韓瑞波

(華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，湖北武漢430070)

1 問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告高度強(qiáng)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。2019年6月23日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容,需要“推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化,夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基層基礎(chǔ)”。在新形勢(shì)下,鞏固和發(fā)展村民自治制度、探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式成為優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系和提高鄉(xiāng)村治理能力的重要環(huán)節(jié)。自2014年中央一號(hào)文件提出“可以開(kāi)展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)”以來(lái),村民自治試點(diǎn)在政策和實(shí)踐領(lǐng)域不斷推進(jìn)。2016年,《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》)正式出臺(tái)；2017年,國(guó)家層面的試點(diǎn)單位正式確認(rèn)。各試點(diǎn)單位在實(shí)踐探索中不斷創(chuàng)新地方經(jīng)驗(yàn),結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際打造出獨(dú)特的治理模式。

鄉(xiāng)村治理單元是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)調(diào)控的組織載體?？疾煸圏c(diǎn)具體做法不難發(fā)現(xiàn),“片區(qū)”作為一種獨(dú)特的治理單元,已經(jīng)成為一些試點(diǎn)單位進(jìn)行村民自治試點(diǎn)的新型治理工具。其共同做法是將人為劃分的“片區(qū)”嵌入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),使之成為“村”(行政村)與“組”(村民小組)之間的一種非正式治理單元。以此實(shí)現(xiàn)村民自治單元的適度下沉,進(jìn)而重塑治理單元的配置模式以及促進(jìn)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)層級(jí)化和彈性化,有利于提高鄉(xiāng)村治理的效能和結(jié)構(gòu)適應(yīng)性,克服鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的潛在惰性,釋放村民自治的內(nèi)在活力。這種典型經(jīng)驗(yàn)做法可概括為“片區(qū)自治”。

隨著探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的實(shí)踐推進(jìn),如何優(yōu)化村民自治的基本單元逐漸進(jìn)入學(xué)術(shù)研究的視野?？傮w來(lái)說(shuō),這類(lèi)研究大致可歸納為“單元上移”(或“單元擴(kuò)大”)與“單元下沉”(或“單元縮小”)兩種理論立場(chǎng)。秉承“單元上移”立場(chǎng)的學(xué)者認(rèn)為,在現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層建制單元調(diào)整的路徑普遍是上移或擴(kuò)大[1],原因在于擴(kuò)大單元規(guī)?？梢浴肮蛡虻铰殬I(yè)化和專(zhuān)門(mén)化的公共管理人才”[2]42,進(jìn)而提升行政效率。他們認(rèn)為以村民小組為基本單元的村民自治并非村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式,其理由、依據(jù)并不充分[3],“單元下沉”在理論邏輯上是矛盾的,以“單元上移”的形式構(gòu)建“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的治理形態(tài)才是未來(lái)鄉(xiāng)村治理的正確走向[4]。而持“單元下沉”立場(chǎng)的學(xué)者認(rèn)為,自治單元?jiǎng)澬〉酱迕裥〗M或自然村能在鄉(xiāng)村共同體重構(gòu)、文化培育、群眾參與、資源集中、村莊黨建、政策落地等諸多方面凸顯優(yōu)勢(shì),具有更高的自治效能。自探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式與以村民小組或自然村為基本單元的村民自治上升為國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)之后,“單元下沉”開(kāi)始由研究思路演變?yōu)閷?shí)踐指南,成為指導(dǎo)地方村民自治實(shí)踐的一種基礎(chǔ)范式。

然而,地方試驗(yàn)盡管表現(xiàn)出將自治單元下沉到村民小組或自然村的共性認(rèn)知,但主要做法又有差異?；谡{(diào)研發(fā)現(xiàn),以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)的做法主要分為兩類(lèi)：一類(lèi)以廣東清遠(yuǎn)為代表,主要是改變現(xiàn)有村民委員會(huì)設(shè)置格局,撤銷(xiāo)原行政村村民委員會(huì),在村民小組或自然村設(shè)立村民委員會(huì)；一類(lèi)以其他大多數(shù)試點(diǎn)單位為代表,保持現(xiàn)有村民委員會(huì)設(shè)置格局不變,不撤銷(xiāo)行政村村民委員會(huì),在村民小組或自然村或“片區(qū)”增設(shè)村民理事會(huì)等組織。既有研究圍繞以上兩種不同做法分析了實(shí)踐效果。對(duì)于第一種做法而言,村民委員會(huì)下沉到村民小組或自然村并不能改變“村級(jí)治理半行政化”[5]的格局,而且在體制、組織、財(cái)政和人事等方面遭遇很多困難,與村民自治、集體經(jīng)濟(jì)、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化整體的發(fā)展方向背道而馳[6]。對(duì)于第二種做法而言,已有研究集中探討了村民理事會(huì)等新型村民自治組織在鄉(xiāng)村治理中的組織化功能。村民理事會(huì)等組織的設(shè)立不僅是對(duì)村民自治組織網(wǎng)絡(luò)的“橫向拓展”[7],還有助于推動(dòng)村民自治組織的多元化,促進(jìn)村民自治組織的開(kāi)放性[8],進(jìn)而推進(jìn)村民自治從“精英主政”到“協(xié)商治理”[9]、從單一化結(jié)構(gòu)向多元化結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

