韓福國

(復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院，上海200433)

地方政府創(chuàng)新構(gòu)成改革開放進程中極其重要的內(nèi)容,它支撐整個國家發(fā)展任務在地方上的實現(xiàn)。換言之,伴隨區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與地方社會發(fā)育而出現(xiàn)的地方政府創(chuàng)新提供了中國改革整體戰(zhàn)略得以任務分解和風險化解的地方基礎(chǔ)。因此,要解決的問題不是地方政府為何創(chuàng)新以及如何實現(xiàn)單點創(chuàng)新,而是如何形成結(jié)構(gòu)化擴散的機制。如果不能形成整體性的擴散結(jié)構(gòu)就無法實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化,也無法出現(xiàn)真正的社會治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,反而可能倒退到傳統(tǒng)的管理模式。因此,地方政府創(chuàng)新如何形成整體性擴散結(jié)構(gòu)構(gòu)成了政府創(chuàng)新的核心議題,更是關(guān)系到中國整體性制度發(fā)展能否持續(xù)深入的政治命題。本文試圖從地方政府創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)差異性和研究范式階段性這一關(guān)聯(lián)議題出發(fā),建構(gòu)地方政府創(chuàng)新選擇的三維空間選擇模型,從而觀察地方政府創(chuàng)新的擴散路徑何以必要以及何以可能。

1 議題關(guān)聯(lián)：創(chuàng)新結(jié)構(gòu)差異性與研究范式階段性

改革開放以來,在地方政府創(chuàng)新案例持續(xù)增長基礎(chǔ)上,相關(guān)研究范式也呈現(xiàn)出相應的階段性：從初期定性描述的單案例分析逐步上升到跨案例分析,從介紹“新”的創(chuàng)新案例到使用定量方法討論背后的制度機制。

1.1 單點式創(chuàng)新結(jié)構(gòu)與單案例定性分析范式

中國改革整體上是從“摸著石頭過河”到頂層設計的態(tài)勢,但“摸石頭”的往往是地方社會和地方政府。改革開放以來,中央政府確立了宏觀改革方向,但缺乏具體操作策略,因而地方政府為回應國家的“改革+開放”政策,率先分散化地進行了適應市場逐步放開和社會結(jié)構(gòu)不斷松動的地方政府管理方式改革。因此,在改革開放40多年的歷程中,擁有不同地方激勵的中國地方政府進行了自發(fā)的創(chuàng)新探索,形成了單點式創(chuàng)新,雖在全國均有呈現(xiàn)但最早多出現(xiàn)于東部沿海地區(qū)。

單點式創(chuàng)新也具有跨區(qū)域的社會結(jié)構(gòu)共性——例如績效管理等方法的普遍引入或者有共同的創(chuàng)新動因[1],但即使是對整個省域甚至地市范圍而言,這類創(chuàng)新依然是一些地方政府的單點行為,是一種適應性創(chuàng)新以滿足本地方社會發(fā)展訴求。例如比較典型的“義烏模式”是在一個缺乏經(jīng)典經(jīng)濟理論所要求的發(fā)展條件的后發(fā)地區(qū),依靠市場主體有為、政府開明和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的模式[2]。這是地方政府創(chuàng)新“地方性含義”所在,構(gòu)成了單點式創(chuàng)新模式的普遍特征。單點式創(chuàng)新面臨的最大壓力來自中央及上級政府評判所產(chǎn)生的政治風險,試點經(jīng)驗在被推廣之前的風險不言而喻。人們一般認為,改革開放中許多新的重大決策和重大改革措施的出臺都具有嚴謹科學的程序和經(jīng)過嚴密論證,并且都要經(jīng)過地方試點,在獲得充分經(jīng)驗的基礎(chǔ)上才正式實施[3]。實際上只有少數(shù)的地方政府創(chuàng)新經(jīng)驗獲得穩(wěn)定的成效時才有可能上升到全國層面進行推廣,比如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制與村委會海選等著名的中央背書的地方創(chuàng)新[4]。

考慮到中國單一制的央地關(guān)系以及不成熟的單點式多地齊發(fā)的地方創(chuàng)新所帶來的風險,完全由中央背書并不現(xiàn)實。因此,在這個意義上講,中國地方政府創(chuàng)新與中國政府創(chuàng)新是一體兩面的問題,不同于西方社會當中有清晰的界限。地方政府創(chuàng)新如何形成結(jié)構(gòu)化擴散也就是中國政府創(chuàng)新的中軸性命題。很多研究把央地關(guān)系和國家政策的改革與地方政府創(chuàng)新分成不同問題進行分析,使許多影響地方政府創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)性因素外化出來,變成了不同的研究問題。中國政策試點明顯受到自上而下的政治權(quán)威影響,中央政策偏好對試點方向影響較大,上級政府更有可能成為政策試點的發(fā)起者且能夠在特定的政策領(lǐng)域推行試點[5]。許多案例分析屬于滯后的文本分析,存在著研究與創(chuàng)新實際行為在時間上的滯后,對中央及上級政府設計創(chuàng)新的認知產(chǎn)生偏見,形成一種理想的邏輯,把后置的上級政府肯定當成了創(chuàng)新的前置條件,從而忽視了中央及上級政府的權(quán)威性影響——制止或者反對恰恰是地方政府要規(guī)避的最大不確定性創(chuàng)新風險。許多在改革開放啟動時的地方政府創(chuàng)新的確是對中國政治結(jié)構(gòu)、行政管理體制和社會治理機制的真正改革,因而案例研究主要通過定性方式來描述地方政府創(chuàng)新的過程,總結(jié)創(chuàng)新結(jié)果。

