白利軍

近年來(lái)，我國(guó)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式得到了大規(guī)模推廣和應(yīng)用，解決了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足的問(wèn)題。在PPP模式快速運(yùn)用的當(dāng)下，也出現(xiàn)了一些風(fēng)險(xiǎn)，本文結(jié)合PPP模式的特征，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并提出對(duì)策建議。

一、PPP模式的內(nèi)涵與特征

1.PPP模式的內(nèi)涵。PPP（Public-Private? Partnership）最早是在1992年由英國(guó)政府提出來(lái)的，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，在提供公共物品的過(guò)程中，政府和社會(huì)資本合作，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的伙伴關(guān)系。通過(guò)PPP模式，社會(huì)資本可以參與到項(xiàng)目建設(shè)中，在資金的投入、項(xiàng)目管理和技術(shù)的應(yīng)用方面，通過(guò)公私合營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，減輕政府的壓力，因此，PPP模式在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中有明顯的優(yōu)勢(shì)，得到了廣泛應(yīng)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目在過(guò)去20年得到了快速發(fā)展，在發(fā)展中國(guó)家PPP模式投資額約占基礎(chǔ)設(shè)施總投資額的15-20%。

2.PPP模式的特征。①伙伴關(guān)系。在PPP項(xiàng)目中，政府部門(mén)需要實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，但是對(duì)于私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)，主要是為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)形成的是伙伴關(guān)系，為了項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，雙方需要相互配合，互為對(duì)方考慮問(wèn)題，所以在建設(shè)中雙方的目標(biāo)一致，投入最少的資源，實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化。②利益共享。在PPP模式的項(xiàng)目中，為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，需要在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中抬高價(jià)格，但是抬高價(jià)格就會(huì)引起公眾的不滿意，甚至引起社會(huì)動(dòng)亂，因此，政府機(jī)構(gòu)需要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行限價(jià)，防止獲取超額利潤(rùn)。政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行共享，取得相對(duì)穩(wěn)定、長(zhǎng)期的回報(bào)，政府部門(mén)雖然會(huì)控制私營(yíng)部門(mén)獲取超額利潤(rùn)，但也會(huì)確保私營(yíng)部門(mén)獲取相對(duì)穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)的投資回報(bào)，政府部門(mén)則享受項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)效益。③風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)在PPP項(xiàng)目中屬于伙伴關(guān)系，在共享利益的同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)也是共擔(dān)的，這一特征是區(qū)別于其他建設(shè)模式的顯著標(biāo)志，是雙方的伙伴關(guān)系可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。在項(xiàng)目中，雙方利用自己的優(yōu)勢(shì)盡可能降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，例如：在橋梁建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果一定時(shí)期內(nèi)車(chē)流量不足將導(dǎo)致私營(yíng)部門(mén)無(wú)法實(shí)現(xiàn)基本的預(yù)期收益，政府部門(mén)可對(duì)其進(jìn)行流量補(bǔ)貼，可以有效控制因車(chē)流量不足而引起的收益不足的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而私營(yíng)部門(mén)可以利用自己的優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的具體管理責(zé)任。

二、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)

交通基礎(chǔ)設(shè)施具有基礎(chǔ)性、公益性和長(zhǎng)期性，為社會(huì)公眾提供最基礎(chǔ)的服務(wù)或產(chǎn)品，追求的是社會(huì)效益最大化，投資的周期比較長(zhǎng)，大部分項(xiàng)目需要定期維護(hù)和保養(yǎng)，投資的額度巨大，項(xiàng)目收益回收周期長(zhǎng)，個(gè)人投資者不會(huì)直接投資，但政府財(cái)政資金又不足。通過(guò)PPP模式可以解決此類(lèi)問(wèn)題，大大降低項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)相互合作，提高項(xiàng)目投資的成功率，但是在項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

1.初步設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府部門(mén)倡導(dǎo)，在通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)篩選合作伙伴之前，政府會(huì)組織有關(guān)部門(mén)、咨詢機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行充分論證，確保項(xiàng)目的可行性和可操作性。項(xiàng)目由政府方完成初步設(shè)計(jì)后通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴，組建項(xiàng)目公司，在整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)初步設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也就是政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目把握不夠準(zhǔn)確，造成頂層設(shè)計(jì)存在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而為項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