在村民自治單元下沉的研究議題上,學(xué)術(shù)研究的側(cè)重點(diǎn)似乎已從村民委員會(huì)的下沉轉(zhuǎn)移到以村民理事會(huì)為代表的多元化村民自治組織的構(gòu)建。本文正是在這一研究背景下探討“片區(qū)自治”的實(shí)踐探索。作為一種獨(dú)特的地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),“片區(qū)自治”在保持現(xiàn)有村民委員會(huì)設(shè)置格局的前提下,豐富和完善了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的組織網(wǎng)絡(luò)。那么,“片區(qū)自治”何以生成,又何以運(yùn)轉(zhuǎn),運(yùn)轉(zhuǎn)效果又如何?本文結(jié)合安徽省全椒縣石沛鎮(zhèn)大季村的案例,探究“片區(qū)自治”的生成邏輯和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)理,指出當(dāng)前“片區(qū)自治”面臨的主要難題,并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化“片區(qū)自治”的建議。本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)自筆者所在的研究平臺(tái)對(duì)大季村的調(diào)研。該村位于全椒縣東部,屬丘陵地帶,村域面積15.2平方公里,共有33個(gè)村民小組,1 328戶,4 227人。自2017年該村被確認(rèn)為國(guó)家層面的試點(diǎn)單位,試點(diǎn)工作正式啟動(dòng),到2018年底試點(diǎn)完成,“片區(qū)自治”模式已成型。可以說(shuō),大季村的“片區(qū)自治”是管窺村民自治實(shí)踐的一個(gè)窗口,對(duì)這一案例的呈現(xiàn)和解讀便于更清晰地了解我國(guó)村民自治的地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),更明確地掌握村民自治有效實(shí)現(xiàn)的難點(diǎn)和重點(diǎn)。在實(shí)踐層面,“片區(qū)自治”也為其他地區(qū)探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式提供了參考和借鑒。

2 “片區(qū)自治”的生成邏輯

將行政村劃分為若干片區(qū)的做法,實(shí)際上打破了國(guó)家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)之后對(duì)基本治理單元進(jìn)行建構(gòu)的傳統(tǒng)格局。在當(dāng)前的基層治理語(yǔ)境中,“村”一般指的是行政村,而村民小組或自然村是基層治理的自然單元[10]。將基層治理單元?jiǎng)澬∠鲁恋骄嚯x家戶更近的自然單元,有利于回歸村民自治的本質(zhì)屬性[11]?？梢哉f(shuō),劃分片區(qū)的做法本質(zhì)上是鄉(xiāng)土社會(huì)基層治理單元向自然單元的適度回歸,豐富了治理單元的層級(jí),旨在確保治理單元的彈性。有效的自治單元兼具兩種屬性,即特定地域和規(guī)模的地理空間屬性與有著穩(wěn)定而聯(lián)結(jié)的社會(huì)關(guān)系的社會(huì)屬性。由此,把握“片區(qū)自治”的生成邏輯要追溯其社會(huì)根源,綜合考察體制性、政策性、認(rèn)同性和組織性的諸多因素。

2.1 村治體系困境：“片區(qū)自治”生成的體制性因素

早在1983年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》就已規(guī)定,在原來(lái)的“生產(chǎn)大隊(duì)”和“生產(chǎn)隊(duì)”一級(jí)相應(yīng)地建立“村民委員會(huì)”和“村民小組”,“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織……村民委員會(huì)要積極辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。協(xié)助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產(chǎn)建設(shè)工作”。隨著《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》由試行到修訂再到實(shí)施以來(lái),“鄉(xiāng)政村治”[12]的農(nóng)村治理體系最終得以確立。在“鄉(xiāng)政村治”的村治格局下,村民自治體系體現(xiàn)為“村委會(huì)—村民小組”兩級(jí)自治。1998年頒布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》取消了村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村的規(guī)定,設(shè)立村委會(huì)的“村”是“建制村”(通常被稱(chēng)為“行政村”),是國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定并基于國(guó)家統(tǒng)一管理需要的村級(jí)組織[13]。村民自治的決策權(quán)集中于建制村,村民小組只是村民委員會(huì)與村民群眾的聯(lián)系者,其職責(zé)主要是在村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下貫徹執(zhí)行村民會(huì)議決定和村委會(huì)布置的工作[14]78。建制村的村委會(huì)作為自治性組織兼具自治功能和行政功能。一方面要組織農(nóng)村群眾參與公共事務(wù)治理,另一方面又要承擔(dān)上級(jí)政府下派的各項(xiàng)行政事務(wù)。

然而,稅費(fèi)改革前村委會(huì)承擔(dān)著繁重的稅費(fèi)征收任務(wù),大大削弱了自治功能。“鄉(xiāng)政”或是直接向村委會(huì)發(fā)布行政命令或是干預(yù)村委會(huì)選舉或是通過(guò)目標(biāo)考核、財(cái)務(wù)管理等方式來(lái)控制村委會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn),導(dǎo)致村委會(huì)淪為一種準(zhǔn)行政組織[15]。稅費(fèi)改革后,國(guó)家權(quán)力以項(xiàng)目、下派第一書(shū)記、加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建、財(cái)政支付村干部報(bào)酬等途徑全面介入鄉(xiāng)村社會(huì),進(jìn)一步加深了村委會(huì)的行政化[16]。這種“行政下移”已是村委會(huì)面臨的常態(tài),使村委會(huì)逐漸被吸納到國(guó)家正式權(quán)力體系之中,成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層的“工作抓手”。在這種政治生態(tài)下,村干部的行事風(fēng)格與政府機(jī)關(guān)的正式官員愈發(fā)接近,許多村干部不再將其所承擔(dān)的維護(hù)村民利益、為村集體提供公共服務(wù)等視為最重要的職責(zé),工作重心已異化為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和自然村之間傳達(dá)行政任務(wù)、貫徹和落實(shí)方針政策。

此外,合村并組致使行政村范圍擴(kuò)大,由多個(gè)自然村構(gòu)成的行政村超出了“熟人社會(huì)”的范疇。當(dāng)行政村成為自然村事實(shí)上的“上級(jí)”時(shí),行政村本身就會(huì)存在管理幅度的問(wèn)題,同一行政村的村民已不再像之前那樣相互熟識(shí),難以繼續(xù)僅憑鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式權(quán)威進(jìn)行柔性治理,而需借助于制度建設(shè)、召開(kāi)會(huì)議等行政化的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)所轄自然村的約束[17]。具有“半熟人社會(huì)”[18]特性的行政村無(wú)疑承受著村級(jí)組織管理和自治的巨大壓力。同時(shí),家庭承包經(jīng)營(yíng)制度在物質(zhì)基礎(chǔ)層面弱化了農(nóng)村之間的利益關(guān)聯(lián)與社會(huì)關(guān)聯(lián),使得高度松散化、原子化的鄉(xiāng)村社會(huì)難以形成對(duì)村級(jí)組織權(quán)威的認(rèn)可[19]。稅費(fèi)改革也無(wú)意中加劇了農(nóng)民個(gè)體與村莊集體的疏離,農(nóng)村社會(huì)的“個(gè)體化”“空心化”等一系列新問(wèn)題對(duì)村民自治提出新挑戰(zhàn)[20]。在此情形下,村民自治開(kāi)始尋求自身的生長(zhǎng)空間,一個(gè)基本策略是將自治單元下沉,在村民小組或自然村層面探索有效方案,“片區(qū)自治”正是在這一現(xiàn)實(shí)背景下應(yīng)運(yùn)而生。