一般而言,地方社會需求構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新的關(guān)鍵動因[6]。此外,地方領(lǐng)導的社會責任感、官員的政績需求、上級機關(guān)的推動、學術(shù)界和媒體的推動、社會壓力等都是創(chuàng)新的動力。地方政府力圖把投資環(huán)境和公共服務質(zhì)量的提升轉(zhuǎn)化為轄區(qū)經(jīng)濟的高速發(fā)展,進而轉(zhuǎn)化為顯示政績的經(jīng)濟指標[7]。但一些地方官員在追求政績的競爭驅(qū)動下面臨政績不可延續(xù)性問題,又導致他們不斷地“廢舊立新,開展新的政府創(chuàng)新工程”[8]。這形成了許多地方單點式創(chuàng)新的主要動力。除社會所產(chǎn)生的倒逼壓力以外,一些地方官員有著一定程度的企業(yè)家精神來推進創(chuàng)新,不過對他們晉升等外在獎勵也很重要[9]。地方政府在實用主義原則下為解決危機、應對問題而推出改革,或者主動學習其他地區(qū)的先進經(jīng)驗和科學理念,因而采用一些新技術(shù)以適應周圍環(huán)境,用成熟的技術(shù)手段解決問題,借鑒其他政府部門或私人部門的某項技術(shù)解決具體問題[10]。但一旦外在的獎勵無法兌現(xiàn),他們就會逐步失去參與行動的熱情。這也是單點式創(chuàng)新面臨的一個突出的制度障礙。

這一時期的地方政府創(chuàng)新研究基本是用國際理論解釋國內(nèi)單點創(chuàng)新案例。由于缺乏回應理論的足夠案例,難以產(chǎn)生回應性研究,也無法形成與國際文獻的對話。單案例定性分析是與單點式創(chuàng)新結(jié)構(gòu)相適應的,在創(chuàng)新案例增加的基礎(chǔ)上逐步出現(xiàn)了跨案例研究和量化分析,但個案分析仍然是值得重視的基礎(chǔ)性方法。

1.2 區(qū)域化創(chuàng)新模式與跨案例定量分析范式

隨著一些區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式逐步成型,這些區(qū)域內(nèi)地方政府創(chuàng)新激增,呈現(xiàn)出區(qū)域多點創(chuàng)新,形成了地方化中國的發(fā)展格局。相應的研究方法也超越了單案例定性分析,開始對創(chuàng)新類型、創(chuàng)新形式、創(chuàng)新動力、可持續(xù)性、負面效果評價、影響力以及制度化前景等結(jié)構(gòu)性問題進行分析,形成了跨案例定量研究范式。自此,才真正出現(xiàn)了與國際文獻對話的可能性。

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之上政府創(chuàng)新區(qū)域特點逐漸凸顯出來,例如“溫州模式”基礎(chǔ)上的政府市場化創(chuàng)新取向、“臺州模式”之上的決策民主化探索[11]、“義烏模式”之上的“省管縣”機制創(chuàng)新[12]、杭嘉湖的“社會民主化創(chuàng)新”[13]、“蘇南模式”的地方政府改革,還有世界制造業(yè)工廠的“珠江模式”中深圳、東莞、中山等地的服務型創(chuàng)新行為。因此,多點式創(chuàng)新需要進行跨案例分析和定量研究以深入了解案例背后的結(jié)構(gòu)化要素,其中類型化研究是重點。中國地方政府創(chuàng)新有多元面向,最初中國地方政府創(chuàng)新獎分為政治改革類、行政改革類、公共服務類、社會管理類四類,以及公共服務改革、行政審批制度改革等16個方面。其后,很多學者對大量涌現(xiàn)的政府創(chuàng)新進行了不同的分類嘗試[14]。

在定性和定量研究的基礎(chǔ)上,人們對中國地方政府創(chuàng)新在政治發(fā)展中的功能逐漸表示出高度的認同[15]。一些研究探討了中國地方政治改革在社會轉(zhuǎn)型和政治發(fā)展中的意義,例如楊瑞龍認為地方政府在中國市場經(jīng)濟中扮演著“第一行動集團”角色,形成階梯式的漸進制度變遷模型[16]。在解釋地方政府行為模式中,涌現(xiàn)出了許多子分析模型,主要有對財政改革激勵下的地方政府行為進行經(jīng)驗描述的地方法團主義理論①戴慕珍(Jean Oi)發(fā)表了一系列文章探討這一議題(1992,1997,1999)。、地方等級產(chǎn)權(quán)②集中參見瓦爾德(Walder,A.G.)的相關(guān)研究(1994,1995,1996,1999)。、準聯(lián)邦制③參見何夢筆、胡鞍鋼、王紹光以及G.Montinola,Yingyi Qian,B.R.Weingast等人的研究。等。他們均把中國社會轉(zhuǎn)型看成是地方政府發(fā)揮空間開放性和信息優(yōu)勢以及行為靈活性的結(jié)果。這些分析模型使得“地方中國”呈現(xiàn)出更大的學術(shù)空間。

1.3 整體性創(chuàng)新結(jié)構(gòu)的必要性

經(jīng)濟發(fā)展是地方政府創(chuàng)新的首要動因,但改革開放的政府要求與原有政治行政管理體制之間不吻合阻礙了經(jīng)濟發(fā)展,這構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新的最主要動力。反過來觀察,地方政府圍繞經(jīng)濟發(fā)展所進行的創(chuàng)新使其成為促進地方發(fā)展的在地化資源。即使是一些政治民主創(chuàng)新——例如協(xié)商民主也是集中于經(jīng)濟發(fā)展所引起的社會問題解決上,而不是為了民主而民主的創(chuàng)新。地方政府承擔著政治身份認同、支撐經(jīng)濟發(fā)展、促進社會福利的供給與社區(qū)生活的協(xié)調(diào)者等角色[17]。在改革開放40多年的歷程中,中國地方政府承擔的以上角色在政府創(chuàng)新行動上統(tǒng)一起來。因此,地方政府創(chuàng)新作為內(nèi)生性的地方政治資源嵌入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展。

同時,很多行政改革類和公共服務類創(chuàng)新項目又往往與政治改革密切聯(lián)系在一起,使得大多數(shù)項目都具有潛在的政治改革功能。但整體而言,通過地方政府創(chuàng)新來實現(xiàn)民主政治的地方化對于地方政府的合法性而言是一把“雙刃劍”：地方政府采取治理和發(fā)展取向的創(chuàng)新回應了社會發(fā)展的需求,但回避了民主化過程的合法性挑戰(zhàn)。因此,基層治理就面臨有效性向合法性轉(zhuǎn)換的制度困境,構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新持續(xù)深化必須面對的核心制約問題[18]。在這個意義上,中國的法治、科層理性、專業(yè)化過程在地方層面得到了有序生成；在國家層面它們難以充分展開,只能畸形生長[19]。這構(gòu)成整體性創(chuàng)新結(jié)構(gòu)形成必要性的理論認識。

