曾繁相

（福建師范大學(xué)福清分校，福建福清 350300）

英國是老牌資本主義國家，是第一次工業(yè)革命的發(fā)源地。但自二戰(zhàn)以來，技能勞動(dòng)力短缺問題始終沒有得到根本性的解決。20世紀(jì)90年代初，英國政府開始實(shí)施新學(xué)徒制，加強(qiáng)技能教育，旨在提高成年人的勞動(dòng)技能水平,以期通過加大學(xué)徒培養(yǎng)力度與放寬歐盟移民條件相結(jié)合，來緩解技能勞動(dòng)力短缺問題。這些措施確實(shí)收到一定效果。但2016年6月以微弱優(yōu)勢(shì)贊同脫歐的公投結(jié)果，無疑又對(duì)英國解決技能勞動(dòng)力短缺問題帶來新的挑戰(zhàn)。筆者利用年初在英國半年的訪學(xué)機(jī)會(huì)，認(rèn)真梳理了英國政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)近年來應(yīng)對(duì)措施，拋磚引玉，以就教于大方之家。

一、英國技能勞動(dòng)力短缺的現(xiàn)狀及原因分析

經(jīng)過政府的多年努力，英國成年人的技能水平有明顯好轉(zhuǎn)，以2002年到2012年10年時(shí)間為例，“取得4級(jí)及以上資格證書的成年人比例從25.7%上升到37.1%，無資格證書和只取得2級(jí)及以下資格證書的成年人比例從38.4%下降到23.9%”[1]6。但由于技能勞動(dòng)力短缺問題由來已久，積重難返，并非一朝一夕能夠解決。

根據(jù)英國政府1999年發(fā)表的白皮書《為成功而學(xué)習(xí)》披露，英國當(dāng)時(shí)有700萬成年人存在嚴(yán)重的基本技能短缺問題，有五分之一的成年人甚至連11歲學(xué)生應(yīng)具備的讀寫能力水平都沒有達(dá)到。2006年發(fā)布的《利奇技能調(diào)查報(bào)告》指出：仍有超過三分之一的成年人不具備基本的畢業(yè)資格。大約有一半的成年人（1,700萬）有數(shù)字困難，七分之一（500萬）成年人不識(shí)字?！?015年英國技能勞動(dòng)力崗位空缺數(shù)量達(dá)到928,000個(gè)，兩年時(shí)間增加了42%”[2]1。英國具備中級(jí)技能水平的勞動(dòng)力比例，“預(yù)計(jì)在33個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家中，其排名將從現(xiàn)在的第22位下降到2020年的第28位”[3]1。2017年7月和8月間，英國商會(huì)與倫敦米德爾塞克斯大學(xué)聯(lián)合對(duì)1,400多家英國企業(yè)（其中96%為中小企業(yè)）進(jìn)行了年度勞動(dòng)力調(diào)查。48%受訪企業(yè)反映在過去12個(gè)月中，他們均不同程度存在技能勞動(dòng)力短缺問題。這些客觀的數(shù)據(jù)，充分反應(yīng)出英國技能勞動(dòng)力短缺的嚴(yán)重性。

造成英國技能勞動(dòng)力短缺的原因是多方面的，有福利制度僵化的“發(fā)達(dá)國家陷阱”、人口出生率降低的后遺癥、人口老齡化等因素影響，但人們普遍認(rèn)為主要還是源于傳統(tǒng)的教育價(jià)值觀念和教育制度的影響。