2.2 政策試點(diǎn)空間：“片區(qū)自治”生成的政策性因素

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù),更是改革的重要方法。試點(diǎn)能否邁開(kāi)步子、趟出路子,直接關(guān)系改革成效。”[21]十八大以來(lái),黨中央高度重視頂層設(shè)計(jì)與基層探索有機(jī)互動(dòng),將改革試點(diǎn)作為治國(guó)理政的一項(xiàng)重要方法。尤其是十八屆三中全會(huì)后,黨中央部署開(kāi)展了一系列重大改革試點(diǎn),為頂層設(shè)計(jì)積累了一批地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),形成了具有中國(guó)特色的政策試驗(yàn)實(shí)踐探索?！霸圏c(diǎn)”是最為典型和普遍的一種政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ絒22],政策試點(diǎn)既不是漫無(wú)目的的試錯(cuò),也不是先入為主的試對(duì),而是中央主導(dǎo)下的“政策求解”過(guò)程[23]。村民自治政策試點(diǎn)是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的一個(gè)微觀縮影,而鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新一直是中國(guó)政策過(guò)程的重要內(nèi)容。旨在實(shí)現(xiàn)村民自治重心下移,以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)就是一個(gè)很好的例證。

為了盡可能地規(guī)避政策試點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性,政策本身往往比較靈活,這也為試點(diǎn)工作的展開(kāi)制造了充足的政策空間。村民自治政策試點(diǎn)的靈活性源于中央政府對(duì)廣東清遠(yuǎn)村民自治改革試驗(yàn)的選擇性借鑒。在政策試點(diǎn)過(guò)程中,地方政府創(chuàng)新是中央政策學(xué)習(xí)的來(lái)源,為中央政策的制定提供了選擇性方案。2012年廣東清遠(yuǎn)“先試先行”的農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)將村民委員會(huì)下沉到村民小組一級(jí),將權(quán)力下放到最微觀一級(jí)的自治單位(村民小組),用于克服行政村自治規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題,進(jìn)一步調(diào)動(dòng)村民參與治理的積極性[24]。清遠(yuǎn)試驗(yàn)得到了中央的認(rèn)可和政策響應(yīng),2014年中央一號(hào)文件首次提出集體土地所有權(quán)在村民小組的地方,可開(kāi)展以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn),將清遠(yuǎn)“村民自治重心下移”的地方預(yù)先自主試驗(yàn)上升為一項(xiàng)中央政策。然而,清遠(yuǎn)試驗(yàn)遭遇了體制上的障礙,還面臨黨建、財(cái)政、人事等方面的一系列問(wèn)題,這使得村民自治的效果大打折扣。由此,中央?yún)⒖记暹h(yuǎn)改革而作出相應(yīng)的政策調(diào)試,在2016年的試點(diǎn)方案中強(qiáng)調(diào),通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn),在村民小組或自然村探索村民自治多種有效實(shí)現(xiàn)形式。在此政策背景下,大季村結(jié)合自身實(shí)際,把全村的村民小組整合為若干片區(qū),并以此作為獨(dú)特的村級(jí)組織實(shí)踐形態(tài)開(kāi)展村治工作。片區(qū)成為試點(diǎn)單位在政策試點(diǎn)空間中探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的組織化產(chǎn)物。

2.3 社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：“片區(qū)自治”生成的認(rèn)同性因素

片區(qū)是基于村民小組或自然村這一最微小的治理單元而構(gòu)建的。村民小組或自然村一般以地緣關(guān)系作為劃分依據(jù),同一小組或自然村內(nèi)部基于地緣關(guān)系的長(zhǎng)期人際互動(dòng)與以土地調(diào)整、分配為基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料調(diào)配構(gòu)成理想的“熟人社會(huì)”[25]。村民小組或自然村的居民地域相近、利益相關(guān)、文化相連,具有共同體的基礎(chǔ)且便于自治[26]。相比于行政村,片區(qū)與村民小組或自然村的關(guān)聯(lián)更為緊密,片區(qū)設(shè)置的主要依據(jù)是若干村民小組或自然村的群居情況。根據(jù)組與組相連、水路相通等原則,大季村以劃分片區(qū)的方式將村民自治單元?jiǎng)澬?并在片區(qū)一級(jí)成立村民理事會(huì),以形塑與村委會(huì)不同的另一個(gè)“代言人”。在有些村民看來(lái),行政色彩濃厚的村委會(huì)不能真正代表村民的利益,也不能切實(shí)為村民發(fā)聲。而片區(qū)理事會(huì)不同,理事會(huì)成員由片區(qū)內(nèi)村民選舉產(chǎn)生且都是“家門(mén)口”的熟人,就像村民說(shuō)的,“幾十年的感情,互相知根知底,在一起聊聊天,問(wèn)題就解決了”。

行政化的村委會(huì)改變村民對(duì)法定意義上的村民自治組織的認(rèn)同,行政村作為鄉(xiāng)村基層治理核心單元的角色和功能在實(shí)現(xiàn)村民自治的過(guò)程中逐漸式微。只有當(dāng)治理單元回歸村民自治的原初形態(tài)(村民小組或自然村)時(shí),這種認(rèn)同才會(huì)重新得以激發(fā)。當(dāng)前,地域相近的自然村仍然是農(nóng)民日常交往最主要的區(qū)域?！捌瑓^(qū)自治”之所以能夠重塑村民對(duì)于村級(jí)組織的認(rèn)同,正是源于地域相近的村民小組或自然村村民之間傳統(tǒng)互信互惠的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。從這點(diǎn)來(lái)看,村莊傳統(tǒng)地理分布上的地域相近使群居的村民小組或自然村在整體上構(gòu)成一個(gè)物理空間相連和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)互構(gòu)的治理單元,以此延續(xù)村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)與傳統(tǒng)。