2.違約風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目中參與的主體較多，一般包括政府部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、施工單位、咨詢公司等，每一個(gè)主體的利益訴求不同，組建項(xiàng)目公司之后，形成一個(gè)共同體，但有的參與主體參與度較低，而且交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)，投資回報(bào)周期長(zhǎng)，有的參與主體會(huì)出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)問(wèn)題。在一些規(guī)模較大的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中，中標(biāo)的單位不止一家，而是由聯(lián)合體中標(biāo)，中標(biāo)之后與政府方簽訂了《PPP 項(xiàng)目合同》，合同簽約后，聯(lián)合體成員因故有意退出。PPP項(xiàng)目的完成以及伙伴關(guān)系的建立，主要是通過(guò)合約來(lái)約束，整個(gè)建設(shè)周期注重契約精神。但政府部門(mén)一直處于主導(dǎo)地位、權(quán)威地位，政府還存在著換屆和政策調(diào)整，由于地方政府債務(wù)壓力巨大，整個(gè)市場(chǎng)信用環(huán)境差，因此，政府在招商引資階段的承諾無(wú)法兌現(xiàn)，互相推諉，損害了私營(yíng)部門(mén)的利益，阻礙了項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。

3.融資風(fēng)險(xiǎn)。隨著PPP項(xiàng)目規(guī)模的不斷擴(kuò)大，項(xiàng)目融資難問(wèn)題突出，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，對(duì)資金的占用時(shí)間較長(zhǎng)，流動(dòng)性差，因此商業(yè)銀行對(duì)其貸款利率較高。另外銀行在提供貸款的過(guò)程中，先要對(duì)承接人的信用狀況、投標(biāo)資格、管理能力進(jìn)行嚴(yán)格審查，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目本身的建設(shè)條款和設(shè)計(jì)也需要審查，一般審查的周期較長(zhǎng)，而PPP項(xiàng)目中政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)簽訂協(xié)議之后，需在規(guī)定時(shí)間內(nèi)必須完成融資，所以目前在國(guó)內(nèi)有一些項(xiàng)目由于中標(biāo)企業(yè)未在規(guī)定時(shí)間提供足夠的資金，最后只能更換中標(biāo)企業(yè)。銀行在提供貸款的過(guò)程中，需提供債務(wù)擔(dān)保，但是交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般需要的資金量巨大，投資回報(bào)率低，從目前的已落地的項(xiàng)目來(lái)看，投資回報(bào)率呈下滑的趨勢(shì)，政府不能為貸款提供擔(dān)保，項(xiàng)目公司缺少增信支持，民營(yíng)企業(yè)不愿參與到項(xiàng)目中，融資更加困難。

4.監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。目前PPP項(xiàng)目監(jiān)管的法律體系還不夠完善，存在立法空白，沒(méi)有針對(duì)性法律，法律體系較為分散，很難起到較好的規(guī)范作用，因此在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，人為因素影響較大。在監(jiān)管的過(guò)程中，政府各部門(mén)之間、中央與地方政府之間權(quán)責(zé)劃分不夠明確，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)多頭管理，不同部門(mén)出于政績(jī)的考量，甚至出現(xiàn)尋租行為。監(jiān)管中忽略了社會(huì)公眾的監(jiān)管，目前大多數(shù)項(xiàng)目都沒(méi)有社會(huì)公眾監(jiān)督，或者有的只是在初步設(shè)計(jì)階段有社會(huì)公眾的參與論證，但在項(xiàng)目的建設(shè)與實(shí)施工程中缺乏公眾參與，造成項(xiàng)目的建成不滿足公眾的需求。

三、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式風(fēng)險(xiǎn)防范

1.初步設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與預(yù)防。首先，要明確這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)機(jī)構(gòu)。如果是在社會(huì)資本進(jìn)入之間出現(xiàn)的初步設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該由政府機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，對(duì)于已經(jīng)通過(guò)項(xiàng)目公司重現(xiàn)論證之后的初步設(shè)計(jì)，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的初步設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)則由政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)共同承擔(dān)。其次，對(duì)初步設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)要盡早識(shí)別。項(xiàng)目的前期論證階段，政府可以聘請(qǐng)相關(guān)的財(cái)務(wù)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工單位、社會(huì)部分等參與到項(xiàng)目測(cè)算，減少初步設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。在建立項(xiàng)目公司之后，對(duì)政府的初步設(shè)計(jì)也要進(jìn)行重新論證，盡早識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，盡可能的降低風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。再其次，合理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，必須是提前向社會(huì)資本方公開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)信息，對(duì)于初步設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題，具體問(wèn)題具體解決。若是初步設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在施工圖設(shè)計(jì)階段解決。初步設(shè)計(jì)缺陷造成的投資規(guī)模擴(kuò)大，可以在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中解決，增加運(yùn)營(yíng)的收入來(lái)源。