地方政府創(chuàng)新回應了社會發(fā)展需求,但改革開放以來的社會矛盾高發(fā),經(jīng)濟發(fā)展處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻,許多民生問題處于兩難境地,中國社會發(fā)展的危機不容忽視。在創(chuàng)新的深化過程中地方政府也面臨著具體而直接的復雜社會問題。地方政府對地方社會發(fā)展危機的化解具有更強的自主性和主動性,正如經(jīng)濟發(fā)展需要各個地方承擔具體實現(xiàn)路徑一樣,當下中國的社會發(fā)展性危機也需要地方政府通過持續(xù)創(chuàng)新進行消解。這構(gòu)成了從單點到區(qū)域,再到整個國家范圍的政府創(chuàng)新結(jié)構(gòu)形成的現(xiàn)實基礎(chǔ),也是需要把中國政府創(chuàng)新與地方政府創(chuàng)新一起分析的原因。因此,在國家政治制度整體得以維持的前提下,地方政府創(chuàng)新如何形成有序的整體性擴散結(jié)構(gòu)已經(jīng)構(gòu)成中國社會發(fā)展路徑的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)之一,也可以說是一個中軸性的社會發(fā)展議題。

2 理論背景：政府創(chuàng)新擴散機制的核心問題

政府創(chuàng)新擴散有兩個層面的內(nèi)容：一是創(chuàng)新在不同地方政府間的橫向空間內(nèi)擴散；另一個是創(chuàng)新內(nèi)容的深化,從初期問題導向的技術(shù)、方法和程序到管理結(jié)構(gòu)改革的縱向擴散。兩個層面同時發(fā)生,構(gòu)成整體性創(chuàng)新擴散的密不可分的部分。為什么使用擴散而不是擴展或者復制來描述這一命題?“擴展”的前提一般隱含著中央政府明確對某項創(chuàng)新政策的推廣,是一個有序的過程,掩蓋了地方政府的自發(fā)性。但上級政府推廣只是創(chuàng)新的一個階段而不是全部,甚至無法包含最為重要的地方政府創(chuàng)新的前期過程?！皬椭啤笔堑胤秸凶杂X學習其他創(chuàng)新案例的意識,主動自發(fā)地學習其他地方政府創(chuàng)新的案例,但并不是所有的地方政府都有這個自覺?！皵U散”則是兩個層面的結(jié)合或者混合,更為確切地描述了地方政府創(chuàng)新演化的三個行為特征——各個地方政府的主動創(chuàng)新、中央和上級政府有意識的推廣、地方政府自發(fā)的復制學習。我們首先通過比較國內(nèi)外該領(lǐng)域的研究焦點來觀察影響中國地方創(chuàng)新擴散的主要因素,進而為模型建構(gòu)提供理論基點。

2.1 政府創(chuàng)新擴散的關(guān)鍵詞：地方自主性、政策機制與模型化

公共組織創(chuàng)新是國際社會政治發(fā)展的現(xiàn)代化載體[20],包括國家現(xiàn)代化、知識管理、組織學習、激勵創(chuàng)新政策能力的手段[21]。除了組織創(chuàng)新以外,近年來國際社會中的政府創(chuàng)新研究主要集中于政策創(chuàng)新領(lǐng)域,主要具有以下幾個特征：

第一個特征是歐美國家的政治框架內(nèi)地方政府自主性比較大,地方間相互學習和復制創(chuàng)新比較自由。因此,他們集中于政策創(chuàng)新,受宏觀的政治結(jié)構(gòu)影響比較小。通過對彩票政策[22]、公共管理改革[23]、空氣政策[24]、城市更新政策、公共決策參與等領(lǐng)域的實證研究,人們發(fā)現(xiàn)政府的內(nèi)外條件都影響著政策的采納。一個理論假設是內(nèi)部決定模型,認為引起創(chuàng)新的原因存在于轄區(qū)內(nèi)包括政治、經(jīng)濟、文化、社會特征和政府自身情況等客觀條件之中；另一是外部影響模型——鄰近政府或其他外部條件對政府采納政策創(chuàng)新的影響。

第二個特征是國際上的政府創(chuàng)新主要集中于政策創(chuàng)新擴散機制,這是第一個特征帶來的影響。鮑施伊(Boushey)將影響政府創(chuàng)新擴散的因素分為“政府特征、創(chuàng)新特征、利益集團與行業(yè)組織和國民情緒”[25],是一個包括學習、競爭、模仿和強制等在內(nèi)的自下而上的聯(lián)邦主義[26]。創(chuàng)新擴散中的學習機制假設政策制定者會觀察到諸多政策在其他政府單位中的影響,然后決定是否采納,而政策制定者通常會在政策網(wǎng)絡中學習①參見 Mintrom and Vergari,1998；Linos,2006；Fuglister,2012；Lee and Meene,2012；Mergel and Bretschneider,2013。；競爭機制假設不同于政府在經(jīng)濟、公共服務等方面的競爭,而是積極采納(不采納)某項政策,例如政府會采納加強基礎(chǔ)設施建設以吸引外來投資的政策[27]；模仿機制又稱為社會化機制,主要指本地政府復制其他政府的行為。在空間維度上,創(chuàng)新擴散的最顯著特征表現(xiàn)為鄰近效應,即地理接壤或鄰邊的政府由于更有可能接觸和交往,水平層面的政策學習最經(jīng)常發(fā)生[28],跨國學習也是政策擴散的重要途徑。