2.4 適度規(guī)模效應(yīng)：“片區(qū)自治”生成的組織性因素

人口和空間構(gòu)成治理單元的基本要素,也是村民自治的組織基礎(chǔ)。適度的人口和空間構(gòu)成適度的治理規(guī)模。治理規(guī)模越小利益相關(guān)性越強(qiáng),越容易形成有效的自治基本單元[27]。行政村規(guī)模過(guò)大可能會(huì)稀釋村民小組的社會(huì)資本和利益相關(guān)性[28]。而利益是自治的基礎(chǔ)和核心,治理單元的自治水平是由利益相關(guān)性所決定的[29]。進(jìn)一步推論,對(duì)于鄉(xiāng)村基層治理而言,隨著治理單元(村民小組或自然村—片區(qū)—行政村)組織規(guī)模的擴(kuò)大,組織內(nèi)部的利益相關(guān)性逐步趨于弱化,自治效力也會(huì)逐步降低。由此,我們可以得出治理單元的組織規(guī)模與自治效力之間的一種負(fù)相關(guān)關(guān)系(如圖1所示)。在治理單元的序列中,行政村的組織規(guī)模最大,但自治效力最弱；村民小組或自然村的組織規(guī)模最小,自治效力最強(qiáng)。然而,旨在尋求自治效力最大化而將治理單元直接下沉到村民小組或自然村的“清遠(yuǎn)式”做法并不值得提倡。當(dāng)村委會(huì)下沉到村民小組致使自治規(guī)模過(guò)小時(shí)也可能強(qiáng)化家族勢(shì)力,激化村落中不同家族之間的沖突和矛盾,這不但消解了鄉(xiāng)村治理的整合和動(dòng)員能力,還可能出現(xiàn)與自治相悖的傳統(tǒng)封閉血緣群體的復(fù)歸。

片區(qū)的組織規(guī)模和自治效力處于村民小組或自然村與行政村之間的折中位置,其優(yōu)勢(shì)在于既能夠保證自治單元的適度下沉,充分發(fā)揮片區(qū)內(nèi)村民小組或自然村的自治性,還可以克服村民自治“內(nèi)卷化”的頑疾,擺脫自治組織“沒(méi)有實(shí)際發(fā)展的變革和增長(zhǎng)”[30]的困境。進(jìn)而有效承接村級(jí)管理的相關(guān)事務(wù),扮演好片區(qū)作為村委會(huì)協(xié)助者的角色。這種協(xié)助功能發(fā)揮的前提是片區(qū)組織能夠保證和維持自身的獨(dú)立性。在大季村,各片區(qū)一般包括2～3個(gè)村民小組、30～80戶村民、1～2平方公里的地域面積。大季村明確規(guī)定村委會(huì)成員不得兼任片區(qū)村民理事會(huì)成員,同時(shí),適度的人口和空間增加了村民直選產(chǎn)生“本區(qū)域內(nèi)有威望、有能力、公道正派”的片區(qū)村民理事會(huì)成員的可行性。

圖1 治理單元的組織規(guī)模與自治效力

3 “片區(qū)自治”的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

從“片區(qū)自治”的生成到運(yùn)轉(zhuǎn),關(guān)乎這種新型治理模式產(chǎn)生之后如何維系的問(wèn)題。這既涉及外部力量的推動(dòng),也包括新生事物內(nèi)部力量的自我調(diào)適。就外部力量而言,“片區(qū)自治”的運(yùn)轉(zhuǎn)得益于行政力量的持續(xù)助推；就自我調(diào)適而言,“片區(qū)自治”通過(guò)基層黨組織建設(shè)、新型自治組織的營(yíng)造和治理規(guī)則的創(chuàng)制等途徑得以存續(xù)和發(fā)展。

3.1 動(dòng)員式治理下的行政力量持續(xù)助推

動(dòng)員式治理是我國(guó)基層政府的一種常規(guī)化的治理技術(shù)[31]。當(dāng)以官僚機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的行政組織無(wú)法有效應(yīng)對(duì)基層社會(huì)的治理難點(diǎn)時(shí),以“領(lǐng)導(dǎo)小組”為代表的各種臨時(shí)機(jī)構(gòu)便成為動(dòng)員式治理的組織載體。這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)嵌入官僚機(jī)構(gòu)的縫隙之中,使政府治理結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化,治理能力得以提高[32]。村民自治試點(diǎn)正是基層動(dòng)員式治理的典型案例。大季村被確認(rèn)為試點(diǎn)單位之后,全椒縣為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)試點(diǎn)各項(xiàng)工作,成立了全椒縣村民自治試點(diǎn)工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組,由縣委常委、組織部部長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng),縣委常委、政法委書(shū)記和縣政府副縣長(zhǎng)、縣公安局局長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng),成員包括縣委、縣政府各部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在縣民政局,由縣民政局局長(zhǎng)兼任辦公室主任。領(lǐng)導(dǎo)小組在試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中負(fù)責(zé)幫助指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)研究和解決出現(xiàn)的新問(wèn)題,并與上級(jí)有關(guān)部門(mén)保持溝通,對(duì)把握不準(zhǔn)的政策性問(wèn)題及時(shí)請(qǐng)示。隨后,石沛鎮(zhèn)成立鎮(zhèn)村推進(jìn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,鎮(zhèn)級(jí)層面由鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng),黨委副書(shū)記擔(dān)任副組長(zhǎng),組織、紀(jì)檢、宣傳、民政、司法等部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員,村級(jí)層面村黨總支書(shū)記為第一責(zé)任人。就這套組織架構(gòu)而言,縣級(jí)職能部門(mén)是村民自治試點(diǎn)工作的主要發(fā)起者和推動(dòng)者,通過(guò)對(duì)試點(diǎn)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督促檢查以及對(duì)試點(diǎn)工作給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼等方式,確保試點(diǎn)順利推進(jìn)。顯然,“領(lǐng)導(dǎo)小組”在加強(qiáng)橫向職能部門(mén)的協(xié)調(diào)性與整合行政資源的同時(shí),也構(gòu)建了“縣領(lǐng)導(dǎo)小組—鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組—村級(jí)責(zé)任人”這樣一種縱向治理結(jié)構(gòu),這種結(jié)構(gòu)無(wú)疑帶有積極行政色彩和強(qiáng)烈的動(dòng)員性。