英國教育史是一部教會(huì)和私立學(xué)校的辦學(xué)史，主要培養(yǎng)學(xué)術(shù)精英、上流社會(huì)的紳士和文職官吏。長期以來，自然科學(xué)和實(shí)用知識(shí)得不到足夠重視，實(shí)用型人才在社會(huì)上沒有應(yīng)有的地位。這一傳統(tǒng)教育價(jià)值觀念至今仍影響著英國人對(duì)教育的選擇。多數(shù)接受完義務(wù)教育后的青年選擇直接就業(yè)或待業(yè)，與其他主要發(fā)達(dá)國家相比，繼續(xù)升學(xué)的人數(shù)少很多?！耙?990年為例，英國當(dāng)年18歲青年的在學(xué)率僅為37.8%，而美國為57.7%，法國為71%，德國為81%”[4]。直到20世紀(jì)70年代，英國政府對(duì)培養(yǎng)技能型人才的職業(yè)教育還是采取放任主義的管理模式。一方面，政府認(rèn)為企業(yè)訓(xùn)練是最有效的，企業(yè)學(xué)徒培訓(xùn)足以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的技能要求；另一方面，政府也是從減輕自身負(fù)擔(dān)角度考慮，因而把職業(yè)教育的主導(dǎo)權(quán)交給了企業(yè)。不同黨派輪流坐莊執(zhí)政，因政見不同，對(duì)職業(yè)教育的干預(yù)時(shí)緊時(shí)松，使技能短缺的“英國病”至今無法從根本上得到解決，這是英國傳統(tǒng)教育價(jià)值觀和教育體制給英國社會(huì)留下的難以治愈的頑疾。

二、脫歐將加劇英國技能勞動(dòng)力短缺

當(dāng)前英國不僅高技能勞動(dòng)力不足，中低技能勞動(dòng)力短缺更為嚴(yán)重，主要集中在住房、食品、社會(huì)服務(wù)、護(hù)理、批發(fā)零售、汽車維修、制造和建筑等行業(yè)。過去借助于歐盟國家之間人員自由往來的便利條件，其他國家數(shù)量可觀的移民成了英國技能勞動(dòng)力補(bǔ)充的重要渠道。

在脫歐公投前15年，歐盟移民英國的人數(shù)持續(xù)增加，“到2016年底已超過300萬人，其中220萬人在工作，占英國勞動(dòng)力總量的7%”[5]9“官方最新勞動(dòng)力市場(chǎng)數(shù)據(jù)顯示，歐盟移民在批發(fā)和零售貿(mào)易、旅館和餐飲部門的就業(yè)人數(shù)最高（估計(jì)為508,000～69,000人），其次是金融和商業(yè)服務(wù)(約為382,000～59,000人)”[5]18。根據(jù)英國特許人事與發(fā)展協(xié)會(huì)（CIPD）2016年對(duì)1,060家英國中小型企業(yè)的調(diào)查結(jié)果，企業(yè)雇用歐盟移民的原因主要有以下幾個(gè)方面：一是英國本土技能勞動(dòng)力不足；二是歐盟勞動(dòng)力技能更優(yōu)、工作態(tài)度更好；三是歐盟勞動(dòng)力更能吃苦、愿意加班；四是歐盟勞動(dòng)力對(duì)報(bào)酬要求更低。歐盟移民為英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，為許多中小型企業(yè)特別是服務(wù)行業(yè)解決了技能人力資源不足的問題。

圖1 2013年7月—2017年6月英國移民情況

但是，英國若決定脫歐，歐盟移民的數(shù)量會(huì)嚴(yán)重下滑，單從2016年7月至2017年6月與之前一年同期相比，歐盟移民減少了5.4萬人，下降19%（見圖1）。現(xiàn)在已在英國工作的部分歐盟移民也在考慮回國找工作。主要原因是脫歐導(dǎo)致英鎊匯率下跌，降低了英國工作崗位對(duì)歐盟國民的吸引力；脫歐談判結(jié)果影響了歐盟國民移民英國的積極性。人們普遍認(rèn)為，特雷莎·梅提出的以減少歐盟中級(jí)和低級(jí)勞動(dòng)力移民為主要目標(biāo)的全面減少移民政策，勢(shì)必造成既減少關(guān)鍵勞動(dòng)力供應(yīng)，還會(huì)加劇現(xiàn)有技能工人短缺問題的雙重負(fù)面影響。