第三是創(chuàng)新擴散模型的結(jié)構(gòu)比較清晰[29]。許多學者都對創(chuàng)新擴散進行模型化研究[30]。羅格斯(Rogers)研究了3 000多個案例,將政策擴散過程建構(gòu)為包括擴散緩慢期、快速擴散期、擴散平穩(wěn)期等階段,且符合正態(tài)分布的S型曲線擴散模式[31]。同時,從政府間關(guān)系觀察政策擴散模型可概括為全國互動模型、鄰區(qū)擴散模型、領(lǐng)導跟進模型、垂直影響模型[23]。

2.2 政府創(chuàng)新擴散的影響因素：創(chuàng)新類型、地方自主性和央地關(guān)系

很多人習慣按照國際研究焦點,以政策創(chuàng)新來指代中國地方政府創(chuàng)新[32],但國際社會集中于政策創(chuàng)新的原因在于其地方自治制度和權(quán)力制約機制已經(jīng)成型。其中特別需要注意的是,制度變化(創(chuàng)新)也未必帶來政策改變[33]。中國地方政府創(chuàng)新一開始就包含了政策、組織和機制不同的層面,包括基層民主與選舉、政府部門分權(quán)與機構(gòu)改革、基層黨建等不同領(lǐng)域,都超越了簡單的政策創(chuàng)新而形成了更寬廣范圍。因此,我們不能簡單以政策創(chuàng)新來指代政府創(chuàng)新。政策創(chuàng)新的主要動力來源于不同的地方經(jīng)濟發(fā)展的需求。由于政策創(chuàng)新基本上針對具體經(jīng)濟社會問題,容易快速呈現(xiàn)成果,這構(gòu)成中國地方政府創(chuàng)新的主要部分。因此,國際上的政策模型也容易被中國學者所接受和使用對政府創(chuàng)新中的政策部分進行分析,比如“S-曲線理論”的解釋比較得到中國研究者的認同。在這一模型下檢驗中國地方政府創(chuàng)新會發(fā)現(xiàn)中國政策創(chuàng)新在水平尺度上(無論省區(qū)還是城市間)均呈現(xiàn)出S形擴散[34],有人以此模型分析了中國31個省級政府和49個較大城市的政府信息公開制度[35]。

有學者把中國公共政策分為四種擴散路徑——自上而下的層級擴散、自下而上的政策采納和推廣、區(qū)域和部門之間的擴散與政策先進地區(qū)向政策跟進地區(qū)的擴散[36]。在自上而下的政策擴散中,地方政府對財政利益的考量是影響創(chuàng)新擴散的重要因素,中央財政支持對縱向政策擴散起著重要的激勵作用；在自下而上政策擴散中,有中央政府借鑒經(jīng)驗和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩種情況[37]。除了前文討論的地方政府創(chuàng)新背后的經(jīng)濟發(fā)展差異等因素以外,中國地方政府所處的區(qū)域環(huán)境、政府結(jié)構(gòu)的特點、創(chuàng)新選擇點及地方官員的技巧都會塑造新政策的實施方式。因此,地方政府選擇什么樣的創(chuàng)新類型要考慮中央和上級政府的政策,但主要來源于地方需求。到了整體性擴散階段,中央和上級政府政策導向的影響更為突出。

一些實證研究表明,強制壓力和同行壓力與創(chuàng)新的擴散正相關(guān)[38]。因此,地方政府是否選擇創(chuàng)新類型和內(nèi)容的壓力主要來自特定創(chuàng)新是否滿足地方經(jīng)濟發(fā)展需求[39],同時要考慮移植或借鑒特定創(chuàng)新所需要的調(diào)試成本是否小于地方政府自身創(chuàng)新的成本[40]。地方政府會圍繞創(chuàng)新展開密集的政策學習,但會選擇差異化和多元化的發(fā)明策略[41],所以“概念簡單、操作簡便、短期效果明顯、采納成本低廉、受益群體廣泛、社會阻力較少”的創(chuàng)新更容易擴散[42]。這些特點和路徑在不同的地方政府呈現(xiàn)出不同的創(chuàng)新影響,帶來不同的創(chuàng)新動力,因而呈現(xiàn)出不同的地方自主性?？扑咕驼J為,強調(diào)中國中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的視角忽視了作為跟隨者的地方政府的自主性及其對形勢的判斷能力,事實上大多地方政府會根據(jù)自身情況自主判斷和決定是否采納獲得中央政府許可的政策創(chuàng)新[43]。

改革開放的一個獨特之處在于政策需要進行試驗[44],在“基層實踐在先,中央抓點在后”的模式中進行政策與體制學習,基層實踐為中央決策者和政策倡導者提供了靈感,是政策、體制演變的動力源[45]。富有首創(chuàng)精神的地方和基層通過自發(fā)創(chuàng)新填補制度空白,所以一個樂觀的估計就是——地方政府主導的制度創(chuàng)新具有示范和擴散效應,可以帶來全國改革政策的調(diào)整[46]。在“地方試驗—中央推廣”的格局下,地方創(chuàng)新存在一個局域性擴散模型,即擴散必須在創(chuàng)新主創(chuàng)方與認可方(亦即上下級政府)間達到效果與穩(wěn)妥的平衡[47]。因此,央地關(guān)系無疑是中國地方政府創(chuàng)新擴散的核心問題。在此基礎(chǔ)之上,中國政策制訂的“試點—推廣”機制給地方創(chuàng)新提供了擴散和制度化的條件和渠道,但中央政府不斷地監(jiān)督地方性行為[48]67,在推廣其中的典型案例時對其中可能影響國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的行為進行糾正[49]。如中央或上級政府感覺地方政府創(chuàng)新行為缺乏有序性,就會對地方政府創(chuàng)新進行“剎車”,結(jié)果往往是“一統(tǒng)就死”。

3 模型建構(gòu)：中國地方政府創(chuàng)新的三維空間擴散模型

國內(nèi)外地方政府創(chuàng)新需要考慮的因素有取向的相似性,也有很大的結(jié)構(gòu)性差異,但中國地方政府創(chuàng)新擴散結(jié)構(gòu)首先要考慮的是央地關(guān)系,然后是地方社會的需求帶來的創(chuàng)新自主性,這構(gòu)成二維選擇空間。在二者基礎(chǔ)上,地方政府需要考慮的是創(chuàng)新類型如何選擇,這就構(gòu)成了一個三維空間擴散模型。因此,地方政府創(chuàng)新基本是在這個三維空間擴散模型內(nèi)進行選擇。