3.2 黨建單元下沉的基層黨組織建設(shè)

“片區(qū)自治”的實(shí)現(xiàn)是治理單元和黨建單元雙重下沉的過(guò)程?！对圏c(diǎn)方案》指出,加強(qiáng)村民小組或自然村黨組織建設(shè),加強(qiáng)村黨組織對(duì)村民小組或自然村全部工作的領(lǐng)導(dǎo)。具體要求為：黨員人數(shù)較多、下設(shè)黨組織較多的村黨支部,可改建為黨總支或黨委；符合條件的村民小組或自然村,可建立黨小組或黨支部；不符合條件的可兩個(gè)及以上村民小組或自然村建立聯(lián)合黨小組或黨支部。根據(jù)這一要求,大季村在試點(diǎn)工作中高度重視黨建工作,對(duì)村黨組織進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整,每2～3個(gè)村民小組設(shè)立1個(gè)黨小組,3個(gè)黨小組設(shè)立1個(gè)黨支部,確保每個(gè)片區(qū)村民理事會(huì)都建立黨小組,充分發(fā)揮基層黨組織的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。11個(gè)片區(qū)有40名黨員當(dāng)選村民理事會(huì)成員,占比73%,其中黨小組長(zhǎng)與理事會(huì)成員“一肩挑”的有14名。黨員與理事會(huì)成員交叉任職,推動(dòng)了黨組織與自治組織有機(jī)融合,小到垃圾處理、鄰里矛盾,大到田屋權(quán)屬、征地拆遷,黨組織廣泛參與農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)決策。截至2018年試點(diǎn)工作完成,11個(gè)片區(qū)村民理事會(huì)的黨員理事共提出涉及辦理公益事業(yè)、維護(hù)村民權(quán)益、倡導(dǎo)文明新風(fēng)、服務(wù)生產(chǎn)生活等方面議題60個(gè)。

這種做法其實(shí)是對(duì)村黨組織處于兩難處境的一種回應(yīng)。隨著村委會(huì)的行政性日趨增強(qiáng),村黨組織肩負(fù)的社會(huì)化服務(wù)職責(zé)與黨建為民的服務(wù)功能被“閑置”。村委會(huì)的行政性在很大程度上侵占了構(gòu)成村莊民主政治核心內(nèi)容的村莊黨建和村民自治形塑的民主空間,削弱了村民自治的自主性,最終導(dǎo)致村民自治的“懸空”和“虛化”與鄉(xiāng)村治理的低績(jī)效[33]。因此,推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的過(guò)程應(yīng)注重黨建功能發(fā)揮與村民自治的有機(jī)結(jié)合,以此促成基層黨組織和村級(jí)組織原本功能的歸位[34]。黨建單元的下沉強(qiáng)化了村莊黨組織作為鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力主體和村莊民主建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)者的身份,也強(qiáng)化了黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)群眾的功能,扭轉(zhuǎn)了村民自治長(zhǎng)期以來(lái)“無(wú)核心缺主體”的困局。

3.3 村治主體重塑下的新型自治組織營(yíng)造

當(dāng)前,村民理事會(huì)被視為村民自治單元下沉的組織載體,能有效彌補(bǔ)村委會(huì)在村民自治中的主體缺位。它是村委會(huì)內(nèi)部的一種村民自組織形式,不是取代而是協(xié)助村委會(huì)的工作,是在村黨支部和村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下,由農(nóng)民自己通過(guò)選舉產(chǎn)生的一種社會(huì)自治組織[35]。村民理事會(huì)一般是在村民小組或自然村的基礎(chǔ)上成立的,但對(duì)于大季村這種管理半徑過(guò)大、村民小組眾多、人口規(guī)模龐大的村莊而言,以片區(qū)為單元成立村民理事會(huì)具有更高的合理性與可操作性。在試點(diǎn)工作中,大季村按照群眾推薦、組織把關(guān)的原則,制定了村民理事會(huì)選舉辦法,由群眾投票產(chǎn)生建議人選名單,在片區(qū)公布聽(tīng)取意見(jiàn)后,由村民代表會(huì)議討論通過(guò),形成當(dāng)選理事會(huì)成員、理事長(zhǎng)名單。根據(jù)較大片區(qū)配備5～7人、較小片區(qū)配備3～5人的規(guī)格,11個(gè)片區(qū)共選出村民理事會(huì)成員55名。這些成員大多是老村干、老黨員、老教師或致富能手,能夠在涉及本片區(qū)村民利益的各項(xiàng)服務(wù)中更好地發(fā)揮代言和牽頭功能。片區(qū)理事會(huì)的主要工作方法是“以理治事”,比如在解決安置房屋頂漏水的問(wèn)題上,理事會(huì)成員通過(guò)走訪村戶征求和協(xié)調(diào)村民意見(jiàn),做工作、講道理、做解釋,最終確定的補(bǔ)償方案獲得村民的一致認(rèn)可。

“有事找理事會(huì)”已成為大季村村民在表達(dá)自身利益訴求時(shí)的直接反應(yīng)。從這點(diǎn)來(lái)看,村民理事會(huì)能夠反映和維護(hù)自然村落村民的利益,將分散化的利益表達(dá)整合為組織化的利益表達(dá)[36]。這種新型自治組織的營(yíng)造在鄉(xiāng)村社會(huì)織密了橫向到邊、縱向到底的基層工作網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),也為村民個(gè)體提供了組織化和制度化的利益表達(dá)渠道,有助于“防止人們通過(guò)原子化的非制度化的利益表達(dá)方式去尋求利益的實(shí)現(xiàn)”[37],也有助于推動(dòng)鄉(xiāng)村組織性社會(huì)力量的成長(zhǎng),增強(qiáng)村民自治的自主性和內(nèi)聚力。村民理事會(huì)將本片區(qū)原有的各村民小組或自然村的村民進(jìn)行整合,合理吸納不同利益主體及其訴求,進(jìn)一步拓寬了村民自治的自主空間,在有效保障村民主體性的同時(shí),也在片區(qū)層面積極配合和協(xié)助村委會(huì)的工作。