三、脫歐對(duì)英國成人教育的影響

英國是世界上最早關(guān)注成人教育的國家之一，“如果說1798年在諾丁漢成立的、以訓(xùn)練女工紡織操作為主的成人學(xué)校為第一所成人學(xué)校的話，那么英國的成人教育至今已有220年的歷史”[6]。具有悠久的歷史和良好的發(fā)展基礎(chǔ)。英國成人教育舉辦單位大致包括大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院、第六學(xué)級(jí)學(xué)院、獨(dú)立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、慈善培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。因國家財(cái)政緊張，“2010年至2015年，（英國）用于成人教育的經(jīng)費(fèi)實(shí)質(zhì)性減少達(dá)14%”[7]10，“失業(yè)成年人參加成人教育學(xué)習(xí)的人數(shù)由2013年度的41%下降到2014年度的35%。2009年至2016年間，成人技能教育資金減少了35%”[8]。成人教育因受財(cái)政投入減少的影響而滑坡；脫歐將加劇英國技能勞動(dòng)力短缺程度。這些嚴(yán)峻的事實(shí)，倒逼英國政府及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，以解決技能短缺問題。成人教育機(jī)構(gòu)將為此承擔(dān)重要?dú)v史使命，因此既有機(jī)遇更有挑戰(zhàn)。

（一）機(jī)遇

1.國家政策為成人教育奠定了發(fā)展基礎(chǔ)

從2016年7月至2017年11月一年多時(shí)間里，英國政府先后發(fā)布了6份與加強(qiáng)技術(shù)技能人才培養(yǎng)有關(guān)的政策性文件，以期通過政府的強(qiáng)制力，盡快扭轉(zhuǎn)技能人力短缺的局面，確保脫歐后經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)技能人力的需求。

2016年7月，教育部、商業(yè)創(chuàng)新與技能部共同發(fā)布《16歲后技能計(jì)劃》。決定在技術(shù)技能教育中建立15個(gè)專業(yè)大類的共同框架，構(gòu)建一個(gè)技能與學(xué)術(shù)具有同樣吸引力并相互溝通的教育體系。設(shè)置“過渡年”，緩解學(xué)生在16歲時(shí)需要立刻做出職業(yè)生涯決定的壓力。強(qiáng)調(diào)雇主在職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)制定，以及技術(shù)課程設(shè)置等方面的主導(dǎo)作用。2017年10月教育部發(fā)布《16歲后技術(shù)教育改革》，提出了貫徹《16歲后技能計(jì)劃》具體措施要求，決定設(shè)立T級(jí)技術(shù)等級(jí)。2016年10月，教育部發(fā)布《學(xué)徒資助規(guī)定》，規(guī)定了從2017年5月開始，學(xué)徒在培訓(xùn)期間的待遇，以及雇主、學(xué)徒和政府各自的責(zé)任和義務(wù)。2017年1月教育部發(fā)布《學(xué)徒學(xué)院戰(zhàn)略指導(dǎo)草案》，決定成立學(xué)徒制學(xué)院作為政府的決策咨詢機(jī)構(gòu)，督促技術(shù)教育各項(xiàng)政策的執(zhí)行和落實(shí)。2017年4月，英國皇室批準(zhǔn)實(shí)施《技術(shù)與繼續(xù)教育法案》，同意把學(xué)徒制學(xué)院改為學(xué)徒制與技術(shù)教育學(xué)院，擴(kuò)大學(xué)院的作用和職權(quán)。該學(xué)院由雇主領(lǐng)導(dǎo)，主要職責(zé)是制定高質(zhì)量的學(xué)徒制標(biāo)準(zhǔn)，并向政府提出學(xué)徒建設(shè)所需的資金建議，賦與學(xué)院監(jiān)督落實(shí)技能教育政策權(quán)力。2017年11月27日，英國商業(yè)、能源及產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部聯(lián)合發(fā)布《產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略：建設(shè)適應(yīng)未來的英國》，指出英國當(dāng)前面臨的四個(gè)重大挑戰(zhàn)，以及未來在創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)環(huán)境、地方發(fā)展，特別是技能人才培養(yǎng)等五個(gè)方面將要采取的措施。

2.財(cái)政投入為成人教育提供了發(fā)展保障

財(cái)政投入，是執(zhí)行和落實(shí)政策的前提條件。在出臺(tái)政策的同時(shí)，英國政府也在財(cái)政預(yù)算方面充分考慮加強(qiáng)技能人力培養(yǎng)的需要。