3.1 地方政府創(chuàng)新擴散的央地關(guān)系框架

區(qū)域多點創(chuàng)新絕不等于整體性創(chuàng)新,因為它只是一種地方政府自發(fā)創(chuàng)新的態(tài)勢,國家層面的結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新并沒有形成,無法保證制度的穩(wěn)定性,有序的擴散機制也無法形成,各個區(qū)域間創(chuàng)新也十分不均衡。中央政府的政策推動與地方政府的創(chuàng)新動力混合在一起,其基本互動機制如圖1所示。

圖1 中國政府創(chuàng)新中的央地關(guān)系循環(huán)圖

地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要自由流通的市場,經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)的政府就通過創(chuàng)新來建構(gòu)“本地化市場”,但其他地方的發(fā)展水平對市場自由交易的需求并不高,即使這些地方需要外地產(chǎn)品,政府卻通過“高稅收、交通阻礙”等方式對進入本地流通的外來產(chǎn)品進行阻撓,這就造成了市場的地方性割裂。因此,中央政府要建立統(tǒng)一的全國市場基本條件之一就是各地方政府能進行吻合市場經(jīng)濟的制度創(chuàng)新,如果缺少地方政府創(chuàng)新有序擴散的態(tài)勢,統(tǒng)一的國內(nèi)市場就根本無法形成。要超越單點創(chuàng)新和區(qū)域化創(chuàng)新,中國政府創(chuàng)新中的央地關(guān)系首先就需要探索如何良性互動。因此,一個創(chuàng)新演化的內(nèi)在邏輯呈現(xiàn)出來：中央政府因缺乏制度創(chuàng)新的整體性知識而依賴于地方政府的知識積累和信息傳遞,也依賴區(qū)域發(fā)展來化解地方社會發(fā)展困境,但為了控制由過快而超前創(chuàng)新挑戰(zhàn)滯后的整體體制所帶來的政治風險,中央又需要調(diào)控地方政府的創(chuàng)新進程。

3.2 創(chuàng)新選擇的三維空間模型建構(gòu)

被地方政府選擇的創(chuàng)新容易得到擴散,可是為什么一些地方政府創(chuàng)新無法得到全國范圍內(nèi)的有效復制和推廣?一般而言,人們會認同一個宏觀建議：中央政府應適當放權(quán),拓寬地方政府的創(chuàng)新空間,而地方政府應加快創(chuàng)新進程與深化創(chuàng)新內(nèi)容[57]。但關(guān)鍵是地方政府會優(yōu)先選擇(回避)哪些政府創(chuàng)新,選擇創(chuàng)新的依據(jù)是什么?這構(gòu)成了創(chuàng)新擴散的核心因素,創(chuàng)新選擇和擴散問題就統(tǒng)一起來。

3.2.1 央地關(guān)系的創(chuàng)新選擇定位

地方社會需求是地方政府創(chuàng)新的基礎(chǔ),但如果地方創(chuàng)新過于超前可能受到中央的限制。例如溫州民營經(jīng)濟初期被當成資本主義尾巴,廣東外來經(jīng)濟與深圳特區(qū)開發(fā)也被質(zhì)疑,更不用提家庭聯(lián)產(chǎn)承包創(chuàng)新所承擔的巨大政治風險。如果落后于社會需求,地方政府又會被社會質(zhì)疑阻礙了社會發(fā)展。當然,一般被界定為創(chuàng)新就不會太落后,但如果地方政府創(chuàng)新過于超出地方社會需求,也會被認為是浪費資源。地方政府無論選擇何種類型的創(chuàng)新,既要“摸”中央(上級)的政策“石頭”,又要“摸”社會需求的“石頭”,才能過創(chuàng)新這條“河”。任何一方的不滿意可能會帶來地方政府創(chuàng)新的終止。因此,一旦超越了單點創(chuàng)新階段,擴散路徑的核心就變成地方創(chuàng)新行動與中央調(diào)控行為之間的沖突與協(xié)調(diào)問題。很多政府結(jié)構(gòu)的重要改革并不在地方政府的選擇權(quán)限范圍內(nèi),尤其是直接關(guān)系到地方政府的權(quán)力幅度調(diào)整,例如省管縣的機制[50]。省級政府也是地方政府,但其權(quán)限已超越一般意義上的地方政府——擁有地方立法權(quán)等實質(zhì)性的地方性制度創(chuàng)立權(quán)。一些研究指出,許多地方政府創(chuàng)新往往需要通過個人的關(guān)系得到上級政府的首肯,基本上是指與其所在的省級政府的溝通。如果適應了中央政策的推廣要求而與地方社會的具體需求不能對接,創(chuàng)新結(jié)果只能是形式上得到復制,本質(zhì)上是自上而下形成的一陣風的“運動式創(chuàng)新”,也就是所謂的“一推廣就失靈”的現(xiàn)象。但在中國政治結(jié)構(gòu)下對地方政府挑戰(zhàn)最大的創(chuàng)新選擇是適應了地方社會需求而與中央現(xiàn)有的政策不吻合。這類創(chuàng)新尤其需要地方政府進行“適應性轉(zhuǎn)化”,尋找合理性解釋和化解創(chuàng)新風險。

也有人認為十八大以來中國地方政府創(chuàng)新出現(xiàn)了一種新的形態(tài),即在設計好創(chuàng)新方案之后,地方政府不直接付諸實踐,而是先請示高層級政府,在獲得正式確認并授權(quán)成為試點以后才展開創(chuàng)新實踐[51]。假設這一機制存在,它是更大范圍內(nèi)的創(chuàng)新擴散機制在形成,還是一種更嚴格的中央(上級)政府的控制和篩選機制?如此一來,中央(上級)政府的選擇偏好更易于控制地方政府的創(chuàng)新領(lǐng)域。如果創(chuàng)新既不適應中央政策的需求又不適應地方社會的需求,這種“雙不適應”的一個極端是地方政府有了創(chuàng)新的形式但缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容,擴散可能性最低；另一個極端可能是這一創(chuàng)新超前于中央政策與地方社會發(fā)展,最后難以維持,其擴散更加困難。