3.4 制度嵌入下的治理規(guī)則創(chuàng)制

制度作為政治過(guò)程的表達(dá)載體,在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中展示出濃厚的實(shí)踐屬性。優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的制度構(gòu)成、設(shè)置制度化的村民自治機(jī)制是鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)“治理有效”的保障,也是鄉(xiāng)村政治規(guī)則化、鄉(xiāng)村治理法治化的內(nèi)在要求。村民自治試點(diǎn)中的制度嵌入本質(zhì)上是“行政權(quán)主導(dǎo)下的鄉(xiāng)村自組織制度設(shè)計(jì)”[38],是國(guó)家將制度、意志和政策等調(diào)控工具和外部要素輸入鄉(xiāng)村社會(huì)的過(guò)程。制度嵌入的目的是以制度規(guī)約的形式規(guī)范非正式治理單元的運(yùn)轉(zhuǎn),將治理事務(wù)納入制度、規(guī)范和程序的框架之內(nèi),從而限制鄉(xiāng)村社會(huì)的模糊空間,降低村民自治運(yùn)行的監(jiān)督成本。當(dāng)完成這種制度嵌入或規(guī)則輸入之后,非正式治理單元中新型自治組織的運(yùn)作方可實(shí)現(xiàn)有章可循、有制可依。在政策試點(diǎn)過(guò)程中,基層政府和組織愈發(fā)重視治理規(guī)則創(chuàng)制在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新中的重要作用,這點(diǎn)可從其工作方案中得到印證。

在全椒縣制定的《關(guān)于開(kāi)展以村民小組或村民集中居住點(diǎn)為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中明確規(guī)定了“建立健全工作制度體系”是試點(diǎn)工作的一項(xiàng)核心任務(wù)。在這種制度嵌入下,與“片區(qū)自治”相關(guān)的規(guī)則創(chuàng)制以健全村民自治的工作機(jī)制為主旨。圍繞片區(qū)村民理事會(huì)的日常運(yùn)作,大季村的村治工作堅(jiān)持依法依規(guī),不逾越法律法規(guī)和村規(guī)民約的邊界,制定了《村民理事會(huì)章程》《村民理事會(huì)工作職責(zé)》《村民理事會(huì)議事規(guī)則》《日常管理制度》《財(cái)務(wù)管理制度》《議事協(xié)商制度》《工作報(bào)告制度》等。在村民理事會(huì)的工作方法方面,實(shí)施“六步理事法”,即村民“提事”→村兩委“定事”→理事會(huì)組織戶代表民主“議事”→村民集體討論“決事”→理事會(huì)受村民委托“辦事”→村民對(duì)理事會(huì)辦事過(guò)程和結(jié)果“評(píng)事”。這些治理規(guī)則的創(chuàng)制保證了村民自治中協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化。

在外部和內(nèi)部力量的共同作用下,“片區(qū)自治”取得的顯著成效主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位得到強(qiáng)化。黨建單元的下沉使基層黨組織的觸角延伸到片區(qū)和村民小組,使得黨員之間、黨員與群眾之間的聯(lián)系更加緊密,強(qiáng)化了黨組織的核心引領(lǐng)作用和黨員的模范帶頭作用。二是村民自治組織網(wǎng)絡(luò)更加完善。村民理事會(huì)自身協(xié)助功能的有效發(fā)揮,便于村民自治下沉以更貼近村民,調(diào)動(dòng)村落精英和社會(huì)資源。三是村民自治能力有所提升。“片區(qū)自治”在片區(qū)層面實(shí)施農(nóng)民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督,為農(nóng)民提供了利益表達(dá)、民主協(xié)商和平等參與的公共空間,在一定程度上提升了農(nóng)民參與村民自治的主動(dòng)性。

4 “片區(qū)自治”的限度及其優(yōu)化路徑

農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體力量,必須確立農(nóng)民在鄉(xiāng)村的主體地位[39]。鄉(xiāng)村社會(huì)“個(gè)體化”和“空心化”日益凸顯、農(nóng)村社會(huì)公共性消解、農(nóng)村基層組織軟弱渙散等因素消解了農(nóng)民的主體性地位。為擺脫農(nóng)民主體缺位的現(xiàn)實(shí)吊詭,以農(nóng)民組織化為初衷的基層治理創(chuàng)新實(shí)踐勢(shì)在必行,將農(nóng)民組織起來(lái)也是實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本前提[40]。要將農(nóng)民組織起來(lái),必須立足于鄉(xiāng)村實(shí)際,承認(rèn)不同區(qū)域鄉(xiāng)村治理內(nèi)容的異質(zhì)性,探索多元化的鄉(xiāng)村治理模式?！捌瑓^(qū)自治”正是基于農(nóng)民組織化原則,通過(guò)村民自治單元的適度下沉來(lái)重塑鄉(xiāng)村的共同體基礎(chǔ),與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所強(qiáng)調(diào)的“治理有效”的目標(biāo)相契合,應(yīng)當(dāng)對(duì)其創(chuàng)新價(jià)值給予肯定。然而,這種試點(diǎn)型的鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐畢竟是探索性的、零散性的、非連續(xù)性的。試點(diǎn)若想由點(diǎn)及面地鋪開(kāi),形成系統(tǒng)性、體制性和持續(xù)性的創(chuàng)新成果,就要在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題癥結(jié)的基礎(chǔ)上對(duì)自身不斷進(jìn)行優(yōu)化。當(dāng)前的“片區(qū)自治”更像是一場(chǎng)未盡的實(shí)驗(yàn),在農(nóng)民主體性建構(gòu)方面仍面臨不少難題,如“片區(qū)自治”的內(nèi)生動(dòng)力不足、自治權(quán)能混亂、組織能力薄弱等。因此,激活內(nèi)生動(dòng)力、厘清自治權(quán)能、提升組織能力成為“片區(qū)自治”得以優(yōu)化的當(dāng)然路徑。