2.規(guī)范合同降低違約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的違約風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)規(guī)范合作合同來(lái)進(jìn)行規(guī)避。一是確保合同合法合規(guī)，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目特點(diǎn)簽訂合同。不能簡(jiǎn)單地借用其他項(xiàng)目合同的條款，將導(dǎo)致政府和社會(huì)資本無(wú)法對(duì)項(xiàng)目的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任進(jìn)行合理分配。二是確保合同公平合理。在設(shè)計(jì)合同條款的過(guò)程中，政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該對(duì)等，避免不公平、不合理的條款，保障社會(huì)資本合理利潤(rùn)，保障雙方切實(shí)履約。政府部門(mén)在參與的過(guò)程中，需要嚴(yán)格限制行政效力對(duì)合同的干預(yù)，建立高層級(jí)的政府履約保障機(jī)制。三是完善合同條款，為合同再談判留下空間。借鑒已有項(xiàng)目出現(xiàn)的合約風(fēng)險(xiǎn)，在新的PPP項(xiàng)目中，對(duì)合同條款的內(nèi)容規(guī)范盡可能地完善，同時(shí)在合同中應(yīng)該設(shè)置再談判條件，保障出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)，通過(guò)再談判使項(xiàng)目順利進(jìn)行。四是明確合同違約條款，任何一方違約都要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任，加重違約成本，防止故意違約，合同履行中雙方發(fā)生爭(zhēng)議要積極協(xié)商處理，未明確的事項(xiàng)可以通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議的方式解決，合同爭(zhēng)議可約定仲裁裁決。

3.融資風(fēng)險(xiǎn)的防范。在PPP項(xiàng)目中，融資難的最主要問(wèn)題是缺乏融資擔(dān)保，解決這一問(wèn)題應(yīng)該依靠政府，由上一級(jí)政府部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目融資提供擔(dān)保，或者成立專門(mén)的項(xiàng)目擔(dān)保公司，對(duì)于這類(lèi)公司，政府應(yīng)該鼓勵(lì)，對(duì)其稅收等方面進(jìn)行優(yōu)惠。同時(shí)，應(yīng)該創(chuàng)新融資渠道，不能只是依靠商業(yè)銀行的資金來(lái)源，可以多方面吸引資金的來(lái)源，不要一次性整體融資，將項(xiàng)目進(jìn)行融資劃分，在不同的階段，采取不同的融資方式。例如發(fā)行項(xiàng)目中長(zhǎng)期債券、互聯(lián)網(wǎng)眾籌等方式，鼓勵(lì)非銀行金融機(jī)構(gòu)如保險(xiǎn)公司、信托公司等參與到PPP項(xiàng)目中，利用項(xiàng)目本身通過(guò)資產(chǎn)證券化提高項(xiàng)目的流動(dòng)性和資金來(lái)源。

4.監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的防范。首先，明確各個(gè)領(lǐng)域項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任，建立PPP項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)于交通基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，中央政府和各地政府分權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，專門(mén)設(shè)立PPP項(xiàng)目的監(jiān)管部門(mén)，政部門(mén)可以跨部門(mén)，打破分散監(jiān)管的局面。其次，完善PPP項(xiàng)目監(jiān)管的法律、法規(guī)建設(shè)。借鑒國(guó)內(nèi)外實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)狀，制定一部高位階的PPP法，同時(shí)對(duì)一些現(xiàn)有的規(guī)章制度不完善的部分，應(yīng)該盡快的進(jìn)行修改和完善，尤其關(guān)于財(cái)務(wù)、稅收、定價(jià)、爭(zhēng)端解決等方面。再其次，構(gòu)建PPP項(xiàng)目社會(huì)公眾參與機(jī)制，建立多元化監(jiān)管渠道，保證項(xiàng)目的各個(gè)階段都有社會(huì)公眾的參與，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)信息、建設(shè)成本、建設(shè)規(guī)劃等及時(shí)向社會(huì)公眾進(jìn)行披露，利用互聯(lián)網(wǎng)建立社會(huì)公眾監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)公眾的訴求和質(zhì)疑，應(yīng)該積極回應(yīng)，及時(shí)調(diào)查。

（作者單位：中交二公局第六工程有限公司）