3.2.2 創(chuàng)新擴散的類型影響維度

許多研究證明了不同標準的創(chuàng)新類型和經(jīng)濟社會發(fā)展間的相關(guān)性,例如基于“東、中、西”三個區(qū)域劃分,創(chuàng)新按政治改革、行政管理和公共服務三類劃分,會發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)側(cè)重于行政管理和公共服務,西部則側(cè)重于政治改革。這樣一來,創(chuàng)新類型、中央政策和社會需求三者連接在一起就構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新的一個三維定位空間,可更精確地判斷地方創(chuàng)新的選擇行為(見圖2)。

1.2.2.4 出院指導 患者出院前,護理人員為患者進行出院事項交到,叮囑患者按時用藥,出院后定時來院復查,對兩組的治療情況進行統(tǒng)計對比[3]。

把創(chuàng)新類型變量引入模型后,判斷創(chuàng)新的選擇就更加精準：地方政府創(chuàng)新的哪一個領(lǐng)域(公共管理模式、政治民主改革、公共服務供給),以及哪一種類型(組織行為改革、財政預算改革、信息技術(shù)改革、社會組織參與、公共民主參與)比較容易形成擴散,不同領(lǐng)域和類型的創(chuàng)新的擴散路徑是否有顯著性差異?

由于地方政府間存在政績競爭關(guān)系,尤其是同一行政區(qū)域內(nèi)層級相同的政府單元,因而,如果只是單純的復制創(chuàng)新就可能是替別人宣傳“政績”而對自己不利,這造成了許多有效的制度無法在同一區(qū)域內(nèi)順利擴散。因為跨區(qū)域的制度學習缺少直接的政績競爭,相對比較順利,因此,不同類型的地方政府創(chuàng)新擴散性也不同。不同發(fā)展區(qū)域的地方政府在選擇不同的政府創(chuàng)新行為時需要明確自己的優(yōu)先偏好。不同地方政府選擇的創(chuàng)新類型有著明顯的差異,例如,經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的政府要發(fā)揮創(chuàng)新的引導功能,需要在中央政策鼓勵的前提下立足于地方社會需求,選擇能激勵地方經(jīng)濟發(fā)展的稅收、財政、土地和績效等創(chuàng)新。

圖2 地方政府創(chuàng)新的三維空間定位模型圖

3.3 維持三維模型均衡性的行為選擇

各級政府均要在中央政策、地方社會需求與創(chuàng)新類型的“三維空間”內(nèi)進行創(chuàng)新行為的選擇定位,相應的模型建構(gòu)如下：

創(chuàng)新行為的選擇yinnovations取決于中央政策αxcentral-government、地方社會需求βxsocial-demand與創(chuàng)新類型γxtypes,以及其他新的變量ε。

政府創(chuàng)新的三維模型構(gòu)成了不同地區(qū)、不同層級的政府在選擇創(chuàng)新方向上的行為基準點,也正是在這一模型當中地方政府創(chuàng)新和政府創(chuàng)新有機地融合在一起,這正是模型的建構(gòu)必要性和實踐價值所在。每一個創(chuàng)新行動者,都需要維持三個要素之間的均衡,一個區(qū)別就是地方政府考慮地方社會需求,中央政府考慮的是整個國家的發(fā)展需求。

(1)地方政府的行為要創(chuàng)新。地方政府創(chuàng)新要持續(xù)進行并且有序擴散開來,需要保持模型的方程均衡。不同地方政府選擇的依據(jù)變量就有差異,例如東部沿海地區(qū)的政府創(chuàng)新,在社會經(jīng)濟活力的基礎(chǔ)上需要更多地依賴于社會需求的指標,創(chuàng)新選擇不能繼續(xù)偏向經(jīng)濟指標過多,而是追求提供更多的公共服務,追求經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。中西部地方政府的選擇可能更多地注重創(chuàng)新類型的指標,讓地方發(fā)展起來。地方政府只能在創(chuàng)新實踐中,根據(jù)三個選擇制約項,不斷地適應和突破中央政府規(guī)制,進而試探創(chuàng)新的政治邊界。

(2)中央政府的行為要穩(wěn)定?！爸醒肱c地方之間的權(quán)力調(diào)整存在著較強的邏輯關(guān)系,即權(quán)力的調(diào)整是以發(fā)展戰(zhàn)略為導向的,隨著發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整,權(quán)力的調(diào)整由效率性分權(quán)逐步轉(zhuǎn)向了公平性分權(quán)。”[52]事實上,中國并不存在這樣一個有明確戰(zhàn)略導向的央地分權(quán)結(jié)構(gòu),公平性分權(quán)很難在中國目前的政治結(jié)構(gòu)內(nèi)進行設計。因此,如果要維持這一模型的平衡,中央政府的政策就需要保持穩(wěn)定,甚至可以說中央政策穩(wěn)定就是最大的創(chuàng)新。讓地方政府創(chuàng)新有一個清晰的預期,而不是由于“朝令夕改”的國家政策而承擔過多的創(chuàng)新風險。

4 何以可能：重塑中國政府創(chuàng)新的整體戰(zhàn)略

在三維空間選擇模型的空間內(nèi),我們要形成整個國家的整體性創(chuàng)新擴散結(jié)構(gòu),需要真正以“改革就是第二次革命”的“刀刃向內(nèi)”姿態(tài),重塑而不是微調(diào)影響地方政府創(chuàng)新的諸多制約關(guān)系,破除一些關(guān)鍵性的、結(jié)構(gòu)性的制約要素,才能解決何以可能的問題。