4.1 激活“片區(qū)自治”的內(nèi)生動(dòng)力

大季村“片區(qū)自治”的內(nèi)生動(dòng)力不足主要源自兩個(gè)方面：一是該村集體經(jīng)濟(jì)缺乏持續(xù)“造血”功能。當(dāng)前維持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基層治理主要依靠村集體收入,而很大一部分集體經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源取決于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的土地租讓租金,過(guò)度依賴于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,導(dǎo)致大季村收入來(lái)源過(guò)分單一,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然薄弱,這無(wú)疑深刻影響“片區(qū)自治”的施行動(dòng)力和治理成效。二是片區(qū)理事會(huì)的組織功能尚未得到充分發(fā)揮。《試點(diǎn)方案》雖對(duì)村民理事會(huì)的功能作了較為完整的規(guī)定,包括開(kāi)展協(xié)商議事、辦理公益事業(yè)、調(diào)解矛盾糾紛、維護(hù)村民權(quán)益、倡導(dǎo)文明新風(fēng)、服務(wù)生產(chǎn)生活等。在服務(wù)生產(chǎn)生活方面又具體規(guī)定有構(gòu)建基層綜合公共服務(wù)平臺(tái),開(kāi)展基本公共服務(wù)事項(xiàng)委托代理,為村民提供市場(chǎng)信息、生產(chǎn)技術(shù)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)資料等方面的服務(wù)等。然而,在大季村片區(qū)理事會(huì)的實(shí)際工作中,政策宣傳和糾紛調(diào)解幾乎消耗了理事會(huì)成員的全部精力,再加上自身組織能力薄弱、經(jīng)驗(yàn)不足和資源有限,大大限制了片區(qū)理事會(huì)的功能發(fā)揮,同時(shí)也弱化了村民自治的內(nèi)生動(dòng)力。

“片區(qū)自治”的發(fā)起依托于運(yùn)動(dòng)式治理下行政力量的助推,其發(fā)起者仍是地方政府而非村民個(gè)體。盡管提升鄉(xiāng)村的自我發(fā)展能力需借助政府主導(dǎo)、制度供給等外力支持,但這并不意味著政府和制度的力量是內(nèi)因,最根本的舉措是提升農(nóng)民主體的可持續(xù)發(fā)展能力[41]。主要依靠地方和基層政府的行政助力不是長(zhǎng)久之計(jì),要改變當(dāng)前鄉(xiāng)村治理“季節(jié)性”“事件性”[42]的治理慣性,必須真正提升鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動(dòng)力。只有徹底解決農(nóng)民的主體缺失、不在場(chǎng)、隱身乃至虛化的主體性問(wèn)題,才能培育和激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生活力,使農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)村治理的行動(dòng)主體?！捌瑓^(qū)自治”為村民表達(dá)自身和參與村莊公共事務(wù)提供了一種組織平臺(tái),但這也只是形式上的組織再造,并不意味著村民的主體性已被徹底激活。要扭轉(zhuǎn)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興和村民自治“語(yǔ)境”中失語(yǔ)的處境,就應(yīng)當(dāng)徹底激活農(nóng)民的主體性和內(nèi)生動(dòng)力。對(duì)于“片區(qū)自治”來(lái)說(shuō),一方面要壯大集體經(jīng)濟(jì),夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),開(kāi)辟多渠道的收入來(lái)源,加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。只有當(dāng)農(nóng)民感到生活富足之后,他們才可能具有參與村莊公共事務(wù)的內(nèi)生動(dòng)力。另一方面,當(dāng)片區(qū)理事會(huì)這樣的組織工具打造完成之后,應(yīng)通過(guò)制度設(shè)計(jì)激發(fā)理事會(huì)成員全面履行職責(zé)的動(dòng)力,充分發(fā)揮其角色功能,與村民小組長(zhǎng)、村民小組成員積極互動(dòng),主動(dòng)應(yīng)對(duì)與村民自治相關(guān)的多方面問(wèn)題。如果片區(qū)理事會(huì)的組織功能非常局限,無(wú)法吸引更多的村民參與村治事務(wù),那么“片區(qū)自治”只會(huì)淪為徒有形式的空殼,也容易陷入鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化的危機(jī)。因此,問(wèn)題的關(guān)鍵不在于外在組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變化,而在于內(nèi)生動(dòng)力是否真正得以激活。

4.2 厘清“片區(qū)自治”的自治權(quán)能

在大季村“片區(qū)自治”的實(shí)際運(yùn)行中,片區(qū)內(nèi)的村民小組及村民經(jīng)常從本片區(qū)或本村組的利益出發(fā),爭(zhēng)取自治權(quán)力和自身利益,導(dǎo)致所決定的一些事項(xiàng)與行政村的整體決策發(fā)生矛盾,其結(jié)果往往是村民委員會(huì)介入片區(qū)公共事務(wù)的決策,進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)干預(yù)。在堅(jiān)持村“兩委”對(duì)村民理事會(huì)等自治組織的思想領(lǐng)導(dǎo)與工作指導(dǎo)的基本原則下,很難規(guī)避村“兩委”對(duì)村民理事會(huì)事務(wù)的過(guò)度干預(yù)。這種現(xiàn)象的根源就在于沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)與村民理事會(huì)“行政與自治”的職能分離。盡管在政策層面村“兩委”只是領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和支持村民理事會(huì)開(kāi)展工作,但這種規(guī)定實(shí)際上也是對(duì)二者權(quán)限界分的模糊處理。在實(shí)際的鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理中,村兩委可能會(huì)給村民理事會(huì)分?jǐn)偦蜣D(zhuǎn)移行政事務(wù),也可能利用考核村民理事會(huì)工作績(jī)效的權(quán)力或以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的方式從財(cái)力上鉗制村民理事會(huì)的活動(dòng)[43]。這樣一來(lái),作為鄉(xiāng)村“微自治”[44]主要載體的村民理事會(huì)的運(yùn)行就會(huì)被行政權(quán)力消解或吸納。在此情況下,“片區(qū)自治”仍無(wú)法有效擺脫“形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)”的村治困境,也無(wú)法有效彌補(bǔ)農(nóng)民主體性的缺失。