首先，政府決定征收學(xué)徒制稅?！皬?017年4月開始，向年工資總額超過300萬英磅的企業(yè)征收0.5%的學(xué)徒制稅，用于員工的技能培訓(xùn)”[9]3。其次，政府將“為每位16～19歲的成年學(xué)生提供4,000英鎊的技能學(xué)習(xí)資助，兌現(xiàn)成人教育的預(yù)算。通過征收學(xué)徒稅，實(shí)現(xiàn)2010—2020學(xué)年學(xué)徒制的年度支出達(dá)到2.5億英鎊的目標(biāo)。預(yù)計(jì)2019—2020年將通過高層級(jí)學(xué)習(xí)者貸款，為成人繼續(xù)教育支出4.8億英鎊”[3]37。第三，政府將于“2018年至2020年間，撥款2,000萬英鎊用于提高繼續(xù)教育學(xué)院教師技術(shù)技能教育水平”[10]132。第四，政府“從2019年開始，每年增加5億英鎊用于16歲以上的成年人技能教育，使16～19歲的年青人每年學(xué)習(xí)技能課程不少于900小時(shí)”[13]。同時(shí)，降低成年人技能學(xué)習(xí)的貸款門檻，“技能學(xué)習(xí)貸款對(duì)象的年齡將從24歲降低到19歲，預(yù)計(jì)2019—2020年為成人技能學(xué)習(xí)貸款支出將達(dá)4.8億英鎊”[3]16。這些加大財(cái)政投入的具體措施，為英國解決技能勞動(dòng)力短缺問題提供了資金的保障，為英國成人教育的興旺發(fā)展提供了基本的發(fā)展條件。

3.移民減少為成人教育增加了發(fā)展機(jī)會(huì)

脫歐導(dǎo)致英國工作崗位吸引力下降；已在英國工作的部分歐盟移民選擇回國就業(yè)；英國政府即將啟動(dòng)限制歐盟移民等因素影響，歐盟到英國的移民已經(jīng)減少，并將持續(xù)減少；由此將進(jìn)一步加劇英國技能勞動(dòng)力短缺，特別是需要中低技能勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)，將面臨更大困難。繼續(xù)利用歐盟移民來緩解英國本土技能勞動(dòng)力短缺的可能性已大大降低，解決這一問題的根本途徑之一就是要加強(qiáng)英國本土成年人技能的培養(yǎng)。從英國政府出臺(tái)的政策和財(cái)政預(yù)算投入可以看出，政府正在這一方面下大本錢，以期通過對(duì)本土勞動(dòng)力的技能培訓(xùn)和再培訓(xùn)，充分挖掘人力資源潛力，提高成年人勞動(dòng)技能水平，滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需求。成人教育機(jī)構(gòu)將成為承擔(dān)這一使命的重要角色，成人教育即將迎來大展鴻圖的歷史機(jī)遇。

4.社會(huì)需求為成人教育提供了發(fā)展資源

英國商業(yè)創(chuàng)新與技能部部長尼克·博萊斯在2016年7月發(fā)布的《16歲后技能計(jì)劃》序言中指出：改革技能體系是我們國家當(dāng)前面臨的最重大挑戰(zhàn)之一，掌握好技能對(duì)國家未來發(fā)展、對(duì)人民改善生活都至關(guān)重要?！凹寄苁翘岣呱a(chǎn)率和競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素，其他發(fā)達(dá)國家員工在技能方面的表現(xiàn)都超過英國”[11]3“過去一年來，技能勞動(dòng)力需求強(qiáng)勁，導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)趨緊，招聘困難增加。反映當(dāng)前有空缺崗位招不到人員的企業(yè)比例從2017年春季的56%，上升到今年同期的64%，而2015年秋季只有40%”[12]8。因此，填補(bǔ)這些技能人力的空缺，只能更多地依賴對(duì)本土人力資源的挖掘，加強(qiáng)對(duì)技能不足人員的培訓(xùn)和教育，包括應(yīng)屆畢業(yè)生、待業(yè)人員、產(chǎn)后回歸工作的女性、技能老化人員再培訓(xùn)等。這是一個(gè)龐大的培訓(xùn)市場(chǎng)，可以為成人教育持續(xù)提供源源不斷的培訓(xùn)對(duì)象，成為成人教育取之不盡，用之不竭的資源庫。企業(yè)也正在期盼勞動(dòng)力市場(chǎng)能有更多有技能的人員能供其選聘，以解決企業(yè)技能崗位空缺問題。