4.1 超越傳統(tǒng)的央地分權(quán)模式

從中國歷史上看,央地關(guān)系一直是嚴肅的政治議題,不僅僅是地方經(jīng)濟和社會如何發(fā)展的問題,還體現(xiàn)了中央計劃和地方自主性之間的矛盾、中央政府和大中型企業(yè)之間的矛盾、政府規(guī)制和基層發(fā)展自治之間的矛盾。1949年到1955年間,隨著“一五計劃”的完成,以蘇聯(lián)支援的“156項骨干工程”為基礎(chǔ),國家重工業(yè)基本成形。因此,中央的計劃信心大為增強,地方權(quán)限基本上是可有可無,出現(xiàn)了地方“名義上是四級(中央、省、縣、鄉(xiāng))財政,實際上是一級半,只有中央一級是完整的,省財政只是半級財政。這對調(diào)動地方組織財政收入的積極性是很不利的”[53]481。改革開放后,地方的積極性得到發(fā)揮,但中央政府也擔心地方的分散性問題,同時一些社會發(fā)展本身的問題也被認為是向地方放權(quán)帶來的問題。所以,中國央地關(guān)系究竟是否如何才算合理是必須考慮的問題。這樣一來,地方政府創(chuàng)新得好還是不好,擴散程度如何,也不僅僅是創(chuàng)新本身的合理性和績效所決定的。

創(chuàng)新擴散雖然不可能是一個單純的制度照搬過程,地方政府也必須進行“在地化”的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換,“為創(chuàng)新而競爭”[54]的理想狀態(tài)難以達到。因為中央政府在全國推廣政府創(chuàng)新制度的動力有多大是任何一個地方政府所無法預測的。如果采取了比較寬容的態(tài)度,那么地方政府創(chuàng)新比較容易擴散；如果中央政府認為某一項制度會帶來制度危機,這些制度創(chuàng)新可能會終止。因此,能否超越創(chuàng)新的單點式與區(qū)域化創(chuàng)新的關(guān)鍵節(jié)點[55],形成穩(wěn)定性的中央上位的政策、機制和制度的供給,構(gòu)成了單一制國家的中樞性問題。整體性擴散結(jié)構(gòu)的形成恰恰是中央政策的著力點,正如十九大報告指出,凡是適宜于下面辦的事情都應由下面決定和執(zhí)行,這是一個總的原則。在中央和地方的關(guān)系上,要在保證全國政令統(tǒng)一的前提下逐步劃清中央和地方的職責,做到地方的事情地方管,中央的責任是提出大政方針和進行監(jiān)督。從長時段的制度角度觀察,地方政府不能停留在單純制度復制的水平上,而是不斷克服各種阻力,實現(xiàn)管理政策設計、政府組織機制和政治制度結(jié)構(gòu)的不斷修正。在此基礎(chǔ)上,中央政府通過地方創(chuàng)新的有序積累獲取大量的有益經(jīng)驗,這是“自下而上的中國改革”的合理性所在。因此,中央和地方在政府創(chuàng)新上的分工機制就呈現(xiàn)出來,即地方政府承擔的責任是單點或區(qū)域化創(chuàng)新,中央政府需要推動全國范圍內(nèi)的有序擴散,形成一個整體性擴散結(jié)構(gòu)以推動各個區(qū)域均衡性發(fā)展。

4.2 破除政府創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)化因素

單點式創(chuàng)新是各地方政府部門對社會問題倒逼的“直覺反映”,進入到區(qū)域多點式創(chuàng)新時政府及其部門的主動創(chuàng)新行為面臨更為復雜的激勵機制。地方政府需要各種因素激勵持續(xù)創(chuàng)新以形成結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新,就需要破除現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)化困境。因此,判斷政府創(chuàng)新是否失敗需要放在創(chuàng)新擴散的具體過程中來觀察,要聚焦制約創(chuàng)新擴散的因素如何被破解,能否形成一個更大或者全國范圍內(nèi)的擴散,而不是簡單地根據(jù)政府創(chuàng)新擴散持續(xù)時間的長短。大多數(shù)地方政府創(chuàng)新都面臨失敗的風險[56],在既定政治體制構(gòu)架下很多部門利用不完善的體制打著創(chuàng)新的旗號進行“偽創(chuàng)新”[57]。國外有政策窗口期[58],很多有效的創(chuàng)新錯過了時機窗口而沒有得到持續(xù),一個判斷就是90%的創(chuàng)新都只停留在地方層面,甚至名存實亡[59],而無法形成有序的擴散。

地方政府創(chuàng)新可以分為兩個層面：一個是技術(shù)性的管理制度,多體現(xiàn)在行政改革類型上。這些創(chuàng)新根據(jù)社會背景隨時調(diào)整,也是與地方治理績效關(guān)系密切的項目,這類政府創(chuàng)新比較容易被學習和模仿,具有較好的擴散性。另一類是涉及深層次的制度結(jié)構(gòu),例如民主選舉、民主參與和民主監(jiān)督等,需要穩(wěn)定性外在環(huán)境來保持深化,而不是所謂的創(chuàng)新越多越快就越好。一項地方政府創(chuàng)新無法持續(xù)的原因包括領(lǐng)導班子換屆或領(lǐng)導人更迭、創(chuàng)新本身成本過高、創(chuàng)新缺乏群眾基礎(chǔ)或外在大環(huán)境的壓力等[60],因此地方政府創(chuàng)新具有突出的低風險取向,存在著公共參與不足的問題[61]。但整體而 言,國家創(chuàng)新空間、創(chuàng)新類型、創(chuàng)新動力、政治民主、合法性、官員資源獲取(升遷)、組織生存和擴張、受益人群、政府職能范圍界定,以及央地關(guān)系等關(guān)鍵性因素構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新持續(xù)的制約因素[62]。從結(jié)構(gòu)化的角度來考察,中國地方政府創(chuàng)新的困境可歸納如表1所示。

這些結(jié)構(gòu)化因素導致了中國地方政府創(chuàng)新持續(xù)深化的困境,因此即使出現(xiàn)了區(qū)域化創(chuàng)新的格局,仍然可能陷入內(nèi)部循環(huán)——創(chuàng)新項目越來越多,但內(nèi)容越來越碎片化,制度效能降低。因此,中國地方政府創(chuàng)新呈現(xiàn)日益增多而又面臨結(jié)構(gòu)深化困境,核心問題就是結(jié)構(gòu)化擴散無法形成,與整個中國政府創(chuàng)新無法形成良性的互動。當然,中國整體政府創(chuàng)新也面臨著地方政府創(chuàng)新所面臨的結(jié)構(gòu)性困境,在這個意義上二者又是一體兩面。