破解農(nóng)民主體性缺失困境的關(guān)鍵就在于“增權(quán)賦能”,增加和落實(shí)農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和政治民主權(quán)利,提升農(nóng)民的社會(huì)合作能力、綜合技能和文化選擇能力,重塑農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位[45]。農(nóng)民主體性的發(fā)揮還需要相應(yīng)的法律保障。與村民委員會(huì)和村民小組不同,法律沒(méi)有賦予片區(qū)理事會(huì)法定的不受外界干預(yù)相對(duì)獨(dú)立的民主自治權(quán),這就很難保障其自身權(quán)能的有效發(fā)揮。因此,應(yīng)在立法層面厘清村民理事會(huì)與村民委員會(huì)之間的權(quán)能。一方面,要確保村民小組或自然村或片區(qū)在村民自治中的主體地位,盡可能地壓縮行政干預(yù)的空間；另一方面,賦予村民理事會(huì)法定自治權(quán)不意味著撼動(dòng)或侵蝕了村“兩委”在村民自治中的核心地位,村“兩委”始終應(yīng)當(dāng)是整個(gè)村莊村民自治活動(dòng)的中心。唯有把握好以上原則,才能充分保證“片區(qū)自治”的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

4.3 提升“片區(qū)自治”的組織能力

鄉(xiāng)村勞動(dòng)力外流導(dǎo)致“空心化”的格局和鄉(xiāng)村治理的組織資源困境,對(duì)片區(qū)村民理事會(huì)的組織建設(shè)造成很大壓力。在大季村,大批青壯年常年在外務(wù)工經(jīng)商,外出人口占到了村常住人口近一半,11個(gè)片區(qū)理事會(huì)的成員年紀(jì)普遍較大,集中在50歲至65歲,50歲以下理事會(huì)成員比例較低,僅有3人。主要原因在于該村無(wú)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)支撐,青壯年如果留守參選理事會(huì)成員,將難以解決個(gè)人及家庭生存發(fā)展問(wèn)題。很多青壯年一年通過(guò)外部流動(dòng)就能獲得不低于村干部年薪的收入,而且他們大多數(shù)已經(jīng)習(xí)慣外部流動(dòng)的生活方式[46]。另外,“巧婦難為無(wú)米之炊”,經(jīng)費(fèi)缺乏和資金扶持力度不足成為制約“片區(qū)自治”能力提升的關(guān)鍵。村民自治單元的適度下沉只是試點(diǎn)的第一步,接下來(lái),如何加大對(duì)片區(qū)的資金扶持力度,如何實(shí)現(xiàn)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”,如何通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式來(lái)推進(jìn)“片區(qū)自治”的組織建設(shè),如何將更多的能干事、想干事的年輕人和鄉(xiāng)村能人吸納到新型自治組織之中,還需要構(gòu)建和完善相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制。

新型村民自治組織的發(fā)展必須以人為基礎(chǔ),拋開(kāi)村民談自治無(wú)異于“緣木求魚(yú)”。因此,要回歸于片區(qū)村民理事會(huì)的組織能力建設(shè),一方面要優(yōu)化組織成員結(jié)構(gòu),適當(dāng)引導(dǎo)鄉(xiāng)村有能力、有良好教育背景的年輕人進(jìn)一步回流,鼓勵(lì)中堅(jiān)農(nóng)民、本土鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)力量等共同參與村民理事會(huì)選舉,成為理事會(huì)成員,并依據(jù)能力大小、專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)進(jìn)行合理分工。另一方面,可以通過(guò)聘任專(zhuān)業(yè)性人才定期到村培訓(xùn)的方式來(lái)提高理事會(huì)成員運(yùn)用政策和技術(shù)的能力,尤其是信息化技術(shù)的能力。在條件具備和技術(shù)成熟的地方,進(jìn)行網(wǎng)上開(kāi)會(huì)、網(wǎng)上表決、網(wǎng)上投票等,可能會(huì)成為村民自治有效實(shí)現(xiàn)的新形式,使理事會(huì)會(huì)議、村民小組會(huì)議、村民會(huì)議難以或無(wú)法召開(kāi)等問(wèn)題迎刃而解。此外,應(yīng)完善相關(guān)的激勵(lì)措施和配套政策,進(jìn)一步加大對(duì)“片區(qū)自治”的扶持,探索建立“市縣支持、鎮(zhèn)村獎(jiǎng)補(bǔ)、村民自籌”的資金籌措機(jī)制,保障片區(qū)村民理事會(huì)的日常工作開(kāi)支。同時(shí),授權(quán)片區(qū)理事會(huì)提取一定比例村民小組集體經(jīng)濟(jì)收入作為理事會(huì)日常工作經(jīng)費(fèi)。

5 結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下實(shí)現(xiàn)“治理有效”的目標(biāo),需要不斷探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式,鼓勵(lì)以村民小組或自然村為基本單元的村民自治地方創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)?！捌瑓^(qū)自治”將分散的村民小組整合為若干片區(qū),在“村”與“組”之間重構(gòu)了一種非正式的治理單元?！捌瑓^(qū)自治”具有特定的生成邏輯和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制,但面臨著農(nóng)民主體性缺失的難題。任何組織化的探索都要回歸于個(gè)體和“人”本身,都要以激發(fā)人的主體性為根本旨向。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施應(yīng)堅(jiān)持將促進(jìn)農(nóng)民對(duì)美好生活的追求,切實(shí)維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕、提升農(nóng)民獲得感、幸福感和安全感作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。以組織化來(lái)重塑農(nóng)民主體性,是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性路徑。要真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,村民自治的實(shí)踐探索應(yīng)力求找到最適合的組織形式,同時(shí)應(yīng)在加強(qiáng)農(nóng)民組織化的基礎(chǔ)上,依托農(nóng)民主體性建設(shè)徹底提升農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力,增強(qiáng)農(nóng)民的認(rèn)同感、積極性和參與度。