發(fā)揮金融資本以及社會資本的協(xié)調(diào)作用，促使鄉(xiāng)村發(fā)展。對于藏區(qū)的森林草原、生態(tài)區(qū)、國家公園等建立生態(tài)補償機(jī)制，和保護(hù)區(qū)上下游鄉(xiāng)村之間形成資金互補，利用貧困地區(qū)土地的增減和扶貧政策協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)，將獲取的收益用于鄉(xiāng)村發(fā)展，使藏區(qū)村民共享城鎮(zhèn)化成果。

（作者單位：中共青海省玉樹州委黨校）