表1 中國地方政府創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)化困境

4.3 堅持國家整體性制度的地方化發(fā)展機制

單一制國家政治體制下,超大規(guī)模社會的整體性發(fā)展和轉(zhuǎn)型本身就是一個十分艱巨的任務?！昂芏噢D(zhuǎn)型經(jīng)濟為了進入正常的市場經(jīng)濟模式,在制度重建和革新上已經(jīng)付出了很大的努力,但很多國家仍然距離目標有相當大的差距。在一些國家中,已經(jīng)采取的制度改革實際上為日后深入的改革設置了障礙,隨著制度改革的不斷深入,這些政治的經(jīng)濟的和社會的障礙就需要被破除。”[63]中國政府在社會管理方面依然習慣于發(fā)揮著主導作用,“黨政主導”的概念在諸多政策文本中得到了持續(xù)強化,但主導的方式要實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。在日益復雜的社會結(jié)構(gòu)背景下,還是要試圖維持足夠的能力應對傳統(tǒng)體制所試圖包攬社會事務而失敗的挑戰(zhàn),已是一個絕對不可能完成的任務。但是超大規(guī)模的單一制社會一旦遇到社會發(fā)展危機,治理不能達到整體性理想效果時,政府會習慣性地退回到更為保守的社會控制模式,因此許多單一制國家都進行了許多分權(quán)化改革,例如法國等[64]。

時至今日,我們提出了改革開放再出發(fā)的口號,“全面深化改革往什么方向走,這是一個帶有根本性的問題”[65]83。但全面深化改革這項工程極為宏大,零敲碎打不行,碎片化修補也不行,必須是全面的系統(tǒng)的改革和推進,是各領(lǐng)域改革和改進的聯(lián)動和集成[65]85。基于這一戰(zhàn)略精神,地方政府創(chuàng)新的持續(xù)和擴散迫切需要一個合理而穩(wěn)定的分層分權(quán)的政治結(jié)構(gòu),超越地方政府自發(fā)的單點創(chuàng)新和區(qū)域創(chuàng)新的局限,在創(chuàng)新能得以整體性擴散的框架下繼續(xù)讓地方政府創(chuàng)新要承擔整體性發(fā)展任務的地方化分解。因此,中國目前需要進一步解放地方政府創(chuàng)新政治空間。地方政府創(chuàng)新擴散路徑的政策含義在于：可以通過分散化和地方化的政府創(chuàng)新來解決國家整體性問題；執(zhí)政黨和中央政府通過權(quán)力的制度化分權(quán)保證地方經(jīng)濟發(fā)展與社會治理質(zhì)量。

5 結(jié)論

諸多研究已經(jīng)證明,超大規(guī)模的中國需要“地方中國”的多點創(chuàng)新,因為中國發(fā)展的諸多問題需要在地方層面進行試驗和尋求問題解決的可能性,從而為國家整體性的體制創(chuàng)新提供經(jīng)驗的積累,否則,單一國家整體戰(zhàn)略就會失去可操作性的基礎(chǔ)。但即使出現(xiàn)了區(qū)域化創(chuàng)新,如果地方政府創(chuàng)新無法生成有序的結(jié)構(gòu)化擴散路徑,整體性制度創(chuàng)新的穩(wěn)定期就無法出現(xiàn),中國地方政府創(chuàng)新的意義也就局限于地方。缺乏整體性的政府創(chuàng)新反而使得已有的地方政府創(chuàng)新發(fā)生衰退,因此,在地方政府創(chuàng)新日益區(qū)域化的背景下,創(chuàng)新擴散的整體性結(jié)構(gòu)生成已成為中國地方實踐能否以及如何提升為國家整體性制度發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點,也決定著“央地結(jié)構(gòu)”的合理性演化,決定著中國能否形成持續(xù)的大國發(fā)展。在創(chuàng)新結(jié)構(gòu)化擴散的觀察視角下,改革開放以來的地方政府創(chuàng)新對于中國社會主義政治發(fā)展的承接功能不斷呈現(xiàn)出來：在政治組織一體化的前提下,通過各個層級的地方政府創(chuàng)新所支持的區(qū)域發(fā)展,中國社會獲得了區(qū)域發(fā)展,而整體性擴散結(jié)構(gòu)的生成使得國家能持續(xù)吸納地方政府在制度創(chuàng)新方面的“先行先試”的經(jīng)驗,最終轉(zhuǎn)換成國家制度發(fā)展的內(nèi)容,從而有效回應地方創(chuàng)新的績效,讓其他地方政府有學習的激勵和動力。

從中國特別關(guān)注區(qū)域發(fā)展平衡問題出發(fā),政府創(chuàng)新在全國有序擴散能減少由于政府創(chuàng)新不平衡所造成的地區(qū)間發(fā)展差距。如果創(chuàng)新無法擴散,我們所面對的可能是中央統(tǒng)一領(lǐng)導下各個區(qū)域發(fā)展的分隔狀態(tài)。因此,讓中國地方政府持續(xù)保有創(chuàng)新活力的一個必要條件是中央政府能破除創(chuàng)新整體性擴散得以形成的制度障礙,讓先發(fā)地區(qū)持續(xù)擁有創(chuàng)新動力,而中央政策側(cè)重于彌補區(qū)域差異所帶來的社會福利保障差距,使地區(qū)間差異保持一個適當?shù)钠胶庵稀?/p>

從地方政府創(chuàng)新的研究視角出發(fā),我們始終認為,只有建構(gòu)一個合理的創(chuàng)新實踐與理論研究對話的平臺,才能逐步發(fā)現(xiàn)中國地方政府創(chuàng)新的內(nèi)生性結(jié)構(gòu)及關(guān)鍵要素,也只有理論分析不斷回應本國(本地)實操性創(chuàng)新案例,研究對象的特殊性才具有普遍特征上的制度意涵,才有形成中國地方政府創(chuàng)新的特定概念與理論之可能性,而不是邏輯相反的緣木求魚。