（二）挑戰(zhàn)

脫歐之后，英國成人教育面臨著承擔(dān)勞動(dòng)力技能水平提升的歷史性任務(wù)。但由于利益驅(qū)動(dòng)，不同機(jī)構(gòu)也將出現(xiàn)更為激烈的競(jìng)爭局面。

1.蛋糕越大，將引來更多群體參與利益分配。歐盟移民減少勢(shì)必影響英國大學(xué)的生源數(shù)量，部分原招收全日制學(xué)生的高校將會(huì)加入到技能培訓(xùn)隊(duì)伍。他們將把部分資源轉(zhuǎn)為成人教育培訓(xùn)，并把它當(dāng)作生源和收入的重要補(bǔ)充。高校資源豐富，人才濟(jì)濟(jì)，吸引力強(qiáng)，是其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勁競(jìng)爭對(duì)手。如何做到資源共享，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互利共贏，考驗(yàn)著成人教育機(jī)構(gòu)的智慧。

2.雇主主導(dǎo)，勢(shì)必提高對(duì)雇員技能水平的要求。在學(xué)徒培訓(xùn)中，“雇主對(duì)學(xué)徒培訓(xùn)具有規(guī)劃、設(shè)計(jì)學(xué)徒培訓(xùn)內(nèi)容和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，在合作伙伴中起主導(dǎo)作用”[13]21。在成人技能培訓(xùn)工作中，雇主將被置于駕駛席的位置，具有為培訓(xùn)設(shè)計(jì)培訓(xùn)內(nèi)容和規(guī)劃“行車路線”的權(quán)利，有更多的發(fā)言權(quán)。因此，能否滿足雇主實(shí)際需求，通過培訓(xùn)確實(shí)提高員工的技能水平，最終提高用人單位的生產(chǎn)效率，將是雇主選擇培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

3.教育現(xiàn)代化和國際化，將使成人教育領(lǐng)域高手如林。由于教育方式現(xiàn)代化和國際化程度不斷提高，以全日制和現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)為主的培訓(xùn)方式，必將更多地被遠(yuǎn)程教育和數(shù)字化教育方式所取代。國外教育集團(tuán)也將以遠(yuǎn)程教育和虛擬學(xué)習(xí)方式參與英國的成人教育市場(chǎng)的競(jìng)爭。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)軟硬件條件，包括團(tuán)隊(duì)素質(zhì)、設(shè)施設(shè)備條件、教育教學(xué)理念、培訓(xùn)方式方法等，將成為決定成人教育機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展的重要條件。

英國是高度發(fā)達(dá)的資本主義國家，但近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力也在下滑，2017年經(jīng)濟(jì)總量在世界經(jīng)濟(jì)體排名已從第五位降至第六位，為2013年以來的首次下滑。技能勞動(dòng)力短缺問題自然是經(jīng)濟(jì)滑坡的重要因素之一。英國政府承認(rèn)，“由于過去對(duì)技術(shù)教育重視不夠，導(dǎo)致數(shù)學(xué)、工程、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域技能人力不足?！覀儗⒋_保人們一生都有提高技能的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”[10]94“我們清楚地看到，教育和培訓(xùn)必須成為成年人生活中更重要的組成部分”[3]31。因此，加強(qiáng)英國成人技能教育，提高勞動(dòng)力技能水平，已成為英國社會(huì)各界的沉重話題，也是英國提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭能力不可逾越的障礙。英國政府近年來出臺(tái)的政策和財(cái)政預(yù)算，也體現(xiàn)了英國政府解決技能短缺問題的決心和信心。

總之，在這一歷史性的發(fā)展階段，英國各類成人教育機(jī)構(gòu)既有充分的機(jī)遇又有嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。他們必須改善自身的辦學(xué)條件，提高師資隊(duì)伍的整體素質(zhì)，創(chuàng)新成人教育的辦學(xué)理念，適應(yīng)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的叢林法則。同時(shí)，揚(yáng)長避短、加強(qiáng)合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在日益多樣化和競(jìng)爭激烈的市場(chǎng)中突出自身的特色，向?qū)W習(xí)者傳授獨(dú)門絕技，只有這樣才能滿足市場(chǎng)需求，使成人教育成為英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。